Ayrımcılık Yasağı: Kavram, Hukuk, İzleme ve Belgeleme

AVRUPA BİRLİĞİ VE AYRIMCILIK YASAĞI
Ayrımcılık Yasağı ile İlgili Düzenlemeler
Temel Belgeler

Avrupa Birliği, 27 üye devletten oluşan ulusalüstü bir örgüttür.⁸⁹ Daha önce Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu, Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu şeklinde üç yapı olarak ortaya çıkan Avrupa Toplulukları, günümüzde Avrupa Birliği adı altında tek çatı altında toplanmıştır. Ortaya çıkışından bugüne Birliğin doğrudan yetkili olduğu alanlar, ekonomik alandan toplumsal ve siyasi konuları da içerecek biçimde giderek genişlemiştir. Türkiye henüz AB üyesi ülkeler arasında yer almasa da aday üye statüsüne sahiptir ve uzun bir süredir AB hukukuna uyum sağlamaya çalışmaktadır. Uyum sürecinde gündeme gelen konular arasında ayrımcılık yasağı da bulunmaktadır. Bu çerçevede, aşağıda üzerinde durulacak konularda Türk hukukunda kapsamlı dönüşüm yaşanması gerekecektir.

Üye devletler tarafından egemenlik yetkilerinin belli alanlarda Birliğe devredilmesi sonucunda, söz konusu alanlarda AB’nin yasama yetkisi bulunmaktadır. Birlik, yetkilerini kurucu andlaşmalarla çizilen sınırlar içinde kullanmaktadır. AB hukuku, üye ülkelerin ulusal hukuklarından ayrı ve bağımsız niteliktedir.

AB’nin temel karar alma organı Avrupa Birliği Konseyi’dir.⁹⁰ Birlik Üyesi ülkelerin devlet başkanları veya başbakanları tarafından oluşturulan organ, AB’nin başlıca politikalarını belirlemek üzere yılda iki kez toplanmaktadır. Avrupa Komisyonu ise, hukuki düzenlemeleri, politikaları ve eylem programlarını öneren ve Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Birliği Konseyi’nin kararlarını uygulamaktan sorumlu olan organdır. Avrupa Parlamentosu, Avrupa Komisyonu’na bilgi veren ve hukuki düzenlemelere dair teklifleri gözden geçiren bir organdır. Parlamento, Birlik üyesi ülkelerin vatandaşları tarafından seçilen temsilcilerden oluşur.

Avrupa Toplulukları Adalet Divanı⁹¹ (ATAD) ise Birlik hukukunu ve kurucu andlaşmaları yorumlama yetkisine sahip olan organdır. ATAD, AB andlaşmalarının ve mevzuatının yorumlanmasıyla ilgili uyuşmazlıkları karara bağlamakta ve içtihatlar yoluyla Birlik vatandaşları için standartları belirlemektedir. ATAD, AB üyeleri üzerinde yargı yetkisine sahiptir ve AB hukukundan saptığı tespit edilen iç hukuk organlarının kararlarını iptal edebilmektedir. ATAD, her bir üye ülkeden gelen bağımsız yargıçlardan oluşmaktadır.⁹²

AB hukukunun en önemli özelliği, yetkili olduğu bazı konularda üye devletlerin iç hukukundan daha üstün olmasıdır. AB hukuku, öncelikle kurucu andlaşmalardan oluşur ve bu andlaşmalar anayasal bir çerçeve oluşturmaktadır. İkincil düzeyde ise tüzükler, direktifler, kararlar, tavsiyeler ve görüşler yer almaktadır. Tüzükler genel geçerliliğe sahiptir, bağlayıcıdır ve üye devletlerde doğrudan uygulanmaktadır. Direktifler ise yine her üye devlet için bağlayıcıdır, ancak direktiflerin nasıl uygulanacağı konusunda üye devletlerin takdir yetkisi bulunmaktadır. Direktifler bazı durumlarda üye devletlerin iç hukukunda doğrudan uygulanabilir nitelik taşımaktadır ve iç hukukta yargı organları önünde doğrudan ileri sürülebilmektedir.

Direktifler, AB’nin amaçlarından herhangi birine ulaşmak için, üye devletlerin yerine getirmeleri gereken hukuki yükümlülükleri ortaya koyan hukuki metinlerdir. Direktifler, belli konularda üye devletlerde geçerli olan hukuksal normların uyumlaştırılması veya ortaklaştırılması söz konusu olduğunda gündeme gelmektedir. Direktiflerin kabul edilmesinin ardından belli bir süre içinde, üye devletler direktifin iç hukuklarında uygulamaya geçirilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlüdür. Bu süreç, “aktarma süreci” olarak da adlandırılmaktadır. Belirlenen sürenin sona ermesinden önce, direktiflerin ulusal yargı organları önünde ileri sürülmesi mümkün değildir.

