Cilt 17 yeni TÜRKİye yayinlari 2002 ankara yayin kurulu danişma kurulu kisaltmalar

Türkiye'de 1920-1963 Döneminde Sosyal Güvenlik Alanındaki Gelişmeler / Doç. Dr. Ahmet Makal [s.483-493]

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi / Türkiye

I. Türkiye’de Sosyal

Güvenlik Hizmetlerinin Gelişimi

Üzerinde Etkili Olan İktisadi,

Sosyal ve Siyasal Faktörler

ürkiye’de sosyal güvenlik uygulamaları, her ülkede olduğu gibi, tedrici bir gelişme göstermiştir. Bu tedrici gelişme, Osmanlı İmparatorluğu döneminden başlayarak, hem kapsanan toplum kesimleri ve kişiler hem de sağlanan hizmetler itibarıyla olmuştur. Her ülkede olduğu gibi Türkiye’de de bu süreç üzerinde etkili olan çok sayıda iktisadi, sosyal ve siyasi faktör bulunmaktadır. Kuşkusuz sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesinde nihai belirleyici, ülkenin iktisadi olanaklarının artmasıdır. GSMH’deki artışlar, potansiyel olarak sosyal güvenliğe ayrılabilecek fonların da fazlalaşması anlamına gelmektedir. Türkiye’de sosyal güvenlik uygulamalarının, ulusal gelirde sürekli artışların sağlandığı 1945 sonrası dönemde gelişme olanağı bulması, bu çerçevede değerlendirilmelidir. Kuşkusuz sorun bir yönüyle de kamu kesiminin kullanılabilir fonlarıyla ilgilidir. Sosyal güvenlik kurumlarının oluşturulması ve yönetiminin büyük ölçüde bir kamu hizmeti olarak yerine getirildiği göz önüne alınırsa, bu fonların oluşumu ile sürekliliğinin sağlanması önemli bir gerekirlik olarak ortaya çıkmaktadır.

Sorun talep cephesinden değerlendirildiğinde ise gelir artışıyla birlikte farklı mal ve hizmetlere olan talebin değişik ölçülerde etkilendiği, bir başka deyişle talebin gelir esnekliğinin farklılaştığı görülmektedir. Bu bağlamda sosyal güvenlik, talebin gelir esnekliğinin büyük olduğu bir hizmet olmakta, gelişme sürecinde sosyal güvenlik hizmetlerine olan talep artış göstermektedir. 1

Gene her ülkede olduğu gibi, Türkiye’nin toplumsal yapısında meydana gelen önemli dönüşümler de sosyal güvenlik hizmetleri üzerinde etkin olmaktadır. Kırdan kente göç, aile yapısında meydana gelen değişmeler; kırsal kesime ve geniş aile tipine bağımlılığı azaltarak sosyal güvenliğe duyulan gereksinimi artırmıştır. Bu gelişme üzerinde, iş gücünün statü dağılımında ortaya çıkan değişmeler de etkin olmuştur. Türkiye’nin sanayileşme süreci, gerek kamu kesiminde gerekse özel kesimde ücretli olarak çalışanların sayısını artırmış; ücretlilerin iş gücü içerisindeki payının yükselmesi, diğer gelişmeler yanında, geleneksel sosyal güvenlik uygulamalarının yetersiz kalması sonucunu doğurmuştur. Bunun sonucu, tedrici bir biçimde ücretlilere yönelik sosyal güvenlik hizmetlerinin ve bu hizmetleri yerine getirecek kurumların geliştirilmesi olmuştur.

Türkiye’de sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişim süreci üzerinde rol oynayan faktörlerden biri de toplam istihdam içerisinde kamu kesiminin ağırlığı olmuştur. Öyle ki, 1950’li ve 1960’lı yıllarda yaklaşık her üç ücretliden biri devlet tarafından istihdam edilmekteydi.2 Bu durum, sosyal güvenlik uygulamalarının gelişmesi üzerinde hızlandırıcı bir etki yapmıştır. Bunun nedeni, özellikle gelişimin başlangıç aşamalarında, kamu kesimi çalışanlarının daha sürekli ve yüksek bir gelire sahip olmaları, bunun da sosyal güvenlik hizmetlerini kolaylaştırmasıdır. Türkiye’de bürokrasinin toplumsal açıdan güçlü konumu da uygulamanın bu kesimden başlaması üzerinde etkili olmuştur. Gene aynı nedenlerle kamu personelinin kendi içinde asker-sivil memurlar önceliği almışlardır.

Nihayet ülkedeki siyasal rejimin niteliği de sosyal güvenlik uygulamaları üzerinde etkili olmaktadır. Türkiye’de sosyal güvenlik alanında sağlanan gelişmeler üzerinde, çok partili hayata geçiş ile kitlelerin iktisadi ve sosyal koşullarına olan duyarlılığın artması da etkide bulunmuştur. Bu duyarlılığa, siyasal rejimdeki değişime koşut olarak farklı toplum kesimlerinin örgütlenme hakkını kazanmaları ve örgütleri aracılığıyla da toplumsal taleplerini ifade etmeleri katkıda bulunmaktadır.

Bu içsel faktörlerin yanı sıra, dışsal faktörler de Türkiye’de sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesi üzerinde etkili olmuştur. Türkiye’nin zaman içerisinde dış dünyaya açılması; bu dünyanın genel çalışma normları yanında, sosyal güvenlik standartlarına yaklaşmayı da zorunlu kılmıştır. Bu açıdan bakıldığında özellikle Batı Avrupa’da İkinci Dünya Savaşı sonrası yaygınlaşan sosyal güvenlik uygulamaları ile Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Türkiye’deki gelişim üzerinde etkili olduğu belirtilmelidir.

II. Cumhuriyet Öncesi Dönemde

Sosyal Güvenlik

Cumhuriyet Türkiyesi ile Osmanlı İmparatorluğu arasında hemen her alanda olduğu gibi sosyal güvenlik alanında da süreklilikler, geçişlilikler mevcuttur. Bu nedenle İmparatorluk’taki uygulamaların kısaca değerlendirilmesi zorunludur. Tarıma ve küçük üreticiliğe dayalı üretim yapısının egemen olduğu, sanayi ve hizmetler kesiminin gelişmediği, ücretlilik düzeninin yaygınlaşmamış olduğu İmparatorlukta, sosyal güvenlik hizmetlerinin gelişmesi için uygun koşullar bulunmuyordu.3 Var olan sınırlı uygulamalar da ağırlıklı olarak aile içi yardımlaşmalar, dinsel yardımlar, bazı vakıf ve kuruluşların yaptıkları sosyal yardımlar ile loncalar içerisindeki meslekî yardımlaşmalardan ibaretti.4 Bunların dışında mevzuatla madencilik kesiminde sınırlı koruyucu önlemler getirilmişti.5 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren rastlanan daha modern sosyal güvenlik uygulamaları ise kısaca şöyle değerlendirilebilir:

i. Bu uygulamalar, ücretlilerin tümüne değil, sadece küçük bir bölümüne yöneliktir ve yararlananların neredeyse tümünün kamu görevlileri olduğu görülmektedir. Bu kamu görevlileri arasında ise askeri ve mülki personel öncelik ve ağırlık taşımaktadır. Bu bağlamda, ilk olarak 1866 yılında bir Askeri Tekaüt Sandığı kurulmuştur. Adından da anlaşıldığı gibi, bu sandık, tüm sosyal güvenlik hizmetlerini vermekten çok, üyelerinin emeklilik durumlarını düzenlemeye yönelikti. 1881’de ise askerler dışındaki devlet memurları için bir tekaüt sandığı kurulmuştu.6

