Cuprins Sumar executiv IV Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă 11

Moldova:

Note de politici pentru Guvern

Mai 2009

La elaborarea documentului au contribuit:

Banca Mondială

Cuprins

Sumar executiv iv

1. Crearea bazei pentru o creştere economică durabilă şi incluZivă 11

2. Politicile în domeniul cheltuielilor publice 14

3. Pe parcursul recuperării economice a Republicii Moldova, politicile fiscale au sprijinit eforturile de control al inflaţiei şi au rămas prudente, iar soldul total al numerarului al Guvernului central rămâne aproape de cota zero. Recuperarea a generat venituri fiscale foarte optimiste, oferind Guvernului oportunităţi suficiente să-şi mărească cheltuielile, în particular cheltuielile sociale. Începând cu anul 2001, atât veniturile, cât şi cheltuielile, s-au majorat cu peste 10 la sută din PIB. Oportunităţi fiscale suplimentare au fost posibile graţie reducerii rapide a datoriei publice şi public garantate ca şi cotă parte din PIB ca urmare a creşterii, aprecierii ratei de schimb valutare şi unei gestionări mai bune a datoriei. 14

4. După cum e stipulat şi în Strategia Naţională de Dezvoltare a Guvernului, în pofida alocării a peste 40 la sută din PIB cheltuielile publice, în cadrul bugetului rămân în continuare un şir întreg de cereri neîndeplinite. Infrastructura drumurilor din Moldova rămâne într-o stare precară, costurile energetice mari, au generat cerinţe mai mari asupra reţelelor de protecţie socială, iar salariile şi pensiile din sectorul public sunt în continuare destul de mici. Proporţia în creştere din PIB, care este alocată Guvernului, totuşi, riscă să substituie activitatea sectorului privat şi să submineze perspectivele de creştere. În continuare, odată cu direcţionarea unei sume considerabile a spaţiului fiscal, realizat pe parcursul perioadei de recuperare, spre consumul public majorat – în particular, salariile, transferurile şi subvenţiile din sectorul public – nevoile esenţiale de infrastructură sunt în mare parte neîndeplinite, iar bunurile de stat, cum ar fi drumurile, spitalele, grădiniţele şi şcolile, continuă să se deterioreze cu o ritm alarmant. 14

5. Pe termen scurt, criza economică şi financiară globală a început deja să exercite un impact important asupra conturilor fiscale din Moldova. Recesiunea înregistrată în economia ţării, de rând cu diminuarea importurilor, au limitat creşterea veniturilor fiscale. Chiar şi cu sechestrarea cheltuielilor, decelerarea sau chiar declinul total al veniturilor fiscale probabil vor condiţiona apariţia unui deficit fiscal mai mare decât a fost anticipat anterior. Reieşind din micşorarea veniturilor şi majorarea preconizată a cheltuielilor, incluse în bugetul pentru anul 2009, în anul 2009 se prognozează majorarea deficitului până la circa 11 la sută din PIB. 14

6. Cu excepţia obiectivelor de politici macroeconomice, abilitatea Guvernului de a-şi menţine planurile de cheltuieli vor depinde de abilitatea sa de mobilizare a finanţelor interne şi externe suplimentare. Analiza situaţiei datoriei Moldovei sugerează că, ţinând cont de nivelurile relativ scăzute ale îndatorării publice (datoria guvernului central este estimată ca fiind circa 25 la sută din PIB şi datoria externă – 18,5 la sută din PIB, acestea contând cel mai mult în structura datoriei), există careva rezerve pentru a creşte împrumuturile publice. Însă, trebuie recunoscut faptul că, fiascoul global al creditelor ar putea reduce dimensiunea şi apetitul creditelor oferite Republicii Moldova, chiar şi din partea partenerilor donatori tradiţionali. Majorarea împrumuturilor luate de la sectorul intern (adică, de la sectorul bancar al ţării) ar putea servi drept opţiune alternativă. Cererea sporită pentru împrumuturi din partea sectorului public, totuşi, ar spori presiunile asupra pieţelor interne de credite, care deja sunt constrânse de politicile monetare austere şi ar putea substitui sectorul privat. 14

7. Dacă criza financiară globală impune limitări ale abilităţii Guvernului de a mobiliza finanţe suplimentare pentru a acoperi deficitul fiscal, atunci este inevitabilă necesitatea unor anumite ajustării ale politicilor fiscale. Din moment ce povara impozitării (ca proporţie din PIB) în Moldova este deja destul de mare, mobilizarea unui sume considerabile de surse financiare suplimentare prin intermediul unei impozitări mai mari s-ar putea să nu fie o soluţie viabilă. Într-adevăr, odată ce economia ţării ar putea suferi de pe urma recesiunii regionale, majorarea considerabilă a impozitelor în acest moment s-ar putea să nu acţioneze în cel mai bun interes al eforturilor de suport al recuperării economice. 15

