Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları: effektiv planlaşdırma və hesabatlılıq mexanizmləri Bakı 2014

Cədvəl 3

Sektor üzrə siyasətin məqsədi və xərcləmələr üzrə

nəticələrin qiymətləndirilməsi indikatorları*

İndikatorlar	Baza gösətərici 2012	Hədəf göstəricisi (2015)	Hədəf göstəricisi (2016)	Hədəf göstəricisi (2017)	Hədəf göstəricisi (2018)
Ümumi nəsilvermə əmsalı	1.59	1.71	1.72	1.74	1.75
0-2 yaşlı uşaqların körpələrin uşaq qayğı mərkəzlərinə cəlb olunma səviyyəsi, %	28	33	33	34	33
3-6 yaşlı uşaqların bağçalara cəlb olunma səviyyəsi, %	92	92	92	92	92
Uşaqların (0-17 yaş) nisbi yoxsulluq səviyyəsi, %	18.1	17.0	17.0	16.8	16.7
Uşaqların (0-17 yaş) mütləq yoxsulluq səviyyəsi, %	9.5	8.4	8.3	8.1	8.0
Əhalinin ümumi artımı	Neqativ	Pozitiv	Pozitiv	Pozitiv	Pozitiv
2015-2018-ci illərdə sektorda gözlənilən əsas islahat və dəyişikliklər	1. Uşaqların müdafiəsinə dair hökumət proqramının icrasına start verilməsi; 2. Fiziki məhduduyyətli uşaqların zəruri xidmətlərə əlçatanlıq səviyyəsinin yüksəldilməsi; 3. Yeni uşaq bağçalarının fəaliyyətə başlamasının təmin edilməsi; 4. Hər birinci uşaq üçün verilən sosial müavinətlərin aylıq məbləğinin 40 avroya, 2-ci uşaq üçün 100 avroya yüksəldilməsi; 5. Aztəminatlı ailələrə verilən yoxsulluq müavinətlərinin aylıq məbləğinin 2 dəfə artırılması;

*Sektor üzrə siyasətin məqsədi olaraq Strategiyada qeyd olunur: “Estoniyada yüksək rifaha və keyfiyyətli həyat şəraitinə malik ailə və uşaqların yaşamını təmin etmək”.

Eyni formatda bütün siyasət istiqamətləri (milli təhlükəsizlik və müdafiə, təhsil, səhiyyə, ətraf mühit, aqrar sektor və s.) üzrə hədəflər və ölçmə indikatorları Strategiyada əks etdirilib.

Sənədin növbəti bölməsində fiskal çərçivələr müəyyən edilib. Məsələn, vergi yükünün ÜDM-ə nisbətinin 2014-cü ildəki 32.4%-dən 2018-ci ildə 32.3%-ə endirilməsi hədəfə alınıb. Hökumət qeyd edir ki, vergi yükünün yüngülləşdirilməsi əmək haqqı vergilərinin azaldılması hesabına baş verəcək. 2014-cü illə müqayisədə 2015-2018-ci illərdə dövlət büdcəsi gəlirləri 19.3%, xərcləri isə 24.6% artımla proqnozlaşdırılıb. Gəlirlər üçün “tavan” 6.677 milyard dollar, xərclər üçün 6.556 milyard dollar müəyyən edilb.

Təqdim olunan xarici təcrübələri ümumiləşdirərək Azərbaycanda büdcə idarəçiliyi sahəsində mümkün islahat mexanizmlərinin işlənməsinə ehtiyac var.

