Amparo en revisióN 1114/2000
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| TERCERO. No será materia de la revisión el sobreseimiento decretado en relación a los actos reclamados al Director General de la Comisión Nacional del Agua, por no haber sido impugnados por la parte a quien pudiera perjudicar.
CUARTO. La parte recurrente aduce en sus agravios, substancialmente:
Son infundados los anteriores argumentos. En efecto, la quejosa en sus conceptos de violación manifestó, substancialmente, que los actos reclamados violan las garantías de proporcionalidad y equidad de los tributos, debido a que no atienden de forma alguna a su capacidad contributiva, a la redistribución de la riqueza y a la situación económica del país, ya que el cambio de la zona de disponibilidad de agua implica un incremento desproporcionado del pago de derechos por uso o aprovechamiento de las aguas de la Nación, pues al cambiar al Municipio de Altamira, Tamaulipas de la zona de disponibilidad número 8, a la zona 7, existe un incremento de 73%, tomando en cuenta el descuento a que se refiere el artículo Segundo Transitorio, que es del 60% de la cuota, lo que concluye es violatorio de lo dispuesto en la fracción IV del artículo 31 constitucional, al no tomar en cuenta las condiciones particulares de la propia quejosa y la situación económica del país, consistente en que los índices de variación que ha tenido han sido los más reducidos en los últimos años. El Juez de Distrito en la resolución impugnada analizó los agravios en conjunto, por la íntima relación que guardan entre sí, determinando que los artículos 231 y Quinto Transitorio de la Ley Federal de Derechos no transgreden las garantías de proporcionalidad y equidad establecidas en el artículo 31, fracción IV, constitucional, toda vez que la determinación de los Municipios que comprende cada una de las zonas de disponibilidad, se origina por el hecho de que la propiedad originaria de las aguas corresponde a la Nación, en términos del artículo 27 constitucional, y el hecho de que las tarifas sean considerablemente diferentes de una zona a otra, esa situación es debida a diversos factores, como lo son la abundancia del agua, la necesidad de racionalizar su uso o la de evitar el agotamiento de los mantos acuíferos, etcétera, sin que esto infrinja el principio de proporcionalidad tributaria, ya que el interés general y nacional está por encima del particular, de modo que en estos casos no necesariamente debe existir correspondencia entre el costo que para el Estado representa el permitir el uso o aprovechamiento del agua y la cuota que paga el particular. Continua argumentando el Juez a quo que si bien en el supuesto de los derechos por la prestación de un servicio público, la proporcionalidad en principio se basa en la relación del costo del servicio y la tarifa de su prestación; tratándose de los derechos por la utilización o aprovechamiento de los bienes de dominio público el principio en cuestión se aplica sobre elementos diversos, por lo que no puede considerarse esta utilización de los bienes en cuestión una prestación administrativa, sino un acto de permisión del Estado. Por tanto, con motivo de la reclasificación de las zonas de disponibilidad de aguas nacionales, en relación con el principio de proporcionalidad se vincula con el grado de aprovechamiento por los usuarios de bienes del dominio publico medido según unidades de consumo o utilización, conforme a la naturaleza de tales bienes y al beneficio obtenido, por lo que los artículos reclamados son proporcionales, toda vez que los mismos determinan lo necesario atendiendo al volumen del agua aprovechada y a la mayor o menor disponibilidad de ese recurso, lo cual se traduce a diferentes cuotas acordes con los ajustes relacionados. Por último, el Juez Federal establece que la reclasificación del Municipio de Altamira, Tamaulipas, de la zona 8, a la zona 7, el cual determina un incremento a las tarifas, no es inequitativo, pues para ello se tendría que haber acreditado que todos los contribuyentes que hacen uso del agua en las diversas zonas de disponibilidad que contempla el precepto relacionado, se encuentran en idéntica situación; es decir, que existe la misma abundancia o escasez de agua, el mismo problema de sobrepoblación, etcétera, lo que en el caso no ocurre. De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo afirmado por la inconforme, el Juez de Distrito sí atendió a lo expuesto en sus conceptos de violación, pues en ellos alegó como argumento toral que con el cambio de la zona de disponibilidad de agua 8 a la zona 7, el incremento de las cuotas es de un 73% -tomando en cuenta el descuento del 60% a que se refiere el artículo Segundo Transitorio de la Ley reclamada-, lo cual es violatorio de las garantías de proporcionalidad y equidad previstas en el artículo 31, fracción IV, constitucional, “ya que no se tomaron en cuenta las condiciones particulares de la quejosa, para incrementar en ese porcentaje la cuota en