Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları: effektiv planlaşdırma və hesabatlılıq mexanizmləri Bakı 2014
Yüklə 400,08 Kb.
|
- Bu səhifədəki naviqasiya:
- Tədqiqatı hazırlayan: Rövşən Ağayev Tədqiqatın elmi redaktoru : Samir Əliyev İcmal
- Hazırda Azırbaycanda mərkəzləşdirilmiş sistemdən miras qalan “smeta planlaşdrması” sistemi davam etdirilir.
- Ölkəmizdə büdcə planlaşdırılması və büdcənin tərtibi hökumətin və onun ayrı-ayrı strukturlarının strateji planlaşıdırılma mexanizminə əsaslanmır.
- Müxtəlif ölkələrində müvəfəqiyyətlə istifadə edilən orta müddətli xərc çərçivələri mexanizmi Azərbaycanda tətbiq olunmur.
- Strateji və büdcə planlaşdırmasını əlaqələndirən hüquqi mexanizmlərin işlənməsinə ehtiyac var.
- Büdcə proqramları ilə büdcənin xərc göstəricilərinin inteqrasiyası mexanizmi formalaşdırılmalıdır
- Büdcə qanunvericiliyində proqram təsnifatının tətbiqi mexanizmləri işlənməlidir
- Mündəricat Giriş Bölmə 1.
- Bölmə 2.
- Birincisi
- Bölmə 1. Səmərəli büdcə idarəçiliyi mexanizmləri: uzunmddətli büdcə planlaşdırması və nəticəyə yönəlik büdcə
- 1.1. Proqram əsaslı büdcə mexanizmlərinin tətbiqi
- Proqram əsaslı büdcə tərtibi
 
Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları: effektiv planlaşdırma və hesabatlılıq mexanizmləri Bakı - 2014  
Bu tədqiqat Avropa Birliyi və Oksfam-Azərbaycan təşkilatının birgə maliyyə dəstəyi ilə MBQ-nin həyata keçirdiyi “Sizin pulunuz, Sizin gələcəyiniz: Azərbaycanda dövlət maliyyə siyasətinin və idarəetməsinin təkmilləşdirilməsi” layıhəsı çərçivəsində İqtisadi Təşəbbüslərə Yardım İctimai Birliyi tərəfindən hazırlanmışdır. Tədqiqatın məzmununa görə Avropa Birliyi və Oksfam-Azərbaycan Təşkilatı heç bir məsuliyyət daşımır. Tədqiqatı hazırlayan: Rövşən Ağayev Tədqiqatın elmi redaktoru: Samir Əliyev İcmal Büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən hüquqi mexanizmlərin və səmərəli büdcə idarəçiliyi sahəsində müxtəlif ölkələrin təcrübəsinin analizi aydın şəkildə göstərir ki, Azərbaycanda perspektiv dövr üçün peşəkar büdcə planlaşdırması istiqaətində əsaslı islahatların həyata keçirilməsi zəruridir. Tədqiqatın əsas tapıntıları aşağıdakılardır:
Araşdırmanın ortaya çıxardığı tapıntılar Azərbaynda səmərəli büdcə idarəçiliyinin formalaşdırılması üçün büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik bazasında aşağıdakı islahatların aparılmasını zəruri edir:
Mündəricat Giriş Bölmə 1. Səmərəli büdcə idarəçiliyi mexanizmləri: uzunmddətli büdcə planlaşdırması və nəticəyə yönəlik büdcə 1.1. Proqram əsaslı büdcə mexanizmlərinin tətbiqi 1.2. Nəticəyə yönəlik büdcə mexanizmlərinin tətbiqi 1.3. Orta müddətli xərc çərçivələrinin hazırlanması Bölmə 2. Azərbaycanda büdcə idarəçiliyinin mövcud sistemi Bölmə 3. Büdcə idarəçiliyi sahəsində beynəlxalq təcrübə: Azərbaycan üçün yaxşı nümunələr Tədqiqatın əsas nəticələri Tövsiyyələr Giriş Dövlət büdcəsinin effektiv, şəffaf və məsuliyyətli idarə olunması hər bir ölkənin sosial-iqtisadi sahədə strateji hədəflərinə yetişməsi üçün həlledici şərtlərdən biridir. İqtisadiyyatı və büdcə gəlirlərinin səviyyəsi təbii resurslardan asılı olan ölkələr üçün dövlət büdcəsinin səmərəli idarəçilik mexanizmlərinin yaradılması xüsusilə vacibdir (bu resursların dünya bazar qiymətlərindəki sürətli və proqnozlaşdırılmayan dəyişikliklər ölkənin maliyyə sisteminin dayanıqlığına problemlər yaradır). Bu heç də yalnız iqtisadiyyatın və dövlət büdcəsinin maliyyə mənbələrinin şaxələndirilməsinin (diversifikasayasının) təmin edilməsini deyil, həm də büdə vəsaitlərinin daha səmərəli və şəffaf idarə edilməsi mexanizmlərinin yaradılmasını zəruri edir. Belə ki, bir qayda olaraq, iqtisadi diversifikasiya ilə bağlı isalahatların nəticələrini görmək üçün onilliklər tələb olunur. Lakin, dövlət (ictimai) maliyyəsinin idarəçiliyi sahəsində islahatlar, xüsusilə büdcə xərclərinin effektivliyinin və şəffaflığının yüksəldilməsi mexanizmlərinin yaradılması ölkənin fiskal-maliyyə sistemi üçün sığorta mexanizminə çevrilir. Müasir mərhələdə ictimai maliyyə idarəçiliyi sahəsində islahatların 3 əsas məqsədi ola bilər:
Dünya təcrübəsinin araşdırılması göstərir ki, ictimai maliyyənin idarə olunması sahəsində isalahatların ən mühüm istiqamətlərindən biri dövlət büdcəsinin orta və uzunmüddətli planlaşdırılmasıdır. Orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırmasına keçidin zərurəti uzunmüddətli perspektivdə əlverşsiz faktorların, xüsusilə də demoqrafik və təbii şəraitlə əlaqəli faktorların yarana biləcəyi riskilə bağlıdır. Məsələn, əhalinin qocalması bir çox ölkələr üçün sosial xərclərin, iqlim dəyişikliyi aqrar sektorun dəstəklənməsi ilə bağlı investisiyaların, təbii resursların sürətlə tükənməsi bərpa olunan enerji mənbələrinə sərmayələrin artımını qaçılmaz edir. Bu baxımdan uzunmüddətli planaşdırma hökumətləri öz prioritetlərini dəqiq müəyyənləşdirməyə, onların reallaşdırılması üçün zəruri resursları qiymətləndirməyə, mümkün resurs mənbələrini aşkarlamağa və qarşısında duran vəzifələrin bir-birilə ziddiyət təşkil etməsinə imkan verməyə sövq edir. Bir sözlə, düzgün qurulmuş uzunmüddətli planaşdırma mexanizmləri hökumətə qərar qəbulunda daha məsuliyyətli olmağa imkan verir, onu inersiyalı yanaşmadan çəkindirir. Orta və uzunmüddətli planaşdırma mexanizmi əsaslandırılmamış xərclərdən qaçmaqla