Aprobat prin

4.2.1. Examinarea respectării mecanismului de debursare și analiza în dinamică a mijloacelor financiare valorificate în cadrul Proiectului pe anul 2015

În anul 2015, MEd a realizat 3 ID²² din cadrul Componentei I și a implementat unele activități din cadrul Componentei III ale Proiectului. Mijloacele financiare pentru susținerea Componentei I, în sumă de 113 113,7 mii lei, s-au acordat de către Banca Mondială ca „suport bugetar fără destinație”, fiind transferate către Trezoreria de Stat și urmînd a fi utilizate în comun cu resursele Guvernului. Mijloacele bănești destinate îmbunătățirii capacităților MEd de a monitoriza reforma, în sumă de 2 995,8 mii lei, au fost transferate direct într-un cont desemnat. Persoanele autorizate pentru semnarea cererilor de retragere au fost substituite odată cu instituirea unui nou executiv, în temeiul actelor normative interne²³. Metoda de efectuare a debursărilor a fost desemnată „rambursarea” și semnifică rambursarea de către finanțator a cheltuielilor eligibile care au fost efectuate anterior de către minister.

Analizînd procesul de debursare a mijloacelor financiare destinate finanțării subiectului auditat, echipa de audit a constatat că acesta se conformează prevederilor Îndrumărilor Băncii Mondiale privind debursările pentru proiecte din 1 mai 2006. Sinteza executării surselor financiare fundamentate pe Componente este prezentată în Tabelul nr.2.

Tabelul nr. 2

Analiza debursărilor și utilizării surselor financiare alocate pentru susținerea Reformei

(mii lei)

Componente		Total debursări planificate, $	2015		Total		Executat / planificat în 2015 (%)	Realizarea Proiectului (%)
			$	MDL	$	MDL
1		2	3	4	5	6	7	8=5/2+100
	I. Debursări	40 000,0	6 116,0	116 109,5	14 269,0	228 964,9	17,3	35,7
	Componentele I și II	38 500,0	5 955,7	113 113,7	13 697,3	220 256,3		x
	Componenta III	1 500,0	160,3	2 995,8	571,7	8 708,6		x
	II. Cheltuielile	40 000,0	1 047,0	20 099,0	3 396,9	49866,2		8,5
	Componentele I și II	38 500,0	885,3	16 660,6	2 943,4	42 572,2		x
	Componenta III	1 500,0	181,7	3 438,4	453,5	7294,0		x
	III. Devieri (I-II)	x	5 069,0	96 010,5	10 872,1	179 098,7		x
	Componentele I și II	x	5 090,4	96453,1	10 753,9	177 684,1		x
	Componenta III	x	118,3*	1414,6*	118,3*	1414,6		x

Sursă: Datele totalizate de către echipa de audit în baza informaţiilor prezentate de Ministerul Finanţelor şi echipa de coordonare a Proiectului. (* Sumă calculată ținîndu-se cont de soldul pe anul 2014 – 139,7 mii dolari SUA, sau 1 857,2 mii lei ).

Analiza datelor prezentate în Tabel denotă următoarele:
▪ 17,3% reprezintă ponderea cheltuielilor efective (20 099,0 mii lei) executate de către MEd în suma totală a mijloacelor debursate (116 109,5 mii lei) în anul 2015 pentru implementarea Proiectului și, în special, au fost finanțate serviciile de proiectare pentru renovarea sediilor instituțiilor de învățămînt (16 660,6 mii lei) și costurile operaționale pentru implementarea activităților din cadrul componentei tehnice (3 438,4 mii lei).
 ▪ 35,7% reflectă ponderea sumelor debursate de Banca Mondială în perioada 2013 – 2015 (14 269,1 mii dolari SUA) în totalul surselor financiare prevăzute (40000,0 mii dolari SUA) pentru realizarea acțiunilor privind implementarea Proiectului și a reformei structurale în domeniul educației, în special (i) asigurarea accesului elevilor la o educaţie de calitate; (ii) creşterea flexibilităţii în relaţiile de muncă în domeniul educaţiei; şi (iii) utilizarea eficientă a alocaţiilor financiare prin aplicarea finanţării per elev la nivel naţional.
▪ doar 8,5% constituie nivelul de valorificare a mijloacelor financiare destinate Proiectului. Situația atestată exprimă planificarea cu rezerve a măsurilor ce urmau a fi întreprinse pentru realizarea celor 16 ID, precum și necesitatea restructurării Proiectului, inclusiv ce ține de personalul implicat. Această concluzie se bazează și pe recomandarea Băncii Mondiale în cadrul vizitelor de evaluare a Proiectului în perioada noiembrie 2015 - martie 2016²⁴, în care se propune transmiterea responsabilității pentru renovarea școlilor de circumscripție selectate, din responsabilitățile Ministerului Educației, la Fondul de Investiții Sociale în Moldova, pentru o mai bună valorificare a surselor de finanțare.

