4. Planul investiţiilor de capital

4. Planul investiţiilor de capital

4. 1. Considerente generale privind planul investiţiilor de capital

Realizarea investiţiilor de către administraţiile publice generează resurse considerabile, ceea ce duce automat la programarea acestora în timp, la ierarhizarea lor. Pentru ca finanţarea proiectelor de servicii şi infrastructură să se facă judicios şi corect, administraţiile publice locale, şi nu numai ele, se folosesc de un instrument numit „Plan de investiţii de capital” (PIC).

Un PIC este un plan multianual – de regulă pe patru sau cinci ani – care este întocmit de administraţia publică locală, şi care identifică proiectele de investiţii ce urmează a fi finanţate în această perioadă. PIC are scopul de a identifica toate activele ce trebuie renovate sau construite, anul când va începe această operaţie, suma necesară (în lei) ce va trebui cheltuită pentru realizarea proiectului şi metoda de finanţare propusă pentru acoperirea cheltuielilor.

PIC nu trebuie să se confunde cu bugetul de investiţii, acesta reprezentând primul an din planul de investiţii de capital. Bugetul de investiţii autorizează proiectele şi alocă o finanţare specifică acestor proiecte. Acesta trebuie să fie adoptat în conformitate cu bugetul operaţional al administraţiei publice locale şi asigură cadrul legal necesar pentru derularea proiectelor. Proiectele şi sursele de finanţare din PIC pentru ceilalţi ani, cu excepţia primului, nu sunt autorizate până când nu este aprobat bugetul anual pentru fiecare dintre aceşti ani.

Elaborarea unui PIC este necesară din următoarele considerente¹:

• 
  analizarea perspectivelor de dezvoltare pe termen scurt, mediu şi lung;
  
• 
  stabilirea unui set de obiective ce pot fi atinse;
  
• 
  determinarea unui anumit consens cu cetăţenii şi alţi factori implicaţi în legătură cu aceste obiective;
  
• 
  consideră proiectele ca părţi componente ale unui program mai vast;
  
• 
  determină dimensiunile adecvate ale proiectelor şi planificarea lor în timp;
  
• 
  alocă proiectelor anumite surse de finanţare.
  

4. 2. Etapele procesului de planificare a investiţiilor de capital
Procesul de planificare a investiţiilor de capital presupune mai multe etape de bază. Dacă etapele în sine sunt asemănătoare pentru toate tipurile de administraţie publică locală, procesul însă poate să varieze în funcţie de dimensiunea comunităţii, componenţa personalului, numărul acestuia şi condiţiile financiare.

Planificarea investiţiilor de capital presupune, în principiu, realizarea următoarelor etape²:

1. 
   pregătirea procesului PIC;
   
2. 
   realizarea activităţilor iniţiale ale procesului PIC;
   
3. 
   identificarea resurselor potenţiale de finanţare a investiţiilor;
   
4. 
   stabilirea proiectelor prioritare şi alocarea veniturilor;
   
5. 
   monitorizarea derulării proiectelor.
   

4. 2.1. Pregătirea procesului PIC

Este o etapă a procesului de planificare a investiţiilor de capital care presupune derularea a trei faze:

1. 
   realizarea unei diferenţieri între bugetul de investiţii şi bugetul curent;
   
2. 
   organizarea procesului PIC;
   
3. 
   elaborarea politicilor PIC.
   

Realizarea unei diferenţieri între bugetul de investiţii şi bugetul curent

Proiectele de investiţii incluse in PIC trebuie să se diferenţieze de cele care fac parte din bugetul operaţional. Astfel, proiectele cuprinse în PIC reprezintă investiţii ce pot fi realizate în timp, în funcţie de o anumită strategie, în timp ce anumite „investiţii”, cum ar fi (astuparea gropilor din asfalt, repararea unor clădiri, repararea unor trotuare) trebuie să se regăsească în bugetul curent, realizarea lor fiind imperativă.

