Bələdiyyə mülkiyyəti: əmlak təminatı və mülkiyyət toxunulmazlığı Bələdiyyə mülkiyyətinə dair Avropa Şurasının sənədləri

Bələdiyyə mülkiyyəti: əmlak təminatı və mülkiyyət toxunulmazlığı
1. Bələdiyyə mülkiyyətinə dair Avropa Şurasının sənədləri

Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi yerli hakimiyyətlər Palatasının təklifini, Konqresin Nizamnamə qətnaməsinin (2000) 2.1 b maddəsini və 2.3-cü maddəsini nəzərə alaraq, habelə bələdiyyə əmlakı haqqında məruzəni dinləyərək 2003-cü ildə “Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyasının prinsipləri baxımından bələdiyyə əmlakı haqqında” 132 saylı Tövsiyə qəbul edib.

Tövsiyədə göstərilir ki, bələdiyyə əmlakının Xartiya ilə hüquqi əlaqəsi və bələdiyyə əmlakına malik olmaq hüququnun reallaşdırılması imkanı əsasən Xartiyanın 3-cü maddəsinin (Yerli özünüidarə anlayışı) 1 və 2-ci bəndlərinin, habelə 9-cu maddəsinin (Yerli özünüidarəetmə orqanlarının maliyyələşdirilməsi mənbələri) 1 və 3-cü bəndlərinin, 4-cü maddəsinin (Yerli özünüidarəetmənin səlahiyyət sferası) 2,4 və 6-cı bəndlərinin, 8-ci maddəsinin (Yerli özünüidarəetmənin fəaliyyətinə inzibati nəzarət) 2 və 3-cü bəndlərinin, 10-cu maddəsinin (Yerli özünüidarəetmənin birləşmək hüququ) 1-ci bəndinin və 11-ci maddəsinin (Yerli özünüidarəetmənin hüquqi müdafiəsi) təfsirindən yaranır. Xartiyanın 3 və 9-cu maddələrini, preambulanın və şərhedici məruzəsinin sistemli təfsiri belə bir nəticəyə gətirir ki, bu beynəlxalq sazişin ona verdiyi mənada yerli özünüidarəetmə yerli hakimiyyətlərin heç də yalnız maliyyə yox, həm də maddi matiral aktivlərə malik olmaq imkanını nəzərə almalıdır.

Konqres bələdiyyə əmlakına münasibətdə Xartiyanın səmərəli həyata keçirilməsi məqsədi ilə Avropa Birliyinin bütün üzv-ölkələrinə aşağıdakıları tövsiyə edir:

– Konstitusiyada və yaxud milli qanunvericilikdə yerli özünüidarəetmə orqanlarına yerli ictimai maraqlar naminə öz öhdəliklərini yerinə yetirmək üçün yerli özünüidarənin əsas komponentlərindən biri kimi bələdiyyə əmlakına malik olmaq hüququnu versinlər (əgər belə hüquq hələ verilməyibsə);

– milli qanunvericilikdə yerli özünüidarəetmə orqanlarına öz səlahiyyətlərini həyata keçirən zaman ümumi maraq kəsb edən vəzifələrin həlli üçün başqa yerli özünüidarəetmə orqanları ilə birləşmək və bu qaydada yaradılmış strukturlara əmlakı və ya bələdiyyə aktivlərinin bir hissəsinin idarə edilməsini demokratik nəzarəti təmin etmək şərti ilə təqdim etmək hüququnu versinlər (əgər belə hüquq verilməyibsə);

– yerli özünüidarəetmə orqanlarına qanunla müəyyən edilmiş hüdudlarda icbari tədbirlər (ekspropriarsiya, rekvizisiya, nəyisə əldə etməyinə müstəsna hüquqlar və s.) həyata keçirmək yolu ilə üçüncü tərəfin aktivlərini güzəştli şərtlərlə əldə etmək, yaxud istifadə etmək hüququnu versinlər. Lakin belə tədbirlər ictimai mənafelər (fayda) naminə və belə qərarlardan müvafiq məhkəmələrə şikayət etmək imkanının olması və əsaslandırılmış və ədalətli kompensasiyanın ödənilməsi kimi demokratik prinsiplərə və prosedurlara uyğun olaraq həyata keçirilməlidir;