Tədqiqatın əsas nəticələri
Büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən hüquqi mexanizmlərin və səmərəli büdcə idarəçiliyi sahəsində müxtəlif ölkələrin təcrübəsinin analizi aydın şəkildə göstərir ki, Azərbaycanda perspektiv dövr üçün peşəkar büdcə planlaşdırması istiqaətində əsaslı islahatların həyata keçirilməsi zəruridir. Ümumilikdə tədqiqatdan əldə edilən əsas nəticələr aşağıdakılardır:

• 
  İnkişaf etmiş, həmçinin bıra sıra keçid ölkələrinin təcrübəsində uğurla sınaqdan çıxmış ortamüddətli büdcə planlaşdırılması Azərbaycanda həyata keçirilmir və qanun formatında təsdiqlənən büdcə göstəriciləri yalnız sonrakı 1 ili əhatə edir. Sonrakı 3 il üzrə büdcə zərfinə daxil edilən büdcə göstəriciləri formal xarakter daşıyır, qanun gücünə malik deyil. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda ümumiyyətlə ortamüddətli büdcə qanunlarının təsdiqi nəzərdə tutulmur;
  
• 
  Azərbaycanda büdcə planlaşdırılması və büdcənin tərtibi hökumətin və onun ayrı-ayrı strukturlarının strateji planlaşıdırılma mexanizminə əsaslanmır. Ümumiyyətlə Azərbaycanda hökumət strukturlarının ortamüddətli strateji hədəflərini, həmin hədəflərə uyğun fəaliyyətləri və bu fəaliyyətlərin icrası üçün ortamüddətli xərc planlaşdırılmasını nəzərdə tutan hüquqi mexanizmlər mövcud deyil. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda büdcə sifarişçilərinin strateji planlaşdırma əsasında öz maliyyə ehtiyaclarını planlaşdırmalarına dair mexanizmlər mövcud deyil;
  
• 
  Azərbaycanda büdcə xərclərinin son nəticəyə əsaslanan proqramlar əsasında tərtibi təcrübəsindən istifadə olunmur. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda ümumiyyətlə nəticələr və həmin nəticələr üzrə kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinin işlənməsi, büdcə sifarişlərinin texniki-iqtisadi əsaslandırılmasının məhz həmin göstəricilərin bazasında aparılması nəzərdə tutulmur. Bu, həmçinin büdcə xərclərinin effektivliyini qiymətəndirmək üçün kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərindən istifadə olunması təcrübəsinin və bununla bağlı hüquqi mexanizmlərin formalaşdırəlmadığını göstərir.
  
• 
  Müxtəlif ölkələrində müvəfəqiyyətlə istifadə edilən orta müddətli xərc çərçivələri mexanizmi Azərbaycanda tətbiq olunmur. “Büdcə sistemi haqqında” Qanunda ümumiyyətlə ortamüddətli xərc çərçivələrinin tətbiqi mexanizmlərilə bağlı hər hansı müddəa yoxdur;
  
• 
  Azərbaycanda büdcə proqramlarının effektiv nəticələr verməsi üçün proqram təsnifatının tətbiqi və proqramların büdcəyə inteqrasiya edilməsi təcrübəsi yoxdur. Qüvvədə olan qanunvericilik yallnız feunksional, inzibati və iqtisadi təsnifatlaşdırmanı nəzərdə tutur. Xərclərin proqram təsnifatı mexanizmləri ümumiyyətlə nəzərdə tutulmur.
  
• 
  Bazar münasibətləri şəraitində ictimai maliyyə idarəçiliyi üçün xarakterik olan orta müddətli büdcə planlaşdırması və proqram-məqsədli büdcələşmə mexanizminin alternativi kimi hazırda Azırbaycanda mərkəzləşdirilmiş sistemdən miras qalan “smeta planlaşdrması” mövcuddur. Bu sistem gələcək illər üzrə mümkün inflyasiya təsirləri nəzərə alınmaqla sadə hesablamalar əsasında əvvəlki illərin büdcə xərclərinin indeksasiyasına söykənir, strateji qiymətləndirmələrə və ictimai ehtiyacların obyektiv planlaşdırmasına əsaslanmır.
  