Caracterul scăzut al acestor indici, comparativ cu așteptările și debursările efectuate, a fost condiționat de mai mulți factori de ordin intern și extern, și anume:

1. 
   conform mențiunii echipei de consultanți, au fost atestate: ”întîrzieri semnificative la întrunirea standardelor minime de asigurare a calității, și anume, s-a constatat că necesitățile aferente școlilor selectate pentru reparație sînt mult mai mari decît a fost inițial anticipat, astfel costurile estimate pentru aceste reabilitări depășesc semnificativ valoarea conceptuală a ID-urilor, destinată pentru activitățile respective. Cauza acestei situații este nerelevanța și învechirea prevederilor standardelor naționale de construcție a școlilor”;
   
2. 
   instabilitatea componenței Executivului în anul 2015, inclusiv doi miniștri ai educației care dețin funcția de DGP;
   
3. 
   fluctuația sporită a personalului implicat în implementarea Proiectului²⁵, astfel, pe parcursul exercițiului bugetar, din 10 consultanți locali fiind înlocuiți 6.
   

Echipa de audit accentuează faptul că problemele menționate reprezintă și principalele cauze care au determinat admiterea deficiențelor constatate de audit și expuse în Raport.

2. 
   . Datele privind remunerarea profesorilor au fost prezentate corect în Raportul privind executarea salariilor cadrelor didactice (Componenta I)
   

Potrivit termenilor de referință la Componenta III, coordonatorul Proiectului prezintă trimestrial Băncii Mondiale informația privind salarizarea cadrelor didactice, inclusiv pe școli primare-grădinițe, școli primare, gimnazii și licee.

Aliniindu-se prevederilor ISSAI 1505²⁶, echipa de audit a solicitat de la Ministerul Finanțelor informația privind salarizarea cadrelor didactice pentru fiecare autoritate publică locală și pe fiecare tip de instituție pe anul 2015. În rezultatul contrapunerii informației prezentate Băncii Mondiale cu Rapoartele separate privind executarea bugetelor unităților administrativ-teritoriale la situația din 31.12.2015, pe toate elementele populației, la componentele: executat total, cheltuieli efective, datorii debitoare și datorii creditoare, auditul a constatat divergențe în valoare de 845,2 mii lei (executat total - 422,6 mii lei, și cheltuieli efective - 422,6 mii lei). Diferențele atestate, pentru fiecare caz în parte, nu sînt semnificative și nu afectează raportul de referință, deoarece nu depășesc nivelul de semnificație stabilit pentru acest domeniu (informație redată în Anexa nr. 4).

Suplimentar, echipa de audit menționează că riscurile testate pentru procesul de stabilire, calculare și achitare a remunerării muncii cadrelor didactice au fost determinate și reieșind din faptul că Curtea de Conturi, conform Programelor activității de audit pe anii 2015 și 2016, a efectuat auditul performanței sistemului de salarizare în sectorul public, ale cărui rezultate vor fi aprobate separat.

3. 
   . Realizarea fără erori a procurărilor definite de procedurile Băncii Mondiale
   

Pentru a sprijini MEd în efectuarea procurărilor aferente Componentei III²⁷ , a fost angajat prin cumul un consultant în achiziții pe procedurile Băncii Mondiale. În anul 2015, conform Planului de procurări și documentelor aferente procesului de achiziții, revizuite și aprobate de finanțator, misiunea de audit a constatat că au fost desfășurate 8 proceduri și semnate 8 contracte pentru servicii de consultanță individuală în sumă de 943,0 mii lei.

