Bə¬LƏ¬DİY¬YƏ¬LƏ¬Rİn sta¬TU¬su haq¬qin¬DA

Sizin üçün oyun:

Google Play'də əldə edin


Yüklə 98.03 Kb.
tarix25.10.2017
ölçüsü98.03 Kb.

«Bələdiyyələrin statusu haqqında» qanunun təhlili
«Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanun Azərbaycanda yerli özünüidarənin formalaşdırılmasının hüquqi əsaslarını təmin edən əsas qanun hesab olunur. Reallıqda bu qanun bələdiyyələrin formalaşdırılmasını və normal fəaliyyətini təmin edəcək bütün mexanizmlərlə bağlı səhih prinsip və meyarları müəyyənləşdirilməlidir. Lakin sənədin tətbiq olunduğu 11 il ərzində ölkədə «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın tələblərinə, habelə Azərbaycanla birlikdə Avropa Şurasına üzv dövlətlərdə mövcud olan yerli özünüidarə sisteminə uyğun bələdiyyə institutu yaratmaq mümkün olmayıb. Avropa Şurası ekspertlərinin 2003-cü ilin mayında Azərybaycan hökumətə ünvanladığı tövsiyyələri nəzərdən keçirdikdə aydın olur ki, yaranmış vəziyyətin başlıca səbəblərindən biri «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun qeyri-təkmil olmasıdır. Belə ki, həmin tövsiyyələrə görə, qüvvədə olan qanunda bələdiyyələrin statusu, onların səlahiyyət dairəsi, maliyyə resurslarının dayanıqlılığna verilən hüquqi mexanizm və təminatlar bələdiyyələrin Xartiyanın tələblərinə uyğun real hakimiyyət təsisatı kimi formalaşdırılmasına imkan vermir.
Qanunun analizinə yanaşma
Analiz zamanı aşağıdakı 2 yanaşmadan istifadə olunub:


  1. Qanunun mövcud mexanizmlərindən hansıları işlək deyil və onların real mexanizmə çevrilməsi üçün hansı formada təkmilləşdirilməsinə ehtiyac var?

  2. Bələdiyylərin real hakimiyyət təsisatına çevrilməsi və daha effektiv fəaliyyət göstərməsi üçün qanuna əlavə hansı mexanizmlərin daxil edilməsinə ehtiyac var?

Qanunda müşahidə edilən boşluqlar və sənədin təkmilləşdirilməsi üçün təklif olunan mexanizmlər


1) «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun preambula hissəsində qanunun təyinatı belə müəyyən olunur: «Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasına uyğun olaraq bu Qanun yerli özünüidarəni həyata keçirən bələdiyyələrin yaradılması prinsiplərini, rolunu, yerli özünüidarənin hüquqi, iqtisadi və maliyyə əsaslarını, onun həyata keçirilməsi üçün dövlət təminatlarını müəyyənləşdirir». Bundan ardınca dərhal qanunun 1-ci maddəsi «yerli özünüidarə anlayışı»nın izahını verir. Halbuki hər bir qanunda onun təyinatı ilə yanaşı məqsədi də təqdim olunmalıdır. Məqsədin dəqiq ifadə olunması cəmiyyətdə həmin qanunun mahiyyət və əhəmiyyətinin düzgün anlaşılması baxımından son dərəcə vacibdir. Bu baxımdan «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Azərbaycan Respublikası Qanununun 1-ci maddəsinin «Qanun məqsədi» adlandırılması və aşağıdakı kimi izah olunması məqsədəuyğundur:

«Bu qanunun məqsədi demokratik dövlətin inkişafının əsası kimi yerli özünüidarənin inkişafının təmin olunması, eləcə də yerli hakimiyyət orqanı kimi bələdiyyələrin statusunun əsaslarının tənzimlənməsidir”.
Nəzərə almaq lazımdır ki, Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 7-ci maddəsi ölkəmizi «demokratik, hüquqi və dünyəvi respublika» kimi təsbit edir. Əgər «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun məqsədi yuxarıda təklif olunan formada qəbul olunarsa, bu həmin qanunun bilavasitə ölkə konstitusiyasının məqsədlərinə, ələlxüsus ölkənin konstitusion əsaslarının möhkəmlənməsinə xidmət etdiyinin hüquqi təsbiti olar. Həmçinin, yerli özünüidarənin konstitusion əsas kimi təsbiti cəmiyyətdə bələdiyyələrin stautusuna yeni yanaşmanı formalaşdırar. Halbuki indi ictimai rəy bələdiyyələri icra hakimiyyəti orqanlarının əlavəsi kimi yaradılan, heç bir real funksiyalara malik olmayan strukturlar kimi qəbul edir.

«Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın preambula hissəsində də «yerli özünüidarə orqanlarının istənilən demokratik quruluş əsaslarından birini təşkil etməsi» xüsusi vurğulanır.


2) «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun 1-ci maddəsində əksini tapan «yerli özünüidarə» anlayışı Azərbaycanda bələdiyyələrin nə beynəlxalq təcrübəyə, nə də «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın tələblərinə uyğun real hüquq və səlahiyyətlərə malik yerli hakimiyyət təsisatlarına çevrilməsinə imkan vermir. Belə ki, həmin izahda «yerli özünüidarənin vətəndaşların fəaliyyətinin təşkili formalarından biri» olduğu vurğulanır. Doğrudur, elə hissədə vətəndaşların ümumi maraqlar naminə yerli əşəmiyyətli məsələləri həll etmək üçün dövlət işlərinin bir hissəsini həyata keçirmək hüququna malik olması da qeyd olunur. Amma burada önəmli olan yanaşma bələdiyyələrin yerli hakimiyyət statusuna malik olması, yaxud rəsmi idarəetmə sisteminin tərkib hissəsi olması mütləq göstərilməlidir. Əks halda indi olduğu kimi, yerli özünüidarə ictimai rəydə rəsmi status qazanmayan, daha çox ictimai əsaslarla fəaliyyət göstərən qurumlar kimi qəbul ediləcək. Bu çatışmazlıqları aradan qaldırmaq üçün qanunun qüvvədə olan variantında «yerli özünüidarə» anlayışının interpretasiyasına münasibətdə aşağıdakı yanaşmalar mütləq tətbiq olunmalıdır:


  • yerli özünüidarənin ölkənin ölkənin inzibati-ərazi vahidləri üzrə formalaşdırılan yerli səviyyəli dövlət idarəetməsinin tərkib hissəsi olması;

  • yerli əhalinin yerli idarəetmədə iştirakına təminat verən hakimiyyət statusuna malik olması həmin izahda əks etdirilməlidir.

