Dövlət büdcəsinin səmərəli idarə olunması imkanları: effektiv planlaşdırma və hesabatlılıq mexanizmləri Bakı 2014

Bölmə 3. Büdcə idarəçiliyi sahəsində beynəlxalq təcrübə:

Azərbaycan üçün yaxşı nümunələr

Səmərəli büdcə idarəçiliyi sahəsində islahatlar, büdcə sisteminin təkmilləşdirilməsilə bağlı təşəbbüslər müntəzəm davam edən bir prosesdir. Hətta İƏİT ölkələrində belə heç bir dövlət büdcə islahatlarını tama başa çatdırdığını iddia etmək imkanında deyil. Lakin ən önəmli məsələ islahatları başlatmaq, bu istiqaəmətdə zəruri addımlar atmaq üçün siyasi iradə nümayiş etdirmək və islahat strategiyalarının qəbuludur. Bu baxımdan büdcə idarəçiliyi sahəsində islahatlar aparan dövlətlərin, xüsusilə keçid ölkələrinin təcrübəsi Azərbaycan üçün töhfə ola bilər.

MDB məkanında ən uğurlu nümunə Qazaxıstan və Rusiya, keçmiş SSRİ məkanında isə Gürcüstan və Baltik ölkələridir. Yerdə qalan postsosialist ölkələrdə islahat ləngiyir və franqmental xarakter daşıyır. Məsələn, həmin ölkələrdə ortamüddətli büdcə planlaşdırması əsasən proqnoz xarakteri daşıyır.

Rusiya Federasiyasında nəinki xərclərin orta müddətli strukturunu müəyyən edilir, habelə 3 illik büdcə təsdiqlənir. Sonrakı illərdə isə təsdiqlənmiş büdcə müəyyən korrektirovkalar edilməklə yenidən təsdiqlənir.

Rusiya təcrübəsi İƏİT ölkələrinin bir çoxunda tətbiq edilən “uzunmüddətli qiymətləndirmələr və xərclərin ən yüksək həddinin müəyyən edilməsi” təcrübəsini xatırladır. Lakin Rusiya təcrübəsinin əsas fərqi odur ki, bu mexanizm 3 illik büdcədə əks etdirilir. İnkişaf etmiş ölkələrin böyük əksəriyyətində orta müddətli (3-5 illik) xərc planlaşdırması həyata keçirilir. Əgər mexanizm düzgün tətbiq edilsə, bu cür planlaşdırma ictimai maliyyənin idarə olunmasında əhəmiyyətli rol oynaya bilir. Lakin o ölkələrdə ki, hökumət qeyri-real büdcə tərtib edir, il ərzində büdcəyə dəfələrlə dəyişiklik etmək lazım gəlir, orta müddətli maliyyə planlaşdırması hökumət üçün izafi inzibati yükə çevrilir. Ortada belə bir aksioma var: əgər hökumət növbəti il üçün əsaslandırılmış və real nəticələrə əsaslanan büdcə hazırlamaq imkanında deyilsə, orta müddətli xərc planlaşdırması apara bilməz.

Qazaxıstan Respublikasında büdcə planlaşdırması sahəsində köklü islahatlara 2005-ci ildən sonra start verilib. Həmin il Nazirlər Kabineti tərəfindən nəticəyə yönəlik dövlət planlaşdırılması sisteminin tətbiqinə dair Konsepsiya təsdiqləndi¹⁶. Sənəd büdcə işinin təşkilində və büdcə siyasətinin formalaşmasında aşağıdakı mexanizmlərin tətbiqini önə çəkir:

• 
  Hökumətin strateji, iqtisadi və büdcə planlaşdırmaları arasında ahəngləşdirmənin təmin edilməsi;
  
• 
  Dövlət orqanlarının fəaliyyətinin konkret nəticələrin əldə olunmasına yönəlmiş strateji hədəflər və vəzifələr əsasında təşkili;
  
• 
  Qısamüddətli büdcə planlaşdırılmasından uzunmüddətli planlaşdırmaya keçid;
  
• 
  İctimai vəsaitlərin dövlət siyasətinin prioritetlərinə uyğun maksimum effektiv və şəffaf xərclənməsinin təmin olunması;
  
• 
  Dövlət xidmətlərinin keyfiyyətini və hökumət proqramlarının nəticələrini analiz etməklə dövlət orqanlarının fəaliyyətinin effektiviliyini qiymətləndirməyə imkan verən kompleks göstəricilərin tətbiqi.
  

Konsepsiyada mövcud şərait təhlil olunmaqla sənədin qəbulunun zəruriliyi əsaslandırılır. Qeyd olunur ki, strateji planların mövcud olmadığı şəraitdə büdcə vəsaitləri nəticələri ölçməyə imkan verən indikatorlara və dəqiq hədəflərə malik olmayan müxtəlif sahə və regionlar üzrə xərclənir. Konsepsiyada nəticəyə əsaslanan büdcələşmənin müxtəlif mərhələlər üzrə tətbiqi nəzərdə tutulur. Məsələn, konsepisayaya görə, büdcə planlaşdırılması mərhələsində büdcə proqramlarının hazırlanması ilə bağlı mexanizmlərin formalaşdırılmalıdır. Öz növbəsində, büdcə proqramları dövlət orqanlarının göstərdiyi xidmətlərə əsasən tərtib olunmalı, büdcə vəsaitlərinin istifadəsi ilə planlaşdırılan nəticələrlər arasında əlaqə dəqiq əsaslandırılmalıdır. Büdcə proqramlarına qarşı konkret tələblər də müəyyən olunub: bu proqramların adları göstərilən xidmətlərə uyğun olaraq dəqiq müəyyən edilməli, büdcə proqramları dövlət orqanının strateji hədəflərinə uyğun hazırlanmalı, nəticələri ölçməyə imkan verən kəmiyyət və keyfiyyət göstəricilərinə malik olmalıdır.

