1 Introducere

(1)Introducere

Prezentul raport evidențiază constatările-cheie ale evaluării ex post a Programului european de monitorizare a Pământului (GMES) și a exploatării sale inițiale (GIO), pentru perioada 2011-2013. Această evaluare finală a fost realizată în numele Comisiei pentru a răspunde obligației sale prevăzute la articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul GIO¹, și anume „Comisia prezintă Parlamentului European, Consiliului, Comitetului Economic și Social European și Comitetului Regiunilor un raport de evaluare intermediar până la 31 decembrie 2012, precum și un raport de evaluare ex post până la 31 decembrie 2015.”

Prezentul raport este însoțit de un document de lucru al serviciilor Comisiei, care cuprinde mai multe detalii. Raportul final al contractantului, pe care se bazează evaluarea, este disponibil la OP (n. ET 0116321ENN).

(2)Context

Programul european de monitorizare a Pământului GMES GIO (redenumit Copernicus în 2014) reprezintă un program emblematic al activității spațiale a Uniunii Europene în conformitate cu articolul 189 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, care îi permite UE să realizeze activități în domeniul spațial. GMES GIO a fost, de asemenea, unul dintre programele care urmau să fie realizate în temeiul Strategiei Europa 2020 pentru o creștere inteligentă, durabilă și favorabilă incluziunii și a fost inclus în inițiativa privind politica industrială, având în vedere beneficiile sale pentru o gamă largă de politici ale Uniunii.

Pentru a putea răspunde provocărilor tot mai mari la nivel mondial, Europa are nevoie de un sistem propriu bine coordonat și fiabil de observare a Pământului. GMES GIO a fost acel sistem.

GMES GIO a fost un program pe termen lung, construit în parteneriat de către Uniune, statele membre, Agenția Spațială Europeană (ESA) și alte părți interesante relevante din Europa. De asemenea, a fost un program în cadrul căruia UE putea juca un rol mai eficace la nivelul cooperării internaționale decât statele membre luate individual, prin colaborări bilaterale cu alte națiuni care călătoresc în spațiu sau printr-o participare la eforturile la nivel mondial în domeniul observării Pământului (de exemplu, Grupul pentru observarea Pământului).

GMES GIO a asigurat o mai bună înțelegere a modului și a măsurii în care planeta noastră se poate schimba, precum și a modului în care acest lucru ar putea influența viețile noastre de zi cu zi. Acesta a asigurat o furnizare continuă de date și de informații precise și fiabile, cu privire la probleme de mediu, la schimbările climatice și la aspecte de securitate, către factorii de decizie din UE și din statele sale membre. Aceste informații sunt necesare autorităților publice din statele membre și din regiuni care sunt responsabile cu proiectarea și punerea în aplicare a politicilor. Comisia necesită în egală măsură aceste informații, pentru elaborarea și monitorizarea politicilor pe baza unor date concrete. GMES GIO a contribuit, de asemenea, la creșterea și la stabilitatea economică, datorită faptului că a sporit numărul de aplicații comerciale în multe sectoare diferite printr-un acces deplin și deschis la datele de observare a Pământului și la serviciile informaționale.

Începând din 1998 și până în 2013, UE a alocat fonduri către GMES și către Agenția Spațială Europeană (ESA), în principal pentru activități de dezvoltare, în cadrul proiectelor de cercetare. Regulamentul GIO a reprezentat o etapă-cheie în cadrul programului, prin alocarea primelor fonduri operaționale pentru tranziția către exploatarea inițială din perioada 2011-2013.

Regulamentul GIO menționat (articolul 2) explică faptul că programul este construit pe baza activităților finanțate prin Al șaptelea program-cadru pentru cercetare (PC7) și prin programul privind componenta spațială a GMES al Agenției Spațiale Europene (ESA). Aceste trei elemente sunt complementare și depind reciproc unele de altele. Regulamentul stabilește apoi domeniul de aplicare a programului global GMES GIO, care „cuprinde următoarele elemente:

(a)o componentă de servicii care asigură accesul la informații în sprijinul următoarelor domenii:

monitorizarea atmosferei;

monitorizarea schimbărilor climatice în sprijinul politicilor de adaptare și atenuare;

gestionarea situațiilor de urgență;

monitorizarea terenului;

monitorizarea mediului marin;

securitate;

(b)o componentă spațială care asigură observări spațiale durabile în domeniile serviciilor menționate la litera (a);

(c)o componentă in situ care asigură observări prin intermediul instalațiilor aeriene, marine și terestre în domeniile serviciilor menționate la litera (a).”