Üye devletler, öngörülen süre içinde direktifleri iç hukuklarına tam ve doğru bir şekilde aktarmadıkları takdirde, bireyler iç hukukta yargı organları önünde direktif hükümlerine dayanabilmektedir. Aynı şekilde, ayrımcılık yasağına ilişkin bir direktifin üye devlet tarafından tam ya da kısmen uygulanmaması durumunda, ayrımcılık mağduru birey de iç hukuk yollarına başvurabilir. Bu durumda üye devletin yargı organlarından, bu konuda bir karar vermesi talep edilecektir. Kararın, direktifin uygulanmadığı yönünde olması halinde ayrımcılık mağduru, iç hukukta öngörülen tazminat ve benzeri yollardan birine başvurma hakkına sahip olacaktır.

Ayrımcılıkla mücadele, AB’nin oluşum sürecinin başlarında Birlik gündeminde yer almayan bir konuydu. Konuyla ilgili ilk düzenleme, Roma Andlaşması’nın 119. maddesinde yer alan kadın ve erkek arasında eşit işe eşit ücret ilkesidir. 1990’lı yılların başına kadar ayrımcılık AB’nin çalışma alanı dışında görülmüştür. Bu alanda yapılan çalışmalar bölgesel düzeyde Avrupa Konseyi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi, küresel ölçekte ise Birleşmiş Milletler kapsamında gerçekleşmiştir.

AB hukukunda ilk başlarda sadece kadın ve erkeklerde eşit işe eşit ücret ve vatandaşlık temelli olarak gündeme gelen ayrımcılık yasağının kapsamı, günümüzde çok daha geniş hale gelmiştir. Başlarda bu iki temelde ayrımcılığa yer verilmesi, ortak bir pazar inşa edilmesi yönünde bir araç olarak düşünülmüştür. Kadın ve erkek arasında eşit işe eşit ücret ilkesi bir temel hak olarak değil, ekonomik amaçla, adil bir rekabet ortamı için toplumsal bir gereklilik olarak görülmüştür. Ancak zamanla istihdam ve iş pazarı ile sosyal güvenlik alanlarını da kapsar hale gelmiştir.

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın⁹³ 21. maddesine göre: “Cinsiyet, ırk, renk, etnik veya sosyal köken, genetik özellikler, dil, din veya inanç, siyasi veya herhangi bir başka görüş, bir ulusal azınlığın üyesi olma, mülkiyet, doğum, engellilik, yaş veya cinsel yönelim gibi temellere dayanan her türlü ayrımcılık yasaktır.” AB üyesi ülkeler için hukuken bağlayıcı olan Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Andlaşma’nın 19. maddesinde [eski Avrupa Toplulukları Andlaşması (ATA), madde 13] ise şu şekilde bir düzenleme bulunmaktadır: “Konsey, bu Andlaşma’nın diğer hükümlerine dokunmaksızın ve Andlaşmalar tarafından Birliğe verilen yetki sınırları içinde kalmak koşuluyla, özel yasama usullerine uygun olarak ve Avrupa Parlamentosu’nun onayını aldıktan sonra cinsiyet, ırk ve etnik köken, din ya da inanç, engellilik, yaş ya da cinsel yönelim temelinde ayrımcılığa karşı mücadele etmek üzere uygun tedbirleri almak amacıyla oybirliği ile hareket edebilir.”⁹⁴ Aynı Andlaşma’nın 157. maddesinde (eski ATA, madde 141) ise cinsiyet temelli ayrımcılık kapsamında kadın ve erkek arasında eşit işe eşit ücret ilkesine yer verilmiştir.

AB hukukunun geldiği aşamada kısıtlı temellerde ayrımcılık yasaktır ve diğer belli başlı uluslararası sözleşmelerde olduğu gibi “başka bir statü” veya “benzeri nedenlerle” gibi ifadelerle bu durumun genişletilmesi şu an için mümkün gözükmemektedir. AB hukuku doğrudan ayrımcılığı sadece cinsiyet, ırk veya etnik köken, din veya inanç, engellilik, yaş, cinsel yönelim ve vatandaşlık temellerinde yasaklamaktadır.

AB hukukunda vatandaşlık temelli ayrımcılık, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Andlaşma’nın 18. maddesinde genel olarak; 45 ile 62. maddeleri arasında, çalışanların serbest dolaşımı, girişim özgürlüğü, hizmetlerin serbest dolaşımı gibi konular çerçevesinde gündeme gelmektedir. Bu düzenlemeler Birlik üyesi devletlerin vatandaşlarını kapsamaktadır. Üçüncü ülke vatandaşlarının bu korumadan yararlanması mümkün değildir.