büdcə xərclərinin səmərəliliyinin yüksəldilməsi istiqamətində mühüm vasitəyə çevrilə bilər. Bununla yanaşı, belə büdcə planlaşdırması xərcləmələrin effektivliyini, şəffaflığını, əsaslandırılmasını, sabitliyini və ictimai maliyyənin idarəçiliyi sahəsində vərəsəliyi təmin etməyə zəmanət verir. Belə planlama zamanı illik dövlət büdcələrinin hökumətin qarşısında duran məqsəd və vəzifələrlə nə dərəcədə uzlaşdırılmasının təmin edilməsi büdcə strategiyasında aydın görünür. Büdcə idarəçiliyi sahəsində proqramlaşdırma-planlaşdırma mexanizmlərinə əsaslanan islahatların zərurəti qeyd olunanlarla məhdudlaşmır: klassik sistemin çatışmazlıqları, xüsusilə də büdcə ayırmaları ilə bağlı qərar qəbulu üçün zəruri və uyğun informasiyaların yetərsizliyi, büdcə sifarişçilərinin zəif muxtariyyəti, məsuliyyətin müəyyən edilməsi üçün zəif hesabatlılıq sistemi, nəhayət zəruri informasiyalara əlçatanlığın və şəffaflığın olmaması büdcə idarəçiliyi sahəsində islahatların aparılmasını, mükəmməl mexanizmlırin yaradılmasını tələb edir. Bu tədqiqatda dövlət büdcəsinin idarəçiliyi sahəsində mühüm islahat mexanizmlərindən biri kimi orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırması ilə bağlı nəzəri yanaşmalar, bu sahədə bir sıra ölkələrin təcrübəsi və Azərbaycanda büdcə planlaşdırması sahəsində mövcud durum təhlil edilib, ölkəmizdə bu istiqamətdə islahatlar üçün təklif və tövsiyələr işlənilib. Tədqiqat 3 bölmədən, nəticə və tövsiyələrdən ibarətdir. Birinci bömədə ayrı-ayrı ölkələrin təcrübəsində tətbiq edilən və uğurla sınaqdan çıxmış səmərəli büdcə idarəçiliyi mexanizmləri barəsində məlumat verilir, bu mexanizmlərin mahiyyəti və səciyyəvi xüsusiyyətləri izah edilir. Tədqiqatın ikinci bölməsində ölkəmizdə büdcə idarəçiliyinin mövcud sistemi şərh edilir, onun üstünlükləri və çatışmazlıqları göstərilir. Tədqiqatın üçüncü bölməsində təcrübəsi ölkəmiz üçün daha faydalı ola biləcək Rusiya, Qazaxstan, Gürcüstan və Estonuyada dövlət maliyyəsinin idarə edilməsi sahəsində aparılan islahatlar barədə məlumat verilir. Sonda tədqiqatın nəticələri (tapıntıları) ümumiləşdirilib və bu sahədə həyata keçirilməsi məqsədəuyğun hesab edilən islahatlar üzrə tövsiyələr işlənilib. Bu tədqiqat ictimai maliyyənin idarə edilməsi sahəsində islahatların həyata keçirilməsində maraqlı olan hökumət qurumlarına (Prezident Administrasiyasına, Nazirlər Kabinetinə, Maliyyə Nazirliyinə, İqtisadiyyat və Sənaye Nazirliyinə və s.) və Milli Məclisin deputatlarına təqdim edilmək üçün hazırlanıb. Bu tədqiqat ictimai maliyyənin səmərəli idarəçiliyi məsələləri ilə maraqlanan və bu sahəni öyrənən tələbə və araşdırmaşılar üçün də faydalı ola bilər.