– hüquqlara ziyan vurmadan bələdiyyə mülkiyyəti hüququnun yerli nümayəndəli və ya icra hakimiyyəti orqanlarına (bunlar yerli assambleyanın göstərişləri üzrə fəaliyyət göstərirlər) verilməsi kimi birbaşa demokratiya formalarından istifadəyə üstünlük verilə bilər;

– bələdiyyə mülkiyyətinə malik olmaq hüququ olan yerli özünüidarəetmə orqanlarının, bir qayda olaraq, bu hüquqlarını qanuna uyğun şəkildə tam həyata keçirə bilmələri üçün zəruri şərait yaratsınlar. Bu zaman qanunlarda nəzərdə tutulan istənilən istisnalar qanuni məqsədlərə xidmət etməli, zəruri və yerli özünüidarə prinsiplərinə uyğun olmalıdır;

– bələdiyyə aktivlərinin xarakteri və miqdarı yerli özünüidarəetmə orqanlarına yerli ictimai maraqlara uyğun öz öhdəliklərini yerinə yetirməyə imkan verməlidir;

– yerli özünüidarəetmə orqanları qanunla müəyyən edilmiş hədlərdə bələdiyyə əmlakını əldə etmək və istifadə etmək imkanına malik olmalıdır;

– bələdiyyə əmlakından maddi təminat kimi istifadə etmək, yaxud onu ləğv etmək və ya bu əmlaka həbs qoymaq imkanı (əgər qanunvericilikdə belə hallar nəzərdə tutulubsa) bələdiyyə əmlakının və bütünlüklə yerli özünüidarənin mövcudluğuna mənfi təsir göstərməməlidir;

– əgər qanunvericilikdə bələdiyyə əmlakının ekspropriasiyası nəzərdə tutulubsa, onda bu, ictimai rifah naminə və demokratik prinsiplərə hörmət etmək əsasında (yəni ümumi qayda olaraq, əsaslandırılmış və ədalətli kompensasiya ödənilməsi yolu ilə) həyata keçirilməlidir;

– bələdiyyə əmlakı üzərində qanuna uyğun olaraq həyata keçirilən inzibati nəzarət, prinsip etibarı ilə, yalnız qanunçuluğa əməl olunmasını təmin etmək məqsədi ilə olmalıdır və yalnız istisna hallarda məqsədəuyğunluq nəzərə alınaraq və uyğunluq meyarına hörmət etmək şərti ilə həyata keçirilə bilər;

– bələdiyyə əmlakı məsələlərində demokratiya prinsiplərinə və qanuna uyğun olaraq idarəetmənin əsil şəffaflığına və açıqlığına əməl olunmalıdır;

– yerli özünüidarəetmə orqanları qanuna uyğun olaraq bələdiyyə əmlakının müdafiəsini təmin etmək üçün qanunla təsis edilən müstəqil və qərəzsiz məhkəmədə məhkəmə müdafiəsi hüququna malik olmalıdır;

– yerli özünüidarəetmə orqanları, prinsipcə, bələdiyyə aktivlərinin istifadəsinə görə bütün yığımları özünün xüsusi resursları kimi istifadə edə bilməlidir;

– bələdiyyə əmlakının vergiyə cəlb edilməsi, əgər belə hallar mövcuddursa, həddini aşmamalı və bələdiyyə əmlakının və yerli özünüidarəetmənin real mövcudluğuna imkan verməlidir;