Avorpa Şurası Yerli və Regilonal Hakimiyyətlər Konqresinin 2003-cu ilin may ayında Azərbaycan hökumətinə ynvanladığı «Azərbaycanda yerli və regional demokratiyaya dair» 126 saylı Tövsiyyə sənədində də qeyd olunur ki, status haqda qanunda «bələdiyylərin rəsmi idarəetmənin tərkib hissəsi deyil» kimi ifadələrdən qaçmaq lazımdır.



3) Qanunda yerli özünüidarə hüququnun reallaşdırılma forması kimi bələdiyyələrə alternativ olaraq vətəndaş yığıncaqlarının yaradılmasının mümkünlüyü qeyd olunur. Belə ki, 1-ci maddənin 2-ci hissəsində göstərilir: «Yerli özünüidarə hüququnu qanunla müəyyən edilmiş qaydada ümumi, bərabər, birbaşa seçki hüquqları əsasında sərbəst, şəxsi və gizli səsvermə yolu ilə seçilmiş bələdiyyə üzvlərindən ibarət nümayəndəli kollegial orqanlar (bələdiyyələr) və ya vətəndaşların yığıncaqları həyata keçirirlər». «Vətəndaşların yığıncaqları» adlanan 28-ci maddədə qeyd olunur ki, əhalisi 500 nəfərdən az olan bələdiyyələrdə yerli əhəmiyyətli məsələlərə münasibət bildirmək, təkliflər irəli sürmək, kollektiv rəy söyləmək, qərarlar qəbul etmək məqsədi ilə həmin bələdiyyə ərazilərində vətəndaşlar öz yığıncaqlarını keçirə bilərlər. Halbuki vətəndaş yığıncaqlarının yaradılmasının zəruriliyi, onun qərarlarının əhatə dairəsi, niyə məhz 500 nəfərdən az əhalisi olan bələdiyyə ərazilərində yaradılmasının mümkünlüyü tamamilə qeyri-müəyyən olaraq qalır. Əgər vətəndaş yıcıncaqları sakinlərin yerli özünüidarədə iştirakının bir forması kimi nəzərdə tutulubsa, o halda qanunda ayrıca olaraq «Əhalinin yerli özünüidarədə iştirakı» adlı ayrıca bölmə daxil edilməli, burada əhalinin sayına məhdudiyyət qoyulmadan vətəndaş yığıncaqlarının bütün bələdiyyələrin ərazisində keçirilməsinin mümkünlüyü qeyd olunmalı, eyni zamanda vətəndaş iştirakçılığının başqa formaları (məsələn, ictimai dinləmələrin təşkli) da qanunvericilikdə əks etdirilməli, bu cür iştirakçılığın yerli özünüidarənin qərarlarına real təsir imkanları dəqiq reqlamaentləşdirilmədir.
4) Bələdiyyə orqanlarının formalaşdırılmasına munasibətdə qanun icbari hüquqi normaların yaradılmasını nəzərdə tutmur. Belə ki, adıçəkilən qanunun 1-ci maddəsinin 3-cü hissəsində qeyd olunur ki, bələdiyyələr öz vəzifələrini yerinə yetirmək məqsədi ilə onların qarşısında məsuliyyət daşıyan, daimi fəaliyyət göstərən icra strukturları yarada bilərlər. Qanunun 17-ci maddəsinin 1-ci hissəsində isə göstərilir ki, bələdiyyə öz səlahiyyətinə aid məsələlərin qabaqcadan nəzərdən keçirilməsi və hazırlanması üçün, habelə bələdiyyənin qərarlarının həyata keçirilməsinə yardım göstərilməsi, bələdiyyənin tabeliyində olan müəssisə, idarə və təşkilatların fəaliyyətinə nəzarət üçün daimi və başqa komissiyalar yarada bilər. Göründüyü kimi, qanunun bələdiyyənin həm icra strukturlarının, həm də daimi komissiyalarının yaradılmasına yanaşması belədir: bu strukturlar yaradıla da bilər, yaradılmaya da. Halbuki həmin orqanların yanaşmasına münasibətdə qanun minimum tələblər müəyyən etməli, hansı strukturların öncəliklə yaradılması qanunda mütləq formada ifadə olunmalıdır.

5) Qüvvədə olan qanunda yerli özünüidarənin prinsipləri müəyyən edilməyib. Halbuki həmin prinsiplərin qanunla müəyyən olunması yalnız qanunvericilik texnikası baxımından zəruri deyil. Yerli özünüidarə üçün qanunla müəyyənləşdirilmiş prinsiplər həm də bələdiyyələrin fəaliyyətinin xarakteristikasını müəyyənləşdirən meyarlar sistemidir. Hazırda qüvvədə olan qanuna «yerli özünüidarənin prinsipləri» adlı ayrıca maddə daxil edilməli və aşağıdakı prinsiplər hüquqi norma kimi bələdiyyələrin fəaliyyətində rəhbər tutmalı olduqları prinsiplər kimi həmin qanunda əksini tapmalıdır:


  • yerli özünüidarə qurumlarının fəaliyyətində şəffaflıq;

  • bələdiyyələrin fəaliyyətində vətəndaş iştirakçılığı;

  • Seçicilər qarşısında hesabatlılıq;

  • Yerli özünüidarə ilə bağlı öhdəliklərin həyata keçirilməsində sərbəstlik;