Un buget total de 107 milioane EUR a fost alocat inițial activităților realizate în temeiul acestui regulament (a se vedea articolul 8). Comparativ cu bugetele puse la dispoziție pentru componenta spațială a GMES în cadrul PC7 (715 milioane EUR) și pentru programul ESA privind componenta spațială a GMES (1,6 miliarde EUR), este clar faptul că activitățile finanțate prin intermediul GIO au putut să abordeze doar un subset limitat al domeniului general de aplicare a programului GMES astfel cum a fost definit la articolul 2. Cu toate acestea, stabilirea unei linii bugetare operaționale pentru GIO, chiar mică, a fost un semnal important pentru pregătirea a ceea ce a devenit ulterior programul Copernicus.

Acest fapt a fost confirmat în regulament la articolul 3, prin menționarea faptului că activitățile operaționale pot „cuprinde acțiuni operaționale în următoarele domenii:

(3)domeniile serviciilor prevăzute la articolul 2 alineatul (2) litera (a);

(4)măsuri de susținere pentru adoptarea serviciilor de către utilizatori;

(5)accesul la date;

(6)sprijin pentru colectarea datelor in situ;

(7)componenta spațială a GMES.”

Sfera de aplicare exactă a activităților realizate în cadrul programului GIO a fost apoi definită în trei programe de lucru anuale și aprobată de statele membre în cadrul Comitetului GMES.

(8)Principalele constatări ale evaluărilor

Prezentul document se bazează pe evaluarea finală a Programului de exploatare inițială (GIO) a monitorizării globale pentru mediu și securitate (GMES) (2011-2013), care face parte dintr-o evaluare mai cuprinzătoare ce acoperă trei elemente conexe, și anume acțiunile pregătitoare ale GMES, precum și părțile finanțate prin PC7 ale componentei spațiale a GMES, conform detaliilor din documentul de lucru al serviciilor Comisiei. Evaluarea a avut două obiective globale, și anume: (i) evaluarea relevanței, a eficacității, a coerenței, a eficienței, a durabilității și a valorii adăugate europene ale GMES GIO și (ii) evidențierea valorii societale globale, în ceea ce privește echilibrul dintre investițiile făcute în infrastructurile și în serviciile spațiale, și a valorii datelor colectate pentru serviciile selectate.

Evaluarea a fost realizată de un contractant extern care a adoptat o metodologie mixtă, ce a inclus o cercetare documentară, un interviu cu părțile interesate și o consultare specifică. Colectarea datelor a inclus o examinare documentară a documentelor existente (de exemplu regulamente ale UE, evaluări intermediare, programe de lucru ale GIO, date administrative, statistici de utilizare), un chestionar online adresat tuturor categoriilor de părți interesate, un sondaj sectorial de mică amploare adresat în special contractanților care „au construit” componenta spațială a GMES și un program de interviuri specifice, semistructurate, cu persoane relevante din rândul grupurilor de părți interesate principale. Au fost abordate peste 400 de persoane desemnate pentru a fi supuse unui interviu sau unui chestionar, pe parcursul studiului fiind consultate 170 de persoane. Consultarea online a fost însă promovată pe scară largă prin intermediul DG GROW, al ESA, al AEM și al JRC și a fost deschisă publicului. Analiza părților interesate a evidențiat patru grupuri principale: responsabili cu politica și alte părți interesante principale implicate în guvernanța inițiativei; operatori de servicii GMES; utilizatori de servicii GMES, din sectoarele public și privat; industriași care au contribuit la construirea infrastructurii. Interviul și consultarea au produs un număr destul de mic de răspunsuri, reflectând natura particulară a GMES și numărul redus de oameni și de organizații care au cunoștință de activitățile aferente. Datele analizate au fost limitate la serviciile selectate, dat fiind că, pentru toate serviciile Copernicus, datele a trebuit să fie cumpărate de la misiunile spațiale naționale existente până la lansarea primului satelit dedicat (Sentinel 1) în aprilie 2014, când programul Copernicus a înlocuit GIO.

