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§ 15a AufenthG - Umverteilung bei unerlaubter Einreise
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- § 56 AuslG - Umverteilung Geduldeter aufgrund von IMK-Beschlüssen
§ 15a AufenthG - Umverteilung bei unerlaubter EinreiseOVG Hamburg 3 Bs 118/06, B.v. 26.10.06, InfAuslR 2007, 9 www.asyl.net/dev/M_Doc_Ordner/9358.pdf Die Rechtmäßigkeit einer länderübergreifenden Verteilung nach § 15 a AufenthG dürfte voraussetzen, dass die Aufforderung, sich in das andere Bundesland zu begeben, sofort erfüllt werden kann. Dies dürfte sich aus § 15 a Abs. 1 Satz 1 AufenthG ergeben, wonach über die Erteilung einer Duldung oder eines Aufenthaltstitels erst nach der länderübergreifenden Verteilung zu entscheiden ist. Die Ausländerbehörde des Aufenthaltsorts darf dann, wenn eine länderübergreifende Verteilung durchgeführt wird, weder die Abschiebung aussetzen noch einen Aufenthaltstitel erteilen (Renner, AuslR, 8. A., § 15 a Rn 3).Da jedenfalls über die Aussetzung der Abschiebung unverzüglich zu entscheiden ist, dürfte eine Aufforderung gemäß § 15 a, sich in ein anderes Bundesland zu begeben, die wegen Vorliegens zwingender Gründe (hier: bevorstehende Entbindung) i.S.d. § 15 a Abs. 1 Satz 6 AufenthG nicht sofort umgesetzt werden kann, den gesetzlichen Vorstellungen widersprechen und rechtswidrig sein. VG Berlin VG 35 A 314/08, B.v. 19.02.09 www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/docs/C2275.pdf Keine Umverteilung nach § 15a AufenthG bei zweifelhafter Altersfeststellung eines nach eigen Angaben 15jährigen, der allein durch Inaugenscheinnahme durch einen Mitarbeiter der Senatsverwaltung älter geschätzt wurde. Der an den nicht über einen Vormund verfügenden Antragsteller adressierte Bescheid könnte nur rechtmäßig werden, wenn dieser bereits das 16.Lebensjahr vollendet hätte (vgl. § 80 AufenthG; Weiß, Die Verteilung unerlaubt eingereister Ausländer nach § 15a AufenhG, ZAR 2007, 209). § 56 AuslG - Umverteilung Geduldeter aufgrund von IMK-BeschlüssenVG Berlin 35 A 3599/94, B.v. 30.01.95, IBIS e.V.: C1225, InfAuslR 4/95, S. 175. Für die Verteilung bosnischer Kriegsflüchtlinge nach Sachsen-Anhalt auf Grundlage des entsprechenden IMK-Beschlusses v. 15.3.94 existiert weder eine Rechtsgrundlage noch eine rechtstaatlichen Ansprüchen genügende Zuweisungsentscheidung. Der im Zuge des Asylkompromisses geschaffene neue Status für Kriegsflüchtlinge nach § 32 a AuslG sieht zwar eine solche Verteilung vor, doch wird dieser Paragraf auch 19 Monate nach seiner Einführung immer noch nicht angewendet. Wenn Bund und Länder diesen Paragrafen jedoch nicht anwenden, kommt er auch nicht als Rechtsgrundlage für eine Verteilung in Betracht, denn es geht nicht an, nur denjenigen Teil der Regelung umzusetzen, der eine Belastung für die Flüchtlinge bedeutet, nicht aber den, der aufenthaltsrechtliche Vorteile bietet. Das "Hin- und Herschieben der Verantwortung zwischen den beteiligten Verwaltungen (Landeseinwohneramt und BAFl) läßt deutlich erkennen, daß dort inzwischen sehr wohl klar ist, daß die gesamte "Verteilung" und ihre Umsetzung jeglicher rechtlichen Grundlage entbehren." Das VG hat das Landeseinwohneramt Berlin deshalb zur Erteilung einer Duldung verpflichtet. OVG Berlin 8 S 577.94, B.v. 05.04.95, InfAuslR 1995, 258, www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/docs/C1226.pdf. Bosnische Kriegsflüchtlinge, die auf Grundlage der IMK-Beschlüsse nach Sachsen-Anhalt verteilt wurden, haben Anspruch auf Erteilung einer Duldung durch das Landeseinwohneramt (LEA) Berlin. Das LEA ist für die Erteilung der Duldung örtlich zuständig (§ 3 Abs. 1a Nr 3a VwVfG). Eine andere Regelung der Zuständigkeit ist im geltenden Ausländerrecht nicht mehr enthalten und aufgrund von Verwaltungsabsprachen bzw. des IMK-Beschlusses nicht zulässig (Kanein/Renner 1993, § 63 AuslG Rn 2; Kopp 1991, § 3 VwVfG Rn 5; Stelkens-Bonk-Sachs 1993, § 3 VwVfG Rn 2 und Rn 17). Die Zuweisung durch das BAFl nach Sachsen-Anhalt ändert an der örtlichen Zuständigkeit nichts. Ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn es sich um eine Verteilung nach § 32a AuslG handelte, kann auf sich beruhen, denn die Zuweisung ist weder ausdrücklich noch der Sache nach auf diese Bestimmung gestützt, die Vorschrift wird nicht angewendet (Bt Drs 341.94 und 1024.94). Auf die Duldung besteht aufgrund des allgemeinen Abschiebestopps nach § 54 AuslG gemäß § 55 Abs. 2 AuslG ein gesetzlicher Anspruch. Beschränkungen und Vorbehalte bei der Duldungserteilung, wie sie die Verteilungsvereinbarung mit sich bringt, sind in § 54 AuslG nicht vorgesehen. Ein Anordnungsgrund ergibt sich aus diesen Erwägungen, weil ein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung des rechtswidrige Zustandes des Aufenthaltes in einer bleiberechtlichen Grauzone nicht besteht. Dies soll die gesetzliche Gewährung eines Duldungsanspruches gerade verhindern. Solcher Aufenthalt würde namentlich auch den objektiven Straftatbestand gemäß § 92 Abs. 1 Nr 1 AuslG erfüllen. OVG Münster 18 B 228/00 v. 26.05.00, NVwZ-Beilage I 2000, 130 (nur Ls.); EZAR 045 Nr. 15. Das Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist ungeeignet für eine abschließende Klärung der Frage der Zulässigkeit einer auf eine Anordnung nach § 56 Abs. 3 AuslG gestützten länderübergreifenden Verteilung illegal eingereister Flüchtlinge, die weder unter § 32a AuslG fallen noch Asyl beantragt haben. Die danach ohne Berücksichtigung der Erfolgsaussichten vorzunehmende allgemeine Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus, wenn keine Gründe ersichtlich sind, die seinen weiteren Verbleib gerade im Zuständigkeitsbereich des Antragsgegners erforderlich erscheinen lassen. VG Göttingen 3 B 3229/99 v. 14.07.99, NVwZ-Beilage I 2000, 39; IBIS e.V. C1532 Bei der summarischen Prüfung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren lässt sich nicht abschließend feststellen, ob die Auflage zur länderübergreifenden Umverteilung geduldeter Kosovo-Albaner rechtmäßig ist. Dem Antragsteller ist aber zuzumuten, bis zur endgültigen Klärung im Hauptsacheverfahren der Auflage nachzukommen. Es leuchtet nicht ein, dass illegal eingereiste Ausländer, die nicht zurück- oder abgeschoben werden können, besser gestellt sind als Ausländer oder Asylbewerber, deren Umverteilung nach § 32a AuslG bzw. §§ 45ff AsylVfG zulässig ist. Vielmehr spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber das Problem einer Vielzahl illegal eingereister Ausländer, die nicht unmittelbar nach der Einreise zurück- oder abgeschoben werden können, nicht gesehen hat. Die Kammer hat gewisse Zweifel, die im Hauptsacheverfahren zu klären sein werden, ob die länderübergreifende Verteilung mit § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG vereinbar ist. Anders als in § 57 AsylVfG hat der Gesetzgeber hier nicht die Möglichkeit eröffnet, den Geltungsbereich vorübergehend zu erweitern. Zum Teil werden deshalb im Wege verfassungskonformer Auslegung Ausnahmen in Analogie zum AsylVfG für zulässig gehalten, die aber - anders als hier - in der Person des Ausländers begründet sein müssen. Nach anderer Ansicht ist die Erteilung einer zusätzlichen Duldung erforderlich, eine solche liegt hier jedoch nicht vor. Aus dem Vorbringen der Antragstellerin zu ihrer Traumatisierung ist auch nicht ersichtlich, dass ihr weiterer Aufenthalt bei