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4. Réalisation des objectifs du Projet

4.1 Impact du Projet/réalisation des objectifs :
Le résultat global du Projet est jugé satisfaisant. Depuis sa restructuration, le Projet a été jugé satisfaisant et conforme aux objectifs révisés. Toutefois, étant donné que la restructuration n’a pas été officiellement soumise au Conseil d’Administration, les directives de la Banque recommandent que, aux fins du Rapport d’Achevement (RA), le résultat ne soit jugé que par rapport aux objectifs originaux. Malgré un parcours accidenté, et tel que détaillé ci-après, on estime que le Projet a fondamentalement atteint les composantes et objectifs initiaux. En outre, à l’achèvement du Projet le taux de rentabilité économique s’estime à 12 pour cent, avec une valeur actuelle nette (VAN) positive et une forte perspective de pérennité.
Les indicateurs de résultats du Projet sont limités aux paramètres financiers, sans tenir compte de ceux en matière de service, de santé publique, environnementaux ou institutionnels. Les résultats du Projet n’ont formellement été suivis qu’au travers du nombre de branchements et des effectifs (cf. Annexe 1). A ces limitations s’ajoute le fait que les indicateurs n’étaient pas systématiquement documentés au cours de l’exécution et qu’aucune variante de cadre de suivi n’a été proposée. En conséquence, l’évaluation du Projet doit en partie être basée sur des impacts raisonnablement présumés comme des conséquences des activités du Projet et du service d’assainissement.. Des observations anecdotiques sont aussi rapportées par l’équipe ou par l’Emprunteur pour illustrer certains impacts.

1. 
   Objectif initial : Protection de l’environnement, amélioration de l’hygiène et de la santé publique, et conservation des ressources en eau grâce à la collecte, au traitement et à l’élimination appropriés des eaux usées. Le résultat est jugé satisfaisant. Le développement et la réhabilitation substantiels du réseau d’assainissement par le Projet ont nettement amélioré la situation à Fès, avec des avantages pour l’hygiène, la santé publique, et la qualité de la vie. Ces avantages, reconnus par toutes les parties concernées (RADEEF, citoyens, représentants officiels), quoique peu documentés et ceci de manière non scientifique, sont le résultat de l’élimination des écoulements à ciel ouvert ou à la résorption de débordements et flaques d’eaux usées, et donc à la moindre exposition aux agents pathogènes d’origine hydrique. En collectant de manière fiable tous les écoulements d’eaux usées, le Projet a amélioré les conditions environnementales dans la ville et le long de l’Oued Fès. Le Projet n’a pas abouti à un gain notable dans la protection des ressources en eau, puisqu’il n’a pu réaliser qu’une installation de prétraitement et qu’il a dû abandonner la construction d’une station d’épuration dont la faisabilité ne fut pas confirmée. Le Projet a néanmoins préparé le terrain pour une station viable et a fourni le concept et les études nécessaires à la mise en œuvre de la station. En conséquence, le résultat probable de l’objectif environnemental est satisfaisant. Les faits suivants illustrent les résultats en matière d’assainissement ayant eu des impacts sur l’environnement et la santé publique :
   

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  Partant de 62.000 raccordements initiaux à l’assainissement, le Projet a contribué à la réalisation de 53.000 raccordements supplémentaires, soit un total de 115.000 raccordements ou une hausse de 85 pour cent des ménages raccordés. Sur ce nombre, 30.000 étaient des « branchements sociaux » dans des quartiers pauvres. L’accès au service par branchement individuel est donc passé de 65 pour cent en 1996 à 95 pour cent en 2005, ce qui se traduit par environ 300.000 résidents urbains de plus raccordés à un réseau moderne d’assainissement. Plus largement, la RADEEF estime d’autre part que les améliorations du réseau d’assainissement permettent d’apporter un meilleur service à plus de 500.000 personnes.
  