8. Pe termen mediu, Guvernul trebuie să recunoască faptul că, creşterea rapidă a nivelului de cheltuieli şi venituri din Moldova a realizat un nivel fiscal, care în prezent este prea înalt, ţinând cont de venitul din Moldova şi dezvoltarea instituţională. Dimensiunea relativ mare a Guvernului limitează perspectivele de creştere şi urmează a fi redusă. Controlul creşterii cheltuielilor sub nivelul majorării PIB nominal şi sporirea eficienţei cheltuielilor publice ar permite Guvernului să reducă treptat dimensiunea sa. 15

9. Pe termen scurt, un deficit fiscal considerabil implică necesitatea unor reduceri ale cheltuielilor incluse în bugetul pentru anul 2009. Principala provocare, cu care se vor confrunta factorii de decizie în materie de politici, va fi întrebarea care articole din categoria cheltuieli urmează a fi reduse. Experienţa internaţională sugerează că pe timp de criză majoritatea ţărilor aleg să reducă cheltuielile capitale. Lăsând deoparte problemele cu măsurările (bugetul capital include multe articole din cheltuielile curente), cheltuielile capitale ridicându-se până la 7 la sută din PIB, există probabil posibilităţi de reducere a acestor cheltuieli şi în Moldova. Totuşi, starea precară a planificării şi elaborării bugetului investiţiilor publice din Moldova face foarte dificilă categorisirea şi reducerea proiectelor investiţionale mai puţin eficiente. Reieşind din necesităţile considerabile de investiţii publici din ţară, trebuie să se ţină cont de faptul că, reducerea excesivă a cheltuielilor de capital ar putea exercita un impact negativ asupra perspectivelor de creştere pe termen lung. 15

10. O proporţie considerabilă a bugetului este destinată transferurilor, care s-au dovedit a fi insuficient de axate. Deoarece recesiunea internă probabil va determina o cerere sporită pentru transferuri, Guvernul s-ar putea să necesite o accelerare a realocărilor sale preconizate şi diminuarea treptată a cheltuielilor sale neaxate, destinate asistenţei sociale, mai devreme decât s-a anticipat anterior, pentru a crea spaţiu fiscal pentru cheltuieli suplimentare direcţionate spre grupurile vulnerabile. Similar, reformele pensiilor, mult timp tergiversate, ar trebui în cele din urmă finalizate pentru a asigura durabilitatea financiară a sistemului de pensii. 15

11. Remunerarea angajaţilor din sectorul public consumă circa o-treime din sursele financiare totale ale Guvernului. Din moment ce salariile mici din sectorul public limitează abilitatea Guvernului de atragere şi retenţie a cadrelor calificate, eforturile Guvernului de reformare a sistemului de plăţi publice sunt cruciale. Totuşi, majorările preconizate ale salariilor din sectorul public vor genera, probabil, o cerere chiar şi mai mare pentru sursele bugetare. Dacă Guvernul doreşte să le achite salarii mai mari angajaţilor săi din sectorul public şi să nu compromită în acelaşi timp situaţia generală în aspect de politici fiscale, atunci vor fi necesare careva reduceri ulterioare ale angajărilor din sectorul public, de rând cu creşterea eficienţei administraţiei publice. 16

12. Rezumatul măsurilor de ajustări fiscale pe termen scurt (care ar putea genera economii fiscale în valoare de până la 6,8 la sută din PIB): 16

13. În contextul eforturilor depuse pentru reducerea dimensiunii Guvernului, este necesară reducerea cheltuielilor de consum public şi majorarea alocărilor pentru investiţiile publice în capitalul uman şi infrastructură, care promovează creşterea. Totuşi, sunt necesare în continuare eforturi considerabile pentru includerea priorităţilor strategice, bazate pe dovezi, în bugetul investiţional, screening-ul, selectarea şi evaluarea proiectelor fiind oferite de analizele de cost-beneficiu corespunzătoare. Infrastructura publică existentă, în particular reţeaua de drumuri, necesită urgent sume mari de cheltuieli de întreţinere, ce ar permite prevenirea deteriorărilor ulterioare (faceţi referinţă la capitolul X. Infrastructură). 16