comento… ni el costo que para el Estado significa proporcionar el uso de ese bien de dominio público”, y el Juez Federal en forma precisa determinó la diferencia que existe entre los derechos por la prestación de un servicio público y los derechos por la utilización o aprovechamiento de bienes del dominio público, en tanto que en los primeros el principio de proporcionalidad se basa en la relación del costo del servicio y la tarifa de su prestación o beneficio obtenido; y en el segundo se aplica sobre el grado de aprovechamiento de los usuarios, medido según unidades de consumo, conforme a la naturaleza de tales bienes, que en el caso de aguas nacionales, se toma en cuenta la abundancia del agua, la necesidad de racionalizar su uso, la mayor o menor disponibilidad de ese recurso y la mayor o menor sobrepoblación de la zona en cuestión. Por otra parte, es infundado que el Juez de Distrito con las consideraciones que quedaron precisadas en el párrafo que antecede pretende mejorar la fundamentación y motivación legal de los actos reclamados que no realizaron las autoridades responsables al emitir éstos, ni en sus informes justificados. La fundamentación y motivación de los actos de las autoridades legislativas y de las encargadas de su promulgación, se fundan y motivan cuando actúan dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les confiere, cuando éstas se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, así como cuando se cumplen con las formalidades exigidas para ordenar la publicación y circulación respectiva, lo que está debidamente acreditado en el presente caso. Además, al rendir sus informes justificados, las autoridades responsables sí expusieron las razones y fundamentos legales que estimaron pertinentes para sostener la constitucionalidad de sus actos, conforme a lo dispuesto en el artículo 149, segundo párrafo, de la Ley de Amparo (fojas 107 a 150, 153 y 154). Es aplicable el criterio sustentado por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia número C/97 y en la tesis aislada visibles en la página 162, Tomo V, Junio de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y en la página 239, Tomo 181-186 Primera Parte de la Séptima Época del Semanario referido, que dicen: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha sostenido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.” “PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos.” Asimismo, son infundados los agravios relativos a que el Juez de Distrito en forma improcedente determinó que el hecho de que la tarifa mayor sea considerablemente más alta que la anterior no significa que el derecho necesariamente sea desproporcionado, toda vez que tal situación es originada por diversos factores, como lo son la abundancia del agua, la necesidad de racionalizar su uso o la de evitar el agotamiento de los mantos acuíferos, lo que hace variar considerablemente de una zona a otra las tarifas correspondientes, al tomar en cuenta que el interés general y nacional está por encima del particular, siendo que, contrariamente a lo argumentado por éste, sí debió tomarse en cuenta: la capacidad económica de la quejosa; el incremento al Estado del costo de suministrar el agua a los usuarios; la supuesta sobrepoblación, escasez de agua, grado de aprovechamiento, volumen de agua que sea aprovechada, la mayor o menor disponibilidad de ese recurso, etcétera. Previamente al estudio de tales motivos de inconformidad debe indicarse que en el caso el tema de este asunto lo constituye el pago de derechos, en su especie contribuciones establecidas en la ley por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación, a que se refiere el artículo 2°, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, que establece en lo que interesa: “Artículo 2°. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera: (…)
IV. Derechos son las contribuciones establecidas en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.” La anterior precisión es con el fin de que no exista confusión con los diversos derechos, en su especie, de pago por servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, u otro tipo de derechos, que la misma fracción señala. Por otra parte, es de anotarse que el tema del asunto está relacionado con el uso o aprovechamiento de aguas del subsuelo, y por ende propiedad de la Nación, por lo que debe destacarse el indiscutible hecho de que el agua, que es un recurso natural renovable pero limitado, es un elemento de vital importancia, de modo que el Estado, encargado de tutelar el beneficio social, debe regular su correcto uso o aprovechamiento, protección que es de interés público, atento lo ordenado en el artículo 27, tercero y quinto párrafos, constitucional, disposición que reproduce en esencia el precepto 1° de la Ley Federal de Aguas. En efecto, ambos artículos establecen, en lo que interesa: “Artículo. 27. (…)
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación… En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias… para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. (…)