Tipul lucrării	Investiţie	Operare şi întreţinere
Străzi şi alei	Pavare străzi (artere zone rezidenţiale) Refacere alei Modificarea capacităţii sau proiectului de stradă, inclsiv peisagistică	Reparaţii pavaj, chiar dacă duce la îmbunătăţirea condiţiilor de rulare Etanşeizare şi alte lucrări de întreţinere
Trotuare	Înlocuiri trotuare, trotuare noi, intersecţii de trotuare	Reparaţii de rutină/ petice
Circulaţie	Echipamente de semnalizare noi şi înlocuiri, alte lucrări care îmbunătăţesc siguranţa sau capacitatea sistemului	Reparaţii sau înlocuiri de echipamente pentru întreţinerea funcţionării sistemului Marcarea şi delimitarea benzilor de circulaţie Înlocuiri contoare parcări

Organizarea procesului PIC
Autorităţile locale trebuie să stabilească o structură administrativă sau să desemneze un responsabil pentru gestionarea procesului PIC.

Sarcinile principale ale responsabilului PIC sunt:

- să pregătescă calendarul PIC, formularele şi instrucţiunile; PIC este un proces complex pentru care este nevoie să se stabilească o programare foarte strictă a activităţilor, cel puţin până în faza de implementare a proiectelor de investiţii. De asemenea, pentru operaţionalizarea activităţilor desfăşurate este necesar să se stabilească anumite formulare standard pentru culegerea informaţiilor cu privire la proiectele ce pot fi realizate, fişa propunerilor de proiecte etc.

- să creeze oportunităţi de implicare a cetăţenilor; Pentru acesta este necesar să se poată asigura un contact direct cu cetăţenii (beneficiarii proiectelor de investiţii atât în faza stabilirii propuenrilor de proiecte, cât şi ulterior pe măsură ce PIC se desfăşoară). Una din abordările cele mai frecvent folosite este implicarea cetăţenilor într-o audiere publică. O asemenea audiere înainte de adoptarea PIC de către autorităţile publice locale, permite cetăţenilor să pună întrebări, să-si exprime preocuparea şi să înţeleagă mai bine întregul proces înainte ca planul de investiţii să fie finalizat.

- să comunice evoluţia procesului PIC cetăţenilor şi administraţiei locale, să prezinte criteriile care au stat la baza adfoptării unor decizii;

• 
  să evalueze opţiunile de finanţare pentru proiectele predate;
  
• 
  să gestioneze exerciţiul de prioritizare a proiectelor de investiţii;
  
• 
  să monitorizeze implementarea proiectelor.
  

Elaborarea politicilor PIC
Responsabilul PIC trebuie să realizeze următoarele activităţi:

1) să stabilească ce tipuri de păroiecte trebuie incluse în PIC. Astfel, în PIC pot fi incluse toate proiectele de investiţii ce pot fi propuse la nivel local sau se stabilesc anumite domenii în care se doreşte planificarea investiţiilor (infrastructură, domeniul social etc).

2) să determine numărul de ani de derulare a PIC. Perioada de planificare a investiţiilor de capital se referă la numărul de ani inclus în planul de investiţi. În mod normal, proiectele planificate în primul an sau în primii doi ani se pot evalua destul de uşor în raport cu dimensiunea, costurile, cheltuielile planificate si finanţarea disponibilă. O perioadă mai mare face ca estimarea costurilor şi resurselor de finanţare să fie din ce în ce mai dificilă întrucât procesul de aprobare şi finanţare a investiţiilor nu este în totalitate descentralizat.

Includerea în PIC numai a proiectelor despre care se aşteaptă că vor începe în anul sau anii următori ar reduce totuşi şansa de a analiza proiectele pe termen lung, eşalonate pe mai mult de doi ani.