14. Ameliorarea eficienţei cheltuielilor publice va fi indispensabilă pentru eforturile de reducere a dimensiunii structurilor guvernamentale, în particular a celor subordonate ministerelor de ramură. În timp ce rezultatele de sănătate s-au îmbunătăţit considerabil în ultimii zece ani, sectorul spitalicesc continuă să sufere de capacitate excesivă. O serie de indicatori principali au înregistrat o performanţa precară. Progresul în aspect de eficienţă realizat graţie ameliorării gestiunii serviciilor comunale, contractării din exterior a serviciilor şi consolidării în continuare a spitalelor. În sectorul învăţământului, necesitatea atragerii cadrelor didactice cu deprinderi mai bune prin intermediul salariilor mai mari dictează necesitatea ameliorării eficienţei cheltuielilor educaţionale. Eficienţa poate fi sporită prin închiderea instituţiilor şcolare cu un număr insuficient de elevi, reducerea dimensiunii claselor sau ameliorarea raportului scăzut elevi / cadre didactice. De rând cu optimizarea reţelei şcolare, urmează a fi examinată oportunitatea decentralizării autorităţii şcolilor autonome (faceţi referinţă la compartimentul Sănătate şi Învăţământ, din capitolul IX. Sectoarele sociale). 17

15. Prin reformarea sistemului de transferuri de la autorităţile de nivel mai senior la cele de nivel mai inferior ar putea, de asemenea, realiza o eficientizare a cheltuielilor. Autorităţile locale duc în continuare lipsă de o autonomie fiscală suficientă — acestea ar urma să mizeze mai mult, unde e cazul, pe taxele locale şi nu pe transferuri şi să deţină un grad mai mare de control asupra valorilor taxelor locale. Permiterea unui control mai mare autorităţilor locale asupra valorii taxelor de asemenea serveşte drept valvă de siguranţă — un mecanism, prin intermediul căruia autorităţile locale ar putea răspunde la cererea pentru cheltuieli mai multe sau s-ar ajusta la declinul subit al veniturilor, fără a fi nevoite să apeleze cu rugăminţi la autorităţile centrale. Propunerile curente de a permite autorităţilor locale contractarea împrumuturilor sau emiterea garanţiilor oferă mai multe responsabilităţi şi oportunităţi autorităţilor locale, dar le conferă şi anumite riscuri importante. Pentru a limita împrumuturile nechibzuite, Guvernul s-ar putea să fie dispus să analizeze câteva restricţii, cum ar fi interzicerea împrumuturilor în valută străină, interzicerea oricăror tranzacţii cu credite cu acele instituţii financiare, care nu sunt înregistrate în Moldova, precum şi alte măsuri. 17

16. Dezvoltarea sectorului financiar 18

17. Sectorul financiar din Moldova rămâne relativ mic, dominat de bănci şi sensibil la şocurile externe. În pofida ratelor înalte ale creşterii, înregistrate în ultimii zece ani, sectorul bancar rămâne în continuare mic, potrivit standardelor Europene, echivalentul activelor totale ridicându-se cu puţin peste 60 la sută din PIB la finele anului 2008 (42 la sută la finele anului 2004). Dependenţa de remitenţe, comerţul extern şi investiţiile străine directe, determină sensibilitatea Republicii Moldova şi a sectorului său bancar faţă de şocurile externe. 18

18. În pofida integrării sale relativ slabe în pieţele financiare globale, în lunile recente sistemul bancar din Moldova a ajuns în dificultate extremă, aşa cum efectele recesiunii economice regionale se răspândesc treptat în economia locală. Retragerea depunerilor băneşti a început în lunile septembrie / octombrie 2008, pe motiv de zvonuri negative de peste hotare. Lichiditatea majorităţii băncilor fiind la cota 30 la sută din activele totale, băncile au fost în stare să reziste efectului imediat. Totuşi, deşi toate băncile au majorat ratele depunerilor băneşti, fluxul constant al depunerilor retrase a continuat şi la începutul anului 2009. De la debutul crizei în septembrie 2008, scăderea totală a soldului depunerilor băneşti s-a ridicat la peste 7 la sută la momentul lunii martie 2009, baza depunerilor în valută naţională suferind deosebit de grav. În acelaşi timp, volumul de depuneri bancare la termen a scăzut destul de dramatic, deoarece clientela, chiar dacă îşi aveau depunerile băneşti în cadrul unei instituţii bancare, a ales să treacă la depuneri bancare cu scadenţe mai mici. În circumstanţele declinului dramatic al influxului de remitenţe şi sectorul corporativ sub presiune, este foarte probabilă continuarea retragerii depunerilor bancare existente. 18