– dövlət tərəfindən yerli özünüidarəetmə orqanlarına yeni səlahiyyətlərin ötürülməsi, mümkün olduğu qədər, qanunauyğun olaraq yalnız maliyyə resurslarının yox, həm də aktivlərin verilməsi ilə müşayiət olunmalıdır. Bunlara ən azı kommunal xidmət qurumlarına verilmək üçün ayrılan və yeni səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün zəruri olan aktivlər daxil olmalıdır;

– dövlət heç bir halda yerli özünüidarəetmə orqanlarına, ötürülən funksiyaların yerinə yetirilməsi üçün zəruri olan faydalı resurslar əvəzinə, onlar üçün daşınmaz yük olacaq və onların büdcəsi üçün də əlavə yükə çevriləcək aktivləri verməməlidir.

Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi “Azərbaycanda yerli və regional demokratiya haqqında” 126 (2003) saylı Tövsiyəsində

• 
  Bələdiyyələrin (xüsusilə, Bakıda) xüsusi mülkiyyətinin olmaması;
  
• 
  Respublika Prezidentinin müvafiq fərmanına baxmayaraq təcrübədə dövlət orqanlarının bələdiyyələrə mülkiyyət verməsi prosesinin tam şəkildə başa çatdırılmaması
  

problemləri vurğulanaraq ölkə hökumətinə aşağıdakılar tövsiyə olunur:

1. 
   Prezidentin fərmanına və qanuna uyğun olaraq bələdiyyələrə mülkiyyət verilməsi prosesinin başa çatdırılması;
   
2. 
   Yaxın vaxtlarda dövlət vəsaitlərinin bələdiyyələr arasında balanlaşdırılmış bölgüsünü təmin edən normaların, yoxlanılmış aydın, obyektiv və dəqiq kriteriyaların təsdiq olunması.
   

2. Azərbaycanda hazırkı vəziyyət
Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasının 13-cü maddəsinə əsasən ölkəmizdə 3 mülkiyyət növündən biri – bələdiyyə mülkiyyətidir. Eyni zamanda “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Qanunun 54.1 maddəsində qeyd olunur ki, dövlət yerli əhəmiyyətli məsələlərin həlli üçün zəruri olan torpaq payı və dövlət mülkiyyəti obyektlərini bələdiyyələrin mülkiyyətinə verir. Azərbaycan hökuməti 1999-cu ildə yerli özünüidarəetmənin iqtisadi əsasını təşkil edən bələdiyyə əmlakının yaranmasının tənzimlənməsi üçün “Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında” Qanun təsdiqləmişdir. Qanunda bələdiyyə mülkiyyətinə torpaq və digər əmlak növləri üzrə olmaqla iki ayrılıqda yanaşma olmuşdur:

Torpaq əmlakı: Qanunun 1-ci maddəsində qeyd olunub ki, bələdiyyə mülkiyyətinə torpaqların verilməsi “Bələdiyyələrin əraziləri və torpaqları haqqında” Qanuna və digər normativ hüquqi aktlara uyğun olaraq həyata keçirilir. “Bələdiyyələrin əraziləri və torpaqları haqqında” Qanuna əsasən bələdiyyə ərazisinin hüdudları “Torpaq islahatı haqqında” Qanun ilə bələdiyyə mülkiyyətinə verilən torpaq sahələri müvafiq ərazi vahidinin sahəsinə əlavə etməklə müəyyənləşdirilir. Eyni zamanda müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən lazımi şəhərsalma və yerquruluşu sənədləri tərtib edilir, bələdiyyələrin əraziləri və mülkiyyətlərinə verilən torpaq sahələri ilə birlikdə, onların hüdudlarını, torpaq növlərini və ölçülərini göstərməklə, bələdiyyə orqanlarına təhfil verirlər.