  • Yerli özünüidarə qurumlarının maddi və maliyyə resurslarının onların səlahiyyətlərinə uyğunluğu

  • Yerli özünüidarənin həyata keçirilməsində insanın və vətəndaşın hüquq və azadlıqlarına riayət olunması;

  • Yerli özünüidarənin təşkili və həyata keçirilməsində qanunçuluq;

  • Yerli özünüidarənin dövlət təminatının olması;

  • Yerli özünüidarənin həyata keçirilməsində aşkarlıq;

  • Ayrı-ayrı dövlət səlahiyyətlərinin yerli özünüidarə quqrumlarına verilməsinin mümükünlüyü



6) Qanunda «bələdiyyələrin səlahiyyətləri» adlanan ayrıca maddə və ya bölmə olmasa da, sənədin 4, 5 və 6-cı maddələri əslində bələdiyyələrin funksiya və səlahiyyətləri ilə bağlı məsələləri əhatə edir. Lakin həmin maddələrin hazırkı readaksiyası aşağıdakı səbəblərdən qüsurludur:


  • Əvvəla, «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın 4.4-cü maddəsinə görə, yerli özünüidarə orqanlarına verilən səlahiyyətlər bir qayda olaraq tam və müstəsna olmalıdır. Halbuki «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanuna əsasən yerli özünüidarə orqanları sosial, iqtisadi və ekologiya ilə əlaqəli yalnız o funksiyaları icra edə bilər ki, həminə məsələlər ya dövlət proqramlarında nəzərdə tutulmayıb, ya da həmin proqramlara əlavə olaraq reallaşdırılır.

  • Bələdiyyələrin səlahiyyətlərinin dəqiq təsnifatı yoxdur. Bir qayda olaraq beynəlxalq təcrübədə bələdiyyələrin müstəqil (məxsusi), müqavilə ilə həvalə olunan və ötürülə bilən səlahiyyətlərinin dəqiq siyahısı qanunvericilikdə öz əksini tapır.

  • Qanun Xartiyanın 4.3-cü maddəsində nəzərdə tutulan subsidiarlıq prinsipini pozur. Bu prinsipin mahiyyəti odur ki, dövlət səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsi, bir qayda olaraq, əsas etibarı ilə vətəndaşlara daha yaxın olan hakimiyyət orqanları kimi yerli özünüidarə qurumlarına həvalə edilməlidir. Mövjud qanun bələdiyyələr üçün son dərəcə məhdud səlahiyyətlər müəyyənləşdirir və Avorpa Şurasının 126 saylı Tövsiyyəsində də qeyd olunur ki, Azərbaycanda bələdiyyələrə ayrılan rol dövlət işlərinin olduqca az bir hissəsini əhatə edir.


7) Qanunda bələdiyyələrin yerli əhəmiyyətli məsələlərin həllinə məsul qurumlar olduğu qeyd olunsa da, yerli əhəmiyyətli məsələlərin əhatə dairəsini müəyyənləşdirən adlı ayrıca maddə və ya bölmə yoxdur. Öz növbəsində, iqtisadiyyatın müxtəlif sektorları (mənzil-kommunal, nəqliyyat və yol təsərrüfatı, təhsil, səhiyyə, sosial müdafiə, rabitə və s.) üzrə bələdiyyələrin səlahiyyətlərinə aid edilən spesifik yerli əhəmiyyətli məsələlərin siyahısının müəyyən olunması daha məqsədəuyğundur.
8) «Bələdiyyələrə dövlət himayəsi» adlandırılan 9-cu maddəsinin adı qüsurlu ifadə olunub, eyni zamanda ümumi xarakter daşıyır. Bu maddədəki çatışmazlıqların təkmilləşdirilməsi üçün aşağıdakı hüquqi yanaşmanı təklif etmək olar:


  • «Bələdiyyələrə dövlət himayəsi» ifadəsinin «Yerli özünüidarə sahəsində dövlət siyasəti» ifadəsi ilə əvəzlənməsi daha düzgün yanaşma olardı. Çünki bələdiyyələr nə ictimai əsaslarla fəaliyyət göstərən vətəndaş cəmiyyəti təsisatları, nə də məqsədi gəlir göütürmək olan kommersiya təşklatlarıdır. Qanunvericilik təcrübəsində bir qayda olaraq «dövlət himayəsi» anlayışı bu kateqoriyadan olan qurumlara münasibətdə tətbiq olunur. Bələdiyyələr isə dövlətin funksiyalarını yerinə yetirmək üçün formalaşdırılan rəsmi hakimiyyət təsisatlarıdır. Beynəlxalq təcrübədə ali hakimiyyət orqanları onlara münasibətdə himayədarlıq siyasəti həyata keçirmir, həmin qurumların fəaliyyətini hüquqi tənzimlənməsini təmin edir, yerli özünüidarə hüququnun reallaşdırılması üçün dövlət siyasəti mexanizmləri işləyib hazırlayır.

  • Bu maddənin hazırkı redaksiyası əsasən dövlət orqanlarının üzərinə yerli özünüidarənin fəaliyyətini tənzimləyən normativ-hüquqi bazanın formalaşdırılması öhdəliyi qoyur. Halbuki müxtəlif ölkələrin təcrübəsində yerli özünüidarə sahəsində dövlət siyasətinin istiqamətləri daha genişdir. Həmin təcrübələri, eyni zamanda Azərbaycanda bələdiyyələrin real inkişaf ehtiyaclarını nəzərə alsaq, «yerli özünüidarə sahəsində dövlət siyasəti» maddəsi ilə qüvvədə olan qanuna bu məsələlərin daxil edilməsinə ehtiyac var: a) hökumət yerli özünüidarə institutunun inkişafı, ölkədə əksmərkəzləşmənin dərinləşdirilməsi məqsədilə orta və uzunmüddətli inkişaf proqramları qəbul edir; b) yerli əhəmiyyətli məsələlərin ünvanlı və dayanıqlı maliyyələşmə mexanizmini formalaşdırmaq üçün dövlət büdcəsindən məqsədli ayırmalar hesabına bələdiyyə inkişaf fondu yaradır; c) yerli əhəmiyyətli sosial-iqtisadi və ekoloji layihələrin maliyyələşdirilməsi üçün ildə azı bir dəfə bələdiyyələrin iştirakı ilə layihə müsabiqələri təşkil edir; d) Yerli büdcələrin gəlirləri hesabına örtülməsi mümkün olmayan xərc ehtiyaclarının qarşılanması üçün tarazlaşdırıcı transfert mexanizmlərini işləyib hazırlayır; e) hökumətin həyata keçirdiyi müxtəlif dövlət proqramlarında bələdiyyələr üçün dəqiq vəzifələr müəyyənləşdirir və onların maliyyə ehtiyaclarını qiymətləndirir; j) bələdiyyə üzvlərinin və bələdiyyə qulluqçularının təkmilləşməsini və ixtisaslarının yüksəldilməsini təmin edir.