Ülkede, modern ve organize sosyal güvenlik uygulamalarının, özellikle askeri personel ile diğer devlet memurlarından başlaması şaşırtıcı değildir. Her şeyden önce, bu kesimin çalışma yaşamının diğer ücretli kesimlerde olmayan bir sürekliliğe sahip olması, modern sosyal güvenlik uygulamalarını olanaklı kılmaktadır. İkinci faktör ise ücret düzeyinin göreli yüksekliğidir. Üçüncü olarak, asker-sivil bürokrasinin toplumsal yapı içerisindeki güçlü ve neredeyse tüm diğer toplumsal tabakaların üzerindeki konumu da öncelik kazanmalarında rol oynamıştır.7 Özellikle Tanzimat’la başlayan Batılılaşma ve modernleşme çabaları da, Batı’da gelişmekte olan sosyal güvenlik uygulamalarının, sınırlı bir biçimde de olsa, öncelikle bu kesimlerden başlamasını kolaylaştırmıştır. Daha sonra, Cumhuriyet Türkiyesi’nde de, kurumsallaşmış sosyal güvenlik uygulamalarının, benzeri bir sıra takip etmesinde, kuşkusuz aynı gerekçelerin payı vardır.8

Ancak, ilk yapılan sosyal güvenlik düzenlemeleri arasında, sınırlı olsa da, işçilerle ilgili olanlar bulunmaktadır. 8 Nisan 1875 tarihli bir düzenleme, “Tersane-i Amirede müstahdem amele-i daimenin mütekaidini ile bunların eytam ve eramiline tahsis olunacak maaşat hakkında nizamname” başlığını taşımaktaydı ve Tersane-i Amire ile taşra tersanelerinde ve donanmayla ilgili diğer yerlerde çalışan işçileri kapsamaktaydı.9 4 bölüm içerisinde 30 maddeden oluşan yönetmelik, işçi ve emekli ücretlerinden %2 oranında yapılacak kesintilerin “Amele sandıkı”nda toplanacağı hükmünü getirmekte ve bu sandıktan işçilere emeklilik ve maluliyet durumunda yapılacak ödemelerle dul ve yetimlerine maaş bağlanması hususlarında düzenlenmeler yapmaktaydı.10

ii. Osmanlı İmparatorluğu’ndaki modern sosyal güvenlik uygulamaları, her türlü riski kapsamamaktadır. Uygulamaların, daha çok yaşlılık ve bunu takiben ölüm ve kaza riskleri üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Bu çerçevede, daha çok çalışanların emeklilikleriyle ilgili düzenlemeler ağırlık kazanmaktadır.

iii. Zaman içerisinde sık sık yapılan düzenlemelerle, kapsam; yararlanan hizmet kategorileri ve sağlanan olanaklar itibarıyla genişletilmiş, aksaklıklar da giderilmeye çalışılmıştır.11

Son olarak, Osmanlı İmparatorluğu’ndaki sosyal güvenlik uygulamalarını, dönemin Avrupa ülkeleriyle de karşılaştırmak yararlı olacaktır. Sosyal güvenliğin modern aracı olarak nitelendirilen “sosyal sigortalar”, diğer ülkelerde de çok eski bir geçmişe sahip değildir. “Günümüz anlamında zorunlu sosyal sigortalar, ilk kez ancak 1880’lerde Almanya’da kurulabilmiştir. Almanya’da ilk olarak 1884’te hastalık sigortası kurulmuştur. Bunu 1885’te iş kazaları, 1891’de malüllük ve yaşlılık sigortaları izlemiştir.”12 Almanya’yı takiben, diğer Avrupa ül-

kelerinde de, 19. yüzyıl sonları ile, 20. yüzyıl başlarında, sosyal sigortalarla ilgili ilk yasalaştırmalar yapılmış ve gelişmeler daha sonra da devam etmiştir. Bu açıdan bakıldığında, Osmanlı İmparatorluğu’nun, sosyal güvenlik uygulamaları alanında, Avrupa ülkelerinden daha geride olduğu, ama arada çok büyük bir uçurumun olmadığı söylenebilir.

III. Cumhuriyet Döneminde

Sosyal Güvenlik

Cumhuriyet döneminde sosyal güvenlik uygulamaları tedrici bir gelişme ve yıldan yıla farklılıklar göstermektedir. Bu uygulamaları kendi içinde benzer özellikler taşıyan iki alt dönem içerisinde incelemek uygun olacaktır. 1920-1945 dönemindeki sınırlı uygulamalar, daha sonraki dönemde yerini sosyal güvenlik hizmetlerinin yaygınlaşarak kurumsallaşmasına bırakacaktır.

A. 1920-1945 Döneminde Sosyal

Güvenlik

1. Giriş

Türkiye’de 1920-1945 dönemi sosyal güvenlik kurum ve uygulamalarının gelişmesi için elverişli bir dönem değildir. Türk toplumunun geleneksel yapısı devam etmekte; kırsal kesimin büyük ağırlığı, kentleşme olgusunun zayıflığı, kırsal kesimle bağlarını koparmış sürekli ve geniş bir ücretliler kitlesinin oluşmaması sosyal güvenlik ihtiyacının etkin bir biçimde ortaya çıkmasını geciktirmektedir. Nitekim, bu koşullarda sosyal güvenlik uygulamaları da daha yoğun bir işçileşmenin yaşandığı kamu kesiminden başlamıştır.

Soruna GSMH’deki gelişmeler açısından bakacak olursak, bu dönemin kendi içinde farklı özellikler gösteren iki ayrı alt döneme ayrılabileceği görülmektedir. 1923-1937 yılları arasında GSMH’deki artış sabit fiyatlarla %161,20’yi bulmaktadır. Gene sabit fiyatlarla 1927’de kişi başına GSMH 286.42 TL. iken, 1937’de 466.26 TL.’ye yükselmektedir.13 Artış oranı ise %62,79’dur. Ancak, bu artışlara karşın; yeni kurulan Cumhuriyet’in varlık kazanma ve sanayileşme çabaları, 1929 büyük bunalımının etkileri; sosyal güvenlik uygulamalarına gerekli ağırlığın verilmesini engellemiştir.

Bundan sonraki savaş yılları ise her açıdan olduğu gibi, sosyal güvenlik açısından da tümüyle elverişsiz bir dönem oluşturur. 1938-1945 yılları arasında GSMH’de %27’lik bir gerileme yaşanmıştır. 1948 yılı sabit fiyatlarıyla birey başına GSMH ise 1945’te, 1938 yılındaki düzeyinin %59’una düşmüştür.14

Bununla birlikte, dönem içerisinde gerçekleştirilen sınırlı sosyal güvenlik uygulamaları da bulunmaktadır. Sosyal güvenlik konusu değişik tarihlerde çıkarılan yasalarda kısmî düzenlemelere konu edilmiş, kamu görevlileri açısından da düzenlemeler yapılmıştır. Aşağıda bu düzenlemeler genel çizgileriyle ele alınmaktadır.