Las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas al igual que para las demás aguas de propiedad nacional.” “Artículo 1°. A fin de realizar una distribución equitativa de los recursos hidráulicos y cuidar de su conservación, la presente ley reglamenta las disposiciones, en materia de aguas, de los párrafos quinto y sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y tiene por objeto regular la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas propiedad de la Nación, incluidas aquéllas del subsuelo libremente alumbradas mediante obras artificiales, para que se reglamente su extracción, utilización y veda, conforme lo exige el interés público.” Ahora bien, tal conservación de las aguas propiedad de la Nación, el Estado la realiza por ejemplo mediante la construcción de obras hidráulicas como son las presas, u obras de infiltración para conservar y reabastecer mantos acuíferos, de plantas desaladoras de aguas marinas o de aguas salobres interiores; o bien a través de la prevención y el control de la contaminación de las aguas, así como estableciendo planes y programas de conservación y uso, monitoreos para determinar la cantidad disponible y su grado de consumo; o bien regulando su uso o aprovechamiento de las aguas, ya estableciendo limitaciones de extracción o incluso determinando zonas de veda. Una de las formas mediante las cuales se logra limitar su extracción, y por ende, no se realice un desperdicio del agua por parte de los habitantes, es estableciendo el pago de cuotas diferenciales, atendiendo la cantidad de agua en una zona determinada y el grado de extracción, o bien, incrementando el monto de tales cuotas, de manera, que los usuarios, ante el incremento del pago limitan su consumo y hacen más eficiente su uso; por lo tanto, el legislador federal, que es a quien corresponde establecer en la ley la cuota por el consumo de aguas nacionales, para fijar su monto lo hace atendiendo un fin extrafiscal, que lo es el de inducir el uso racional del agua. Por otra parte, para mayor claridad de la exposición conviene transcribir, en lo conducente y dada su extensión, los artículos 231 de la Ley Federal de Derechos, vigentes en mil novecientos noventa y ocho y mil novecientos noventa y nueve, para advertir el cambio de zona de disponibilidad de aguas nacionales, respecto del Municipio de Altamira, Tamaulipas, a que se refiere la recurrente. El artículo 231 de la Ley Federal de Derechos vigente en mil novecientos noventa y nueve, en lo conducente, establecía: “Artículo 231. Las zonas de disponibilidad a que se refiere el artículo 223 de esta Ley, son las siguientes: (…)
ZONA 7. (…)
Estado de Tamaulipas: Aldama, Antiguo Morelos, Bustamante, Casas, Gómez Farías, González, Güémez Hidalgo, Jaumave, Llera, Miquihuana, Nuevo Morelos, Ocampos, Palmillas, Soto la Marina, Tula y Victoria, excepto los municipios comprendidos en las zonas 6, 8 y 9. ZONA 8.
(…) Estado de Tamaulipas: Altamira, Ciudad Madero, Mante El, San Nicolás y Tampico. ZONA 9.
(…)
ZONA 7. Estado de Tamaulipas: Aldama, Altamira, Antiguo Morelos, Bustamante, Casas, Gómez Farías, González, Hidalgo, Jaumave, Llera, Mante El, Miquihuana, Nuevo Morelos, Ocampos, Palmillas, Soto la Marina, Tampico y Tula, excepto los municipios comprendidos en las zonas 6 y 8. ZONA 8. (…)
Estado de Tamaulipas: San Nicolás. ZONA 9.
(…).” También conviene transcribir el artículo 223, apartado A, de la Ley en cita, vigente en el año dos mil, pues éste se vincula por el pago de cuotas por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales de acuerdo con la zona de disponibilidad establecida en el indicado artículo 231; aquél precepto disponía: “Artículo 223. Por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales a que se refiere este Capítulo, se pagará el derecho sobre agua, de conformidad con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su extracción y de acuerdo con las siguientes cuotas: A. Por las aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas de subsuelo, a excepción de las del mar, por cada metro cúbico: I. Zona de disponibilidad 1 ……………….$8.5958 II. Zona de disponibilidad 2 ………………$6.8766 III. Zona de disponibilidad 3 ……………..$5.7305 IV. Zona de disponibilidad 4 ……………..$4.7277 V. Zona de disponibilidad 5 ………………$3.7249 VI. Zona de disponibilidad 6 ……………..$3.3666 VII. Zona de disponibilidad 7 …………….$2.5342 VIII. Zona de disponibilidad 8 ………..….$0.9007 IX. Zona de disponibilidad 9 …………..…$0.6752 Las empresas públicas y privadas que tengan asignación o concesión para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales y suministren volúmenes de agua para consumo doméstico a centros o núcleos de población, cubrirán el derecho respecto de los volúmenes de agua suministrada, con las cuotas establecidas en el Apartado B, fracción I, de este artículo; para tales efectos, deberán contar con medidor que contabilice exclusivamente el volumen de agua que proporcionen para el citado uso. (…).”