În majoritatea PIC, perioada de patru sau cinci ani este perioada potrivită. În primul an se întocmeşte bugetul de investiţii iar restul de trei sau patru ani sunt anii de derulare a investiţiei. Pentru a menţine pentru PIC perioada de desfăşurare dorită, acesta trebuie să fie actualizat în fiecare an adăugându-se încă un an la sfârşitul planului împreună cu lista de proiecte care trebuie iniţiate în acel an.
3) să elaboreze un calendar cu evenimente cheie şi termene limită. Pentru coordonarea diferitelor sarcini si responsabilităţi, coordonatorul PIC trebuie sa pregătească încă de la început un calendar de desfăşurare a procesului. Calendarul este un instrument care evidenţiază responsabilităţile si termenele in cadrul procesului PIC. Acesta constituie un ghid pentru consiliul local sau judeţean, regii si cetăţeni referitor la termenele de execuţie si etapele ce urmează a fi parcurse pe perioada derulării PIC.
4) să elaboreze metodele de culegere a opiniilor cetăţenilor cu privire la întregul proces al PIC. Astfel se poate stabili modalitatea prin care se culeg de la cetăţeni informaţiile cu privire la propunerile de proiecte (audieri, chestionare, sondaje de opinie), precum şi cu privire la modul în care este perceput procesul PIC în desfăşurarea sa (dacă PIC-ul rezultat se pretează pe nevoile cetăţenilor).

Planificarea investiţiilor de capital permite administraţiilor publice locale să găsească oportunităţile pentru implicarea cetăţenilor în procesul de clasificare şi prioritizare a proiectelor de investiţii.

4. 2.2. Realizarea activităţilor iniţiale ale procesului PIC

Presupune următoarele faze:

1. 
   evaluarea nevoilor;
   
2. 
   modul de satisfacere a nevoilor cetăţenilor;
   
3. 
   evaluarea stării activelor curente;
   
4. 
   stabilirea obiectivelor şi a criteriilor de evaluare a proiectelor de investiţii.
   

Evaluarea nevoilor

Evaluarea nevoilor presupune atât o analiză tehnică, cât şi opinia comunităţii cu privire la nevoia resimţită. Este necesar să se realizeze estimări cu privire la cererea de servicii publice în viitor, studii cu privire la menţinerea sau modificarea modelelor comportamentale membrilor comunităţii, posibilitatea asigurării nevoilor prin investiţiile existente.

De asemenea, trebuie luate în considerare şi anumite proiecte de investiţii pentru care în prezent nu se resimte o nevoie (un plan de sistematizare a localităţii) sau pentru care nevoile pot fi resimţite în condiţiile în care se vor produce în viitor unele evenimente nedorite (accidente ecologice, inundaţii etc)

Stabilirea modului de satisfacere a nevoilor cetăţenilor

Este nevoie să se delimiteze nevoile pentru a căror satisfacere este necesar să se realizeze proiecte de investiţii de cele care pot fi satisfăcute mai efficient şi fără realizarea de investiţii. Astfel, trebuie stabilit dacă pentru satisfacerea unei nevoi este necesar să se realizeze o investiţi nouă su este suficient să se asigure o exploatare mai bună a unei investiţii vechi, eventual prin asigurarea unei modernizări a acesteia.

De asemenea, trebuie stabilit dacă anumite proiecte de investiţii pot fi realizate prin implicarea terţilor (sector privat, sector public). Astfel, unele proiecte de investiţii pot fi realizete de sectorul privat, în măsura în care acesta este interesat (realizarea unui complex agroalimentar), în parteneriat public privat sau se pot implementa de alte entităţi publice în condiţii de eficienţă mărită.

Evaluarea stării activelor curente

În cadrul evaluării infrastructurii existente, o instituţie publică va evalua situaţia infrastructurii şi a echipamentului de care răspunde. Pentru aceasta trebuie să fie cunoscută vechimea, starea funcţională, istoricul intervenţiilor, precum şi costurile estimative pentru înlocuirea echipamentelor şi utilităţilor existente. Este important să se urmărească starea funcţională şi calitatea infrastructurii. Un istoric al reparaţiilor şi operaţiunilor de întreţinere efectuate asupra fiecărui activ poate fi extrem de util. Documentaţia privind istoricul acestor operaţiuni oferă date importante referitoare la eficienţa reparaţiilor făcute. Aceste date ajută la evaluarea gradului de eficienţă a reparaţiilor viitoare.

Stabilirea obiectivelor şi a criteriilor de evaluare

La baza evaluării proiectelor de investiţii trebuie să stea o serie de obiective generale, cum ar fi protejarea mediului înconjurător, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea economică a zonei. Plecând de la acestea se vor stabili criterii clare ce trebuie îndeplinite de proiectele de investiţii.