Müxtəlif ölklərdə son onilliklərdə əldə etdiyi uğurlu təcrübələr göstərir ki, ictimai maliyyə sahəsində islahatların mərkəzində dövlət büdcəsinin perspektiv (orta və uzunmüddətli) planlaşdırılması dayanır. Bu cür planlaşdırma ölkənin gələcək dövrdə inkişafını təmin edilməsi üçün ən mühüm alətlərdən biridir. Dövlət büdcəsinin perspektiv planlaşdırılması ilk növbədə seçilmiş inkişaf prioritetlərinin hansı mənbələr hesabına maliyyələşdiriləcəyinin dəqiq müəyyənləşdirilməsini tələb edir. Çünki, əgər dövlət büdcəsinin vergi gəlirləri qarşıya qoyulan işlərin yerinə yetirilməsi üçün yetərli olmayacaqsa, hökumət kənar investisiyların axtarışına zamanında qərar verməlidir. Bu səbəbdən ictimai maliyyəninin idarə edilməsi və büdcə sisteminin təkmilləşdirilməsilə bağlı son illər dünyanın ayrı-ayrı ölkələrində aparılmış və sınaqdan uğurla çıxmış islahatların təməl istiqaməti məhz orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırılması mexanizmlərinin təkmilləşdirilməsilə bağlı olub. Ötən dövrdə perspektiv büdcə planlaşdırmasına keçidin zərurəti həmçinin uzunmüddətli perspektivdə əlverşsiz faktorların, xüsusilə də demoqrafik və təbii şəraitlə əlaqəli amillərin yaranma riskilə bağlı olub. Məsələn, bir çox ölkələrdə əhalinin qocalması sosial xərclərin, iqlim dəyişikliyi aqrar sektorun dəstəklənməsi ilə bağlı investisiyaların, təbii resursların sürətlə tükənməsi isə bərpa olunan enerji mənbələrinə sərmayələrin artımını qaçılmaz edir. Bu baxımdan uzunmüddətli planaşdırma hökumətlərə öz prioritetlərini dəqiq müəyyənləşdirməyə, onların reallaşdırılması üçün zəruri resursları qiymətləndirməyə, potensial və real resurs mənbələrini aşkarlamağa və qarşıda duran vəzifələrin bir-birilə ziddiyət təşkil etməsinə yol verməməyə imkan yaradır. Bir sözlə, uzunmüddətli planaşdırma hökumətləri inersiyalı yanaşmadan çəkinməyə, qərar qəbulunda daha məsuliyyətli olmağa vadar edir. Büdcə planaşdırması əsaslandırılmamış xərcləmələrdən qaçmaqla büdcə xərclərinin səmərəliliyinin yüksəldilməsi istiqamətində də mühüm mexanizm kimi nəzərdən keçirilir. Bir sözlə, perspektiv büdcə planlaşdırması xərcləmələrin effektivliyini, şəffaflığını, əsaslandırılmasını, sabitliyini və ictimai maliyyənin idarəçiliyi sahəsində vərəsəliyi təmin etməyə zəmanət verir. Uğurlu ictimai maliyyənin idarəçiliyi şəraitində hazırlanmış büdcə strategiyalarında bir qayda olaraq illik büdcələrin ictimai maliyyə sahəsində hökumətin məqsədlərilə necə uzlaşdırıldığını aydın görünür. Qeyd edildiyi kimi, perspektiv dövr üçün büdcə planlaşdırması, xüsusilə də ortamüddətli (bir qayda olaraq 3-5 illik) planlaşdırma qarşıdakı bir neçə il ərzində büdcə-vergi siyasətinin dayanıqlılığını və effektivliyini yüksəltmək üçün çox mühüm sistemdir. Büdcə xərclərinin ortamüddətli planlaşdırılması (BXOP) hədəfə alınan dövrdə hökumətin prioritet siyasət istiqamətləri ilə büdcə xərclərinin əlaqələndirilməsini nəzərdə tutur. Bu zaman büdcə planlaşdırması makroiqtisadi planlaşdırmanın əsas elementlərindən biri kimi nəzərdən keçirilir. BXOP-ün əsas fərqləndirici cəhəti odur ki, o iqtisadi və ya funksional xərc istiqamətlərindən daha çox proqramlar və onların gözlənilən nəticələri üzərində qurulur. Bu sadəcə fiksə olunmuş çoxillik büdcə deyil, bir sistemdir. Beynəlxalq təcrübələrin analizi göstərir ki, BXOP-ün tətbiqi 2 halda arzulanan nəticəni verir:
Əgər hökumətin BXOP-ə ehtiyacı yoxdusa, görüntü naminə bu islahatlara start verilirisə, o zaman islahatlar kağız üzərndə qalacaq, dövlət resurslarının izafi israfı baş verəcək. Bununla yanaşı BXOP-ün tətbiqi üçün digər uğurlu şərtlər də vacibdir. Belə şərtlər sırasına aşağıdakıları aid etmək olar:
İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatının (İƏİT – OECD) tədqiqatları göstərir ki, bir sıra keçid ölkələrində nazirliklər və dövlət agentlikləri sahə proqramlarını ortamüddətli xərclərlə əlaqələndirmir, xərclərin yuxarı həddinin proqnozunun olduğunu nəzərə almır, sahə üzrə sektorial analizlər aparmır, sahə ilə bağlı aydın siyasət məqsədləri, nəticə indikatorları müəyyənləşdirmir. Bundan savayı, bəzi keçid ölkələrinin hökumətləri Maliyyə Nazirliyinin rəhbərliyilə BXOP-ün tətbiqi üzrə əlaqələndirmə komitələri yaradılıb1. İƏİT qeyd edir ki, son illər ortamüddətli makroiqtisadi və büdcə-vergi proqnozları əksər keçid ölkələrində hazırlanır, lakin beynəlxalq praktikada sınaqdan çıxmış BXOP-ün tətbiqi bu ölkələrin heç də hamısında baş verməyib. Belə ki, xərclərin yuxarı həddi mütləq xarakter daşımır, müxtəlif vəziyyətlərdən (böhran, təbii fəlakət, prioritetlərin dəyişilməsi və s.) asılı olaraq dəyişə bilir. Beləliklə, qeyd edilənləri ümumiləşdirsək, “dövlət büdcəsinin səmərəli idarəçiliyi” anlayışı hökumətin malik olduğu maliyyə resurslarının ölkənin strateji inkişafında rolunun dəqiq müəyyən edilməsini və effektiv istifadəsini ehtiva edir. Ayrı-ayrı ölkələrin təcrübəsi göstərir ki, effektiv və peşəkar planlaşdırmaya əsaslanan müasir büdcə menecmentinin ən mühüm 3 mexanizmi aşağıdakılardır:
Beynəlxalq təcrübə göstərir ki, həm proqram əsaslı büdcələrin tərtibi, həm nəticəyə yönəlik büdcələşmə, həm də orta müddətli xərc çərçivələrinin tərtibinə əsaslanan büdcələşmə hökumətin strateji məqsdələrinə yetişmək nöqteyi-nəzərdən büdcə xərclərinin effektivliyini yüksəltməyə xidmət edir. Hər 3 büdcələşmə mexanizmi elə informasiyalar əsasında həyata keçirilir ki, nəticə etibarı ilə eyni məqsədlərə xidmət etmiş olsun: vəsaitlərin ən vacib prioritetlər üzrə bölgüsü; büdcə xərclərinin şəffaflığı və hökumətin büdcə hesabatlılığı təmin edilir. Lakin bu sistemlər arasında prinsipial fərqlər mövcuddur. Məsələn, proqram əsaslı büdcənin formalaşdırılmasının diqqət mərkəzində dəqiq ölçülə bilən məqsədlərin müəyyən edilməsi dayanır. Lakin ortamüddətli xərc çərçivələrinin tətbiqi zamanı əsas fokus müddətə və xərclərin məbləğinin limitləşdirilməsinə yönəldilir. Bu mexanizmlərin hər birini ayrılıqda araşdıraq.
Orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırması proqram-məqsədli metoda əsaslandıqda daha effektiv olur. Bu üsul büdcə planlaşdırmasının ölkənin sosial-iqtisadi inkişafının proqnozlaşdırılması və uzunmüddətli məqdsədli proqramlarla inteqrasiya edilməsini nəzərdə tutur. Amma bəzi ölkərdə (məsələn, Rusiyada) bu metodun tətbiqi yalnız məqdsədli proqramların hazırlanması ilə məhdudlaşır. İslahatın tamlığının təmin edilməsi və daha dolğun nəticələrə nail olmaq üçün həmin proqramların formalaşması, reallaşdırılması və bu proqramların nəticələrini qiymətləndirmək üçün müvafiq metodoloji bazanın və hüquqi sənədlərin hazırlanması və qəbul edilməsi zəruridir. Proqram-məqsədli metoda əsaslanan orta və uzunmüddətli büdcə planlaşdırması sadəcə maliyyə sektoru üçün spesifik olan islahat deyil: perspektiv planlaşdırma büdcə xərclərini hökumətin prioritetlərilə əlaqələndirməklə iqtisadi inkişaf üçün hərəkətverici mexanizm rolunda çıxış edir. “Proqram əsaslı büdcələşmə” anlayışı üçün başlıca ideya budur ki, büdcə informasiyaları və və büdcə ilə bağlı qərarlar hökumətin məqsəd və hədəflərinə uyğun olaraq strukturlaşdırlır. İctimai maliyyənin proqram idarəçiliyinə keçid ilk öncə aşağıdakı mexanizmlərin formalaşdırılmasını tələb edir:
Proqram əsaslı büdcələşmə büdcə xərclərinin idarə olunması metodlarından biri kimi hazırda dünya ölkələrində geniş yayılıb. Proqram büdcələşməsinin baza modelinə əsasən, hökumətin dövlət büdcəsi vasitəsilə maliyyəşdirdiyi proqramlar əvvəlcədən müəyyənləşdirilmiş nəticələrin əldə olunmasına yönəldilir. Bu cür büdcə idarəçiliyi şəraitində xərcləmələrin proqram strukturu dövlət büdcəsilə hökumətin ümumi strateji planlaşdırması arasında əlaqələndirici həlqə kimi çıxış edir. Proqram əsaslı büdcələşmə üsulunun geniş yayılmasının əsas səbəbi budur ki, ənənəvi büdcə sistemi cari dövrdə qəbul olunan qərarların gələcəkdəki mümkün nəticələri barədə heç bir məlumat təqdim etmir. Proqram-məqsədli büdcələrin tərtib olunduğu ölkələrdə, bir qayda olaraq, müzakirə və debatlar xərc maddələri ətrafında yox, proqramlarda qarşıya qoyulan konkret və qiymətləndirilə bilən məqsədlər ətrafında aparılır. Belə şəraitdə büdcənin icrasına məsul qurumlar parlament və cəmiyyət qarşısında xərclərin həcmilə deyil, proqram nəticələrinə görə hesabatlı olurlar. Bu ölkələrdə, bir qayda olaraq, inzibati xərclər (əmək haqqı, ofis xərcləri və s.) və proqram xərcləri bir-birindən ayrılır. Eyni zamanda cari və kapital xərcləri də proqram xərclərinin strukturunda ayrıca təsnifləşdirilir. Proqram məqsədlərinə yetişmədikdə, növbəti mərhələdə həmin proqram üzrə xərclərin azaldılması, təftiş aparılması və nəticələri dəyişəcək qərarlar qəbul edilməsi baş verir2. Proqram əsaslı büdcə tərtibi – büdcə xərclərinin nəticə göstəricilərinə əsaslanan vəzifələrə uyğun təsnifatını nəzərdə tutur. Proqram büdcələşməsi bütün dövlət qurumları arasında zəruri əlaqələndirməni və uzlaşdırmanı təmin edə biləcək strateji planlaşdırmanın tətbiqini tələb edir. Bu cür planlaşdırma məhz proqram alətlərinin tətbiqi sayəsində mümkündür və həmin mexanizm son nəticədə büdcə xərclərinin effektivliyini yüksəltməyə imkan verir. Proqram əsaslı büdcənin tərtibi zamanı xərclər həm iqtisadi, həm də təşkilati strukturuna görə təsnifləşdirilir. Proqram əsaslı büdcələşmə ictimai maiyyə idarəçiliyinin hökumətlərin aşağıdakı vəzifələrin öhdəsindən gəlməsini təmin edir:
Bu vəzifələrin effektiv reallaşdırılması hökumətin büdcə və proqram fəaliyyətinin inteqrasiya imkanlarından asılıdır. Aşağıdakı sxemdə bu cür inteqrasiyanın modeli əks olunub. Yüklə 400,08 Kb. Dostları ilə paylaş:
|