“AGUAS NACIONALES. SU EXTRACCIÓN POR MEDIO DE POZOS PUEDE TENER DIFERENTE TRATO FISCAL, SEGÚN SEA LA ZONA DE DONDE SE OBTIENE. Esta Suprema Corte en reiterados precedentes ha sostenido que las leyes tributarias pueden perseguir fines extrafiscales; así, el hecho de que se extraiga agua de una zona de veda, como lo es la cuenca o valle de México, constituye el factor determinante para justificar que el artículo 227, fracción II, de la Ley Federal de Derechos, establezca una tarifa mayor a la aplicable en los municipios de otras entidades federativas por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, sin que por ello se viole la garantía de equidad tributaria, pues está técnicamente comprobado que la extracción de aguas subterráneas en esa zona afecta gravemente el subsuelo de la ciudad de México, ocasionando su hundimiento, problema al que debe sumársele el del exceso de población en dicha zona y ambos determinan la necesidad de racionar la extracción de agua dentro de la cuenca o valle de México, fin extrafiscal que se intenta conseguir mediante el trato que el dispositivo reclamado establece.” "AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE DIVERSAS CUOTAS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE ENERO DE 1996). El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho sobre agua cuya cuota varía según la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. Ahora bien, tratándose del uso o aprovechamiento referido no puede sostenerse que todos los contribuyentes que realicen el hecho generador se ubican en situación de igualdad, lo que exigiría que aquel bien existiera en idénticas condiciones en todo el territorio nacional y que su uso y aprovechamiento tuviera las mismas consecuencias; por lo que debe estimarse que al establecer el legislador cuotas diferenciales atendiendo a la zona de disponibilidad en que se efectúa la extracción del agua, respeta el principio de equidad tributaria, ya que dicho tratamiento se justifica, objetivamente, por ser un hecho notorio que en algunos lugares existe abundancia de agua mientras que en otros escasea, que en unos es de fácil obtención mientras que en otros se requiere de grandes inversiones para utilizarla y que en determinadas regiones su uso no produce daño alguno en tanto que en otras se dan consecuencias perjudiciales a corto o largo plazo, sin que sea óbice a lo anterior, el que no se haya considerado, para establecer las respectivas zonas de disponibilidad, el criterio adoptado en la Ley de Aguas Nacionales de dividir el país en zonas de veda o de reserva y zonas de libre alumbramiento, pues debe observarse que una recta interpretación del artículo 31, fracción IV, constitucional, no implica que toda legislación del país se unifique en cierto sentido, sino que sea el legislador quien decida el contenido de sus normas siempre que al hacerlo se desempeñe dentro de los cauces o límites fijados en la Norma Fundamental.” Igualmente es de señalarse que la clasificación en varias zonas y no únicamente en zonas de veda y de libre alumbramiento (que es una situación extrema) obedece a que aun en las zonas de libre alumbramiento la cantidad de agua disponible es variable y no uniforme. También es de anotarse que es un hecho notorio, sin necesidad de ser probado, que en algunos lugares donde en un momento determinado existió agua en abundancia, pero por el grado de extracción, ya sea por el aumento de la población, por instalación de nuevas industrias, por el crecimiento de las ya existentes, por la implementación de sistemas de riego, o bien sin que aumente la extracción pero por fenómenos naturales, como lo pueden ser las sequías, baja la disponibilidad del agua, de manera que debe inducirse a la población a hacer un uso racional de la misma. En consecuencia, la circunstancia de que un municipio, en el caso concreto el de Altamira, Tamaulipas, en mil novecientos noventa y nueve, haya estado ubicada en una zona de disponibilidad y a partir del primero de enero del año dos mil, se le reclasifique en una superior, con el consiguiente incremento en el pago de la cuota el por uso o aprovechamiento de aguas nacionales del subsuelo, es inconcuso que, contrario a lo que afirma la quejosa, tal reclasificación se justifica y no es arbitraria, sino que se atiende a un fin extrafiscal, que lo es inducir al uso racional del agua, a fin de que por el incremento de la cuota los usuarios de esa zona hagan un uso más racional del agua. Lo anterior, esto es, que la reclasificación no obedece a un fin recaudatorio, se corrobora con lo dispuesto en el Artículo Segundo Transitorio, fracción XI de la Ley Federal de Derechos, reformada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y vigente a partir del primero de enero siguiente; que en lo conducente establece: “Artículo Segundo.- Durante el año del 2000, se aplicarán en materia de derechos las siguientes disposiciones: (…)
XIII. Los municipios que a continuación se enumeran, pagarán el 60% de la cuota correspondiente a la zona de disponibilidad 7 del artículo 223, Apartado A de la Ley Federal de Derechos, la cuota deberá calcularse hasta el diezmilésimo. (…)