Pentru clasificarea şi prioritizarea proiectelor de investiţii se va pleca de la stabilirea unui punctaj pentru fiecare proiect pe baza unei serii de criterii sociale, economice, financiare, de sănătate publică. Fiecare proiect de investiţii primeşte un punctaj ca urmare a evaluării lui pe baza criteriilor stabilite, urmând a se realiza o ierarhizare a acestor criterii în ordine descrescătoare a punctajelor obţinute.

Vom prezenta un exemplu de criterii folosite în ierarhizarea proiectelor de investiţii:

Criterii de determinare a priorităţii proietelor	Punctaj
Sănătate şi siguranţă publică
1. proiectul înlătură un pericol mare al sănătăţii şi siguranţei	0-5 puncte
2. proiectul reduce cazurile posibile de deces, vătămare sau boală	0-5 puncte
Calitatea mediului
3. proiectul măreşte/reduce gradul de poluare a mediului (aer, zgomot, deşeuri solide sau lichide) în raza oraşului	0-10puncte
Calitatea vieţii
4. proiectul îmbunătăţeşte semnificativ calitatea vieţii unui număr mare de cetăţeni	0-10 puncte
Dezvoltarea economică
5. proiectul va încuraja noi investiţii de capital în oraş şi va genera dezvoltarea economică	0-5 puncte
6. proiectul va crea noi locuri de muncă pentru cetăţenii oraşului pe perioada realizării şi după finalizare	0-5 puncte
7. proiectul odată finalizat va genera reduceri ale costurilor de funcţionare şi întreţinere ale instalaţiei pe termen lung	0-5 puncte
8. beneficiile aduse de proiectul odată finalizat vor fi cel puţin egale sau mai mari decât cheltuielile de realizare	0-5 puncte
Documentaţie
9. documentaţia tehnică şi financiară a proiectului este bine gândită, finalizată şi aprobată	0-10 puncte
Punctaj maxim	60

Sursa: Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltare Internaţională, Proiectul Regional pentru Europa de Est

4. 2.3. Identificarea surselor potenţiale de finanţare a investiţiilor

În cadrul acestei etape trebuie să se identifice sursele potenţiale de finanţare şi să se realizeze o analiză a posibilităţilor de finanţare.

Sursele de finantare ce trebuie luate în considerare pot fi formate din:

• 
  veniturile rămase consiliilor locale şi judeţene după efectuarea cheltuielilor operaţionale;
  
• 
  împrumuturi suportate din veniturile consiliilor locale sau judeţene;
  
• 
  taxe plătite de utilizatori pentru serviciile furnizate de consiliile locale sau judeţene direct sau prin intermediul regiilor locale;
  
• 
  împrumuturi suportate din taxele pe servicii;
  
• 
  programe speciale ale Guvernului României sau finanţări externe.
  

În cazul programelor guvernamentale speciale sau finanţărilor externe, sumele disponibile vor fi determinate de regulile şi normele programelor respective. Pentru toate celelalte surse menţionate mai sus, nivelul finanţării şi selectarea proiectelor rămân în întregime la latitudinea administraţiilor publice locale.

Un aspect important este opţiunea pentru surse proprii de finanţare sau apelarea la împrumuturi. Vom prezenta avantajele şi dezavantajele finanţării prin surse proprii şi ale finanţării prin îndatorare³.

Finanţarea prin surse proprii:

A) avantaje:

• 
  economii la costurile cu dobanda. În cazul finanţării din resurse proprii, nu apar costuri legate de dobânzi. Aceste economii pot fi folosite la creşterea capitalului.
  
• 
  păstrarea flexibilităţii financiare. În cazul finanţării din resurse proprii nu există obligaţii pe termen lung. Autoritatea locală are în fiecare an mai multă flexibilitate în legatură cu angajarea veniturilor în finanţarea de capital versus cheltuieli operaţionale. Acest fapt este important în cazul în care este dificil să estimezi veniturile viitoare datorită instabilităţii economice sau din alte motive.
  
• 
  întărirea percepţiei calităţii creditului. În condiţiile în care toţi sunt egali, o autoritate locală care nu este foarte îndatorată este privită favorabil de către comunitate. Finanţarea din resurse proprii astăzi, oferă autorităţii locale şansa de a obţine un împrumut mâine.
  