Urmare verificărilor efectuate prin testarea integrală a unei proceduri de achiziție a serviciilor de consultanță în valoare de 40,6 mii lei, precum și prin testarea controalelor interne aferente a 3 proceduri privind serviciile de consultanță în sumă totală de 255,8 mii lei, auditul nu a constatat abateri, fiind relevată obținerea acceptului Băncii Mondiale pentru toate achizițiile realizate.

Analizînd MOP și Planul de procurări pe fiecare activitate operațională, echipa de audit a constatat că, pentru exercitarea auditului financiar al Proiectului, anual sînt prevăzute mijloace financiare, din surse externe, în sumă de 6,0 mii dolari SUA, sau 30,0 mii dolari SUA pentru 5 ani. Situația atestată nu este susținută de prevederile Acordului de finanțare²⁸ , în care se menționează că „Beneficiarul va asigura auditarea rapoartelor sale financiare de către Curtea de Conturi”, urmare cărui fapt aceste posibile cheltuieli nu pot fi considerate eligibile. În contextul dat, se atestă necesitatea ajustării Planului de procurări al Proiectului prin excluderea costului estimativ a două misiuni de audit financiar pe anii 2013-2015 în sumă de 12,0 mii dolari SUA.

3. 
   . Procesul de raportare către Banca Mondială nu conține denaturări, însă necesită instituirea unor activități de supraveghere și monitorizare
   

În anul 2015, pentru implementarea Componentei III, MEd a planificat suma de 351,6 mii dolari SUA (6786,1 mii lei), dar a beneficiat de mijloace externe în scopuri de asistență tehnică în sumă totală de 181,7 mii dolari SUA (3438,4 mii lei), astfel nivelul de executare a mijloacelor financiare aferente acestei componente fiind de doar 51%. Din aceste mijloace, partea preponderentă a fost alocată pentru remunerarea consultanților locali – 96%, restul constituind cheltuielile operaționale și pentru instruiri - 4% ( informație prezentată detaliat în Anexa nr. 5).

Tranzacțiile economice contabilizate în anul 2015 au fost raportate Băncii Mondiale atît trimestrial, la prezentarea rapoartelor interimare²⁹, cît și la debursarea în cadrul Componentei I prin intermediul rapoartelor de cheltuieli³⁰, care sînt anexate la scrisoarea de solicitare de tragere a fondurilor.

Rezultatele testelor de audit asupra documentelor financiare primare (contracte, facturi/ invoice, ordine de plată etc.), precum și reconcilierile ex-post efectuate denotă că în cadrul Proiectului au fost instituite proceduri de organizare a procesului operațional privind elaborarea rapoartelor financiare interimare, ceea ce asigură corectitudinea și veridicitatea situațiilor financiare ale Proiectului. Concomitent, se identifică necesitatea implementării controalelor interne la capitolul supravegherea și monitorizarea activității financiare, ținîndu-se cont de faptul că auditul a constatat expedierea rapoartelor interimare către Banca Mondială fără semnarea acestora de către ministrul educației, sau viceministru. Situația constatată nu se încadrează în regulile generale de ținere a evidenței financiare și bună guvernare. Referitor la rapoartele de cheltuieli, acestea sînt strict verificate și semnate de către responsabili.
Cu privire la politica de securitate a informației financiare
Evidența contabilă efectuată conform regulilor Băncii Mondiale a fost susținută de programul informațional „1C”. Testările efectuate de audit indică că Programul contabil are organizate controale ale aplicației adecvate, care asigură corectitudinea datelor contabile generate de sistem. Totodată, auditul menționează necesitatea consolidării securizării fizice și informaționale a datelor contabile ale Proiectului, prin organizarea controalelor generale aferente arhivării periodice și păstrării securizate a acestora pe un suport electronic, ceea ce ar asigura integritatea tranzacțiilor în cazuri de forţă majoră.

Se ia act: Pe parcursul auditului a fost organizat procesul de arhivare și păstrare a informației contabile și s-a luat decizia de a se arhiva trimestrial Programul contabil pe memorii portative.