Sosial və mədəniyyət obyektləri, ümumi istifadədə olan obyektlər və digər əmlaklar: Qanunun 3-cü maddəsində qanunvericiliklə bələdiyyələrin mülkiyyətinə verilən dövlət əmlakı və digər hallarda əldə olunan əmlak, bələdiyyələrin fəaliyyəti nəticəsində əldə olunan və yaradılan əmlak, fiziki və hüquqi şəxslərin, beynəlxalq təşkilatların və fondların bələdiyyələrə könüllü maddi yardım şəklində verdikləri əmlak, varisi olmayan əmlakın bələdiyyələrə keçməsi yolu ilə əldə olunan əmlak, bələdiyyələrə vəsiyyət edilən əmlakların bələdiyyə əmlakının yaranması mənbələri kimi göstərilmişdir. Qanunun 4-cü maddədə isə qanunvericiliklə müəyyən edilmiş qaydada dövlət mülkiyyətində olan və bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsi üçün zəruri mənzil-kommunal, sosial və ların mülkiyyətinə verilir. Bundan əlavə həmin maddədə İlk növbədə bələdiyyələrin mülkiyyətmədəniyyət obyektləri, əhalinin ümumi istifadəsində olan obyektlər və digər dövlət əmlakı oninə onların fəaliyyətini təmin etmək üçün lazımi inzibati binalar, otaqlar və avadanlıqların verilməsi də vurğulanıb.

 «Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında» Qanununun 4-cü maddəsinin beşinci hissəsinə uyğun olaraq 2001-ci ildə ölkə prezidentinin Fərmanı ilə “Dövlət əmlakının bələdiyyələrə verilməsi qaydası və müddətləri haqqında” Əsasnamə təsdiq edilmişdir. Əsasnamədə qanunvericiliklə özəlləşdirilməsi qadağan edilən və ölkə prezidentinin qərarı ilə özəlləşdirilən və ya müvafiq qərar qəbul edilənədək dövlət mülkiyyətində qalan dövlət əmlakı və onun yerləşdiyi torpaq sahələri, habelə fiziki və ya qeyri-dövlət hüquqi şəxslərinin vəsaiti hesabına inşa edilmiş obyektlərin yerləşdiyi torpaq sahələri istisna olmaqla, bələdiyyələrin ərazilərində yerləşən digər dövlət əmlakı onların mülkiyyətinə verilə bilməsi öz əksini tapmışdır. Əsasnaməyə görə dövlət əmlakının bələdiyyə mülkiyyətinə verilməsi Dövlət Əmlak Komitəsi tərəfindən əvəzsiz həyata keçirilir. Əsasnamədə bildirilir ki, Nazirlər Kabinetinin təsdiq edilmiş siyahısında (Bələdiyyə mülkiyyətinə verilə bilən əmlakların siyahısı və bələdiyyələrə verilməsi müddətləri hər bir bələdiyyə ərazisi üzrə Əmlak Məsələləri Dövlət Komitəsinin bələdiyyələr və yerli icra hakimiyyəti orqanları ilə razılaşdırılmış təqdimatı əsasında Nazirlər Kabineti tərəfindən müəyyən edilir.) göstərilən əmlakı bələdiyyə mülkiyyətinə keçirmək üçün Əmlak Məsələləri Dövlət Komissiyasına ərizə ilə müraciət edir. Bundan sonra Komitə ərizənin əsaslılığını yoxlayır və əmlakın bələdiyyə mülkiyyətinə verilməsi nəzərdə tutulmuşdursa 10 gün ərzində müvafiq akt tərtib edilir. bələdiyyə mülkiyyətinə verilən daşınmaz dövlət əmlakı üzərində bələdiyyənin mülkiyyət hüququ qanunvericiliyə uyğun olaraq daşınmaz əmlakın dövlət reyestrində dövlət qeydiyyatına alınır. Sonda Komitə ilə bələdiyyə arasında təhfil-təslim aktı bağlanaraq əmlakın bələdiyyə mülkiyyəti olması təsdiqlənir.