B) dezavantaje:

• 
  fonduri insuficiente pentru necesarul de capital ca urmare a existenţei unui număr mare de proiecte de realizat, a unor proiecte care necesită costuri ridicate sau creşterii continue a costurilor proiectelor de investiţii;
  
• 
  lipsa echităţii între generaţii: sarcina finanţării proiectelor de care vor beneficia generaţia prezentă, dar mai ales cele viitoare este suportată doar de generaţia prezentă;
  
• 
  cheltuieli de capital nerepartizate inegal de-a lungul anilor, creând presiune asupra bugetelor prezente.
  

Apelarea la resurse împrumutate are ca avantaje:

• 
  permite autorităţilor locale să realizeze investiţii mai multe într-un interval mai scurt de timp;
  
• 
  asigură echitate între generaţii cu privire la sarcina suportării costurilor investiţiilor;
  
• 
  egalizează în timp costurile investiţiilor.
  

4. 2.4. Prioritizarea proiectelor şi alocarea surselor de finanţare

Pentru realizarea prioritizării proiectelor şi alocării surselor de finanţare se vor parcurge următoarele etape:

• 
  revizuirea stabilirea priorităţii proiectelor potenţiale
  
• 
  dezvoltarea scenariilor financiare alternative;
  
• 
  corelarea proiectelor cu resursele
  

Stabilirea priorităţii proiectelor potenţiale presupune:

• 
  alcătuirea fişelor propunerilor de proiecte;
  
• 
  alegerea iniţială a proiectelor;
  
• 
  selecţia în funcţie de conflict, complementaritate, compatibilitate;
  
• 
  stabilirea priorităţii proiectelor;
  

Alcătuirea fişelor propunerilor de proiect constă în realizarea pentru fiecare proiect a unei prezentări standard, cum ar fi de exemplu⁴:

Fisa propunerilor de proiect Data: Fisa nr:

A. Denumirea proiectului: B. Scurta descriere a proiectului propus: C. Localizare: D. Obiectiv(e): E. Beneficiari propusi: F. Cost estimat: G. Sursa propusa de finantare: H. Propunator sau departament responsabil: I. Informatii de contact despre propunator sau departamentul responsabil:

Alegerea iniţială a proiectelor presupune realizarea următorilor paşi:

1. 
   consolidarea propunerilor repetitive;
   
2. 
   separarea proiectelor care sunt evident practice sau inutile;
   
3. 
   alegerea proiectelor care ar putea fi implementate mai eficient de către alte agenţii, organizaţii sau autorităţi locale
   

Selecţia în funcţie de conflict, complementaritate, compatibilitate presupune stabilirea proiectelor a căror realizare intră în conflict cu realizarea altor proiecte, proiectele care sunt complementare şi proiectele care sunt compatibile.

Automat, din două proiecte care intră în conflict, doar unul poate fi realizat. Selecţia se va realiza plecând de la alţi factori care pot fi luaţi în calcul (complementaritatea cu alte proiecte, beneficial realizat (cel economic şi social), gradul de necesitate pentru realizarea proiectului etc.).

Se recomandă în selecţie şi prioritizare să ţină cont de proiectele care sunt complementare (de exemplu realizarea canalizării unei străzi şi asfaltarea acestuia), realizarea acestora, precum şi ordinea în care sunt realizate putând duce la o scăderea a costurilor pe ansamblu proiectelor.

Stabilirea priorităţii proiectelor presupune acordarea, în funcţie de modul în care acestea satisfac criteriile de evaluare stabilite, a unui punctaj pentru fiecare proiect.

În funcţie de scorul realizat de fiecare proiect se va realiza o clasificare a acestora.

Dezvoltarea scenariilor financiare alternative presupune luarea în calcul la realizarea proiectelor de investiţii şi aşezarea lor în timp a scenariului apelării doar la surse proprii de finanţare şi a scenariului apelării şi la împrumuturi.

În funcţie de necesarul de resurse, de posibilităţile de împrumut, de numărul de ani în care se doreşte realizarea proiectelor sau de alţi factori se poate opta pentru un scenariu sau altul.

În funcţie de fiecare variantă luată în calcul, se poate stabili numărul de proiecte ce pot fi realizate în numărul de ani aferent PIC-ului.