2. Madencilik Alanına Yönelik

Düzenlemeler: 1921 Tarihli ve 151 Sayılı

Ereğli Havza-i Fahmiyesi Maden Amelesinin

Hukukuna Müteallik Kanun ve 1923 Tarihli

ve 2608 Sayılı Amele Birliği ve İhtiyat ve

Teavün Sandıkları Talimatnamesi

Türkiye’de sosyal güvenlik önlemleri, sınırlı da olsa, daha Cumhuriyet ilan edilmeden alınmaya başlanmıştı. Bu düzenlemelerin madencilik kesiminden başlaması ise şaşırtıcı olmamalıdır. Tarihsel olarak, dünyanın birçok ülkesinde sosyal politika önlemlerinin ilk gerçekleştirildiği faaliyet alanları içerisinde madencilik de bulunmaktaydı. Bu kesimdeki çalışma koşullarının, işin niteliğinden dolayı diğer kesimlerden daha güç olması ve emek arzının her zaman yeterli düzeye ulaşamaması, bunun en önemli nedenlerindendir. Emek talebini kısmak ve üretimi azaltmak bir alternatif gibi düşünülebilirse de, geçmiş dönemlerde ve yüz yılımız başlarında, özellikle de savaş koşullarında maden üretiminin taşıdığı stratejik önem bunu her zaman olanaklı kılmamaktadır. Bu koşullarda sorunun çözüm yollarından biri ve tarihsel olarak daha eski olanı, madenlerde ihtiyaç duyulan iş gücünün değişik zorunlu çalıştırma yöntemleriyle sağlanmasıdır. Tarihsel olarak daha yeni olan diğer yol ise sosyal politika yöntemleriyle madenlerde istihdam edilenlerin çalışma koşullarının düzeltilmesi; bu yolla, üretimin artırılarak düzenli hale getirilmesidir.15

Bireysel iş ilişkileri alanında geniş koruyucu önlemler getiren 151 sayılı yasa, sosyal güvenliğe ilişkin düzenlemeler de yapmış ve Ereğli bölgesindeki maden işçileri için ihtiyat ve teavün sandıkları kurulmasını zorunlu tutmuştu. Bu çerçevede, sosyal sigortaların iki temel ilkesi de ortaya konmuştu: Fonların, işçi ve işverenlerden alınan aidatlarla oluşturulması ve bölgedeki tüm işçilerin zorunlu olarak sigortalı sayılması.16

151 sayılı kanunun 4. maddesiyle, ameleler tarafından ihtiyat ve teavün sandıkları oluşturulması ve bu sandıklara işverenlerin, ücretlerin %1’inden daha az olmamak kaydıyla para yardımında bulunmaları hükme bağlanmıştı. 6. maddeyle, madenciler; hastalanan ve kazaya uğrayan işçileri parasız tedavi ettirmeye ve iş sahası yanında hastane, doktor ve eczane bulundurmaya mecbur tutulmuşlardır. 7. maddeyle ise iş esnasında kazaya uğrayanlarla vefat edenlerin varisleri veya amele müfettişli-

ği veyahut İktisat Vekâleti taraflarından dava ikamesi hakkı tanınmış ve kaza vukuu amil veya mültezimlerin fena idaresinden veya fennen ifası lazım gelen hususatın yerine getirilmemesinden doğmuş ise tazminattan mada amil ve mültezimlerin para cezalarına çarptırılmaları kabul olunmuştur.

Daha sonra çıkarılan 22 Temmuz 1923 tarihli ve 2608 sayılı Amele Birliği ve İhtiyat ve Teavün Sandıkları Talimatnamesi ile Amele Birliği adında bir kuruluş oluşturuldu.17 Talimatname’de, her madende bir ihtiyat ve teavün sandığı kurulacağı ve bunların tümünün Amele Birliği adını alacağı belirtilmiştir. Bu sandıklar, madenlerde amele ve müstahdem arasından yaralananlara, hastalara, bunları aileleri ile muhtaç ailelere yardım ediyordu. Zorunluluk ilkesine dayanması; sağlanan menfaatlerin, büyük bölümüyle, işçiler açısından hak niteliğini taşıması ve finansmanın işçi ve işverenlerden alınan primlerle sağlanması açılarından, Amele Birliği uygulamasıyla sosyal sigortalar arasında yakın bir benzerlik bulunmaktaydı.18 1932’de yapılan değişiklikle, amele ve müstahdeme borç verme suretiyle de yardımlarda bulunulması kabul edildi. 1946 yılından sonra sosyal sigortaların gelişmesiyle sandığın yardımlarının niteliği de bu yeni oluşuma koşut olarak yeniden belirlendi ve Birliğ’in karşıladığı risklerin kapsamı daraltıldı.19

151 sayılı yasa ile yapılan düzenlemeler, özellikle yasanın çıkarıldığı dönemin koşullarında önemlidir. “Böylece 151 sayılı yasa ve ona ilişkin yönetmeliğin, Türkiye’de küçük kapsamlı ilk sosyal sigortaları kurduğu söylenebilir.”20 Ancak, bu uygulamanın önemli sınırlılıkları da bulunmaktaydı. Bir defa, yasa sınırlı bir coğrafi bölgede, sadece Ereğli bölgesinde yaşayan maden işçileri için geçerliydi. Ayrıca, tüm risklere karşı bir korunma sağlanmamıştı ve Amele Birliği işçilerle ailelerine sadece hastalık riski açısından bir garanti sağlıyordu.21

3. 1926 Borçlar Kanunu

1926 tarihli Borçlar Kanunu, sosyal güvenlik alanında sınırlı düzenlemeler yapmıştır. Bunlar, sosyal güvenliğin temel ilkelerinden biri olan “zorunluluk”a dayalı düzenlemeler olmamakla birlikte, işçiler yararına bazı koruyucu hükümler içermektedir. Değişik maddelerde yapılan düzenlemelerle, işçinin yargı yoluyla hak arayabilmesine ve tazminat alabilmesine ilişkin hükümler getirilmiştir. Örneğin, 55, 58, 100, 327 ve 337. maddeler bunlar arasındadır.

Ancak, Borçlar Kanunu’nun sosyal güvenliğe ilişkin en önemli hükümleri, 332 ve 112. maddelerde yapılmıştır. Yasanın, işverenin iş kazalarına karşı gerekli koruyucu önlemleri almasına ilişkin 332. maddesi şöyledir:

“İş sahibi, akdin hususi halleri ve işin mahiyeti noktasından hakkaniyet dairesinde kendisinden istenebileceği derecede çalışmak dolayısıyla maruz kaldığı tehlikelere karşı icap eden tedbirleri ittihaza ve münasip ve sıhhi çalışma mahalleri ile işçi birlikte ikamet etmekte ise sıhhi yatacak bir yer tedarikine mecburdur.”

Böylece, işveren iş kazalarına karşı gerekli önlemleri almaya yöneltilmektedir. İşveren bu önlemleri almadığı takdirde, kazadan kaynaklanan zararları tazmin etmekle yükümlü tutulmuştur. İşveren gerekli önlemleri almışsa, tazmin zorunluluğu altında değildir. Ancak, “…bu soyut hükümlerle işçinin kaza ve hastalıklara karşı gerçek bir şekilde korunmuş olacağını söylemek mümkün değildir. Kaldı ki işverenler zorlayıcı sebepler karşısında bu sorumluluktan kurtulabilecekler ve hatta, (madde 99 uyarınca) hafif kusurlarından ötürü sorumlu olmayacaklarını önceden şart koşabileceklerdir.”22

Borçlar Kanunu’nda yapılan bir başka düzenleme ise işverenin çalıştırdığı işçiyi sigortalatmasına ilişkindir. Yasanın “Sigorta ile temin edilmiş hukuki mesuliyetler”e ilişkin 112. maddesi şöyledir:

“Başkasını istihdam eden bir kimsenin çalıştırdığı ameleye karşı hukuki mesuliyetlerini temin için sigorta yapıp da, amele sigorta ücretinin en aşağı yarısını tediyeye iştirak etmiş ise; sigortadan mütevellit haklar münhasıran ameleye ait olur.”