der Schwester bzw. Tante nicht nur wünschenswert, sondern erforderlich ist. Anmerkung: Diese Rspr. des VG Göttingen wurde vom OVG Nds. (10 M 4629/99) aufgehoben (s.u.). VGH Bayern 10 CS 99.3290 v. 16.02.00, NVwZ-Beilage I 2000, 67; InfAuslR 2000, 223; Asylmagazin 5/2000, 32; BayVBl 2000, 692; EZAR 045 Nr. 1, www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/docs/C1525.pdf Die länderübergreifende Umverteilung geduldeter Kosovo-Albaner aufgrund eines IMK-Beschlusses ist rechtswidrig. Zwar besteht ein öffentliches Interesse an der Verteilung dieses Personenkreises. Eine Umverteilung von Ausländern ist aber nur aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Grundlage möglich. Die Auflagen zur Duldung sind als Nebenbestimmung selbständig anfechtbar, ein Vorverfahren (Widerspruch) ist durchzuführen, § 71 Abs. 3 AuslG nicht anwendbar. Gegen den Vollzug der Auflagen einstweiliger Rechtsschutz im Rahmen des § 80 Abs. 1 und 5 VwGO zu erlangen. Das Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Auflagen zur Duldung ist nicht entsprechend § 80 Abs. 3 VwGO ordnungsgemäß begründet. Der VGH hat daher die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Auflagen hergestellt. Die von der Behörde angegebenen Gründe einer "gleichmäßigen Verteilung" sowie eines "Lastenausgleichs" zwischen den Bundesländern sind weder einzelfallbezogen noch lassen sie die Dringlichkeit des sofortigen Vollzuges deutlich werden. Im übrigen begegnet auch die Rechtmäßigkeit der verfügten Auflagen Bedenken. Das VG ist davon ausgegangen, diese könnten auf § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG gestützt werden. Nach § 56 Abs. 3 Satz 1 ist aber eine Duldung räumlich auf das Land beschränkt, in dem sie erteilt wurde. Diese räumliche Begrenzung gilt zwingend. Nur innerhalb dieser Beschränkung sind weitere Bedingungen und Auflagen möglich, darunter ggf. eine (weitere) räumliche Beschränkung innerhalb eines Landes. Nicht umfasst ist eine Regelung, die gerade § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG widerspricht. Auch eine Analogie zu den Vorschriften der §§ 32a Abs. 12, 3 Abs. 5, 14 AuslG und §§ 45,46, 55 und 56 AsylVfG scheidet aus, da eine Regelungslücke nicht anzunehmen sein dürfte (so bereits OVG Berlin InfAuslR 1995, 257). Mit § 54 AuslG hat der Gesetzgeber vielmehr eine Vorschrift für einen Personenkreis geschaffen, der nicht unter § 32a AuslG fällt. Es hätte nahegelegen, hier ebenfalls ein Verteilinstrumentarium zu schaffen. Dies ist unterblieben. Zutreffend verweisen die Antragsteller auf die vom Gesetzgeber getroffene Differenzierung zwischen einzelnen Ausländergruppen, für die unterschiedliche Regelungen geschaffen wurden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem (offenbar die Verteilungsregelung für Kosovo-Albaner aufgrund einen entsprechenden Beschlusses der Innenministerkonferenz vom 11.6.1999 festsetzenden) Erlass des Bayerischen Innenministeriums vom 8.7.99. Zutreffend dürfte das VG davon ausgegangen sein, dass es sich dabei um eine Anordnung zur Aussetzung von Abschiebungen nach § 54 AuslG handelt. Deswegen lässt sich jedoch nicht die Umverteilungsverfügung rechtfertigen. Vielmehr gilt auch insoweit die Regelung des § 56 Abs. 3 AuslG. Der Streitwert wurde auf 24.000.- festgesetzt (Familie mit 6 Personen x 8000.- gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG, davon 1/2 für das Eilverfahren). VG Berlin 8 F 34.99 v. 22.11.99, www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/docs/C1527.pdf Die länderübergreifende Umverteilung geduldeter Kriegsflüchtlinge in ein anderes Bundesland ist rechtswidrig. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und der Klage gegen die räumliche Beschränkung der Duldung auf das Land Brandenburg und die Anordnung des persönlichen Erscheinens bei der Ausländerbehörde Eisenhüttenstadt wird wiederhergestellt (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Für die räumliche Beschränkung und die Anordnung des persönlichen Erscheinens fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Duldung ist kraft Gesetzes (§ 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG) auf das Land der erteilenden Ausländerbehörde beschränkt, hier also auf das Land Berlin. Nach § 56 Abs. 3 Satz 2 AuslG können zwar weitere Bedingungen und Auflagen angeordnet werden. Derartige "weitere" Regelungen können aber nur solche sein, die nicht schon aufgrund eines Gesetzes bestehen. Denn eine Ermächtigung zur Abänderung des Gesetzes § 56 Abs. 3 Satz 1 AuslG selbst lässt sich Satz 2 der Vorschrift nicht entnehmen. Auch eine analoge Anwendung anderer Verteilregelungen wie § 45 ff. AsylVfG oder § 32a AuslG kommt nicht in Betracht. Denn es fehlt an einer gesetzlichen Regelungslücke als Voraussetzung einer Analogie. Vielmehr hat der Gesetzgeber beim AuslG 1990 bewusst auf die noch in § 17 Abs. 2 AuslG 1965 enthaltene Verteilregelung für geduldete Ausländer verzichtet. Die Tatsache, dass Geduldete in diesem Punkt dann besser gestellt sind als Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis, gibt allein keine Ermächtigung zur eigenmächtigen Korrektur des Gesetzes durch einen Beschluss der Innenminister. Die Antragsteller haben auch mit der wegen der Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen Wahrscheinlichkeit glaubhaft gemacht, dass ihnen ohne die Duldungen wesentliche Nachteile drohen, obwohl ihnen ein Anspruch hierauf zusteht. Denn Duldungen müssen ihnen nach § 55 Abs. 2 AuslG erteilt werden, weil Abschiebungen in ihr Heimatland BR Jugoslawien derzeit nicht möglich sind, und sie befänden sich ohne Duldungen in einer rechtlichen "Grauzone", die durch den gesetzlichen Duldungsanspruch gerade vermieden werden soll (vgl. VG Berlin 19 F 44.99 v. 6.9.99). VG Stuttgart 16 K 3498/99 v. 13.10.99, IBIS C1538 Die länderübergreifende Umverteilung geduldeter Kosovo-Albaner auf Grund eines IMK-Beschlusses ist rechtswidrig. §§ 46/47 AsylVfG ist nicht anwendbar, da der Antragsteller kein Asyl beantragt hat. Eine landesübergreifende Auflage dürfte gegen § 56 Abs. 3 S. 1 AuslG verstoßen, wonach die Duldung Kraft Gesetzes räumlich auf das Land beschränkt ist. Auch § 32a AuslG erscheint nicht als einschlägig. Eine Verteilung ist auch nicht im Wege der Analogie möglich. Aus den Gesetzesmaterialien zum AuslG 1990 ergibt sich, dass die bis dahin bestehende Verteilungsregelung (§ 17 Abs. 2 AuslG 1965) für geduldete Ausländer (ersatzlos) beseitigt werden sollte, weil hierfür kein Bedürfnis gesehen wurde (BT-Drs. 11/6321, S. 76 zu § 55). Das Fehlen einer solchen Regelung stellt also nach dem Willen des historischen Gesetzgebers keine planwidrige Lücke der Neuregelung des § 55 AuslG dar, die im Wege der Analogie zu anderen Vorschriften geschlossen werden müsste. Auch bei systematischer Auslegung ist eine planwidrige Lücke nicht erkennbar. § 55 Abs. 2 gibt im Einzelfall einen Anspruch auf Duldung, für solche Einzelfälle bedarf es keines Lastenausgleichs zwischen den Bundesländern. Für die Behandlung ganzer Gruppen von Ausländern, die wegen der Verhältnisse in Kriegsgebieten nicht zur Rückkehr gezwungen werden sollen, bietet § 32a die Befugnis zur Verteilung. Die derzeitige Duldungspraxis betreffend Kosovo-Albaner ist damit der Sache nach über § 32a AuslG zu bewältigen. Damit bietet das AuslG ausreichend Möglichkeiten der Verteilung weshalb § 55 AuslG diesbezüglich nicht als