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  Des douzaines de zones d’écoulement et de stagnation à ciel ouvert ont été éliminées. Selon la RADEEF, les retours chroniques d’eaux usées dans les foyers et les débordements d’égout par temps de pluie ont été nettement réduits. La qualité de vie, l’environnement et les conditions sanitaires de Fès ont donc été améliorés, en particulier dans la Médina – le centre médiéval de Fès à forte densité démographique – le long de l’Oued Fès, et dans des quartiers du centre ville antérieurement désignés comme « points noirs ». A titre d’anecdote, il est intéressant de noter que des zones du centre ville souffrant jadis de forts problèmes d’odeurs sont désormais fréquentées par les touristes et abritent de nouveaux restaurants.
  
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  100 pour cent des flux d’eaux usées sont actuellement captés par égouts fermés et des douzaines de rejets dans les oueds locaux sont interceptées. Environ 80 pour cent des flux font l’objet d’un prétraitement (dégrillage et dessablage) à la station de Zenjfour, avant rejet dans l’Oued Fès.
  
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  Sans station d’épuration biologique, l’Oued Fès et le fleuve Sebou sont toujours pollués par les charges organiques de Fès. Le Projet a toutefois développé un concept viable de station d’épuration secondaire, adopté pour un projet DBO (design-build-operate) financé par l’AFD/BEI et à achever d’ici 2009.
  

2. 
   Objectif initial : Renforcement des capacités institutionnelles de l’Emprunteur ; Le résultat est jugé satisfaisant. La capacité de la RADEEF en matière d’assainissement s’est nettement améliorée depuis 1996. Les composantes de renforcement institutionnel du Projet ont été limitées à l’équipement et à l’assistance technique à l’appui de la gestion du programme d’infrastructure, en partie du fait que les autres besoins de capacité de la RADEEF étaient traités dans le cadre du Cinquième Projet d’alimentation en eau de la Banque en cours à l’époque. Les principales réalisations du Projet sont notamment :
   

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  Création d’une direction de l’assainissement, recrutement et formation de 75 cadres techniques et de 95 travailleurs affectés aux opérations et travaux, adoption de mesures de santé et de sécurité, et développement de cartes du réseau d’assainissement.
  
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  Etablissement d’une installation industrielle de prétraitement, avec des capacités de laboratoire analytique, mandatée pour assurer le suivi et le contrôle des décharges industrielles dans le réseau, mais avec une autorité d’application limitée.
  
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  Comptabilité de gestion des coûts d’exploitation et recettes de l’électricité, de l’eau et de l’assainissement.
  
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  Bonnes relations clientèle / communauté, grâce à un service d’assainissement nettement amélioré, se traduisant par un recouvrement satisfaisant des factures au sein de la clientèle non institutionnelle.
  

3. 
   Objectif initial : Renforcement du recouvrement des coûts dans le sous-secteur de l’assainissement. Le résultat est jugé insatisfaisant, l’objectif n’ayant jamais réellement été atteint. Bien qu’aucun indicateur ou cible n’ait été suggéré à l’évaluation, le recouvrement partiel des coûts peut être présumé à partir des données sur le revenu net du Tableau 1 ci-dessous. Malgré des améliorations, dues aux augmentations des tarifs plutôt qu’aux gains d’efficacité, le recouvrement des coûts des activités d’assainissement de la RADEEF est demeuré peu important. En 2003, par exemple, la RADEEF a enregistré un recouvrement global des coûts grâce aux ventes d’électricité et d’eau. La performance n’a pas pu être réévaluée, les états financiers audités de la RADEEF pour 2004 n’étant toujours pas disponibles en novembre 2005. Le recouvrement des coûts a néanmoins tiré avantage des gains suivants :
   

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  Depuis 2001, la RADEEF a été autorisée à augmenter les tarifs de l’assainissement (et de l’eau) et à ajuster la structure tarifaire—notamment trois augmentations des tarifs de l’assainissement (avril 2001, décembre 2001 et février 2004), ce qui a permis de limiter la dépendance aux transferts de recettes de l’électricité.
  
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  L’adoption par la RADEEF d’une comptabilité de gestion par activité permet d’assurer un meilleur suivi des coûts et des recettes des activités d’assainissement fortement développées et de la base clientèle.
  