Ancak, bu madde ile hem işveren hem de işçi açısından sigortalama mecburi olmayıp, gönüllülük esasına bağlıdır. Oysa, sosyal sigortaların en önemli özelliklerinden biri, “zorunlu” olmasıdır. Ayrıca, garanti sadece işverenin hukuken sorumlu olduğu hususlar için söz konusu olup, iş kazaları ile meslek hastalıkları dışındaki durumlar için geçerli değildir. Dönemin koşulları itibarıyla düşünülecek olursa, düşük ücretlerle çalışan işçilerin sigorta primi ödemeleri de olanaklı görünmemektedir.23 Zaten, yasanın sigortalara ilişkin bu hükümleri, uygulamada hiç işlememiştir.24

Tüm bu değerlendirmelerimiz ışığında, “Borçlar Kanunu ile işçiye sosyal sigortalar sahasında üzerinde uzun uzadıya durulacak bir avantaj sağlanmamış bulun duğu” söylenebilir.25

4. 1930 Umumi Hıfzısıhha Kanunu

1930 tarihli Umumi Hıfzısıhha Kanunu’nun sosyal güvenlik açısından önemi, belirli sayıda işçi çalıştıran iş-

verenlere; hastalık, kaza ve analık hallerinde işçilere sağlık yardımları yapılması konusunda yükümlülükler getirmiş olmasıydı. Yasanın ilgili 180. maddesi şöyledir:

“Devamlı olarak en az elli işçi çalıştıran bütün iş sahipleri, işçilerinin sıhhi ahvaline bakmak üzere, bir veya müteaddit tabibin sıhhi murakebesini temine ve hastalarını tedaviye mecburdur. Büyük müessesatta veya kaza ihtimali çok olan işlerde tabip daimi olarak iş mahallerinde yahut civarında bulunur. Hastanesi olmayan mahallerde veya şehirler ve kasabalar haricinde bulunan yerlerdeki iş müesseseleri bir hasta odası ve ilk yardım vasıtalarını ihzar ederler. Yüzden beş yüze kadar daimi amelesi olan müesseseler bir revir mahalli ve beş yüzden yukarı amelesi olanlar yüz kişiye bir yatak hesabiyle hastane açmağa mecburdurlar.”

Ancak, işçilerin uğrayacakları iş göremezlik durumlarında, gelir kaybına karşı işverenlerce herhangi bir ödenek verilmesi söz konusu olmamaktadır. Bu düzenlemeleriyle yasa “sosyal güvenlik sistemlerinin yalnız sosyal yardımlara taalluk eden bazı prensiplerini koymakta ve sosyal sigortalarla ilgili cepheyi derpiş eylememiş bulunmaktadır.”26 Ayrıca, yasanın bu düzenlemelerinin, sadece belirli bir büyüklüğün üzerindeki işyerleri açısından söz konusu olması, uygulama açısından ciddi sınırlılıklar getirmektedir. Çünkü, yasanın yürürlüğe girdiği yıllar itibarıyla Türk sanayii küçük ölçekli ve az sayıda işçi çalıştıran kuruluşlardan oluşmaktaydı. Örneğin, 1927 Sanayi Sayımı sonuçlarına göre kuruluş başına düşen ortalama işçi sayısı sadece 3,93’tü. Dönemin en büyük sanayi kuruluşlarını kapsayan Teşvik-i Sanayi Kanunu uygulamasına giren işyerlerinde bile kuruluş başına düşen ortalama işçi sayısı 1932 yılı itibarıyla 35’ti.27

5. 1936 İş Kanunu

Daha sonraki dönemde, işçilerin sosyal güvenliklerine ilişkin en önemli hukuki düzenleme, 1936 tarihli ve 3008 sayılı İş Kanunu’dur. Çalışma yaşamını bireysel ve toplu yönleriyle düzenleyen yasa, sosyal güvenlik alanında çok sınırlı bazı önlemler getiriyordu. Kadın işçilere doğumdan önce ve sonra belirli sürelerle izin verilmesi, bunlardan iş yerinde belirli süre fiilen çalışmış olanların yarı ücretlerinin sağlanması, işten kaynaklanan hastalık durumlarında işçilerin tedavi ettirilmesi ve bu nedenle çalışamadıkları günler için yarı ücretlerinin ödenmesi; İş Kanunu’nun sosyal güvenlik alanındaki sınırlı düzenlemeleridir. Ancak, “…gerekli tüzük çıkartılmadığı için, bu haklar gerçekte yalnız kağıt üzerinde kalmıştır.”28

İş Kanunu’nun sosyal güvenlik açısından asıl önemi ise sosyal sigorta kollarının kademeli olarak gerçekleştirilmesine ilişkin ilkesidir. Ancak 1945 sonrası dönemde yaşama geçirilebilen bu ilke, az aşağıda değerlendirilecektir.

6. Kamu Kesiminde Çalışanlara Yönelik

Sosyal Güvenlik Uygulamaları

Bu dönemde kamu kesiminde işçi ve memur statüsünde çalışanların sayısının sürekli arttığı ve sosyal güvenlik uygulamalarının da büyük ölçüde bu kesime yönelik olarak gerçekleştirildiği görülmektedir. Ancak, bunlar arasında, sağlanan sosyal güvenlik olanakları açısından farklılıklar bulunmaktadır ve memur ve müstahdem statüsünde çalışanların durumları işçi statüsünde çalışanlara göre daha iyidir. Sosyal güvenlik alanında memurların lehine ortaya çıkan farklılıklar ise Osmanlı İmparatorluğu’ndaki gibi gelirin yüksekliği, sürekliliği, toplumsal statü gibi nedenlerle açıklanabilir ve bu nedenler Cumhuriyet dönemi için de 1950’li yıllara kadar geçerlidir.29

İmparatorluk’ta askeri ve mülki kamu görevlileri için değişik tarihlerde kurulan “tekaüt sandıkları”; 3 Haziran 1930 tarihinde çıkarılan 1683 sayılı Askeri ve Mülki Tekaüt Kanunu ile bütüncül ve tek bir kanunda toplandı ve prim sistemi yerine asker ve sivil devlet memurları ve dul ve yetimleri için bir sandık oluşturularak, gelirinin devlet bütçesinden sağlanması yoluna gidildi.30 Bu olanaktan yararlananların sayısını bulmak için, dönem içerisinde kamu kesimi istihdamında meydana gelen gelişmeleri belirlemek gerekir. Memur İstatistikleri sonuçlarına göre Genel Bütçe, Katma Bütçe, Özel İdareler, Belediyeler ve İktisadi Devlet Teşekküllerinde memur statüsünde çalışanların sayısı 1931 yılında 103. 415 iken, 1938’de 127.448’e, 1946’da ise 222.166’ya yükselmişti.31 Tablo I’de ise 1935-1945 döneminde, bu yasa uygulamasına göre askeri ve mülki emekli ve yetimlerin sayısındaki gelişmeler verilmektedir.

Dönem içerisinde, farklı tarihlerde çıkarılan yasalar ve nizamnamelerle, sağlanan sosyal güvenlik olanaklarının geliştirilmesi yoluna gidilmiştir. Ayrıca devlet bütçesi dışında kalan belediye, özel idareler ve ortaklıklarında çalışanlar için de benzeri uygulamalar yapılmıştır. Bu düzenlemeler ağırlıklı olarak memur ve müstahdem için yapılmış olmakla birlikte, işçiler ya da kamu kesiminde istihdam edilmeyen bazı meslek grupları için de sınırlı düzenlemeler yapılmış olduğu görülmektedir.32

Dönem içerisinde kamu çalışanlarına yönelik sosyal güvenlik önlemlerinin giderek genişletildiği ve ihtiyarlık, kaza, hastalık hallerinde yardımlar sağlandığı görülmektedir. Daha sonra bu alanda, 8 Haziran 1949 tarihinde kabul edilen ve 1 Ocak 1950 tarihinde yürürlüğe giren 5434 sayılı yasa ile kurulan T.C. Emekli Sandığı ile büyük bir adım atıldı.