Estado de Tamaulipas: Altamira, …”. La disposición transcrita pone de manifiesto que la intención del legislador al reclasificar al Municipio de Altamira, no fue el de incrementar la recaudación, sino precisamente el fin extrafiscal indicado. El fin extrafiscal perseguido con la reclasificación de zona se advierte de la exposición de motivos de la reforma a la Ley Federal de Derechos de mil novecientos noventa y ocho, en la que se observa lo siguiente: En la iniciativa presentada por el Presidente de la República, el trece de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, con objeto de reformar la Ley Federal de Derechos, se señaló en lo que interesa. “CC. DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN. PRESENTES. La Ley Federal de Derechos constituye un instrumento de la política fiscal y los derechos que la misma establece por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público de la Nación, así como por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, se aplican con los siguientes fines: Regular la explotación de recursos naturales renovables y no renovables. (…) Esta Ley se ha adaptado gradualmente a los cambios estructurales que se han emprendido en los últimos años, tales como: privatización, desregulación, apertura de los mercados, redimensionamiento del sector público y federalismo fiscal. En este marco, las propuestas de modificación a la Ley Federal de Derechos para 1999 se orientan a: (…) Inducir el uso racional de los bienes de dominio público. (…)
Por otra parte, tomando en cuenta que uno de los objetivos fundamentales de los derechos es controlar y regular la explotación de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables, algunas de las propuestas de reforma se enfocan en esta dirección, como las encaminadas a promover el uso racional del agua y de la zona federal marítimo terrestre. Respecto del uso del agua, con la finalidad de que los diferentes agentes racionalicen su consumo, se pretende enviar una señal sobre el grado de escasez de este recurso, para lo cual, entre otras medidas, se propone aumentar en 14 por ciento real las cuotas que se aplican a los organismos operadores, empresas y personas morales que presten servicios de agua potable y alcantarillado en las zonas de disponibilidad en las que se sufre una mayor escasez del recurso. Con este mismo propósito, se elimina la exención del pago del derecho de agua tanto a escuelas privadas como a escuelas públicas…”. En el dictamen de la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, de once de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, que recayó a la referida iniciativa, se indica lo siguiente: DICTAMEN Esta Comisión Dictaminadora analizó las propuesta de reformas, adiciones y derogaciones planteadas por el Ejecutivo Federal en la Iniciativa de Ley que Modifica la Ley Federal de Derechos, tomando en consideración los elementos que integran este conjunto de modificaciones, conforme a los objetivos generales que se plantean en la exposición de motivos de la misma. Dichos planteamientos se circunscriben básicamente a lo siguiente: (…) III. Inducir el uso racional de los bienes de dominio público… Por lo que se refiere al artículo 231 de la Iniciativa que se dictamina, se considera conveniente realizar algunas precisiones en relación a la clasificación de los municipios de acuerdo a las zonas de disponibilidad del agua, sugeridas por la Comisión Nacional del Agua. Por ello, en la zona de disponibilidad número 7, en lo que respecta al Estado de Sinaloa, el texto correspondiente deberá quedar en los siguientes términos:… ‘Zona 7
Estado de Sinaloa: Concordia, Escuinapa, Rosario El, y los municipios que no estén comprendidos en las zonas 6 y 8.” Sobre los puntos transcritos, a fin de evitar confusión o conclusiones erróneas, cabe hacer las precisiones siguientes: a) Respecto de la iniciativa del Titular del Ejecutivo Federal debe indicarse que el aumento del 14 por ciento, no fue la única medida adoptada como señal sobre el grado de escasez del agua e inducir a su uso racional, pues otra también lo fue reclasificar algunos municipios de zona de disponibilidad, ya que en el párrafo relativo, se emplea la frase “entre otras medidas”; y, b) Que la precisión hecha por la Comisión dictaminadora de la Cámara de Diputados, no se refirió a que se hubieren pretendido reclasificar exclusivamente los mencionados municipios del Estado de Sinaloa, sino a que en la Iniciativa del Ejecutivo Federal, en las zonas 6 y 8 sólo se anotaron algunos de los municipios de esa entidad, y no se habían ubicado los restantes en ninguna otra zona, según se aprecia del análisis comparativo entre la Iniciativa y el Dictamen; pero lo que si debe quedar claro es el porqué en dicho dictamen se hizo una reclasificación de los municipios de acuerdo a las zonas de disponibilidad del agua. Ahora bien, la transcripción de la exposición de motivos revela, como ya se indicó, que al reclasificar los municipios en las zonas de disponibilidad del agua, la intención del legislador fue únicamente la de que los usuarios racionalicen el uso del agua atendiendo al grado de disminución que se va presentando. Por otra parte, a fin