La cinci ani de la publicarea Regulamentului GMES GIO (2010), programul GMES, precum și fiecare dintre cele șase servicii ale sale continuă să fie importante pentru satisfacerea necesităților informaționale ale factorilor de decizie și ale serviciilor publice din Europa. În plus, apar noi priorități de politică, cum ar fi schimbările climatice sau migrația, fiind necesare noi capacități de observare a Pământului sau noi servicii bazate pe observarea Pământului.

Programul GIO a fost în general eficace în ceea ce privește contribuția sa la obiectivele menționate, detaliate în anexa la Regulamentul (UE) nr. 911/2010. El a avut un impact pozitiv asupra dezvoltării actualului program Copernicus, înființând două dintre cele șase servicii, coordonând accesul la alte date spațiale și in situ și contribuind la dezvoltarea, la construcția, la lansarea și la exploatarea sateliților „santinelă”. Cu toate acestea, fondurile disponibile limitate nu au permis punerea în aplicare a celorlalte patru servicii și programul a eșuat în ceea ce privește obiectivele de adoptare de către utilizatori și de dezvoltare sectorului din aval. Majoritatea părților interesate consultate consideră acest întreg domeniu ca fiind o lucrare în curs de execuție, astfel încât, în timp ce majoritatea oamenilor sunt destul de satisfăcuți de rezultatele inițiativei GMES GIO, mai sunt multe puncte de perfectat.

S-au înregistrat numeroase succese operaționale concrete în ceea ce privește contribuțiile programului GIO la politica UE, odată cu creșterea gradului de utilizare a serviciilor de monitorizare terestră (LMS) și de gestionare a situațiilor de urgență (EMS) de către factorii de decizie și de către agențiile publice din domeniul agriculturii, al mediului și al schimbărilor climatice. Serviciile EMS au fost utilizate pentru a sprijini cerințele de informare ale diferitor agenții guvernamentale în situații precum inundații, cutremure, incendii și alte pericole pentru mediu. Programul GIO și-a extins în mod semnificativ baza de utilizatori și a atins un nivel crescut de adoptare în ceea ce privește utilizarea serviciilor sale de monitorizare terestră și de gestionare a situațiilor de urgență. Componenta spațială a furnizat date pentru exploatarea inițială a serviciilor de la misiunile contributive ale GMES, achiziționate de la misiuni comerciale sau obținute gratuit de la misiuni publice. În ceea ce privește sateliții „santinelă”, programul și-a îndeplinit obiectivele și a susținut lansarea programului succesor Copernicus, astfel încât, și în acest sens, programul GIO este considerat ca fiind o reușită.

Rezultatele solicitate au fost livrate de program la costuri rezonabile și proporționale. Componenta spațială a GMES a produs beneficii directe substanțiale pentru industria spațială a Europei, peste 230 de furnizori beneficiind de 530 de milioane EUR din contractele ESA, inclusiv 48 de IMM-uri. Prin utilizarea statisticilor industriale generice pentru a estima efectele de propagare pentru investiții, menținând în același timp estimările la limita inferioară, beneficiile societale totale produse de infrastructura GMES se ridică la 3 miliarde EUR. Beneficiile socioeconomice mai ample sunt dificil de calculat în acest stadiu - de exemplu, măsura în care exploatarea inițială a GMES a facilitat realizarea de economii prin intermediul unor alerte timpurii îmbunătățite sau al unor reacții mai bune la situațiile de urgență. Cu toate acestea, având în vedere amploarea perturbărilor economice, chiar și o contribuție de 1 % la nivelul tuturor tipurilor de urgențe ar produce economii anuale de zeci de milioane, sumă care este semnificativ mai mare decât costul anual de funcționare al întregului serviciu de urgență (4-5 milioane/an).

Eficiența cu care a fost creat programul GIO și cu care a fost asigurată continuitatea serviciilor este contrabalansată de sprijinul mai puțin favorabil privind adoptarea de către utilizatori, accesul la datele din misiunile contributive, sprijinul pentru aplicațiile din aval și coordonarea datelor. Acest lucru reflectă, pe de o parte, o alegere prioritară a angajamentelor financiare relevante pentru componenta spațială în detrimentul dezvoltării serviciilor. Cu toate acestea, programul a fost gestionat în mod corespunzător, însă cu resurse insuficiente, astfel încât nu a putut aloca mai multe informații și resurse pentru a soluționa obstacolele asociate cu datele sau pentru a lansa servicii extinse pentru anumite grupuri de utilizatori sau strategii de achiziții inovatoare.