7. İktisadi Devlet Teşekküllerinde

Çalışanlar ve Sosyal Güvenlik

Kamu çalışanları arasında İktisadi Devlet Teşekküllerinde çalışanların sosyal güvenliklerini ayrıca incelemek yararlı olacaktır. Bu Teşekküllerdeki sosyal güvenlik olanakları, dönem ortalamalarının üzerindeydi ve erken bir tarihte işlerliğe kavuşmuştu. Aşağıda inceleyeceğimiz hukuksal düzenlemelerden önce de, devlete ait kuruluşlarda sosyal sigorta mahiyetinde özel birlikler kurulmuştu. Örneğin Sümerbank’ta, ana birlik olan Sümerbank Yardım Birliği dışında, işletmelerde de tali ama önemli ihtiyaçları karşılayan 18 birlik bulunmaktaydı.33

17 Haziran 1938 tarihli ve 3460 sayılı kanun, İktisadi Devlet Teşekküllerinde memur statüsünde çalışanların emekliliklerine ilişkin düzenlemeler getirmişti. Kanun, muvakkat maddesinin E fıkrasında, bu alana ilişkin önemli bir düzenleme yaparak “Bu kanun hükümlerine tâbi teşekküllerden, kendi kanunları mucibince tekaüt sandığı tesis edilmiş olanlarda mezkûr kanun hükümlerinin tatbikatına devam olunur. Diğer teşekküllerle kuracakları müesseselerin daimi ve müseccel memur ve müstahdemleri için dahi hükmi şahsiyeti haiz olmak üzere, her bir teşekkül tarafından bir tekaüt sandığı kurulur.” hükmünü getirmekte ve sandıkların gelir kaynaklarını saptamaktaydı. Bu hüküm uyarınca 1 Temmuz 1938 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere, Kamu İktisadi Teşebbüslerinde emekli sandıkları kurulmuş ve barem içi maaşlı memurlardan her ay %5 oranında aidat kesilmeye başlanmıştı.34

3.7.1939 tarihli ve 3659 sayılı Bankalar ve Devlet Müesseseleri Memurları Aylıklarının Tevhit ve Teadülü Hakkında Kanun’un 14. madde, 1. fıkrası ile “tekaütlük ve maluliyet tazminatı” konusu düzenleniyordu. 20 Mayıs 1942 tarihli ve 4222 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri Memurları Tekaüt Sandığı Hakkında Kanun,35 bu alana ilişkin düzenlemeleri geliştirerek bütünleştirdi. Bu çerçevede, 1 Haziran 1942 tarihinden önce geçen hizmetler için de hizmet borçlanmasına gidildi.36

4222 sayılı kanun uyarınca çıkarılan 5 Temmuz 1944 tarihli ve 3/1149 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleri Memurları Tekaüt Sandığı Nizamnamesi’nin37 48 ila 51. maddelerinde ise maluliyet tazminatı konusunda düzenlemeler yapılıyordu.38

İşçiler açısından ise, 9 Temmuz 1945 günü kabul edilen ve 1 Ocak 1946 tarihinde yürürlüğe giren 4792 sayılı kanunla kurulan İşçi Sigortaları Kurumu’ndan önceki dönemde de, birçok Kamu İktisadi Teşekkülü’nde sosyal güvenlik uygulamaları mevcuttu. Örneğin Sümerbank’ın daha kuruluşu sırasında iki önemli yönetmeliği vardı. Bunlar, “Kaza ve Maluliyet Yardımı Yönetmeliği” ile “Hastalık ve Vefat Yardımı Yönetmeliği” idi.39 Bu yönetmeliklerde zaman içerisinde uygun görülen değişiklikler yapılmaktaydı.40

B. 1945-1960 Döneminde Sosyal

Güvenlik

1. Dönem İçerisinde Sosyal Güvenlik

Uygulamaları Üzerinde Etkili Olan

İktisadi, Sosyal ve Siyasal Faktörler

1936 tarihli ve 3008 sayılı İş Kanunu değişik alanlarda çalışma yaşamının geleceğine yönelik ilkeler koyarken, sosyal güvenlik konusuna da değinmişti. Yasa, sosyal sigortalar konusunda hükümler getirmiş ve değişik sosyal sigorta kollarının kademeli olarak kurulması ilkesini getirmişti. Yasanın, 100. maddesi “sosyal yardımların Devlet tarafından tanzim ve idare edilmesi için

bir işçi sigorta idaresinin bir yıl sonra kurulması”; 107. madde de kurulacak idarenin 6 ay içinde ilk sigorta kanunlarını çıkarmasını öngörüyordu. Bu mümkün olmadığından, 28 Haziran 1938 tarih ve 3516 sayılı kanunla,41 sigorta idaresinin kurulması için gerekli süre bir yıldan iki yıla; ilk sigorta kanunlarının çıkarılması için gerekli süre de 6 aydan 3 yıla uzatıldı. (Madde 1/f) Bu süreler de yeterli olmadığı için süreler 3612 sayılı kanunla da, 30 Mayıs 1939 tarihinden itibaren iki yıl daha uzatıldı.42 İlk sigorta kolunun gerçekleştirilmesi ise ancak 1945 yılında sağlanabildi. Kuşkusuz bu gelişme üzerinde devletin mali fonlarının sınırlılığı yanında, hizmetlerin yürütülebilmesi için gerekli örgüt ve insangücü ihtiyacı açısından duyulan eksiklikler rol oynamıştır. İkinci Dünya Savaşı’nın kendine özgü koşullarının ise bu eksiklikleri ve gecikmeyi pekiştirdiği söylenebilir.

1940’lı yılların ortalarında ise sosyal güvenlik alanındaki oluşumların hızlandığı görülmektedir. Aslında bu oluşumlar daha büyük bir bütünün içerisinde düşünülmelidir. İkinci Dünya Savaşı sonrasında Türkiye’de siyasi ve iktisadi değişimler yanında, çalışma yaşamına ilişkin değişmeler de yaşanmaktadır. 1946 yılında sınıf esasına veya adına dayalı cemiyet kurmayı yasaklayan 1938 tarihli Cemiyetler Kanunu’nda yapılan değişiklikten sonra sendikaların kurulması mümkün hale gelmekte ve 1947 yılında çıkarılan 5018 sayılı İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkında Kanun’la da kuruluş ve faaliyetleri düzenlenmektedir. 1945 yılında Çalışma Bakanlığı’nın kurulması ile devlet de çalışma yaşamına ilişkin kurumsallaşmasında önemli bir aşama kaydetmektedir. 1946 yılında çok partili siyasal hayata geçiş çalışma ilişkileri alanındaki diğer oluşumlar kadar, koruyucu sosyal politika, bu arada sosyal güvenlik önlemleri alınmasını olumlu yönde etkilemiştir. Sosyal güvenlik hizmetlerinin geliştirilmesine ilişkin ilkeler hem Demokrat Parti’nin hem Cumhuriyet Halk Partisi’nin programlarında yer almıştı. Demokrat Parti’nin 1946 tarihli programında “…çalışmak isteyen her işsiz yurttaşa iş bulunması, ihtiyarlık, hastalık ve sakatlık gibi hallerde yurttaşların yardım görmeleri” ilkesi yer almaktaydı.43 Programa daha sonraki yıllarda eklenen 88. maddede de “içtimai sigortalar ve işçinin ve ailesinin maddî ve mânevî refahını temin edecek bütün iktisadî ve teknik tedbirlerin alınmasına taraftarız.” denmektedir. Cumhuriyet Halk Partisi’nin 1947 tarihli programında da “Çalışan yurttaşların, kaza, hastalık, meslek hastalığı, malullük, ihtiyarlık, doğum, analık ve ölüm gibi hallere karşı korunmak hakkını tanıyan Partimiz bu maksatla sosyal sigortaları geliştirmeği vazife sayar.” denmekteydi.44 Sosyal güvenlik alanında sağlanan gelişmeler üzerinde, çok partili yaşama geçişle birlikte partilerarası rekabet ve kitlelerin iktisadi ve sosyal koşullarına olan duyarlılığın artması etkide bulunmuştur.