9) Qanunun «Bələdiyyələrin ittifaqları» adlanan 10-cu maddəsi «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın tələblərinə uyğun real təsir rıçaqlarına malik bələdiyyə assosiasiyalarının formalaşdırılmasına təminat vermir. Belə ki, sözügedən maddədə qeyd olunur ki, bələdiyyələr öz fəaliyyətini əlaqələndirmək, hüquq və mənafelərini daha səmərəli həyata keçirmək məqsədilə ittifaqlar yarada bilərlər və bu ittifaqlar hüquqi şəxs kimi fəaliyyət göstərməlidir. Bu cür redaksiya bələdiyyə birliklərinin statusunu, hökumətin yerli özünüidarə məsələlərini bilavasitə onların maraqlarını təmsil edən qurumlarla müzakirəsinin zəruriliyini özündə ehtiva etmir. Avropa Şurasının 2005-ci ildə qəbul etdiyi «Yerli hakimiyyət orqanları ilə məsləhətləşmələr» adlı 171 saylı Tövsiyyə sənədində də qeyd olunur ki, hökumətin yerli hakimiyyət orqanları ilə məsləhətləşmələri siyasi qərarların tərkib hissəsi olmalıdır. Tövsiyyəyə görə, bu cür məsləhətləşmələrin aparılması üçün ən ideal dialoq mexanizmi yerli özünüidarə birlikləri ilə təşkil olunan müzakirələr hesab oluna bilər. «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanununun 10-cu maddəsinin təkmilləşdirmək üçün aşağıdakılar təklif olunur:


  • Dövlət hakimiyyət orqanları bilavasitə bələdiyyələrin maraq və mənafelərinə toxunan bütün məsələləri yerli özünüidarə birlikləri ilə əvvəlcədən müzakirə edir və bu istiqamətdə məsləhətləşmələr aparır;

  • Bələdiyyə birlikləri müxtəlif dövlət proqramlarının, həmçinin bələdiyyələrin maraqları ilə əlaqəli qanun və qərar layihələrinin hazırlanması zamanı rəsmi formada yaradılmış işçi qruplarda, komitə və komissiyalarda təmsilçiliyi təmin olunurlar;

  • Hökumətin və Bələdiyyə birliklərinin mövqe və mənafelərinin uzlaşdırılması üçün hər iki tərəfin təmislçilərinin iştirakı ilə daimi fəaliyyət göstərən ikitərəfli komissiya formalaşdırılır.

Bunlardan savayı, «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın 10-cu maddəsinin 2 və 3-cü bəndləri milli assosiasiyaların beynəlxalq birliklərinə daxil olmaq hüququnun, həmçinin başqa dövlətlərin anoldoji orqanları ilə əməkdaşlıq etmək imkanının tanınmasını vacib saysa da, Azərbaycan qanunvericiliyində bu yanaşma tamamilə diqqətdən kənarda qalıb. Halbuki milli assosiasiyaların beynəlxalq təcrübə imkanı əldə etməsi həm olnların özlərinin bilik və bacarıqlarının artırılmasına, həm də ölkədə yerli özünüidarənin inkişafı üçün beynəlxalq birliyin resusrlarından istifadə olunmasına əlverişli şərait yaradar.


10) Qanunun 15-ci və 20-ci maddələri bələdiyyə üzvlərinin» statusunu müəyyənləşdirir. Lakin bu maddələrin qüvvədə olan redaksiyası ümumxalq səsverməsi vasitəsilə mandat almış seçkili şəxslərin yüksək statuslu rəsmi şəxslər kimi cəmiyyətdə reputasiya qazanmasına, onların öz bilik və bacarıqlarını səmərəli formada yerli özünüidarənin təşkilinə yönəltməsinə imkan vermir. Burada əsas çatışmazlıqlar kimi aşağıdakı məqamları qeyd etmək olar:


  • Ölkədə seçkili vəzifə tutan digər şəxslərlə müqayisədə bələdiyyə üzvünə maddi təminatlar, əmək funksiyalarının effektiv icrasına zəmanət verən əmək şəraitilə bağlı xüsusi şərtlər nəzərdə tutulmur. Faktiki olaraq yerli seçkili şəxslərin bələdiyyələrdə əsasən ictimai əsaslarla təmsilçiyi nəzərdə tutulur;

  • Bələdiyyə üzvünün bəzi hüquqları sadalansa da, öhdəliklərinə ümumiyyətlə toxunulmur. Amma, məsələn, bələdiyyə iclaslarında iştirak etmək, bələdiyyənin daiimi komissiyalarından ən azı birinə üzv olmaq, üzv olducu komissiyanın iclaslarında iştirak etmək kimi məsələlərin bələdiyyə üzvünün öhdəlikləri formasında qanunda ayrıca maddə kimi göstərilməsi daha düzgün olardı;

  • Hansı halda yerli özünüidarənin bədədiyyə üzvü üçün əsas iş yer sayılmasının dəqiq meyar və prinsipdəri qanunda açıq qalır. Qanunun 15-ci maddəsinin tələblərinə görə əmək haqqını bələdiyyədən alan bələdiyyə üzvünün əsas iş yeri bələdiyyə hesab olunur. Amma hansı hallarda bələdiyyə üzvlərinin bələdiyyədən əmək haqqı almaq hüququna malik olması, hansı seçkili vəzifələr üçün əmək haqqı ödənilməsinin məcburi xarakter daşıması aydın deyil. Qanunun 20-ci maddəsi bələdiyyə üzvlərini «öz səlahiyyətlərini daimi əsasda icra edən və etməyən bələdiyyə üzvləri»nə bölür. Amma burada da hansı seçkili vəzifələrin bələdiyyələrin ştat cədvəlində daimi iş yeri kimi təsbit edilməli olduğu açıq qalır.


