Amparo en revisióN: 2172/98

"Amparo en revisión 2841/97. Posa "Construcciones, S.A. de C.V. 18 de octubre de "2000. Cinco votos. Ponente: Guillermo I. Ortiz "Mayagoitia. Secretaria: Mara Gómez Pérez.
"Amparo en revisión 2172/98. Corporación Famsa, "S.A. de C.V. 18 de octubre de 2000. Cinco votos. "Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia. Secretaria: "Mara Gómez Pérez."
Entre los razonamientos expuestos en la sentencia de la que deriva dicha tesis, se dijo que:
"Así, entre las garantías que contempla nuestra "Constitución para la práctica de visitas "domiciliarias, destaca la exigencia de que éstas se "ciñan a las formalidades que la propia Carta "Magna prescribe para los cateos y, además, la "sujeción de la autoridad que practica la diligencia "a las leyes respectivas que, en nuestro caso, viene "a ser el Código Fiscal de la Federación; aunado a "ello, el mandato consignado en el párrafo primero "del artículo 16 constitucional limita también la "actividad del poder público en la materia, dada la "prohibición absoluta de ocasionar molestias a los "particulares en su domicilio si no es mediante un "mandamiento escrito de la autoridad competente "que funde y motive la causa legal del "procedimiento. --- De esto se sigue que la "Constitución no fija, evidentemente, las "condiciones únicas en que habrán de "desarrollarse las visitas domiciliarias, pero sí las "más importantes, dejando en manos del legislador "ordinario la responsabilidad de rodear al "procedimiento relativo de cuanta garantía "adicional sea necesaria a fin de infligir las "mínimas molestias al particular. --- De esta "manera, las visitas domiciliarias en materia "tributaria, que no son otra cosa que 'la revisión de "la contabilidad del contribuyente, en el domicilio "fiscal del mismo, que realiza la autoridad fiscal "para verificar el cumplimiento pleno y oportuno de "las obligaciones fiscales sustantivas y formales' "(Raúl Rodríguez Lobato, 'Derecho Fiscal', Harla, "México 1986, pág. 216), deben acotarse por el "legislador ordinario en todo cuanto sea posible, "pues sólo de esta forma es que se puede lograr el "equilibrio preciso entre las garantías individuales "y las obligaciones que tienen a su cargo los "contribuyentes. --- En efecto, la función inspectora "es una actividad que, en tanto es ejercida por el "poder público, debe estar revestida de un "conjunto de garantías para el inspeccionado, dado "que se realiza invadiendo la esfera jurídica del "particular que, a su vez, también está tutelada por "la Norma Fundamental (Cfr. Alfonso Mantero "Sáenz, 'La Función Inspectora en la Hacienda "Pública', Instituto de Estudios Fiscales, Madrid "1996, pág. 52). --- Precisamente por ello, el "profesor argentino Vicente Oscar Díaz (en: "“Límites al Accionar de la Inspección Tributaria y "Derechos del Administrado”, Depalma, Buenos "Aires 1997, pág. 5) ha dicho con todo acierto, que "'Sólo es legítimo y protegible el derecho inspector "de la Administración tributaria en el ordenamiento "jurídico en tanto que ello no configure un "derrotero incorrecto que represente un "menoscabo a la persona del inspeccionado, dado "que los derechos fundamentales de este último no "pueden ser infringidos por actos instrumentales "del Estado'. Y que 'La potestad de la utilización "abusiva de las funciones de inspección representa "una afectación de grado al orden constitucional y "debe ser vista desde dicho prisma para su real "juzgamiento'. --- La doctrina, especialmente la "estudiosa del Derecho Administrativo y del Fiscal, "ha puesto especial atención en definir toda una "gama de límites a las potestades discrecionales de "la autoridad, dicha sea la verdad, con el mismo "empeño que la Administración, siempre recelosa "de ataduras, procura y ha procurado "soslayarlos. --- En esto último existe un desafío de "la justicia para impedir que el ejercicio de las "facultades de comprobación, en aras de lograr el "pleno cumplimiento de las normas tributarias por "parte de los contribuyentes, termine en una "arbitrariedad pura y simple. --- Las relaciones "entre la administración y los administrados son "relaciones no ciertamente plenas de igualdad; por "tanto, la iniciación de una actividad fiscalizadora, "como consecuencia del ejercicio de las facultades "exorbitantes de la Administración, ha de estar "rodeada de todas las garantías y de un alto grado "de cautela. --- En ese sentido, como premisa inicial "debe descartarse que sea válido jurídicamente "cualquier accionar de la administración en pro de "lograr un irrestricto accionar de la función de "verificación fiscal. Igualmente, debe descartarse "la idea de que es alto el precio a pagar para ver "concretada la aspiración de absoluta perfección "en el cumplimiento de las normas tributarias por "parte de los contribuyentes. --- Sin embargo, todo "ello, nos enfrenta con la compleja tarea de lograr "el equilibrio deseado entre los poderes de la "Administración y las garantías de los "contribuyentes, si bien debe decirse que, ante el "diluvio normativo de carácter