Türkiye’de 1945 sonrası dönemde yaşanan iktisadi gelişmeler de, sosyal güvenliğin gelişmesi için gerekli koşulları yaratmıştır. Bunların başında, ulusal gelirde sağlanan artışlar gelmektedir. GSMH’deki gelişmeleri bu açıdan değerlendirirsek, 1945 sonrası dönemin bir öncekinden farklı olduğu görülür. 1947-1960 dönemi, ekonominin canlılık gösterdiği, GSMH’nin arttığı yılları kapsar. Sabit fiyatlarla GSMH 1948-1960 döneminde %91,20 oranında artış göstermiştir. Kişi başına GSMH ise 1.848 TL.’den 2.553 TL.’ye yükselirken, artış oranı %38,15’i bulmuştur.45 Bu koşullar, daha önceki dönemden farklıdır ve sosyal güvenlik hizmetlerinin geliştirilmesi için uygun bir ortam hazırlamaktadır. Savaşın, “büyük kütlelerin hayat seviyelerinde yarattığı gerilemeler” de bir sosyal güvenlik sistemine olan ihtiyacı artırmıştır.46 Kuşkusuz, savaşın devlet bütçesi üzerindeki yükünün ortadan kalkması da, devletin sosyal güvenlik alanında yapacağı yatırımları olanaklı hale getirmiştir.

Dönem içerisinde Türkiye’nin toplumsal yapısında meydana gelen önemli dönüşümler de sosyal güvenlik ihtiyacını artırmıştır. Kırdan kente göç, aile yapısında meydana gelen değişmeler; kırsal kesime ve geniş aile tipine bağımlılığı azaltarak sosyal güvenliğe duyulan gereksinimi artırmıştır. Sosyal güvenliğin bizatihi kendisi de, belirli bir gelişme düzeyine ulaştıktan sonra, bu toplumsal dönüşüm süreci üzerinde hızlandırıcı bir etki yapmıştır. Sosyal güvenlik hizmetleri, kentsel kesimde yaşama olanaklarının bir parçası olarak, kentler ile sanayi ve hizmetler kesiminin çekiciliğini artırmış, iç göçler üzerinde etkili olmuştur.47

Bu süreç üzerinde, iş gücünün statü dağılımında ortaya çıkan değişmeler de etkili olmuştur. Türkiye’nin sanayileşme süreci, gerek kamu kesiminde gerekse özel kesimde ücretli olarak çalışanların sayısını artırmıştır. İş Kanunu’na tâbi işçi sayısı 1937 yılında 265.341 iken, 1943’te 275.083’e, 1950’de 373.961’e, 1955’te 583.134’e ve 1963’te 857.402’ye yükselmiştir.48 Kamu kesiminde memur statüsünde çalışanların sayısı da sürekli bir artış göstermiş; 1931 yılında 103.415, 1938’de 127.448, 1946’da 222.166 olan sayı; 1955’de 308.355’e ve 1963’te 481.144’e yükselmiştir.49 Bu gelişmelere bağlı olarak işgücü içerisinde ücretlilerin payı da sürekli artarak, 1955 yılında %13,31’e, 1960’ta %18,76’ya, 1965’te %22,41’e yükselecekti.50 Ücretli kesimin iş gücü içerisindeki payının yükselmesi, diğer gelişmeler yanında, geleneksel sosyal güvenlik uygulamalarının yetersiz kalması sonucunu doğurmaktaydı. Bunun sonucu, tedrici bir biçimde ücretlilere yönelik sosyal güvenlik hizmetlerinin ve bu hizmetleri yerine getirecek kurumların geliştirilmesi olmuştur.

Bu oluşumlar, dışsal faktörler tarafından da beslenmiştir. İkinci Dünya Savaşı sonrası, özellikle İngiltere’de başlayan ve kıta Avrupasına da yayılan sosyal güvenlik akımı, Türkiye’ye de sirayet etmiştir.51

2. İşçilerin Sosyal Güvenliğine İlişkin

Gelişmeler: İşçi Sigortaları Kurumu’nun ve

Değişik Sigorta Kollarının Kuruluşu

İş Kanunu uyarınca değişik riskleri kapsayan sigorta kollarının kurulmasına, 27.6.1945 tarihinde kabul edilen 4772 sayılı “İş Kazaları ile, Meslek Hastalıkları ve Analık Sigortaları Hakkında Kanun” ile başlandı.52 Bu sigorta kolunun, 12 yıl sonra yürürlüğe konacak olan “maluliyet, ihtiyarlık ve ölüm” sigortalarına göre öncelik taşıması, maddi açıdan gerçekleştirilmesinin daha az yük getireceği düşüncesine bağlanabilir.

Bu yasanın kabulünü izleyen günlerde ise 9.7.1945 günü kabul edilen ve 1.1.1946 tarihinde yürürlüğe giren 4792 sayılı kanunla İşçi Sigortaları Kurumu kuruldu.53 Bunu izleyen yıllarda değişik riskleri kapsayan sigorta kollarının kurulması, çeşitli tarihlerde yürürlüğe giren yasalarla tedrici bir biçimde gerçekleşti. Kuşkusuz, tüm sigorta kollarının bir anda gerçekleştirilmemesi, zamana yayılarak, olanaklar ölçüsünde sağlanması makûl karşılanmalıdır. 5417 sayılı “İhtiyarlık Sigortası Kanunu” 2.6.1949 tarihinde kabul edildi.54 5502 sayılı “Hastalık ve Analık Sigortası Kanunu” 4.1.1950 tarihinde kabul edildi.55 6900 sayılı “Maluliyet, İhtiyarlık ve Ölüm Sigortaları Kanunu” ise 4.2.1957 tarihinde kabul edildi.56 Zaman içerisinde bu kanunlarda gerekli değişiklikler yapılarak, sağlanan hizmetlerin geliştirilmesi yoluna gidildi.57 Yasaların gerekli kıldığı ayrıntılı düzenlemeler ise değişik tarihlerde çıkarılan tüzük ve yönetmeliklerle gerçekleştirilmeye çalışıldı. Bu uygulamalarla, kamu ve özel kesimde işçi statüsünde çalışanların sosyal güvenlikleri, bir kurum çerçevesinde düzenlenmiş oldu.

İşçi Sigortaları Kurumu’nun yerini alacak Sosyal Sigortalar Kurumu’nu kuran 1964 tarihli 506 Sosyal Sigortalar Kanunu öncesinde çıkarılan bütün bu yasalar, sigorta kapsamını 1936 tarihli ve 3008 sayılı İş Kanunu ile sınırlandırmıştı. İş Kanunu ise faaliyet alanları itibarıyla sınırlamalar getirmekte, başta tarım kesimi olmak üzere birçok faaaliyet alanını kapsam dışında bırakmaktaydı. Önemli bir sınırlama da çalıştırılan işçi sayısına ilişkindi ve sadece 10 ve daha fazla işçi çalıştırmayı icap ettiren iş yerlerini kapsama alınmıştı. Bu sınırlamalar, İşçi Sigortaları Kurumu’na tâbi işçi sayılarını da olumsuz yönde etkiledi. Ancak, 1950’li yıllarda İş Kanunu’nun kapsamını genişletmek üzere yapılan yasal ve idari düzenlemeler, bu kanunla birlikte İşçi Sigortaları Kurumu’na tâbi olması gereken işçiler açısından da bir genişleme yarattı.58 1952 yılında çıkarılan 5953 sayılı Basın Mesleğinde Çalışanlarla Çalıştıranlar Arasındaki Münasebetlerin Tanzimi Hakkında Kanun (Basın İş Kanunu)59 ve 1954 yılında çıkarılan 6379 sayılı Deniz İş Kanunu60 ile bu kesimlerde çalışanlar sigorta kapsamına alındı.