de demostrar que la diferencia de pago con motivo del cambio de zona de disponibilidad no viola el principio de proporcionalidad tributario, conviene anotar lo siguiente: En primer lugar, es preciso dejar establecido que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya declaró que el sistema de cuotas diferenciales, por el uso o aprovechamiento de aguas del subsuelo, de acuerdo a la zona de donde se obtienen, respeta los principios de proporcionalidad y equidad, según se advierte de las jurisprudencias antes transcritas, así como de la número P./J.81/97, las que contrariamente expuesto por el recurrente sí son al presente caso, por preverse en ambos el mismo supuesto, las que aparecen bajo los títulos de: “AGUAS NACIONALES. SU EXTRACCIÓN POR MEDIO DE POZOS PUEDE TENER DIFERENTE TRATO FISCAL, SEGÚN SEA LA ZONA DE DONDE SE OBTIENE.” y, “AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE DIVERSAS CUOTAS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE ENERO DE 1996).” Así como en la jurisprudencia identificada con el número P./J. 81/97, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Epoca, Tomo VI, Octubre de 1997, página 171, que reza: “AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE LOS CAUSADOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1996). El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho cuya cuota varía según la cantidad de líquido utilizado y la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. La diversificación de estas cuotas cumple con el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que el legislador las establece en relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la nación.” En segundo término, debe observarse que aun cuando aparentemente hay una gran diferencia entre el pago correspondiente a la zona de máxima disponibilidad de agua con el pago que toca a la zona de mínima disponibilidad, en realidad, tal circunstancia no viola el principio de proporcionalidad. Lo anterior es así, porque de acuerdo con la tarifa prevista en el artículo 223 transcrito, vigente en el año dos mil, se advierte que la cuota mínima que correspondía a la zona de máxima disponibilidad del agua subterránea, que es la zona 9, era de $0.6752, y la cuota máxima que correspondía a la zona de mínima disponibilidad, que es la número 1, era de $8.5958; lo que significa que la diferencia entre la cuota mínima y la máxima es de aproximadamente 1273 % (un mil doscientos setenta y tres por ciento); en la zona 8, que es donde se encontraba en mil novecientos noventa y nueve el municipio de Altamira, la cuota era de $0.9007, es decir, existía una diferencia con la cuota correspondiente a la zona 1 de aproximadamente un 956% (novecientos cincuenta y seis por ciento). Asimismo, la diferencia porcentual de pago que existía entre la zona 7 que era de $2.5342 y la zona 8 que era de $0.9007, se reflejaba en un 281% (doscientos ochenta y un por ciento) aproximadamente. Cabe destacar que las anteriores cuotas son por metro cúbico de agua, o sea, por mil litros de agua. Ahora bien, aun cuando los anteriores porcentajes pudieran dar la apariencia de que con el cambio de zona el pago del derecho por uso o aprovechamiento de aguas subterráneas es muy elevado, sin embargo, objetivamente tales cambios no son elevados, pues los porcentajes obtenidos derivan del valor de las unidades de medición comparadas. Así entre más pequeñas sean las unidades de medición comparadas, más alta resulta la diferencia porcentual, no obstante que el incremento real sea pequeño, y entre más altas sean dichas unidades, más baja es esa diferencia, no obstante que la cantidad real incrementada sea superior a las primeras. Por lo tanto, es evidente que en el caso la diferencia porcentual, que es en la que se apoya la inconforme al aducir que con la rezonificación se triplicó el pago de derechos, no es apta para demostrar la violación al principio de proporcionalidad. En consecuencia, para determinar si el incremento en el pago de derechos vulnera o no el principio de proporcionalidad, debe atenderse si el aumento es exorbitante y ruinoso o no lo es, según lo ha sostenido esta Suprema Corte de Justicia, en la jurisprudencia que más adelante se cita; lo que no se advierte con el incremento anotado. En efecto, lo exorbitante en materia de derechos por aprovechamiento de bienes nacionales, donde no se atiende la capacidad económica de los contribuyentes como ocurre en los impuestos, por ser objetos distintos los que se gravan, pues con tales derechos no se persigue únicamente la contribución del gasto público, sino también debe atenderse primordialmente los fines extrafiscales que establece la Constitución, como lo son la protección de los recursos naturales; debe entenderse (lo exorbitante) como algo que no guarda proporción con el valor ordinario o común de las cosas, es decir, que resulta irracional, para así apreciarlo en el caso concreto, es necesario acudir al siguiente hecho notorio, que por ende, no requiere ser probado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, consistente en que, por lo menos en esta ciudad de México, un botellón de agua purificada de veinte