Yuxarıda qeyd edilənlərə əsasən görünür ki, bələdiyyələrin əmlakla təmin olunması istiqamətində müəyyən bir qanunverici baza var. Ancaq təssüf ki, ölkə bələdiyyələrinin indiyə qədər əldə etdikləri əmlakın sayına nəzər yetirdikdə vəziyyətin heç də ürək açan olmadığının şahidi oluruq. Nazirlər Kabinetinin qərarı ilə bələdiyyə mülkiyyətinə verilə bilən dövlət əmlakının siyahısına nəzər yetirdikdə, müxtəlif adlarda olmaqla 96 əmlakın olduğunu və onun 84-nün bələdiyyələrin mülkiyyətinə keçdiyini görərik. Say etibarı ilə ən çox əmlaka sahib olan Mingəçevir bələdiyyəsidir. Onların balansında olan 11 əmlakın 8-i fəvvarədir. Siyahıda qeydə alınan 96 əmlak 62 bələdiyyəyə verilmişşdir ki, bunun da 58-i inzibati bina və ya inzibati binaların otaqları, 16-ı park, 9-u fəvvarə, 4-ü bağ, 3-ü yataqxana, 3-ü abidə, 1-i bulvar, 1-i baxça, 1-i meydandır. Siyahıda qeydə alınan 58 inzibati binanın 7-nin bələdiyyələrin mülkiyyətinə keçmədiyini nəzərə alaraq ölkə üzrə cəmi 51 bələdiyyənin mülkiyyətində inzibati binasının olduğunu görürük. Halbuku, “Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında” Qanunun 4-cü maddəsinə görə yerli özünüidarə qrumlarının fəaliyyətini təmin etmək üçün ilk növbədə onların mülkiyyətinə lazımi inzibati binalar, otaqlar və avadanlıqlar verilməlidir. Aparılmış tədqiqatlar göstərir ki, hələ də əksər bələdiyyənin, xüsusən də kənd bələdiyyələrinin inzibati binası yoxdur. Kənd bələdiyyələrinin böyük bir qisminin mərkəzi aparatı müvəqqəti olaraq həmin kənddə yerləşən yerli icra nümayəndəliklərinin binasında yerləşir. Təcrübədə icra nümayəndəliyi ilə eyni otaqda yerləşən bələdiyyələrə də rast gəlinir. Bələdiyyələrin birləşməsindən sonra inzibati bina ilə bağlı təminat məsələsi qismən həllini tapsa da, bu problem hələ də açıq qalır.

Bələdiyyələrin mülkiyyət toxunalmamazlığı təkcə onların inzibati binalarla bağlı problemi ilə bitmir. Bələdiyyələlrin və dövlət mülkiyyətində olan torpaqların sərhədlərində mövcud olan qeyri-dəqiqlik də yerli özünüidarə qrumlarının tam mülkiyyət sahibi olmasında problemlər yaradır. Belə ki, bəzi ərazilərdə dövlət və bələdiyyə ərazilərinin sərhədləri dəqiq olmadığından tez-tez bir mülkiyyətçinin digər mülkiyyətçinin torpağına müdaxiləsi halları olur. Bu halı xüsusən də Bakı bələdiyyələrinə şamil etmək olar. Təcrübədə eyni ərazi üzrə ayrı bələdiyyələrin sərəncam verdiyi hallar da mövcuddur. Bundan əlavə Bakı bələdiyyələri qeyd olunan problem səbəbindən reklam ödənişlərinin yığımında da problemlə qarşılaşırlar. 2007-ci ildə “Bələdiyyə torpaqlarının idarə edilməsi haqqında” Qanunda dəyişikliklər oldu. Dəyişikliyə görə bələdiyyə torpaqlarının satılması və ya icarəyə verilməsi hərrac və müsabiqə yolu ilə həyata keçirilməlidir. Yeni dəyişikliyə görə, bələdiyyələr öz torpaqlarını satmaq və ya icarəyə vermək üçün bir sıra uzun prosedurlardan keçməli, müxtəlif dövlət orqanlarına müraciət etməli və onların razılığını almalıdır. Əks halda bələdiyyə öz torpağını nə sata, nə də icarəyə verə bilər. Belə olduqda isə bələdiyyələ torpaqlarının üzərində müxtəlif dövlət qrumlarının maraqları cəmlənir və həmçinin bələdiyyələrin həmən qrumlardan asılılığı yaranır. Son nəticədə bələdiyyə öz mülkiyyətinə sərbəst sərəncam vermək hüququndan mərhum olur. Halbu ki, Azərbaycan Respublikasının Konstitutsiyasının 29-cu maddəsində bildirilir ki, mülkiyyətin heç bir növünə üstünlük verilmir və mülkiyyət hüququ mülkiyyətçinin təkbaşına və ya başqaları ilə birlikdə əmlaka sahib olmaq, əmlakdan istifadə etmək və onun barəsində sərncam vermək hüquqlarından ibarətdir.