İş Kanunu’nun, dolayısıyla İşçi Sigortaları Kurumu’nun kapsamına giren işçi sayısı, iki nedenle daha artış gösterdi. İlk olarak, kanunun kapsamına ilişkin hiçbir hukuki değişiklik yapılmaması durumunda dahi, sanayileşme ve buna bağlı olarak ücretliler kitlesinin gelişmesi, İş Kanunu’nun kapsamına giren işçi sayısında bir artışa yol açmalıydı. Buna ilave olarak, sanayileşme süreci içerisinde işletme ölçeklerinde ortaya çıkan gelişme de, İş Kanunu kapsamına giren kuruluşların ve burada çalışan işçilerin sayısını artırmış olmalıdır.

Bütün bu gelişmelere ve İş Kanunu kapsamındaki genişlemelere bağlı olarak, 1950’li yıllarda İşçi Sigortaları Kurumu’na tâbi olarak sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınan işçilerin sayısı ciddi bir artış gösterdi. 1950’den 1960 yılı sonuna kadar, sigortalıların sayısında %112 oranında bir artış oldu. Ancak, sigorta kapsamına girenlerin sayısıyla İş Kanunu kapsamına girenlerin sayısının karşılaştırılması, ikisi arasında gene de bir açıklık olduğunu ortaya koymaktadır. Tablo II’de, 1950-1960 döneminde İşçi Sigortaları Kurumu’na tâbi işçi sayısındaki gelişmelerle İş Kanunu kapsamına giren işçilere oranı görülmektedir.

Bu indeks rakamları, gelişmenin nicel boyutunu göstermekle birlikte, sigorta kapsamına giren işçi sayısının, toplam ücretli sayısıyla ve toplam faal nüfusla bağlantılandırılması, gelişmenin makro boyutları hakkında daha sağlıklı değerlendirmeler yapılmasını sağlayacaktır. Tablo III’te Genel Nüfus Sayımı sonuçlarına göre böyle bir karşılaştırma yapılmaktadır. 1950 Nüfus Sayımı, ücretlilerin sayısına ilişkin olarak sağlıklı bilgiler vermediği için tabloya alınmamıştır.

Toplam sigortalı sayısının dönem içerisinde mutlak rakamlarla arttığı, faal nüfus içerisindeki oranının da küçük artışlar gösterdiği görülmektedir. Ancak, sigortalıların toplam ücretlilere oranı azalma göstermektedir. Bu durum, dönem içerisinde toplam ücretli sayısının, sigortalı işçi sayısından daha büyük bir hızla artmasından kaynaklanmaktadır.

Bu nicel faktörlerin yanı sıra, sosyal güvenlik alanında nitel gelişmeler de olmuş; tedrici biçimde temel sigorta kolları kapsanmış, sağlanan hizmetler artmış, İktisadi Devlet Teşekküllerinde çalışanlar dışında daha önce sosyal güvenlik hizmetlerinden büyük ölçüde yararlanamayan bir nüfus kesimi sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınmıştır.

3. Memurların Sosyal Güvenliğine İlişkin

Gelişmeler: Emekli Sandığı

Osmanlı İmparatorluğu’ndan başlayarak kamu kesiminde memur statüsünde çalışanların sosyal güvenliğine ilişkin olarak tedrici biçimde yapılan düzenlemeler, Emekli Sandığı ile önemli bir aşamaya ulaştı ve bütüncül bir nitelik kazandı. 8 Haziran 1949 tarihinde kabul edilen ve 1 Ocak 1950 tarihinde yürürlüğe giren 5434 sayılı yasa ile T.C. Emekli Sandığı’nın kurulması ile daha önceki dönemlerde memurların sosyal güvenliklerini sağlamak üzere çıkarılmış olan yasalar, özellikle de 3 Haziran 1930 gün ve 1683 sayılı Askeri ve Mülki Tekaüt Kanunu ile çeşitli özel emeklilik sandıkları yasaları yürürlükten kaldırıldı.61

Emekli Sandığı’nın işlerliğe kavuşmasından sonra, 1950-1960 döneminde Kuruma tâbi olarak çalışan aktif sigortalıların sayısı %80 oranında arttı. Aylık alanlar ve bağımlılar da hesaba katıldığında, Emekli Sandığı aracılığıyla sosyal güvenlik şemsiyesi altında yer alanların sayısındaki artış ise %95’e ulaştı. Tablo IV’te 1950-1960 dönemine ilişkin veriler görülmektedir.

Tablo IV: 1950-1960 Döneminde Emekli Sandığı Kapsamına Giren Sigortalılar (Bin Kişi)

1950 1960

Emekli Sandığı toplamı 823 1 599

Aktif sigortalı 199 359

Aylık alanlar 9 62

Bağımlılar 614 1 178

Aktif/Pasif oranı 22.1 5.8

Bağımlı oranı 3 3

Kaynak: Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, 1998, s.251’deki tablodan düzenlenmiştir.

Dönem içerisinde sosyal güvenlik uygulamalarında gözlenen gelişmeler her iki kurum açısından değerlendirildiğinde, aktif sigortalıların oranının %100 dolaylarında arttığı gözlenmektedir. Bu nicel artış yanında, dönem içerisinde sigortalılara sağlanan hizmetlerin niteliğinde de gelişmeler sağlanmıştır.

Sonuç

Uygulama alanı, kapsam ve sağlanan hizmetler açısından önemli eksiklikler taşımakla birlikte, 1960 öncesi dönemde sosyal ve iktisadi gelişmeye koşut olarak sosyal güvenlik alanında önemli ilerlemeler sağlanmıştır. 1960 sonrası dönem ise sosyal güvenlik anlayışında daha ileri bir aşamaya tekabül etmektedir. 1961 Anayasası’nın 48. maddesinde “sosyal ve iktisadi haklar ve ödevler” arasında yer alan “Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkın sağlamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilatı kurmak ve kurdurmak Devlet’in ödevlerindendir.” ifadesi, sosyal güvenlik anlayışındaki genişlemeyi açıklıkla ortaya koymaktadır. 1964 yılında çıkarılan 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu ise çok geniş kapsamlı olmamakla birlikte, olumlu düzenlemeler yapmaktadır ve bu yönüyle kısmi bir reform niteliğindedir. Bu yasa ile daha önceki dağınık düzenlemeler bir bütünlüğe kavuşturulmakta, uygulama alanı itibarıyla sosyal sigortalar İş Kanunu’na bağlı olmaktan kurtarılmaktadır. Sigortanın sağladığı haklar genişletilmekte, yararlanma koşulları ise hafifletilmektedir. Bu gelişmelere karşın; başta tarım kesimi olmak üzere bazı faaliyetlerin uygulama alanı dışında tutulması önemli bir eksiklik olarak kalmaya devam etmektedir. Bu tarihler itiba-

rıyla Türk sosyal güvenlik sisteminin en önemli eksikliklerinden biri de Türk toplumunda nicelik ve nitelik olarak önemli bir yer işgal eden kendi hesabına çalışanların içerilmemesidir. Bu kesimin sosyal güvenlik şemsiyesi altına alınması için ise 2.9.1971 tarihinde kabul edilen Esnaf ve Sanatkârlar ve Diğer Bağımsız Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kurumu (Bağ-Kur) Kanunu’nu beklemek gerekecektir.