lückenhaft angesehen werden kann. OVG Niedersachsen, 10 M 4629/99 v. 23.03.00, www.fluechtlingsinfo-berlin.de/fr/docs/R6363.pdf Die länderübergreifende Umverteilung geduldeter Kosovo-Albaner aufgrund eines IMK-Beschlusses ist rechtswidrig. Gegen die Annahme einer im Wege der Analogie auszufüllenden Gesetzeslücke spricht das Verhalten des Gesetzgebers selbst, der es abgelehnt hat, eine § 17 Abs. 2 AuslG 1990 entsprechende Vorschrift in die Neufassung des AuslG 1990 aufzunehmen (BT-Drs. 11/6321 S. 76) und im Verlauf der Fortentwicklung des AuslG die ursprüngliche Regelung nicht wieder aufgegriffen, sondern durch Gesetz vom 30.6.1993 lediglich den auf die Gruppe der Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge bezogenen § 32a mit dem in Abs. 11 und 12 geregelten Verteilungs- und Zuweisungsverfahren in das AuslG eingefügt hat. Eine vergleichbare Regelung für illegale und lediglich geduldete Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge hat der Gesetzgeber indes nicht getroffen und es insoweit bei seiner Absicht, die Vorschrift des § 17 Abs. 2 AuslG 1965 nicht zu übernehmen, belassen. VG Aachen 8 L 72/03, B.v. 06.02.03, IBIS M3236, InfAuslR 2003, 148 Der Widerspruch gegen die räumliche Beschränkung einer Duldung gem. § 56 Abs. 3 S. 2 AuslG hat aufschiebende Wirkung. VGH Ba-Wü 13 S 3017/99 v. 26.07.00; EZAR 045 Nr. 13 (oder Nr. 16?); VBlBW 2001, 32; InfAuslR 2000, 488 (mit Anmerkung Welte). Leitsatz "Für eine länderübergreifende Umverteilung geduldeter Ausländer (hier: Verteilung der nach dem 11.06.99 unerlaubt eingereisten Kosovo-Albaner nach Maßgabe des Beschlusses der IMK v. 10./11.06.99) fehlt es an der erforderlichen Rechtsgrundlage." Anmerkungen: 1. Im Ergebnis ebenso auch
. 2. Zum gleichen Ergebnis (die länderübergreifende Umverteilung geduldeter Bosnier auf Grundlage eines IMK-Beschlusses von 1994 ist rechtswidrig) kommen auch bereits
3. Dagegen, dass der Gesetzgeber das Problem "übersehen" haben könnte, spricht auch, dass das "Problem" keineswegs (wie vom VG Göttingen angenommen) neu ist. Dies zeigt sich nicht nur daran, dass § 17 Abs. 2 AuslG 1965 sowie der seit 1993 geltende § 32a AuslG Verteilungsregelungen enthalten. Eine Umverteilung war auch bereits für "illegal eingereiste" geduldete bosnische Flüchtlinge von April 1994 bis Mai 1995 auf Grundlage eines IMK-Beschlusses als Sonderregelung versucht, von den Gerichten allerdings für rechtswidrig erklärt worden (vgl. VG Berlin, InfAuslR 1995, 175; OVG Berlin, InfAuslR 1995, 258). Dennoch hat der Gesetzgeber bei den seither erfolgten Änderungen des AuslG keine Konsequenz gezogen - das Gegenteil ist der Fall: Die Bundesratsinitiative Hamburgs (BR-Drs. 629/96 vom 26.08.96) zur Änderung der §§ 54 und 55 AuslG zwecks "quotengerechter Verteilung" Geduldeter, "bei denen asylunabhängig gruppenbezogene Abschiebungshindernisse bestehen", wurde vom Gesetzgeber verworfen! NRW hat nunmehr allerdings erneut eine Bundesratsinitiative für eine entsprechende Änderung des AuslG vorgelegt (BR-Drs. 706/00 v. 06.11.00, www.proasyl.de/texte/mappe/2000/41/1.pdf). Diese Initiative liegt inzwischen vor als "Gesetzesentwurf des Bundesrates zur Umverteilung illegal einreisender Ausländer, die keinen Asylantrag stellen" - mit Begründung und (kritischer!) Stellungnahme der Bundesregierung zum Gesetzentwurf; BT-Drucksache 14/5266 v. 08.02.2001; IBIS M0147. 4. Vgl. auch die unter §§ 53/54/55 AuslG - Anspruch auf Duldung erfassten Entscheidungen zur örtlichen Zuständigkeit der Ausländerbehörde am tatsächlichen Aufenthaltsort und zum Anspruch auf Erteilung einer Duldung nach Rücknahme eines Asylgesuchs:
5. Literatur:
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