GMES asigură, de asemenea, o valoare adăugată substanțială prin furnizarea de date și de tehnologii armonizate aplicate la nivelul tuturor statelor membre ale UE pentru chestiunile de natură transfrontalieră și în ceea ce privește agregarea datelor armonizate raportate de statele membre până la nivelul UE, într-un mod armonizat. Există o valoare adăugată reală pentru o gamă largă de politici europene în ceea ce privește accesarea unei baze de date omogene și a produselor derivate pentru întreaga UE și în afara acesteia.

Programul a avut efecte pozitive asupra cooperării internaționale și intra-UE și a facilitat crearea unui sistem european de monitorizare a Pământului permanent, în conformitate cu Comunicarea Comisiei privind Strategia Europa 2020, care considera GMES drept o componentă-cheie a politicii spațiale europene și un mijloc prin care să se contribuie la abordarea provocărilor globale esențiale. Inițiativa prevede niveluri ridicate ale valorii adăugate europene. Niciun stat membru al UE nu ar fi putut să își creeze un sistem similar pe cont propriu, iar programele naționale îndeplinesc în mod normal doar un număr limitat de funcții, la niveluri inferioare de funcționalitate. GMES a oferit niveluri mai ridicate de asigurare a continuității serviciilor, comparativ cu orice alt mijloc disponibil la nivel mondial: o acoperire permanentă, la scară completă, a senzorilor de observare a Pământului.

GIO și-a demonstrat utilitatea prin sprijinirea statelor membre pe parcursul mai multor evenimente extreme de inundații (de exemplu, în Polonia) sau de incendii forestiere, pentru date referitoare la previziunile privind randamentul recoltelor, pentru monitorizarea biodiversității, a dezvoltării urbane, a bazinelor hidrologice, a râurilor, a lacurilor, a calotelor glaciare și multe altele.

În ceea ce privește problema durabilității modificărilor aduse de programul GMES GIO, evaluarea sugerează că va exista o moștenire în ceea ce privește unele opțiuni de politică mai bune sau capabilități tehnologice îmbunătățite. Cu toate acestea, diversele servicii sunt la fel ca orice altă utilitate, și anume sunt valoroase atât timp cât funcționează; în momentul în care sunt întrerupte, procesele decizionale și operaționale pe care le-au sprijinit vor avea două opțiuni: să revină rapid la alte soluții sau să se degradeze. Prin urmare, continuitatea furnizării serviciilor este considerată o necesitate. Pentru producătorii și pentru societățile de servicii tehnice care au construit infrastructura și au realizat o mare parte din componenta de servicii, contractele vor avea un efect destul de durabil, conferind un avantaj competitiv despre care oamenii anticipează că poate dura cel puțin cinci ani. Oportunitățile pentru distribuitorii cu valoare adăugată și pentru companiile din aval nu s-au cristalizat încă la un nivel important.

(9)Principalele recomandări și acțiunile ulterioare

Regulamentul de instituire a programului Copernicus (2013) este în curs de punere în aplicare și există atât un angajament de finanțare a serviciilor Copernicus, cât și de finalizare a investițiilor în infrastructura spațială Copernicus. Preocuparea principală a părților interesate în ceea ce privește GIO, și anume durabilitatea programului GIO, a fost soluționată prin crearea programului Copernicus. Cu toate acestea, evaluatorii subliniază mai multe aspecte cărora merită să li se acorde o atenție continuă sau suplimentară.

„Consolidarea orientării către utilizatori a serviciilor de bază, cu strategii explicite care sunt conduse de necesitățile informaționale și funcționale ale segmentelor de piață esențiale și care sunt mai puțin supuse ambițiilor tehnologice ale sectorului spațial.”

În 2015, Comisia a lansat un proces amplu pentru a afla care sunt cerințele utilizatorilor, atât cele actuale, cât și cele viitoare. În cadrul implementării lor, serviciile Copernicus urmează să realizeze sondaje privind satisfacția utilizatorilor, care vor sprijini în special adaptarea la necesitățile utilizatorilor la nivel de lucru.

„Continuarea investițiilor în adoptarea serviciilor de către utilizatori, atât din grupul de clienți din sectorul instituțional, cât și din sectorul privat, și în special, consolidarea dezvoltării studiilor de caz cu impact semnificativ, care vor expune beneficiile.”