Bu cür qeyri-müəyyənliyin aradan qaldırılması üçün qüvvədə olan aşağıdakı dəyişikliklərin edilməsinə ehtiyac var: a) seçkili vəzifələr üzrə daimi iş yerlərinin siyahısı, yaxud bələdiyyələr üçün ştat cədvəllərinin tipik forması qanunvericilik qaydasında müəyyən olunmalıdır. Məsələn, daimi komissiyaların sədrlərinin daimi iş yerlərinin bələdiyyədə olması vacibdir. Bu vəzifəni daşıyan şəxslərə bələdiyyədən kənar yalnız elmi-pedoqoji fəaliyyətə icazə verilə bilər; b) Bələdiyyə üzvlərinin əməyinin ödənilməsi adlı maddə əlavə olunmasına və onların əmək haqqının təşkili prinsiplərinin müəyyənləşdirilməsinə ehtiyac var; c) Bələdiyyə üzvünün öhdəlik və hüquqları qanunvericilikdə dəqiq müəyyən olunmalı, onlar üçün maddi və sosial təminatların növləri bu bölmədə aydınlaşdırılmalıdır.
11) Hazırkı qanun bələdiyyələrin ali idarəetmə orqanının adı, statusu, funksiya və öhdəlikləri qeyri-müəyyəndir. Doğrudur, bir çox hallarda bələdiyyə iclasının bələdiyyənin ali orqanı olduğu qeyd olunur. Lakin qanunun «Bələdiyyənin iclası» adlanan 16-cı maddəsinin ifadə tərzindən aydın göürünür ki, iclas orqan yox, bələdiyyələrin toplantılarıdır. Orada qeyd olunur: «Bələdiyyənin ijlasları ayda bir dəfədən az olmayaraq bələdiyyənin sədri tərəfindən çağırılır. Bələdiyyənin ijlası bələdiyyə üzvlərinin yarıdan çoxu iştirak etdikdə səlahiyyətlidir». Bu baxımdan bir çox ölkələrin təcrübəsində olduğu kimi, qüvvədə olan qanuna aşağıdakı məzmunda yeni müddəalərın əlavə edilməsi təklif olunur:


  • Bələdiyyə şuraları. a) Yerli özünüidarə qurumlarının ali qərarverici orqanı kimi bələdiyyə şurları yaradılır; b) Şura tərkibinə yalnız bələdiyyə üzvləri daxildir; c) Bələdiyyə şuralarının fəaliyyəti bələdiyyə nizamnaməsilə reqlamentləşdirilir; d) Bələdiyyə üzvlərinin mandatı təsdiqlənəndən ən geci 3 gün ərzində Şuranın ilk iclası keçirilir və həmin iclasada bələdiyyənin sədr müavinləri seçilir; e) Şuranın ilk iclasından sonrakı 1 ay ərzində bələdiyyənin daimi komissiyasının rəhbərləri seçilir, şuranın qərarı ilə bələdiyyə sədri icra aparatının rəhbəri vəzifəsinə təyin edir;

  • Bələdiyyə şuralarının fəaliyyət formaları. a) Bələdiyyə şuralarının fəaliyyəti ayda bir dəfədən az olmayaraq çağıralan iclaslar vasitəsilə reallaşdırılır; b) Hər növbəti ilin yanvar ayının 31-dən gec olmayaraq Şura bələdiyyə orqanının ötən ilki fəaliyyətinə dair ərazidə yaşayan sakinlərə hesabat təqdim edir.

Bu müddəalardan savayı, eyni zamanada qanuna bələdiyyə şuralarının səlahiyyətlərinə dair hüquqi normalar daxil edilməlidir.


12) Qanunun «Bələdiyyənin daimi və başqa komissiyaları» adlı maddəsində dəqiqləşdirməyə ehtiyac var. Qanun yaradılması vacib olan daimi komissiyaların siyahısı müəyyənləşdirməli, hər bir komissiyanın bələdiyyə şuralarının qərarı ilə təsdiqlənən və inzibati nəzarət orqanında qeydiyyata alınan əsasnamələr vasitəsilə fəaliyyət göstərməsinin vacibliyi əks etdirməlidir.