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  Depuis 2005, une règle budgétaire s’applique enfin au Maroc, selon laquelle les collectivités locales doivent inclure des coûts validés de services d’utilité publique dans leurs budgets et régler les factures en souffrance avant toute éventuelle réallocation de surplus. Un plan quinquennal de recouvrement d’arriérés certifiés a également été annoncé par la RADEEF.
  
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  Dans le cadre du projet de station d’épuration, le Gouvernement, la ville et la RADEEF se sont engagés à parvenir à un autofinancement suffisant de l’acitivité assainissement, et pour cela de doubler progressivement le tarif d’assainissement entre 2005 et 2009.
  

4.2 Réalisations par composantes :

A la date de clôture du 30 juin 2005, le Projet a intégralement réalisé les composantes révisées, avec 48% des décaissements du prêt intervenant au cours des derniers 24 mois.

A. Réhabilitation, renforcement et extension des installations d’assainissement dans la ville de Fès : Le résultat des travaux achevés dans le cadre de la composante principale du Projet est satisfaisant.

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  Le réseau primaire de Fès a été développé, réhabilité et interconnecté (construction des collecteurs à l’ouest et en aval, réhabilitation des collecteurs sud et de Moulay Abdellah).
  

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  Le réseau secondaire a été développé et réhabilité, permettant 55.000 nouveaux branchements sociaux dont 30.000 en quartier défavorisé (Nord, Jnanates, Aouinet Al Hajjaj, Tarik, Fès Jdid et Médina).
  
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  Le réseau d’assainissement a été étendu à de nouveaux aménagements urbains (collecteurs de Himmer I & II, Miyit, Ain Smen, et Massira Dokkarat, réseaux de Bensouda et Hay ben Abdellah).
  
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  Les « points noirs » de débordement ont été éliminés en renforçant les réseaux d’assainissement et d’eaux pluviales (Nouvelle ville, réseau sud, collecteurs de Guerouaoua et Ban Siffer, intercepteur en aval).
  
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  Les travaux de réhabilitation, fermeture et interception des oueds-égouts traditionnels ont été complétés dans la Médina (chantiers non mécanisés avec des conditions logistiques extrèmes, à la limite de la restauration architecturale).
  
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  Le remplacement prévu du Collecteur Nord a été repensé, en faveur de sa réhabilitation, avec une économie estimée à 9 millions de dollars EU. Le curage et l’étude de réhabilitation a été finalisée, les travaux proprement dits faisant partie d’un projet de suivi.
  