Bələdiyyələrin əmlak mülkiyyətçisinə çevrilməsində başlıca problemdən biri də onların maliyyə resurslarının az olmasıdır. Belə ki, zəruri maliyyə vəsaitinin olmaması onlara verilmiş əmlakı normal idarə etməsinə maneə olur. Hətda bu səbəbdən bəzi hallarda bələdiyyələr mülkiyyətlərində daha çox əmlakın olmağında maraqlı olmurlar. Azərbaycan Respublikası Su Məcəlləsinə və “Bələdiyyələrin su təsərrüfatı haqqında” qanuna görə, bələdiyyə torpaqlarında yerləşən dövlət mülkiyyətində olan yerli əhəmiyyətli su təsərrüfatı obyektləri bələdiyyələrin mülkiyyətinə verilir. Tədqiqatlar göstərir ki, bu obyektlərin bir çoxu bələədiyyə mülkiyyətinə verilsə də, hələ də müvafiq dövlət qrumu tərəfindən mülkiyyəti təsdiq edən sənəd onlara verilməyib. Digər tərəfdən isə bəzi obyektlər ümumiyyətlə aktlaşdırılmayıb və nəticədə onlar sahibsiz olaraq qalıb.
3. Tövsiyələr
Azərbaycanda bələdiyyələrin əmlak təminatı və mülkiyyət toxunulmamazlığı ilə bağlı qeyd edilən problemləri nəzərə alaraq aşağıdakı tövsiyələlrin həyata keçirilməsini təklif edirik:
”Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında” Qanunun tələblərinə uyğun olaraq bütün bələdiyyə orqanları dövlət tərəfindən inzibati bina ilə təchiz olunması təmin edilməlidir;

Bələdiyyə əmlakına, xüsusən də paytaxtda yerləşən bələdiyyə torpaqlarına mülkiyyət hüququnu təsdiq edən sənədlərin səlahiyyətli dövlət qurumları tərəfindən verilməsi prosesi başa çatdırılmalıdır;

 Yerli özünüidarəetmə orqanlarına əmlak əldə etmək üçün qanunla müəyyən edilmiş hüdudlarda, eyni zamanda çevik və işlək mexanizmlər hazırlanmalıdır;

Bələdiyyələrə əmlakın verilməsi ilə bağlı qanunvericilik aktlarında əmlakın verilməsi prosesi və əmlakın əldə olunduğu dövrdən sonrakı müddətdə əmlakın idarə edilməsi prosesində şəffaflıq və ədalətlilik təmin olunmalıdır;

Bələdiyyələrə əmlakın verilməsi ilə bağlı qanunvericilik aktlarında əmlakın verilməsi prosesi elə tənzimlənməlidir ki, verilmiş əmlak bələdiyyələr üçün əlavə yükə çevrilməsin.