litros, en mil novecientos noventa y nueve, tenía un valor no menor a $8.00 (ocho pesos), similar o incluso más barato que el de muchas ciudades del país; de modo que el incremento en el pago de derechos, con motivo del cambio de zona, se encuentra dentro de lo razonable, pues por el uso o aprovechamiento de mil litros de agua en el Municipio de Altamira ascendió el pago a $2.5342 (dos pesos, cincuenta y tres centavos, y cuarenta y dos centésimas de centavo). Cuota anterior, que de ningún modo puede estimarse ruinosa, considerando lo ruinoso, como aquello que causa grave daño al patrimonio de los afectados por esa contribución, según se desprende del Diccionario de la Lengua Española, Larousse, Esencial, pues ruinoso deriva de la palabra arruinar, y ésta entre otros significados tiene el de: “Destruir, ocasionar grave daño”. En cambio tal aumento si debe ser sensible a los usuarios, sin que esto signifique que sea exorbitante y ruinoso, para que se cumpla con la finalidad extrafiscal que persiguió el legislador al cambiar a una zona de disponibilidad superior al Municipio de Altamira, entre otros municipios que se reclasificaron. Tiene aplicación en lo conducente, la jurisprudencia sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, en su anterior integración, identificada con el número 173 y visible en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, páginas 173 a 174; que establece: “IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LOS. De acuerdo con el artículo 31, fracción IV, de la Carta Magna, para la validez constitucional de un impuesto se requiere la satisfacción de tres requisitos fundamentales; primero, que sea establecido por ley; segundo, que sea proporcional y equitativo, y tercero, que se destine al pago de los gastos públicos. Si falta alguno de estos tres requisitos, necesariamente el impuesto será contrario a lo estatuido por la Constitución General. Ahora bien, aun cuando respecto de los requisitos de proporcionalidad y equidad, este Tribunal Pleno no ha precisado una fórmula general para determinar cuándo un impuesto cumple dichos requisitos, que traducidos de manera breve quieren decir de justicia tributaria, en cambio, de algunas de las tesis que ha sustentado, pueden desprenderse ciertos criterios. Así se ha sostenido, que, si bien el artículo 31 de la Constitución, que establece los requisitos de proporcionalidad y equidad como derecho de todo contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías individuales, la lesión de este derecho sí es una violación de garantías cuando los tributos que decreta el Poder Legislativo son notoriamente exorbitantes y ruinosos. También este Tribunal Pleno ha considerado que la equidad exige que se respete el principio de igualdad, determinando que es norma de equidad la de que se encuentren obligados a determinada situación los que se hallen dentro de lo establecido por la ley y que no se encuentren en esa misma obligación los que están en situación jurídica diferente o sea, tratar a los iguales de manera igual. Es decir, este Tribunal Pleno ha estimado que se vulnera el derecho del contribuyente a que los tributos sean proporcionales y equitativos, cuando el gravamen es exorbitante y ruinoso y que la equidad exige que se respete el principio de igualdad.” Recapitulando, si del examen del citado artículo 231, en relación con el 223 de la misma ley, se advierte que el legislador dividió al territorio nacional en nueve zonas de disponibilidad de aguas subterráneas, a fin de determinar el pago de derechos correspondientes por su extracción, mediante cuotas diferenciales, de modo que entre más alta sea la zona de disponibilidad, lo que no significa que haya más agua disponible sino precisamente lo contrario, más alta es la cuota; que tal división la realizó clasificando a los municipios en dichas zonas, con independencia del Estado a que pertenezcan, de modo que permita reflejar lo más exacto posible la cantidad de agua disponible en un lugar determinado y a la vez se pueda administrar, división que es lógica, pues responde a las circunstancias, que son hechos notorios, de que en algunos lugares existe abundancia de agua mientras que en otros escasea, no obstante que sean vecinos inmediatos, que en unos su uso y aprovechamiento no produce ningún daño y en otros se dan consecuencias perjudiciales a corto o largo plazo, e igualmente considera la posibilidad técnica-legislativa de que pueda modificarse la clasificación del municipio, en base a la disminución gradual de la cantidad de agua disponible que se vaya presentando con el transcurso del tiempo en cada lugar específico. En este sentido, si en un municipio disminuye con el paso del tiempo el agua disponible, ya por el aumento de la extracción o bien, sin existir tal aumento, por fenómenos naturales, por ende, se justifica la reclasificación de ese municipio en una zona de disponibilidad superior, con el consecuente incremento en el pago de derechos, pues tal reclasificación atiende un fin extrafiscal, que lo es el inducir al uso más eficiente del agua, como señal de disminución del agua disponible, sin que lo anterior transgreda el principio de proporcionalidad, contenido