Tövsiyyələr
Araşdırmanın ortaya çıxardığı nəticələr Azərbaynda səmərəli büdcə idarəçiliyinin formalaşdırılması üçün büdcə sisteminin fəaliyyətini tənzimləyən qanunvericilik bazasında aşağıdakı islahatların aparılmasını zəruri edir:

1. 
   Strateji və büdcə planlaşdırmasını əlaqələndirən hüquqi mexanizmlərin işlənməsinə ehtiyac var. Büdcədən sifariş almağa iddia edən hökumət təsisatları - nazirliklər, komitələr, dövlət agentilikləri və xidmətləri, müstəqil idarə və departamentlər və s. qurumlar özlərinin hökumətin sosial-iqtisadi inkişaf proqramları və müvafiq proqnozlar nəzərə alınmaqla hər bir il ayrıca göstərilməklə 5 illik strateji planlarını işləyib hazırlamalıdırlar. Strateji planda həmin orqanların strateji fəaliyyət istiqamətləri, hər bir istiqamət üzrə dəqiq məqsədlər, vəzifələr və fəaliyyətlər, həmçinin fəaliyyətlərin həyata keçirilməsindən əldə olunacaq kəmiyyət və keyfiyyət nəticələri, nəticələri ölçmək üçün göstəricələr əks etdirilməlidir. Strateji planlarda strateji məqsəd və hədəflər, həmin məqsəd və hədəflərə çatmanı əks etdirən (ölçən) indikatorlar və uzunmüddətli dövr üçün büdcə məhdudiyyətləri dəqiq müəyyən olunmalı əsaslandırılmalıdır.
   
2. 
   Büdcə proqramları ilə büdcənin xərc göstəricilərinin inteqrasiyası mexanizmi formalaşdırılmalıdır. Bunun üçün ilk növbədə qanunvericilikdə büdcə proqramlarının hüquqi statusunun müəyyən edilməsinə ehtiyac var. Büdcə proqramları dövlət orqanlarının işləyib hazırladığı strateji planlar üzrə hədəflərə, vəzifələrə və fəaliyyətin nəticələrini ölçən kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə uyğun olaraq müəyyənləşdirilən və büdcə xərclərinin istiqamətini özündə əks etdirən fəaliyyət rəsmi sənədləri kimi təsbit edilməlidir.
   
3. 
   Büdcə qanunvericiliyində proqram təsnifatının tətbiqi mexanizmləri işlənməlidir. Məhz bu təsnifat nəticə göstəriciləri əsasında proqramlarla büdcə xərcləmələrinin inteqrasiyasını təmin edə bilər.
   
4. 
   Nəticəyə əsaslanan büdcə mexanizminə keçid təmin edilməlidir. Bu büdcə prosesinin deyil, prosesin nəticələrinin idarə olunması sistemidir. Nəticəyə əsaslanan büdcələşməyə keçid üçün ilk növbədə büdcə proqramlarının reallaşdırılmasını qiymətləndirməyə imkan verən aralıq və son nəticə göstəricilərinin, həmçinin səmərəlilik və keyfiyyət indikatorlarına malik olmalıdır. Keyfiyyət göstəriciləri büdcə vəsaitləri hesabına göstərilən dövlət xidmətlərinin əhalinin gözləntilərinə və bu xidmətlər üzrə dövlət standartlarına uyğunluğunu, effektivlik göstiriciləri isə minimum büdcə xərcləri ilə nəzərdə tutulan nəticələrin əldə olunmasını ifadə edir.
   

1 Государственные финансы и «зеленый» рост в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии. OECD 2011. www.oecd.org/env/outreach/50330345.pdf

2 Принципы стратегического консультирования по вопросам внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты: какие уроки можно извлечь из опыта стран ОЭСР для целей сотрудничества в области развития? GIZ – Berlin 2011 www.ecmf.kz/ru/lib/files/giz-study_rus.pdf

3 Принципы стратегического консультирования по вопросам внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты: какие уроки можно извлечь из опыта стран ОЭСР для целей сотрудничества в области развития? GIZ – Berlin 2011 www.ecmf.kz/ru/lib/files/giz-study_rus.pdf

4 From Line-item to Program Budgeting Global Lessons and the Korean Case. Edited by John M. Kim Korea Institute of Public Finance http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/bookprogrambudget.pdf