Au total, plus de 60 km d’égouts, principalement en grand et moyen diamètre, ont été installés, 15.000 tonnes de débris et déchets solides ont été extraits lors des travaux de réhabilitation et des douzaines de zones d’écoulement à ciel ouvert ont été recouvertes.
B. Provision d’environ 21.000 branchements sociaux d’assainissement, équipement compris : Le résultat est jugé satisfaisant. Plus de 30.000 branchements sociaux au réseau d’assainissement ont été réalisés en collaboration avec d’autres agences publiques, et coordonnés avec les raccordements au réseau d’alimentation en eau potable réalisés dans le cadre du Cinquième Projet d’alimentation en eau.
C. Installation d’une station de prétraitement et réalisation d’études de faisabilité et environnementales des options techniques pour traiter les résidus d’huile d’olive et les eaux usées dans la ville de Fès : Le résultat de cette composante doit être jugé insatisfaisant par rapport à son contenu initial, qui engageait à construire une station d’épuration. La station de dégrillage et dessablage de Zenjfour a été construite pour le prétraitement de plus de 80 pour cent des effluents de Fès, et produit des eaux usées de qualité compatible avec un turbinage de cogénération à l’aval. L’encrassement des grilles par des déchets solides entrave toujours l’exploitation de la station et peut provoquer des débordements accidentels. La composante initiale prévoyait en plus la construction d’une station de traitement lagunaire des eaux usées dont la conception propre à l’Emprunteur s’est avérée techniquement irréalisable. Le Projet restructuré a produit des études de faisabilité, conception préliminaire, d’impact et de risque pour une station moderne de traitement à boue activée, actuellement en construction dans le cadre d’un projet financé par l’AFD/BEI. Les études consacrées à la gestion environnementale ont également esquissé les options pour remédier aux sources de la pollution industrielle, y compris par margines. Néanmoins, le Projet a sous-estimé le défi socio-économique du pré-traitement industiel ainsi que l’impact sur le Projet de la mauvaise gestion des ordures ménageres à Fès. Telle que restructurée, cette composante est satisfaisante.
D. Acquisition d’équipement et véhicules et provision d’assistance technique et de formation pour renforcer la capacité opérationnelle de la RADEEF : Le résultat de la composante est jugé insatisfaisant. Les nouvelles voitures utilitaires, camions et équipement de curage des égouts ont renforcé la capacité opérationnelle du réseau. L’AT assurée à la gestion du programme de travaux s’est également avérée précieuse et a contribué à la relance du Projet à la suite de sa suspension et de sa restructuration. Cependant, à la lumière des besoins en renforcement de capacité de la RADEEF, et en dépit des objectifs de capacité institutionnelle et de recouvrement des coûts, la conception de cette composante n’était pas satisfaisante et n’a pas donné à la RADEEF suffisamment de formation ou d’AT au niveau des opérations ou de la gestion. Le manque de formation est souligné par l’Emprunteur dans son rapport de fin d’exécution du Projet.
4.3 Valeur actuelle nette/Taux de rentabilité économique :
Les hypothèses de l’évaluation pour le calcul du taux de rentabilité des composantes du Projet ne se sont pas conncrétisées. Outre un retard de 18 mois dans le démarrage du Projet, le plan de recettes a été remis en cause par le non respect par la tutelle des conditionnalités d’ajustement des tarifs et de recouvrement des arriérés. La capacité de la RADEEF à mettre en oeuvre des stratégies de recouvrement des coûts plus efficaces et à générer des ressources financières pour couvrir sa part des coûts d’investissement a dès lors été affectée. La persistance de problèmes d’efficience a continué d’affecter le service public, et a détérioré le rendement de la distribution (l’eau non comptabilisée initialement de l’ordre de 35-40 pour cent a été estimée en 2003 à 48-49 pour cent). Les bénéfices pour l’environnement et la santé n’ont pas été pris en compte dans l’évaluation initiale. En rétrospective, si ces bénéfices additionnels avaient été comptabilisés et si leur suivi avait été prévu, l’analyse économique aurait pu être plus pertinente et avantageuse. L’inclusion de facteurs décisifs, tels que l’efficacité du réseau, l’impact des sécheresses, la croissance urbaine, et le coût de la dégradation de la santé et de l’environnement, eut également été utile.
L’analyse économique du RA est basée sur la performance réelle du service d’utilité publique et tient compte des recettes générées par les activités d’assainissement, dont les tarifs et les redevances de raccordement. Les recettes sont dès lors projetées sur 20 ans (jusqu’en 2025) et sont mesurées par rapport aux coûts totaux pour la période, y compris les coûts d’exploitation, d’entretien et d’investissement. Les derniers sont calculés sur la base des prix à la frontière (ou prix d’équilibre) et incluent le coût de réhabilitation de l’équipement (en 2018 et 2019). En outre, l’analyse tient compte des derniers gains de la RADEEF en termes de tarifs prévus et de réglementations régissant le recouvrement des arriérés, afin d’améliorer la création de recettes. Le scénario le plus vraisemblable est basé sur les hypothèses suivantes : (i) un ajustement du tarif d’assainissement de 25 pour cent tous les 10 ans (2006 et 2017) ; (ii) des coûts d’exploitation qui ne couvrent pas le traitement (non inclus dans le Projet) ; et (iii) les volumes collectés qui augmentent de 2 pour cent par an. Le taux de rentabilité économique (TRE) résultant est d’environ 12 pour cent, ce qui correspond au chiffre avancé à l’évaluation (cf. Annexe 3). Lorsque l’on inclut les coûts d’exploitation du traitement dans le scénario, le TRE diminue à 9 pour cent. Un troisième scénario, basé sur un ajustement tarifaire de 25 pour cent tous les cinq ans et qui ne tient pas compte de l’augmentation du coût du traitement, indique une hausse du TRE aux environs de 13 pour cent (11 pour cent lorsque les coûts du traitement sont ajoutés). La viabilité de l’investissement semble fortement dépendante de la capacité de la RADEEF à garantir des ajustements tarifaires périodiques. Les données sur la santé et l’environnement n’ayant pas été rassemblées au cours du Projet, les avantages y afférents n’ont pas été évalués. En conséquence, le TRE calculé ne tire pas avantage d’une contribution positive de ces impacts. La VAN du Projet pour la période 1997-2025 à un taux d’actualisation de 10 pour cent est estimée à 63 millions de $EU en termes de recettes, et 7 millions de $EU en termes de bénéfices (recettes nettes de coûts).