2. 
   . Executarea Hotărîrii precedente a Curţii de Conturi
   

MEd a asigurat parțial implementarea recomandărilor de audit

Referitor la recomandările din Raportul de audit financiar pe anul precedent³¹, echipa de audit relatează că acțiunile realizate de MEd în comun cu consultanții Proiectului au avut drept scop asigurarea continuității procesului de implementare a Proiectului. Astfel, pentru executarea recomandării nr.1, pe parcursul anului 2015 au fost organizate mai multe întîlniri lunare cu responsabilii din cadrul Direcției finanțele în învățămînt, cultură și știință a Ministerului Finanțelor, APL (Președintele raionului Căușeni, primarul satului Vărzărești etc.) și alte structuri; periodic sînt prezentate și discutate în grupurile operaționale din cadrul MEd rezultatele/cheltuielile financiare pe fiecare indicator de debursare (Standardele operaționale minime pentru instituțiile de învățămînt, servicii de proiectare, lucrări de construcție etc.) și activitatea aferentă Componentei III.

Constatarea privind nevalorificarea considerabilă a surselor financiare la destinațiile și în termenul prevăzut pentru implementarea tuturor Componentelor Proiectului (nivelul de executare de 8,4 %), expusă la subcapitolul 4.2.1. din prezentul Raport de audit, denotă realizarea parțială a recomandării nr. 2 - să fortifice activitățile de control și de monitorizare în vederea valorificării surselor financiare la destinațiile și în termenul prevăzut pentru implementarea tuturor Componentelor Proiectului, prin ce se reiterează în prezentul Raport necesitatea implementării integrale a acesteia.

5. 
   RECOMANDĂRILE AUDITULUI
   

Ministerului Educației în comun cu echipa de consultanți:

1. 
   Revizuirea Planului de Procurări și redistribuirea sumei în valoare de 12,0 mii dolari SUA destinată auditului proiectului pentru perioada anilor 2013-2015;
   
2. 
   Să instituie activități de supraveghere și control în procesul de raportare și expediere a rapoartelor interimare către BM, cu avizarea obligatorie a acestora de către DGP și/sau DEP.
   

Ministerului Educației în comun cu Ministerul Finanțelor:

3. 
   Să fortifice activitățile de control și de monitorizare prin sporirea conlucrării între părțile responsabile, în vederea valorificării surselor financiare la destinațiile și în termenul prevăzut pentru implementarea tuturor Componentelor (recomandare reiterată).
   

6. 
   OPINIILE ECHIPEI DE AUDIT
   

Generalizînd constatările expuse în Capitolul 4.1. Cu privire la raportarea bugetară din prezentul Raport de audit, echipa de audit a obținut asigurările necesare pentru a exprima opinia cu rezerve privind raportarea conform regulilor Guvernului.

Baza pentru opinia cu rezerve privind raportarea bugetară

MEd nu a reglementat exhaustiv prevederile ce țin de specificul evidenței contabilității proiectelor finanțate din surse externe, precum și modalitatea de raportare a acestora.

La 31.12.2015, soldul contului de activ „Alte mijloace fixe” și al contului de pasiv „Fondul mijloacelor fixe” din evidența contabilă a Proiectului și, respectiv, din evidența consolidată a MEd nu exprimă valoarea serviciilor de proiectare și verificare aferente a 16 obiecte investiționale în mărime de 10965,3 mii lei, din motiv că au fost reflectate eronat la cheltuielile în perioada de gestiune.

Echipa de audit a calificat nivelul erorii admise ca fiind semnificativ prin context, deoarece denotă un caracter sistematic/permanent, precum și vizează toată populația semnificativă a tranzacțiilor financiare ale Proiectului efectuate în exercițiul bugetar încheiat la 31.12.2015. Aceste abateri de la norme, de asemenea, pot determina utilizatorii finali ai rapoartelor bugetare să formuleze incorect unele concluzii asupra situației financiare a Proiectului.

6.1. Opinie cu rezerve privind raportarea bugetară
În opinia echipei de audit, cu excepția efectelor asupra aspectelor descrise în paragraful Baza pentru opinia cu rezerve privind raportarea bugetară, evidența contabilă a Proiectului la situația din 31.12. 2015 este raportată sub toate aspectele semnificative, în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil și oferă o imagine fidelă și veridică a acesteia.