19. În lunile recente accesul la credite a devenit foarte problematic, chiar şi pentru firmele profitabile din sectorul real. Odată cu micşorarea surselor de finanţare interne (depuneri băneşti) şi străine (de exemplu, credite de la băncile parentale) ale băncilor, chiar şi împrumuturile pe termen scurt pentru finanţarea capitalului circulant a devenit restrictiv de inaccesibile financiar, ca să nu menţionăm creditele la termen (scadente după 12 luni) în scopuri investiţionale. În anul 2007 creditele deja erau prea scumpe, cu rate medii ale dobânzii în valoare de 18-19 la sută – într-un mediu, în care nivelul inflaţiei constituia 10,5-14 la sută. Începând cu luna august 2008, ratele dobânzii pentru împrumuturile în lei au fluctuat între 22,5 şi 23 la sută, deşi rata inflaţiei era în continuă descreştere. De aceea, intervalul variaţiei s-a mărit de la 4 – 6 la sută în anul 2007 până la peste 10 la sută în luna septembrie 2008, ridicându-se până în jur de 16 la sută la finele anului 2008 şi 20 la sută – către începutul anului 2009. Criza în ascensiune a creditelor ar putea rezulta pentru întreprinderile din Moldova în pierderea pieţelor de desfacere, declanşând falimente, cu efecte de perpetuare, în economie la general şi în sistemul bancar în particular. 18

20. Criza economică a determinat deteriorarea calităţii creditelor. Tradiţional, calitatea portofoliului de credite din Moldova a fost înaltă. La finele anului 2007, împrumuturile clasificate ca sub-standard, dubioase şi pierderi au constituit 3,7 la sută în totalul portofoliului de împrumuturi. Împrumuturile cu scadenţă depăşită şi cele cu achitarea dobânzilor suspendată constituiau 2,4 la sută din numărul total de împrumuturi. Către finele anului 2008, aceste valori s-au deteriorat până la 5,2 şi 5,5 la sută respectiv. Mai alarmant, dinamica pare să se fi accelerat la începutul anului 2009, cota împrumuturilor clasificate (dubioase) ridicându-se la 8 la sută din totalul portofoliului. Pentru moment băncile din Moldova mai sunt capabile să suporte acest nivel de împrumuturi problematice graţie unei rezerve de siguranţă acumulate, este doar o chestie de timp până când instituţiile afectate cel mai mult vor începe să se confrunte cu probleme de lichiditate şi solvabilitate. Acest expozeu este cu atât mai veridic pentru băncile cu tranzacţii considerabile în sectorul construcţiilor, care a fost grav afectat de criză. 18

21. Există probabilitatea ca un şir de factori să condiţioneze deteriorarea ulterioară a calităţii portofoliului de credite şi să ameninţe solvabilitatea sistemului. Impactul ar putea fi considerabil şi va fi diferit în funcţie de băncile respective. Atare factori includ: 19

22. Pe termen scurt (până la şase luni), se recomandă ca autorităţile să întreprindă următoarele acţiuni, în ordinea aproximativă a priorităţii, axate pe atenuarea impactului negativ exercitat de criza financiară regională asupra sectorului bancar din Moldova: 19

23. Pe termen mediu şi lung, în vederea creşterii nivelului şi calităţii intermedierii financiare, concomitent minimizând riscurile, pot fi examinate următoarele priorităţi în aspect de politici: 20

24. Pe termen lung, principala provocare pentru autorităţi va fi gestionarea integrării Republicii Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare din UE ca parte componentă a Acordului sugerat de Comerţ Liber (ACL), semnat cu Uniunea Europeană în cadrul Politicii Europene de Vecinătate. În prezent, Comisia Europeană realizează un studiu de fezabilitate al ACL sugerat, care va viza patru libertăţi – ale bunurilor, serviciilor, capitalului şi forţei de muncă. Ulterior finalizării studiului de fezabilitate, preconizată pentru mijlocul anului 2009, vor demara negocierile ACL între Uniunea Europeană şi Guvernul Republicii Moldova. Integrarea sectorului financiar din Moldova în piaţa unică a serviciilor financiare a UE se va confrunta cu trei provocări fundamentale: (i) aproximarea legilor şi reglementărilor din sectorul financiar al Moldovei cu directivele UE pentru sectorul financiar; (ii) recunoaştere mutuală dintre reglementatorii din sectorul financiar din Moldova şi omologii săi din statele membre ale UE; precum şi (iii) adaptarea la competiţie a participanţilor de pe pieţele de desfacere în cadrul unei singure pieţe. 20

25. Protecţia socială 21

26. Buna guvernare şi lupta cu corupţia 33

27. Migraţia 37

28. Reforma sectorului public 43

29. Mediul de afaceri 51

30. Sectoarele sociale 55

31. Infrastructura 67

32. Agricultura, silvicultura şi managementul resurselor naturale 88

33. Coordonarea între donatori 99

Sumar executiv