AB hukukunda geçmişten bugüne ayrımcılık yasağı kapsamında direktiflerle yapılan düzenlemelerin listesine EK IV’ten ulaşabilirsiniz.⁹⁵ 1997 yılına kadar AB hukukunda sadece cinsiyet ve vatandaşlık temelli ayrımcılık yasağı söz konusudur. 1997 yılında Amsterdam Andlaşması ile ayrımcılık yasağının kapsamına yeni temeller eklenmiş oldu. ATA 13. madde ile Avrupa Birliği Konseyi’ne, belirtilen temellerde ayrımcılıkla mücadele için önlemler alma yetkisi getirildi. ATA’nın 13. maddesinde yer alan düzenleme doğrudan bir ayrımcılık yasağı içermemekle birlikte, belirtilen ayrımcılık türlerine karşı Birliğin önlem almasına olanak tanıyan bir hüküm niteliğindeydi. Bu değişikliğin ardından 1998 yılı Aralık ayında Viyana’da düzenlenen akademisyenlerin ve STK’ların katıldığı bir konferans sonucunda, Irk Eşitliği ve İstihdamda Eşitlik Direktifleri ortaya çıktı.

Amsterdam Andlaşması’nın 1 Mayıs 1999 tarihinde yürürlüğe girişinin ardından Avrupa Komisyonu 13. maddenin hayata geçirilmesi amacıyla üçlü bir strateji benimsemiştir:
– Irk veya Etnik Kökenine Bakılmaksızın Kişilere Eşit Muamele Edilmesi İlkesinin Uygulanmasına Dair Konsey Direktifi (2000/43/EC),

– İstihdam ve Meslekte Eşit Muameleye Dair Genel Çerçeve Oluşturan Konsey Direktifi (2000/78/EC),

– 13. maddede sayılan tüm alanlardaki (cinsiyet ayrımcılığı hariç) ayrımcılıkla mücadele etmek üzere hazırlanan 2001-2006 Topluluk Eylem Programı (Karar 2000/750/EC).⁹⁶
Topluluk Eylem Programı’nın içerdiği ana hedefler şunlardır:
– AB’de ayrımcılığın doğası ile boyutlarının ve ayrımcılıkla mücadele için alınan önlemlerin etkinliğinin değerlendirilmesine ve analizine yardımcı olmak;

– AB üyesi ülkelerde ve Avrupa düzeyinde, ayrımcılıkla aktif olarak mücadele eden aktörlerin kapasitelerini geliştirmeye yardımcı olmak;

– Uygulayıcılar ve kamuoyu oluşturucular arasında ayrımcılıkla mücadelenin uygulama ve değerlerini yaygınlaştırmak ve bu yönde onlara destek vermek.
2006 yılından sonra bu program yerini, 2007-2013 yılları arasında geçerli olmak üzere PROGRESS programına bırakmıştır.⁹⁷

Direktifler, hem kamu sektöründe hem de özel sektörde, gerçek ve tüzel kişilerin ayrımcılık uygulamalarını yasaklamaktadır. Bir şahsa ait işletme, büyük bir özel sektör firması, bir belediye, bakanlık ya da kamu kuruluşu, belirtilen alanlarda ayrımcılık yapmama konusunda aynı sorumluluğa sahiptir. Direktifler, ayrımcılığa karşı gerçek kişileri korumaktadır. Irk Eşitliği Direktifi buna ek olarak, tüzel kişiliğe sahip örgütleri de ayrımcılığa karşı korunma kapsamına almıştır.

Direktiflerde yer alan düzenlemeler, üye ülkeler bakımından doğrudan bağlayıcı nitelik taşımaktadır. Direktiflerde yer alan hükümlerin, iç hukukta yer alan başka hükümlerle çatıştığı durumlarda, iç hukuktaki yargı organları önünde Direktifleri doğrudan ileri sürmek mümkündür. Bu noktada Direktifler, üye devletlerin egemenliklerini, aksine hukuki düzenleme yapma noktasında sınırlamaktadır.

Üye devletler ayrıca, Direktiflerde tanınan hakların vatandaşlar tarafından bilinmesini de sağlamakla yükümlüdür. Buna ek olarak üye devletler, ayrımcılıkla mücadele alanında çalışan örgütlerin, ayrımcılık mağduru bireylerin yargıya başvurmalarına destek sunmalarını da güvenceye almalıdır. Bu örgütler sendikalar, STK’lar, eşitlik kurumları veya ombudsmanlar olabilmektedir. Bu durum, mağdurların genellikle yeterli uzmanlığa veya maddi kaynağa sahip olmaması dolayısıyla önem taşımaktadır.