4. 
   Taux de rentabilité financière
   

Ce paramètre n’a pas été calculé lors de l’évaluation. La viabilité financière de l’activité d’assainissement de la RADEEF est discutée ci-dessous.

Capacité financière : (cf. Annexe 3)

Le recouvrement inadéquat des coûts, dû en partie aux hausses de tarif peu régulières et à l’accumulation chronique d’arriérés, a longtemps contribué aux résultats finanicers insoutenables de la RADEEF. Les indicateurs pour la période 1997-2003 indiquent une tendance de revenu net négatif pour toutes les activités (électricité, eau et assainissement). L’impact de hausses substantielles des tarifs dans le domaine de l’électricité, de l’eau ou de l’assainissement a été ressenti en 1999 et 2002. La subvention croisée permanente de la branche électricité est également en train d’atteindre ses limites.

Tableau 1 : Revenu net en millions de DH des activités de la RADEEF

Activité	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Electricité	-4,70	-11,60	31,98	41,65	49,74	42,69	14,00
Eau	-91,80	-92,25	-69,97	-55,29	-66,02	-46,39	-46,00
Assainissement	-4,04	-19,20	-18,17	-25,83	-22,86	9,79	-3,75

Les arriérés institutionnels ont persisté au niveau de toutes les activités au cours du cycle de vie du Projet, pour atteindre un étonnant montant cumulé de 626 millions de DH (60 millions de $EU), avec peu de passation par pertes et profits et encore moins de plans de recouvrement crédibles. Une passation par pertes et profits sur trois ans de 120 millions de DH a néanmoins été décidée en 2003.

Projections pour l’activité d’assainissement (cf. Annexe 3) : Depuis 2001, la régulation tarifaire a accordé de plus en plus d’importance aux impératifs de viabilité des services d’utilité publique en portant, depuis 2005, une attention particulière à l’assainissement. De même, depuis 2005 de nouvelles régles protègent les services d’utilité publique contre l’accumulation des arriérés municipaux. Les projections 2017 inscrites dans l’Annexe 3, suggèrent de telles améliorations et font ressortir que l’activité d’assainissement de la RADEEF générerait un revenu net positif à long terme. Les hypothèses sont, entre autres : (i) une hausse moyenne des tarifs de 25 pour cent tous les 10 ans ; (ii) les impayés d‘assainissement réduits à six mois pour le service et à un mois pour les travaux ; (iii) une hausse annuelle de 2 pour cent des volumes collectés ; et (iv) une hausse annuelle de 10 pour cent des branchements et travaux. Ceci permettrait un meilleur recouvrement des coûts avec un ratio d’exploitation net d’environ 30 pour cent d’ici 2006 et de 27 pour cent d’ici 2010. La capacité moyenne d’autofinancement serait de l’ordre de 38 millions de DH pour la période 2005-2017.
4.5 Impact sur le développement institutionnel
L’impact sur le développement institutionnel du Projet est jugé modeste. Le manque initial d’expérience en matière d’assainissement a largement été compensé par la pratique. A l’heure actuelle la RADEEF exploite de manière adéquate les services essentiels d’assainissement et d’entretien, dans le cadre de procédures d’exploitation standard. Par le biais de sa cellule d’exécution du Projet, la RADEEF a également développé une solide capacité de gestion du programme de travaux, comme en atteste le rythme d’exécution atteint depuis la restructuration. D’un point de vue de gestion, la RADEEF a intégré les activités d’assainissement à ses opérations traditionnelles de l’eau et de l’électricité, et a établi un service d’utilité publique multi-métiers viable, avec une comptabilité par activité mais encore sans gestion efficace de la performance. Enfin, les difficultés initiales de l’Emprunteur et du Gouvernement pour ce qui est des tarifs de l’assainissement et du recouvrement des coûts ont pu sensibiliser la tutelle au besoin de régulation pour la viabilité du secteur de l’assainissement.