În cazul scenariului fără împrumut se stabileşte pentru numărul de ani de derulare a PIC care este surplusul operaţional curent (ca diferenţă între veniturile curente şi cheltuielile curente), acesta dând valoarea maximă care poate fi luată în calcul pentru investiţii. Deoarece acest surplus operaţional este o estimare, nu se recomandă ca el să fie luat în calcul în totalitate pentru realizarea de investiţii, eventuala nerealizare a lui ducând la disfuncţionalităţii în derularea PIC.

În cazul scenariului cu împrumut se pleacă de la surplusul operaţional curent estimat, se determină care este valoarea maximă a împrumuturilor ce pot fi luate (trebuie ca serviciul datoriei să nu depăşească 20% din veniturile curente ale instituţiei publice), urmând ca prin însumarea acestora să se stabilească valoarea maximă ce poate fi folosită pentru investiţii. De asemenea, nu se recomandă luarea în considerare a valorii maxime, pentru a evita eventualele probleme ce pot să apară în condiţiile în care previziunile nu se adeveresc 100%.

În determinarea sumelor ce pot fi folosite pentru investiţii este necesar să se ţină cont şi de rambursările şi plăţile de dobânzi care apar în cazul scenariului fără împrumut.

Corelarea proiectelor cu resursele presupune stabilirea unui echilibru între dorinţe (proiecte) şi posibilităţi (surse de finanţare). Aceasta poate să ducă la o reprioritizare a proiectelor în funcţie de sursele de finanţare posibil de mobilizat şi de termenele la care pot fi mobilizate acestea. Se poate ajunge la eliminarea unor proiecte sau la amânarea lor, realizarea unei alte succesiuni decât cea rezultată din etapele anterioare în realizarea lor proiectelor, combinarea şi redimensionarea proiectelor.

4.2.5. Monitorizarea procesului de realizare a investiţiilor de capital

În cadrul acestei etape se va realiza raportarea lunară a stadiului de realizare a proiectului de investiţii, precum şi o reînnoire anuală a PIC.

Pentru fiecare proiect, trebuie să existe un director (manager) de proiect care să elaboreze un program de activităţi, să coordoneze angajaţii şi orice altă existenţă din exterior necesară pentru finalizarea proiectului, să monotorizeze bugetul individual al proiectului. Directorul de proiect trebuie de asemenea să înainteze un raport lunar scris şefului de departament sau directorului de regie.

Coordonatorul PIC desemnat va continua să joace un rol de bază în monitorizarea pe ansamblu a PIC. El va primi lunar un exemplar al raportului privind stadiul de execuţie pentru fiecare proiect în parte, în care vor fi monitorizate:

1. 
   evoluţia (pe săptămână/lunar) actualizată pentru fiecare obiecţie al fiecărui proiect din PIC.
   
2. 
   problemele ce au apărut, soluţiile acestora cât şi orice impact financiar asupra bugetului PIC.
   
3. 
   toate comentariile pe care directorul de proiect sau şeful de departament/directorul de regie vrea să le facă în luna respectivă referitor la stadiul proiectului.
   

Coordonatorul va sintetiza apoi toate rapoartele lunare şi va rezuma informaţiile într-un memorandum adresat Primarului sau Preşedintelui Consiliului Judeţean şi Consiliului local sau judeţean respective, memorandum care va conţine: stadiul actual prin comparaţia cu cel planificat pentru fiecare proiect, precum şi prezentarea oricăror probleme apărute şi care necesită atenţia autorităţilor locale (întârzieri în restructurare, modernizare, extindere sau derularea de noi proiecte, întârzieri în finanţare, sau întârzieri cauzate de dispute între diverse instituţii din cadrul oraşului).

Reînnoirea anulă a PIC presupune revizuirea şi actualizarea acestuia la cerinţele curente ale fiecărui an.

1 Agenţia Statelor Unite pentru Dezvoltarea Internaţională (USAID), Programarea investiţiilor de capital şi planificarea financiară; Alexandria, 2000

2 Idem 2.

3 www.lga.ro, Programarea investiţiilor de capital şi planificarea financiară

4 Idem 2