administrativo, y "muy especialmente, de naturaleza fiscal, muchas "veces incluso contradictorio con la Norma "Fundamental, en realidad lo que resulta prioritario "es aumentar las garantías de los gobernados o "restablecerlas cuando se vean afectadas, lo cual "constituye la tarea propia y fundamental de los "órganos de administración de justicia federales. --- "Ello nos lleva a afirmar, concluyentemente, que las "funciones de verificación fiscal no son ilimitadas o "incuestionables dentro de un Estado de Derecho "como el nuestro. --- De ahí que resulte de capital "importancia determinar cuál es el ámbito legal y "reglado del accionar de la verificación tributaria y "cuáles son los derechos con los que cuentan los "administrados a fin de defender sus legítimos "intereses cuando son vulnerados por la actividad "pública, pues no se debe olvidar que el respeto al "gobernado, in abstracto, es un derecho "fundamental implícito en nuestra Carta Magna, por "medio del cual se asegura la posición jurídica del "hombre en el seno de la comunidad y se da vida al "status jurídico-constitucional del individuo. --- Así, "la ordenación y despliegue de una actividad "fiscalizadora eficiente, no es una opción que quede "a la libre disposición de la autoridad "administrativa, sino que es una exigencia "inherente al respeto al ordenamiento "constitucional y a la preservación de los derechos "de los contribuyentes, los cuales no pueden "quedar reducidos a meras expectativas en razón "de la incapacidad, inhabilidad o impericia de las "propias autoridades para desempeñar las "funciones que les están atribuidas. --- Visto desde "su aspecto material, la facultad fiscalizadora opera "como una colecta de datos a través de los medios "más variados; verbi gratia, mediante la "verificación de la contabilidad del contribuyente "y/o de la documentación en que ésta se sustenta; "por medio de la revisión de sus declaraciones o de "la inspección física de sus bienes; mediante la "práctica de avalúos de bienes muebles e "inmuebles; a través del cuestionamiento a "terceros o del requerimiento a fedatarios de la "información a que tienen acceso con motivo del "ejercicio de sus facultades, etcétera. --- Bajo tal "premisa, no es posible desconocer que una "obligación esencial de la Administración tributaria "moderna es la aplicación del ordenamiento "impositivo con toda la eficacia y eficiencia "posibles, sin que para ello pueda pretextarse la "complejidad de las actividades que llevan a cabo "determinados contribuyentes. Dicho con otras "palabras, el accionar público debe ser "proporcional y adecuado con la finalidad que se "persigue, pero siempre, dentro de un marco de "eficiencia que garantice la correcta ejecución de "tales actividades y el menor perjuicio al particular, "pues finalmente, sólo en la medida en que se "eficiente el ejercicio de los poderes de "fiscalización, se logrará una mayor aceptación del "control fiscal. --- En la actualidad, este tema "concentra la atención de la doctrina la que, "reiteradamente, insiste en que la necesidad "creciente de ingresos públicos por la vía tributaria, "de ninguna manera autoriza el menoscabo de los "derechos de los administrados a través del "ejercicio anómalo de las facultades de "verificación. --- En este orden de ideas, si bien los "administrados tienen obligación de proporcionar "información de trascendencia tributaria a la "autoridad cuando ésta, en uso de sus facultades "de verificación y comprobación, se las solicita, "ello conlleva, como garantía implícita del "administrado, el derecho a que tal actividad se "realice de la manera más eficiente posible, pues "no resulta aceptable que, so color de la ineficacia "o impericia de la autoridad para llevar a cabo sus "funciones, alargue el desarrollo de sus actividades "por plazos que, dada su magnitud, prácticamente "hacen nugatorios los derechos de los "administrados. --- Sobre el particular, Don Vicente "Oscar Díaz (Opus cit., pág. 14) ha señalado que "'En Italia el tema es de preocupación oficial y se "procura dotar al contribuyente de una ley en "materia de estatuto en razón de la grave crisis por "la cual ha atravesado la relación fisco-"contribuyente, a cuyo fin dicho estatuto se ha "proyectado bajo el principio del deber de "imparcialidad de la administración, y en el "conjunto de garantías para el contribuyente, "introduciendo límites correspondientes al poder "del Estado'. Precisa que 'Las garantías "proyectadas lo son para evitar el método abusivo "de la Administración tributaria en el ejercicio de "sus facultades' y, asimismo, nos da noticia "respecto a que 'Entre las normas del estatuto en "cuestión luce la que informa el art. 11 acerca de "que la permanencia del proceso de inspección en "la sede del contribuyente no puede superar a "treinta días laborables, salvo casos justificados de "excepción'. --- No cabe duda alguna respecto a "que la Administración Pública está obligada a "ejercer sus facultades de la manera más eficiente "posible, ya sea diseñando los sistemas y "procedimientos que resulten más