13) Qanun «Bələdiyyənin icra orqanı» adlı maddəsi seçkili vəzifə tutan şəxsin paralel olaraq icra orqanına rəhbərlik etməsini nəzərdə tutur. Belə ki, həmin maddəyə əsasən, yerli özünüidarə qurumunun icra orqanı olan icra aparatına bələdiyyənin sədri rəhbərlik edir. Halbuki bələdiyyəni icra aparatı bəldəiyyənin ali idarəetmə orqanının qərarlarını icra edir, seçkili orqan isə onun fəaliyyətinə nəzarət edir. Belə çıxır ki, bələdiyyə sədri onun rəhbərliyi ilə bəldəiyyə iclasında verilən qərarların icrasına rəhbərliyi özü həyata keçirir. Təbii ki, bələdiyyələrin daxilindəki bu cür anormal hakimiyyət bölcüsü idarəetmənin keyfiyyətini aşağı salır, xüsusilə də sədr bələdiyyə qərarlarının icrasındakı problemlərin seçkili orqanda diqqətə alınmasına maraq göstərmir. Odur ki, qanunun qeyd olunan maddəsinə dəyişiklik edilməklə bələdiyyələrdə «icra aparatının rəhbəri» vəzifəsinin yaradılması nəzərdə tutulmalı, həmin vəzifəni tutan şəxs icra aparatının digər vəzifəli şəxsləri kimi bələdiyyə qulluqçusu statusu ilə işə qəbul olunmalıdır. Eyni zamanda, bu hissədə yaradılması vacib olan icra strukturlarının siyahısının müəyyən edilməsi məqsədə uyğundur.
14) «Bələdiyyənin sədri və sədr müavini» adlı 19-cu maddəyə görə, bələdiyyə sədri bələdiyyənin birinsi islasında bələdiyyə üzvləri sırasından açıq və ya gizli səsvermə yolu ilə seçilir. Bələdiyyənin sədri bələdiyyə üzvlərinin yarısından çoxunun səsini topladıqda seçilmiş hesab olunur. Dünyada mövcud olan seçki təcrübələri göstərir ki, bələdiyyə sədrinin birbaşa əhali tərəfindən daha ədalətli yanaşmadır. Əvvəla, sədr postu uğrunda rəqatətli seçki mühitinin formalaşması seçki kampaniyasının elə başlanğıcından etibarən ərazinin gələcəyinə münasibətdə strateji ideyaların ictimai müzakirələrə çıxmasına səbəb olur. Digər tərəfdən, birbaşa seçki indiki seçki modelənidən fərqli olaraq ən az səs qazanmış bələdiyyə üzvlərinin sədr vəzifəsi qazanmasının qarşısını alır. Odur ki, qanunun bələdiyyə sədrinin seçilməsi ilə bağlı qüvvədə olan müddəası bu şəkildə dəyişdirilməlidir: ya bələdiyyə sədrinin ayrıca seçilməsi, ya da ən çox səs qazanmış şəxsin avtomatik olarq sədr postu tutması qanunda nəzərdə tutula bilər.
15) Qanunun 26-cı maddəsi «Yerli rəy sorğusu» adlanır. Həmin maddəyə əsasən yerli əhəmiyyətli məsələlərə dair yerli rəy sorğusu təyin edilə bilər. Yerli rəy sorğusunun keçirilməsi haqqında qərarı bələdiyyə nizamnaməsinə uyğun olaraq bələdiyyə öz təşəbbüsü ilə və ya əhalinin tələbi əsasında qəbul edir. Bələdiyyə ərazisində yaşayan və seçki hüququ olan bütün vətəndaşların yerli rəy sorğusunda iştirak etmək hüququ vardır. Yerli rəy sorğusunun təyin edilməsi və keçirilməsi qaydası Azərbaycan Respublikasının qanunlarına uyğun olaraq tənzimlənir. Bu müddəalar analiz edildikdə yerli rəy sorğusunun keçirilməsi ilə əlaqədar aşağıdakı çatışmazlıqlar diqqəti cəlb edir:


  • Yerli rəy sorğusuna çıxarılacaq yerli əhəmiyyətli məsələlərin dairəsi qeyri-müəyyəndir. Halbuki bir çox ölkələrin təcrübəsində qeyd olunur ki, bələdiyyələrin müstəqil, müqavilə və öütürülmə səlahiyyətləri ilə bağlı istənilən məsələ yerli rəy sorğusunun obyekti ola bilər. Halbuki Azərbaycanda yerli əhəmiyyətli məsələlərin əsas hissəsi icra hakimiyyəti orqanlarının səlahiyyətləri çərçivəsindədir. Odur ki, belə şəraitdə ya yerli rəy sorğusunun yalnız bəldiəyyələrin səlahiyyətələrinə aid olan məsələləri əhatə etməsinin mümkünlüyü qeyd olunmalı, ya da sorğuya çıxarılacaq məsələlərin dəqiq siyahısı işlənib hazırlanmalıdır;

  • Qanunun hazırkı variantında yerli rəy sorğusunun nəticələrinin yerli qərar qəbuletmə prosesində məcburi xarakter daşıyıb-daşımaması aydınlaşdırılmır. Beynəlxalq təcrübədə yerli rəy sorğusunun nəticələri məşvərətçi xarakter daşıyır və anoloji yanaşmanın «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunda əks etdirildməsinə ehtiyac var.

  • Qanunda yerli rəy sorğusunun təyin edilməsi və keçirilməsi qaydası ilə bağlı hər hansı hüquqi müddəa yoxdur. Bu qeyri-müəyyənliyi aradan qaldırmaq üçün aşağıdakı müddəaların qüvvədə olan qanuna əlavə olunmasına ehtiyac var: a) bələdiyyə ərazisində seçki hüququ olan vətəndaşların ən azı 15%-nin təşəbbüsü ilə yerli rəy sorğusunun keçirilməsinə təşəbbüs göstərildikdə və bu məqsədlə təşəbbüs qruppu yaradıldıqda bələdiyyə şurası qrupun müraciəti əsasında onların təşəbbüsünü müraciət etdikdən ən geci 15 gün ərzində qeydiyyata götürür, təşəbbüsü qrupunun mövqeyi bələdiyyə şurasının qərarı ilə rəsmiləşdirilir; b) Şuranın formalaşdırdığı işçi qrup sorğunun mətnini müəyyənləşdirir, bu mətn əsasında sorğu vərəqəsinin formasını təsdiqləyir, sorğuya start verilən anda komissiya üzvlərinə təqdim edir; c) Şura təşəbbüs qrupunun təklifləri əsasında sorğunu həyata keçiricək komissiyanın tərkibini və sədrini təsdiqləyir.

  • Üerli rəy sorğusunun keçirilmə üsulu qeyri-müəyyəndir. Halbuki beynəlxalq təcrübədə bu cür sorğuların keçirilməsi üçün bir neçə metod tətbiq olunur. Bura daxildir: a) əhalinin sorğuya cvablarının bilavasitə rəsmi təsdiqlənmiş sorğu vərəqələrində qeydə alınması; b) seçmə üsulla telefon vasitəsilə sorğuya cavabların alınması; s) adbaad (və ya açıq) səsvermə vasitəsilə sorğuyu cavabların toplanması.