5 Бюджетирование, ориентированное на результаты: анализ мирового опыта и возможностей его распространения в России. Москва 2004. http://www.urbaneconomics.ru/download.php?dl_id=2500

6 А.А.Хрусталев, Т.В.Тищенко, И.А.Соколов. “Исследование влияния программного целевого подхода на бюджетный процесс, пути совершенствования методологии и информационной системы формирования бюджета ориентированного на результат”. Москва 2013. ftp://ftp1.ane.ru/rnp/wpaper/23.pdf

7 “Medium Term Expenditure Frameworks: From Concept to Practice. Preliminary Lessons from Africa”. World Bank, February 2002, Africa Region Working Paper Series No. 28

8 Елена Белянова. “Международный опыт бюджетных реформ за последние несколько десятилетий и его применение в России”. www.finans.uz/wp.../Международный-опыт-бюджетных-реформ.doc

9 Medium Term Expenditure Framework for Implementing Poverty Reduction Strategies

http://internationalbudget.org/publications/a-review-of-experience-in-implementing-medium-term-expenditure-frameworks-in-a-prsp-context-a-synthesis-of-eight-country-studies

10 From Line-item to Program Budgeting Global Lessons and the Korean Case. Edited by John M. Kim Korea Institute of Public Finance http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/bookprogrambudget.pdf

11 İ.e.d. İnqilab Əhmədov, Kənan Aslanlı. “İctimai vəsaitin idarəedilməsi islahatları: səmərəliliyin, hesabatlılığın və proqnozlaşdırmanın təmin edilməsi”. AAİMK. Bakı - 2007

12 Beyond the Annual Budget. Global Experience with Medium-Term Expenditure Frameworks. IBRD/The World Bank 2013

13 Cədvəl üzrə məlumatlar hökumət tərəfindən parlamentə təqdim edilən “Azərbaycan Respublikasının 2014-cü il dövlət büdcəsi Zərfi. Buraxılış Vİ. Bakı -2013” Nəşri əsasında hazırlanıb

14 Məlumat “Azərbaycan Respublikasının 2012-cü il dövlət büdcəsi Zərfi. Buraxılış Vİ. Bakı -2011” Nəşrindən götürülüb

15 “Azerbaijan country economic Memorandum - new silk road: export-led diversification”. World Bank. 23.12.2009

16 “Концепция по внедрению системы государственного планирования,
ориентированного на результаты” Астана, 2007 год. ” http://ru.government.kz/docs/p071297_20071226~1.htm

17 «Новая бюджетная политика Казахстана”. Астана 2008 год. http://www.minplan.kz/economyabout/330/23687/

18 «Стратегии развития Казахстана до 2030 года». Алмата 1997 год. http://www.akorda.kz/ru/page/kazakhstan-2030_1336650228

19 Стратегия «Казахстан-2050». http://www.akorda.kz/ru/category/gos_programmi_razvitiya

20 “Стратегический план развития Республики Казахстан до 2010 года” www.azk.gov.kz/data/filedat/default/2010rus.doc

21 «Стратегический план развития Республики Казахстан до 2020 года». http://ru.government.kz/docs/u100000922_20100201.htm

22 «Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров Республики Казахстан

на 2009 – 2013 годы». http://www.minplan.kz/economyabout/247/3956/

23 «О Стратегическом плане Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан на 2011 - 2015 годы» http://www.minplan.kz/economyabout/433/

24 «Public Finance Management. Reform Policy Vision 2009-2013». Ministry of Finance of Georgia

www.mof.ge

25 «Basic Data and Directions for 2007-2010» Government of Georgia. http://siteresources.worldbank.org/INTECAPUBEXPMAN/Resources/BasicDataandDirections20072010.pdf

26 Government of Georgia Basic Data and Directions For 2009-2012. Government of Georgia.

http://www.pmcg.ge/docum/BDD%20document%20-%202009-2012.pdf

27 Budgeting in Estonia. OECD Journal on Budgeting OECD 2008

www.oecd.org/gov/budgeting/42007202.pdf

28 “State Budget Strategy 2015-2018” http://www.fin.ee/budgeting