Aksoy, Sadri; Türkiye’de Sosyal Güvenlik, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayını, Ankara, 1960.

Akşin, Sina; “Osmanlı Türk Toplumundaki Sınıf Yapısı Üzerine Bir Deneme”, Toplum ve Bilim, Yaz 1977, ss. 31-46.

Aytimur, Nuri; “Sümerbank Topluluğunda Uygulanan Emeklilik İşlemleri”, Sümerbank Genel Müdürlüğü, Memur Mevzuatı ve Tatbikatı, İkinci Personel İşleri Semineri, Seminer Notları, 4. 10. 19659. 11. 1965, Cilt: 2, Ankara, 1965.

Başbakanlık İstatistik Genel Müdürlüğü, İş İstatistikleri, Ankara, 1945.

Başbakanlık İstatistik Genel Müdürlüğü, İstatistik Yıllığı, Cilt: 16, İstanbul, 1948 (a).

Başbakanlık İstatistik Genel Müdürlüğü, Memurlar İstatistiği, 31 Ocak 1946, İstanbul, 1948 (b).

Başbakanlık İstatistik Genel Müdürlüğü, 1955 Genel Nüfus Sayımı Sonuçları, İstanbul, 1961.

Başbakanlık İstatistik Umum Müdürlüğü, İstatistik Yıllığı, Cilt: 15, İstanbul, 19421945.

Başvekâlet İstatistik Umum Müdürlüğü, 1931 Memurlar İstatistiği, İstanbul, 1932.

Başvekâlet İstatistik Umum Müdürlüğü, 1938 Memurlar İstatistiği, Ankara, 1939.

Baykan, Salahattin; Bankalar ve Müesseseler Baremi, Alâeddin Kral Matbaası, Ankara, 1944.

Bulutay, Tuncer; Tezel, Yahya Sezai; Yıldırım, Nuri; Türkiye Milli Geliri: 1923-1948, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını, Ankara, 1974.

Cumhuriyet Halk Partisi Program ve Tüzüğü, Ankara, 1947.

Çakar, Şeref; “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Ereğli Kömür Havzası Amelebirliği Biriktirme ve Yardımlaşma Sandığı”, Gürhan Fişek, Şerife Özşuca, Mehmet Ali Şuğle; Sosyal Sigortalar Kurumu Tarihi (1946-1996), Sosyal Sigortalar Kurumu Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı Yayını, Ankara, 1997, ss. 206-214.

Çalışma Bakanlığı, Çalışma Dergisi, Ekim 1978, Ankara, 1978.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Dergisi, Yıl: 1, Sayı: 1, Ekim-Aralık 1998.

Demokrat Parti, Program ve Tüzük, Ankara, 1946.

Devlet İstatistik Enstitüsü, 1960 Genel Nüfus Sayımı Sonuçları, Ankara, 1964.

Devlet İstatistik Enstitüsü, İstatistik Yıllığı 1964-1965, Ankara, 1965.

Devlet İstatistik Enstitüsü, 1965 Genel Nüfus Sayımı Sonuçları, Nüfusun Sosyal ve Ekonomik Nitelikleri, Ankara, 1969.

Devlet İstatistik Enstitüsü, Türkiye Milli Geliri Kaynak ve Yöntemler, 1948-1972, Ankara, 1973.

Dilik, Sait; Türkiye’de Sosyal Sigortalar İktisadi Açıdan Bir Tahlil Denemesi, İkinci Baskı, Banka ve Ticaret Hukuku Araştırma Enstitüsü Yayını, Ankara, 1972.

Eyüboğlu, C. R.; Tekaüt Hükümleri ile Şerh ve İzahları, Devlet Matbaası, Ankara, 1945.

Findley, Carter V.; Kalemiyeden Mülkiyeye: Osmanlı Memurlarının Toplumsal Tarihi, Çeviren: Gül Çağalı Güven, Tarih Vakfı Yurt Yayınları, İstanbul, 1996.

Fişek, Gürhan; Özşuca, Şerife; Şuğle, Mehmet Ali; Sosyal Sigortalar Kurumu Tarihi (1946-1996), Sosyal Sigortalar Kurumu Türkiye Ekonomik ve Toplumsal Tarih Vakfı Yayını, Ankara, 1997.

Güven, Sevin; Ünsal, Sıtkı; İzgi, Cahit; Atatürk Döneminde Devlet Personel Rejimi, T. C. Başbakanlık Devlet Personel Dairesi Yayını, Ankara, 1982.

İşçi Sigortaları Kurumu, 1963 Yılı İş ve Faaliyet İstatistikleri, Ankara, 1964.

Makal, Ahmet; Osmanlı İmparatorluğu’nda Çalışma İlişkileri: 1850-1920, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 1997.

Makal, Ahmet; Türkiye’de Tek Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 19201946, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 1999.

Makal, Ahmet; “Türkiye’de Kamu Kesimi Çalışanlarının Maaş ve Ücretlerine İlişkin Gelişmeler: 1923-1963”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 36, Sayı: 3, Eylül 2001 (a), ss. 5999.

Makal, Ahmet; “Türkiye’de 1950-1965 Döneminde Tarım Kesiminde İşgücü ve Ücretli Emeğe İlişkin Gelişmeler”, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt: 56, Sayı: 3, Temmuz AğustosEylül 2001 (b), ss. 103-140.

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Kamu Personeli Emeklilik Mevzuatı 1 (1876-1930), Ankara, 1994.

Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Kamu Personeli Emeklilik Mevzuatı 2 (1930-1950), Ankara, 1995.

Martal, Abdullah; Değişim Sürecinde İzmir’de Sanayileşme, Dokuz Eylül Yayınları, İzmir, 1999.

Sümerbank Genel Müdürlüğü; Sümerbank Kaza ve Maluliyet Yardımı Yönetmeliği, İzmit, 1945 (a).

Sümerbank Genel Müdürlüğü; Sümerbank Fabrikalar, Müstahdemin, Usta ve İşçilere Ait Hastalık ve Vefat Yardımı Yönetmeliği, İzmit, 1945 (b).

Sümerbank, Cumhuriyetin 25. Yılı, İstanbul, 1948.

Sümerbank Genel Müdürlüğü, İşçi Mevzuatı ve Tatbikatı, İkinci Personel İşleri Semineri, Seminer Notları, 4. 10. 19659. 11. 1965, Cilt: 3, Ankara, 1965.

Talas, Cahit; Sosyal Güvenlik ve Türk İşçi Sigortaları, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını, Ankara, 1953.

Talas, Cahit; Türkiye’nin Açıklamalı Sosyal Politika Tarihi, Bilgi Yayınevi, Ankara, 1992.

Tuncay, A. Can; Sosyal Güvenlik Hukuku Dersleri, Üçüncü Baskı, Beta Yayıncılık, İstanbul, 1986.

Tunçomağ, Kenan; Sosyal Güvenlik Kavramı ve Sosyal Sigortalar, Üçüncü Basım, Beta Yayıncılık, İstanbul, 1987.

Tunçomağ, Kenan; “Sosyal Güvenlik Hukuku Bakımından Gelişme”, Türk İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukukunun Elli Yılı, Basisen Yayını, İstanbul, 1988, ss. 159186.

Tökin, İsmail Hüsrev; Türkiye’de Sanayi, İktisadi ve İçtimai Türkiye, Cilt: 3, Başbakanlık İstatistik Genel Müdürlüğü Yayını, Ankara, 1946.

Türk İş Hukuku ve Sosyal Güvenlik Hukukunun Elli Yılı, Basisen Yayını, İstanbul, 1988.

Uluatam, Özhan; Kamu Maliyesi, Beşinci Baskı, İmaj Yayıncılık, Ankara, 1997.