Au fost semnate un contract-cadru și un prim contract specific vizând creșterea nivelului de adoptare de către utilizatori, care vor permite o abordare mai sistematică și mai durabilă a acestor aspecte. Completarea măsurilor specifice serviciilor a fost demarată deja de serviciile Copernicus.

„Creșterea interacțiunii cu statele membre și cu autoritățile regionale în cadrul structurilor de guvernanță (și al proceselor consultative) ale serviciilor de bază, pentru a obține o coordonare îmbunătățită, a promova o sinergie mai mare și a sprijini eliminarea dublării eforturilor la nivel teritorial și o integrare sporită a datelor derivate spațiale sau in situ, mobilizând procesul INSPIRE. O creștere a cooperării și a standardizării internaționale ar fi, de asemenea, valoroasă.”

Pe lângă interacțiunea formală cu statele membre în cadrul comitetului programului, au fost create grupuri specifice care implică statele membre, precum și entități de punere în aplicare cum ar fi ESA, EUMETSAT, AEM, FRONTEX, EMSA, CPMTM, Mercator și, în curând, CSUE, cu scopul de a armoniza și de a exploata la maximum toate resursele disponibile. Cooperarea internațională face parte integrantă din programul Copernicus.

„Continuarea sprijinirii inovării, atât la nivelul serviciilor de bază, cât și al platformelor lor, în încercarea de a utiliza într-o măsură mai mare legăturile de date (și, la nivel mai general, datele masive). Trecerea la un vehicul de finanțare mai operațional are un impact favorabil puternic; cu toate acestea, încă mai există argumente pentru a continua sprijinirea unor activități suplimentare de cercetare și pentru a avea în vedere programul de generația a treia, atât în cazul serviciilor, cât și al infrastructurii. Ca atare, ar fi util să se mențină un soi de buget de cercetare pentru această activitate mai riscantă de explorare teoretică, eventual prin programul Orizont 2020 și succesorul său.”

De la segmentul terestru integrat se așteaptă capacități semnificativ îmbunătățite în ceea ce privește legăturile de date și datele masive. Mai mult, serviciile Copernicus contractează activități de „inovare aplicată” pentru a aborda necesități de inovare specifice, axate și pe termen scurt. În paralel, programul Copernicus oferă directorilor programelor de cercetare din UE documente de îndrumare pentru a stimula domeniile tematice respective ale programului Orizont 2020 cu privire la evoluția tehnologică spațială sau la evoluția serviciilor Copernicus.

„Creșterea substanțială a sprijinului disponibil pentru dezvoltarea de aplicații în aval, inclusiv accesul universal și ușor la sateliții Copernicus și la date in situ și axarea în special pe stimulente pentru întreprinderile mai mici, precum și asigurarea faptului că există capacitatea/stimulentele necesare pentru ca instituțiile publice aflate în centrul serviciilor de bază să acorde acces la serviciile/datele respective, pentru a facilita activitățile de cercetare și de dezvoltare, realizarea de prototipuri și de demonstratori.”

Dezvoltarea sectorului din aval constituie un element central al activităților programului care vizează adoptarea de către utilizatori. Din mai multe motive, este dificil din punct de vedere juridic și, în majoritatea cazurilor, nici măcar eficace, să se finanțeze direct aplicații specifice locale sau naționale de observare a Pământului. O parte dintre fondurile accesibile acestora, în special IMM-urilor, se regăsesc în diferite programe din cadrul „Orizont 2020”. În cadrul „Orizont 2020” există măsuri specifice care vizează utilizatorii din sectorul public. S-a efectuat o trecere în revistă a textelor juridice ale UE din mai multe domenii de politică și, în prezent, acestea sunt analizate pentru a identifica barierele sau obstacolele în calea acceptării programului Copernicus de utilizatorii publici.

Dincolo de aceste recomandări, accesul la datele de referință ale statelor membre și condițiile de utilizare aferente reprezintă în continuare un obstacol în calea unui nivel îmbunătățit de adoptare de către utilizatori. Eforturile de creare a unor date de referință geospațiale deschise la nivelul întregii UE ar trebui continuate.

1^ REGULAMENTUL (UE) NR. 911/2010 AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI din 22 septembrie 2010 privind Programul european de monitorizare a Pământului (GMES) și exploatarea sa inițială (2011-2013).

RO RO