Bütün qeyd olunanlarla yanaşı, yerli rəy sorğuusu ilə bağlı təşviqat kampaniyasının hansı müddətdi aparılmasının mümkünlüyü, seçki hüququ olan sakinlərin ən azı hansı hissəsinin sorğuda iştirak etdiyi halda yerli rəy sorğusunun nəticələrinin etibarlı olması, sorğunun nəticələrinin müəyyənləşdirilməsi və elan olunması, sorğunun xərclərinin hansı mənbədən ödənilməli olduğu kimi məsələlər qanunda dəqiq müəyyən edilməlidir.



16) Qanunun «Yerli büdcələrin təmin edilməsi» adlı 41-ci maddəsi «Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyası»nın 9-cu maddəsinə uyğun olaraq bələdiyyələrin öz səlahiyyətlərini tam yerinə yetirməsi üçün zəruri həcmdə maliyyə resurslarına malik olmasına huquqi zəmanətlər müəyyənləşdirməyib. Həmin zəmanətlərə daxildir:



  • Səlahiyyətli dövlət hakimiyyət orqanları minimum büdcə təminatlılığ mexanizmi əsasında bələdiyyələrə verilmiş səlahiyyətlərin normal yerinə yetirilməsinə kifayət edən yerli büdjələrin zəruri xərjlərinin həcminin müəyyən olunmasına və bələdiyyələrə ödənilməsinə bilavasitə məsuliyyət daşıyır;

  • Müvafiq icra hakimiyyəti orqanları minimum büdcə təminatlılığna dair qaydaları müəyyənləşdirir;

  • Müvafiq icra hakimiyyəti orqanları yerli büdcənin gəlir və xərcləri arasında fərqi örtmək üçün məqsədsiz maliyyələşmə forması kimi tarazlaşdırıcı transfertlərin müəyyən olunmasına və bələdiyyələrə çatdırılmasına dair qaydaları müəyyənləşdirir;

  • Müvafiq icra hakimiyyəti orqanları yerli büdcənin məqsədli tədbir və proqramlarının maliyyələşdirilməsi üçün məqsədli transfertlərin həcminin hesablanmasına və bələdiyyələrə çatdırılmasına dair qaydaları müəyyənləşdirir;


17) Qanunun 42-ci maddəsi «Ayrı-ayrı dövlət səlahiyyətlərinin həyata keçirilməsinin maliyyələşdirilməsi və bələdiyyə orqanlarının əlavə xərclərinin kompensasiyası» adlanır. Həmin maddəyə görə, qanunvericilik və icra hakimiyyəti orqanları bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlər həvalə etdikdə onları bu səlahiyyətlərin həyata keçirilməsi üçün zəruri maliyyə vəsaiti ilə təmin etməlidirlər. Eyni zamanda, icra hakimiyyəti orqanlarının qəbul etdikləri qərarlar nəticəsində bələdiyyənin məxarici artıb mədaxili azalarsa, qərar qəbul etmiş orqanlar kompensasiya ödəməlidirlər. Lakin bu müddəlar işlək deyil və onların fəal tətbiqi qanunvericilikdə aşağıdakı mexanizmlərin əks etdirilməsini zəruri edir:


  • Bələdiyyələrə əlavə səlahiyyətlərin verildiyi halda yerli özünüidarə qurumlarına verilməli olan zəruri maliyyə vəsaitlərinin hesablanması qaydaları, onların bələdiyyə qurumlarına verilməsi prosedurları, bu işə səlaşiyyətli dövlət qurumlarının məsuliyyətələri dəqiq bilinməlidir;

  • İcra hakimiyyəti orqanlarının qəbul etdikləri qərarlar bələdiyyələrə əlavə xərc öhdəliyi yaratdıqda həmin xərclərin kompensasiya olunması üçün zəruri qaydalar və qaydaların icrasına görə məsuliyyət qanunvericilik qaydasında müəyyən olunmalıdır;

  • İcra hakimiyyəti orqanlarının qəbul etdikləri qərarlar bələdiyyələri gəlir mənbəyindən məhrum etdikdə yerli özünüidarə qurumlarının itkilərinin kompensasiya olunması üçün zəruri qaydalar və qaydaların icrasına görə məsuliyyət qanunvericilik qaydasında müəyyənləşdirilməlidir;

«Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun təsdiqinə dair prezident fərmanında bu hər üç qaydanın işlənməsinə məsul olan ali dövlət qurumu və onların işlənməsi üçün konkret zaman müddəti əks etdirilməlidir.


18) «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanun yerli özünüidarə qurumlarının daxili audit orqanı yaratmasını nəzərdə tutmur. Halbuki beynəlxalq təcrübədə yerli büdcə vəsaitlərinin səmərəli və şəffaf xərclənməsinə müntəzəm və operativ nəzarətin təmin etmək məqsədilə bələdiyyələrin nəzində daxili audit orqanı yaradılır. Bu qurum bələdiyyə sədrinə tabe olmur, yalnız bələdiyyə şurasına hesabat verir. Qanunvericiliyə edilən dəyişikliklə daxili audit orqanının yaradılması ilə bağlı aşacıdakı müddəalar nəzərdə tutula bilər:


  • Bələdiyyənin daxili auditoru vəzifəsinin tutmaq üçün bələdiyyə şurası müsabiqə elan edir;

  • Daxili auditor vəzifəsinə ali iqtisadi təhsil olan, maliyyə-büdcə və ya mühasibat sahəsində azı 3 il əmək stajı olan şəxslər qəbul edilə bilər;

  • Daxili auditor hər il mart ayının 31-dən gec olmayaraq ötən il üzrə yerli büdcənin icrasına dair daxil audit hesabatını hazırlayır və bələdiyyə şursanın müzakirəsinə təqdim edir;

  • Bələdiyyə şurasının müraciəti əsasında daxili auditor yerli büdcənin ayrı-ayrı cari əməliyyatları üzrə təftiş aparmaca, təftişin nəticələrinə dair hesabat hesabat aparmaca səlahiyyətlidir;

  • Bələdiyyə mühasibatlığı yerli büdcənin icrası ilə bağlı bütün məlumatları və aylıq mühasibat hesabatlarını növbəti ayın ilk oncgünlüyü ərzində daxili auditora təqdim etməyə borcludur.