5. Principaux facteurs influant sur l’exécution et les résultats

1. 
   Facteurs en dehors du contrôle du Gouvernement ou de l’agence d’exécution :
   

L’annulation du prêt de l’AFD en 2001, sur base de la non performance de la RADEEF, a substantiellement changé les conditions du Projet, de manière imprévisible, et ne pouvait être prévue au début du Projet. La passation de marchés pour des travaux complexes et manuels dans la médina a été retardée par l’absence de candidats aux deux premiers appels d’offres.

5.2 Facteurs généralement sous contrôle du Gouvernement :
Tout comme la Banque, le Gouvernement a été responsable des lacunes de préparation du Projet. Le Gouvernement est principalement responsable du non respect des engagements de hausse des tarifs et de remboursement des arriérés stipulés dans le protocole d’accord, ce qui en fin de compte a abouti à la suspension de 2001. Au niveau de la collectivité locale, l’inertie en matière d’arriérés s’explique par la notion selon laquelle la RADEEF serait une extension malléable de la municipalité. La municipalité n’a pas su soutenir la RADEEF sur les questions d’acquisition de terrain, de pré-traitement industriel, de gestion de déchets solides et de vandalisme.
5.3 Facteurs généralement sous le contrôle de l’agence d’exécution :
L’incapacité de la RADEEF à affirmer son autonomie de gestion sous la double influence de la municipalité et du gouvernement central a été un facteur qui a affaibli sa contribution à tous les objectifs du Projet. Au-delà de l’impact des tarifs et des arriérés, l’objectif de recouvrement des coûts a été miné par le fait que la RADEEF n’a pas accordé la priorité à l’eau non comptabilisée, et qu’elle a laissé sa performance se dégrader au cours du cycle de vie du Projet. Malgré une capacité d’exécution insuffisante au cours des premières années du Projet, la performance de la RADEEF pour compléter toutes les composantes au cours des deux dernières années du Projet doit être soulignée.
5.4 Coûts et financement :
A l’évaluation les coûts totaux du Projet avaient été estimés à 97 millions de dollars EU, dont 40 millions de dollars EU à financer par la BIRD. Le déficit devait être financé par l’AFD (23,6 millions de $EU), la RADEEF (18,8 millions de dollars EU) et par les contributions directes des bénéficiaires (14,6 millions de dollars EU). A l’époque, la ventilation des coûts n’était disponible que par catégorie de dépenses et non pas par composante. L’AFD a annulé son prêt en 2001 après que la RADEEF n’ait pas été en mesure de mobiliser les ressources de contrepartie et que la station de traitement lagunaire se soit avérée irréalisable. La restructuration du Projet en 2003 a entraîné l’annulation de sous-composantes importantes, dont l’ouvrage lagunaire de traitement des eaux usées (estimé à 20 millions de dollars EU) et le remplacement du collecteur nord (estimé à 18 millions de dollars EU). Le coût total du Projet restructuré s’est élevé à 40 millions de dollars EU, dont 28 millions de dollars EU financés par la BIRD. A la clôture, le coût total réel était de 33,76 millions de dollars EU, le financement de la Banque s’élevant à 26,3 millions de dollars EU, soit un décaissement de 94 pour cent du prêt restructuré de 28 millions de dollars EU (cf. Annexe 2).