adecuados para "ello, o bien, implementando cuanta medida, "disposición, orden o providencia sea necesaria, "tanto en relación con el manejo del personal a su "disposición (su organización, su capacitación, la "exigencia de ceñirse a normas disciplinarias y de "productividad, la correcta vigilancia del ejercicio "de sus funciones, etcétera), como en la apropiada "utilización de los bienes y toda clase de recursos "materiales con que cuente, así como a través de la "conveniente aplicación y uso de toda la tecnología "que se encuentre a su alcance material y "financiero. --- De esta forma, la verificación fiscal, "que esencialmente es una operación de actuación "administrativa puesta a disposición del fisco para "tutelar el interés económico del Estado mediante "el control de la observancia de las normas "tributarias, está condicionada por el respeto a las "garantías del gobernado, especialmente y en "nuestro caso particular, a las de igualdad, "seguridad jurídica e inviolabilidad del domicilio. --- "En esa medida, lo cierto es que resulta inadmisible "que para ciertos contribuyentes, o sea, los que se "ubiquen en al menos alguno de los cuatro casos "de excepción a que se refiere el precepto en "cuestión, no cuenten siquiera con un plazo cierto "que restrinja la duración de una visita domiciliaria "en materia fiscal. --- En efecto, ciertamente resulta "del todo inadmisible que el legislador haya "omitido establecer plazo alguno para los "contribuyentes situados en los cuatro casos de "excepción a que la norma en comento hace "referencia; a saber, los contribuyentes que en el "ejercicio en que se efectúe la visita o revisión "estén obligados a presentar pagos provisionales "mensuales en el impuesto sobre la renta (que es el "supuesto en el que se ubica la quejosa); los que "en ese mismo ejercicio obtengan ingresos del "extranjero o efectúen pagos a residentes en el "extranjero; así como los integrantes del sistema "financiero o los que en el ejercicio mencionado "estén obligados a dictaminar sus estados "financieros. --- Además, no puede perderse de "vista que, en realidad, el párrafo décimo primero "del artículo 16 constitucional únicamente les "confiere a las autoridades administrativas la "posibilidad de efectuar visitas domiciliarias a los "particulares, pero no la potestad de intervenir "permanentemente el domicilio de los causantes, "que es precisamente a lo que lleva la no previsión "de un plazo para la verificación de las visitas "domiciliarias en la legislación positiva. --- Así "pues, es claro que el concepto de 'visita' tiene "como elemento característico y esencial el tiempo "breve de su duración, pues ciertamente no pueden "existir visitas permanentes. De ahí que resulte "consubstancial a esta excepción a la garantía de "inviolabilidad del domicilio el que se la sujete a un "término prudente para su ejercicio, "necesariamente cierto y por naturaleza breve. --- Y "tan no resulta verosímil que la autoridad realmente "requiera de un plazo ilimitado y mayor a veintisiete "meses para ejercitar sus facultades de "comprobación en materia tributaria respecto de "los contribuyentes que se ubiquen en los citados "casos de excepción, que en la especie, en donde "la quejosa precisamente se encontraba en uno de "dichos supuestos excepcionales, la visita "domiciliaria que se le practicó y que motivó el "juicio cuya resolución ahora nos ocupa, inició el "veintisiete de octubre de mil novecientos noventa "y cinco y concluyó el dieciséis de octubre de mil "novecientos noventa y seis, es decir, tuvo una "duración de poco menos de un año, lo cual no "hace sino confirmar que el lapso de dos años y "tres meses es verdaderamente exorbitante y que "la no previsión de algún plazo para los supuestos "de excepción, simplemente resulta inadmisible."
En consecuencia, al establecer el numeral impugnado excepciones para extender el plazo de nueve meses establecido por el numeral impugnado para la práctica de las visitas en el domicilio fiscal, a saber, los contribuyentes que en el ejercicio en que se efectúe la visita o revisión estén obligados a presentar pagos provisionales mensuales en el impuesto sobre la renta; los que en ese mismo ejercicio obtengan ingresos del extranjero o efectúen pagos a residentes en el extranjero; así como los integrantes del sistema financiero o los que en el ejercicio mencionado estén obligados a dictaminar sus estados financieros (que es el supuesto en el que se ubica la quejosa); término que puede ampliarse hasta veintisiete meses, que por su excesiva amplitud, da lugar a una visita prácticamente permanente, resulta violatorio de las garantías de seguridad jurídica y de la violación del domicilio consagradas en el artículo 16 constitucional; por lo que procede revocar la sentencia recurrida y conceder la protección constitucional solicitada a la quejosa; sin que sea menester hacerse cargo de los demás conceptos de violación hechos valer, al resultar fundado uno de ellos, lo que se apoya en la jurisprudencia de la entonces Tercera Sala, citada a continuación.