19) Texniki baxımdan qanunun strukturunun təkmilləşdirilməsinə ehtiyac var. Məsələn, yerli özünüidarə institutunun fəaliyyətini tənzimləyən ayrı-ayrı qanunların tənzimləmə obyekti olan hüquqi normaları «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunundan çıxarmaq və sənədlərdəki təkrarçılığı aradan qaldırmaq hesabına bu qanun xeyli sadələşdirmək mümkündür. Məsələn, statusla bağlı qanunun 8-ci maddəsi «Bələdiyyələrin nizamnaməsi», 11-ci maddəsi isə «Bələdiyyələrin möhürü, ştampı və bank hesabı» adlanır. Bu 2 maddə ümumilikdə 5 bənddən, 10 yarımbənddən iabərətdir. Hazırda bələdiyyələrin nümunəvi nizamnaməsi ayrıca qanunla tənzimlənir və statusa dair qanunda bələdiyyə nizamnaməsinə aid ətraflı müddəaların salınması əlaqədar qanunvericilikdə lazımsız təkrarçılığa səbəb olur. Odur ki, hazırda qüvvədə olan qanunun «Əsas anlayışlar» adlanan 2-ci maddəsinin «bələdiyyə orqanları adlanan» 2-ci yarımbəndinə belə bir əlavə etmək mümkündür:

«Bələdiyylər hüquqi şəxsdir, onlar müstəqil bank şesablarına malik olurlar. Bələdiyyə orqanlarının gündəlik fəaliyyəti onların qanunvericilik qaydasında təsdiqlənən nizamnaməsinə əsaslanır. Nizamnamədə bələdiyyələrin möhürü və ştampının nümunəvi forması da əks etdirilməlidir».

Anoloji dəyişikliyi qanunun «Bələdiyyə üzvü» adlanan 15-ci və «Bələdiyyənin daimi və başqa komissiyaları» adlanan maddələrinə münasibətdə də həyata keçirmək mümkündür. Ümumilikdə satatusa dair hazırkı qanunda yuxarıda qeyd olunan 2 məsələnin tənzimlənməsinə dair 11 maddə, 4 yarımmaddə mövcuddur. Nəzərə alaq ki, həm bələdiyyələrin daimi və başqa komissiyalarının fəaliyyəti, həm də bələdiyyə üzvünün statusu ayrıca qanunla tənzimlənir. «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanununun hazırkı variantında bələdiyyələrin daimi və başqa komissiyalarının statusunu, yaradılması məcburi olan komissiyaların adlarını göstərmək, bələdiyyə üzvünün statusunu müəyyən etmək kifayətdir. Yerdə qalan məsələləri (məsələn, komissiyaların səlahiyyətlərinə daxil olan məsələlər, bu qurmlarla bələdiyyələrin icra orqanları arasında münasibətlər, bələdiyyə üzvünə qarşı qoyulan tələblər, onların hesabatlılığı və s.) isə müvafiq qanunların tənzimələməsi daha doğru olardı.

Göründüyü kimi, redaktə xarakterli kiçik əlavələr hesabına qanunun mahiyyətinə toxunmadan onun həcmini xeyli ixtisar etmək və sadəlşdirmək mümkündür.
20) Nəhayət, qanunda məqsədi və reallaşdırma mexanizmləri qeyri-müəyyən olan maddələr var. Məsələn, 55-ci maddə «Vətəndaşların ilk yığıncaqlarının çağırılması» adlanır. Həmin maddə qeyd olunur ki, vətəndaşların ilk yığıncağını təşəbbüs qrupu çağırır və təşəbbüs qrupunun yaradılması, vətəndaşların yığınjaqlarının çağırılması, keçirilməsi qaydaları Azərbayjan Respublikası Mərkəzi Seçki Komissiyasının müvafiq təlimatı ilə tənzimlənir. Əvvəla, «vətəndaşların ilk yığıncaqları» anlayışı nə deməkdir, onun statusu nədir, funksiyalarına hansı məsələlər daxildir? Bu mexanizmlərin heç bir məlum deyil. Başqa tərəfdən, «Bələdiyyələrin statusu haqqında» Qanunun qüvvəyə minməsindən 12 il ötür və həmin dövrdə Mərkəzi Seçki Komissiyası yığıncağın keçirilməsinə dair qaydalarla bağlı təlimat hazırlayıb. Bu faktın özü də hətta rəsmi qurumlarü üçün vətəndaşların ilk yığıncağının qeyri-müəyyən mexanizm olaraq qalır.

Anoloci fikri qanunun «Bələdiyyələrin büdcədənkənar fondları» adlanan 45-ci maddəsilə də bağlı qeyd etmək olar. Həmin maddəyə əsasən, bələdiyyələr ölkə qanunvericiliyi ilə müəyyənləşdirilmiş qaydada və şərtlərlə məqsədli büdcədənkənar fondlar yarada bilərlər. Yenə də qaranlıq qalır - məqsədli büdcədənkənar fondların məqsəd və əsas təiynatı əsasən hansı məsələlər ola bilər, həmin vəsaitlərin xərclənməsinin qayda və prinsipləri nədən ibarətdir?



Beləliklə, ya hər iki maddə işlək olmayan müddəalar kimi qanundan çıxarılmalı, ya da onların işlək mexanizmlərə çevrilməsi üçün hər iki maddə təkmilləşdirilməlidir.

Dostları ilə paylaş:
Orklarla döyüş:

Google Play'də əldə edin


Verilənlər bazası müəlliflik hüququ ilə müdafiə olunur ©muhaz.org 2017
rəhbərliyinə müraciət

    Ana səhifə