en el artículo 31, fracción IV, constitucional, pues para así considerarlo debe demostrarse que el aumento respectivo resulta exorbitante, es decir, un incremento irracional con el valor ordinario de las cosas, y ruinoso; lo que no sucede cuando el incremento real es mínimo. Por tanto, si con motivo de la reforma al citado artículo 231, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, y vigente en el año siguiente, el Municipio de Altamira, Tamaulipas pasó a ser clasificado en la zona de disponibilidad número 7, cuando en años anteriores estaba ubicado en la zona 8, lo que implica que, por cada metro cúbico de agua que extraiga, los usuarios de ese municipio deben pagar por derechos de uso o aprovechamiento de aguas subterráneas la cantidad de $2.5342, en lugar de $0.9007 si estuviera clasificado en la zona 8; este incremento que desde luego no resulta exorbitante ni ruinoso, por lo que la reclasificación de zona de disponibilidad con motivo de la reforma a dicho precepto no viola el principio de proporcionalidad tributaria, ya que el valor ordinario o comercial del agua es muy superior, en cambio ese aumento debe ser sensible para que se cumpla lo más posible con el fin extrafiscal perseguido. Por otra parte, el cambio de zona de que se trata no viola el principio de equidad, pues éste exige, conforme la jurisprudencia transcrita, que se dé un trato igual a los que se encuentran en igualdad de circunstancias, de modo que, en tratándose de la disponibilidad de aguas subterráneas para su uso o aprovechamiento, como es un hecho notorio que el agua no se encuentra en igual cantidad en todo el país, ni su aprovechamiento es el mismo, sino que varía, y por ello que el legislador haya establecido cuotas diferenciales, en relación con el agua disponible, según la zona de que se trate, división que es gradual, en consecuencia, si por el aumento en la extracción o por fenómenos naturales, disminuye gradualmente la cantidad de agua disponible en un municipio, se justifica objetivamente, se le reclasifique en una zona de disponibilidad superior (lo que no quiere decir que haya más agua utilizable, sino precisamente lo contrario, esto es que ha disminuido la cantidad de agua, y por ende, que aumente el pago de derechos), respetándose así el principio de equidad, pues se les da un trato igual a los que se encuentran en igualdad de condiciones, pues es claro que no existe la misma cantidad de agua disponible en todos los municipios del país. El mismo criterio se adoptó al resolver el amparo en revisión 1895/99, promovido por Embotelladora Peninsular, sociedad anónima de capital variable, en la sesión plenaria de veintitrés de mayo del año dos mil, por mayoría de ocho votos, ausente: Ministro Díaz Romero, disidentes: Ministro Aguirre Anguiano y el Ministro Presidente Góngora Pimentel, la que dio lugar a la tesis P.CXIX/2000, publicada en la página 100, Tomo XII, Agosto de 2000, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: “AGUAS NACIONALES. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD, EN MATERIA DE DERECHOS POR SU APROVECHAMIENTO. Para determinar si el incremento en el pago de tales derechos resulta violatorio o no de dicho principio, contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, no debe atenderse al incremento porcentual que sólo refleje un aumento aparente y, por ende, pueda llevar a conclusiones erróneas; sino al incremento real u objetivo que demuestre que dicho aumento resulta exorbitante y ruinoso, siguiendo el criterio establecido en la jurisprudencia sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su anterior conformación, que aparece publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo I, Materia Constitucional, identificada con el número 173, páginas 173 a 174, bajo el rubro: "IMPUESTOS, VALIDEZ CONSTITUCIONAL DE LOS."; entendiéndose como exorbitante aquel incremento que resulta irracional con el valor ordinario de las cosas, y como ruinoso aquel que causa grave daño al patrimonio de la generalidad de los afectados por esa contribución. Lo anterior es así, porque la diferencia porcentual resulta de la comparación entre las unidades de medición consideradas, lo que da lugar a apreciaciones erróneas, porque entre más pequeñas sean las unidades de medición comparadas, más alta resulta la diferencia porcentual, no obstante que el incremento real sea pequeño, y entre más altas sean dichas unidades, más baja es esa diferencia, no obstante que la cantidad real incrementada sea superior a las primeras.” En razón de lo antes expuesto, contrario a lo que afirma la inconforme, la reclasificación del Municipio de Altamira, Tamaulipas, a una zona superior de disponibilidad de agua, con el consecuente incremento en el pago de derechos, con motivo de la reforma al artículo 231 de la Ley Federal de Derechos, vigente en el año dos mil, no infringe los principios de proporcionalidad y equidad. En las narradas circunstancias, ante lo infundado de los agravios hechos valer, procede confirmar la sentencia recurrida. Por lo expuesto y fundado, se resuelve: Yüklə 206,77 Kb. Dostları ilə paylaş:
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