Konsepsiyada nəzərdə tutulan mexanizmlərin reallaşdırılması məqsədilə 2008-ci ildə ölkədə yeni Büdcə Məcəlləsi hazırlandı. Məcəllədə büdcə planlaşdırılmasının mexanizm və prosedurları dəqiq formada əks etdirilib.

Hazırda Qazaxstanda büdcə planlaşdırmasının əsasını təşkil edən yeni dövlət planlaşdırılması sistemi aşağıdakı elementlərdən ibarətdir¹⁷:

• 
  Qazaxstanın 2030-cu ilədək İnkişaf Strategiyası;
  
• 
  Qazaxstan Respublikasının 10 illik Strateji Planı;
  
• 
  5 illik hökumət proqramları (bura iqtisadiyyatın müxtəlif sahələrini və ərazilərin sosial-iqtisadi inkişafını əhatə edən proqramlar daxildir);
  
• 
  Qazaxstan Respublikası prezidentinin illik müraciəti;
  
• 
  5 illik sosial-iqtisadi inkişaf, 3 illik büdcə proqnozları;
  
• 
  Dövlət orqanlarının 3 illik strateji planları;
  
• 
  Qarşıdakı 3 il üzrə respublika büdcəsinin və yerli büdcələrin layihələri;
  
• 
  Dövlət orqanlarının 1 illik əməliyyat planları;
  
• 
  Baş nazirlə (yaxud yerli icra strukturlarının başçıları olan akimlərlə) dövlət orqanlarının rəhbərləri arasında imzalanan büdcə xərcləmələrinə dair memorandum, məqsədli transfertlərin nəticələri barədə sazişlər.
  

Axır 15 ildə hökumətin büdcə siyasətinin və prioritetlərinin formalaşdırılmasında istinad olunan başlıca sənəd «Qazaxstan-2030» İnkişaf Strategiyasıdır¹⁸. 1997-ci ildə Qazaxıstan prezidenti tərəfindən ölkə əhalisinə müraciət formasında qəbul olunan həmin strategiyada iqtisadi sahə ilə bağlı bir neçə mühüm hədəf müəyyən olunub. Açıq bazar iqtisadiyyatına əsaslanan sabit iqtisadi artımın təmin olunması, əhalinin sağlamlığına, yüksək təhsil alma imkanlarına və maddi rifahının qorunmasına təmian verən iqtisadi sistemin formalaşdırılması, hərtərəfli bilik və bacarığa malik məmur korpusuna əsaslanan peşəkar hökumətin yaradılması ən vacib iqtisadi hədəflər kimi qeyd olunur.

Hazırda isə «Qazaxstan-2030» İnkişaf Strategiyası qəbul edilib¹⁹. Sənəddə büdcə isalahatları ilə bağlı aşağıdakılar qeyd olunub:

• 
  Hökumət “qara gün” üçün ehtiyatları artırmağı, qeyri-neft büdcə kəsirini minimuma endirməli, uzunmüddətli perspektiv üçün büdcənin dayanıqlılığını əsas hədəf olaraq seçməli;
  
• 
  Özəl sərmayələrdə olduğu kimi büdcə vəsaitlərinə son dərəcə qənaətcil yanaşma təmin edilməli, büdcənin 1 təngə vəsaiti belə havayı xərclənməməli;
  
• 
  İnvestisiya layihələrinin seçimində sərt mexanizmlər tətbiq olunmalı, bu layihələrin məqsədyönlülüyü və verimliliyi (faydalılığı) ən başlıca prinsiplər kmi qəbul edilməli. Unutmaq olmaz ki, hətta ən müasir obyektlər belə saxlanma üçün xərc edirsə, gəlir gətirmirsə və vətəndaşlara faydalı deyilsə, büdcə üçün izafi yükdən savayı bir şey deyil;
  
• 
  Dövlət büdcəsi perspektiv və məhsuldar ümumölkə layihələrinə fokuslanmalı, həmin layihələr ilk növbədə iqtisadiyyatın diversifikasiyasına xidmət etməlidir.
  

Ölkə prezidentinin 4 dekabr 2001-ci il fərmanı ilə təsdiqlənən «Qazaxıstan Respublikasının 2010-cu ildək Strateji Planı» adlı sənəddə də büdcə planlaşdırması islahatlarına start verilməsi əks olunub²⁰. Sənəddə qeyd olunurdu ki, büdcə planlaşdırılmasında yeni yanaşmanın tətbiqinə ehtiyac var. Bu, büdcə proqramlarının həyata keçirilməsinin nəticələrinin qiymətləndirilməsi, 3-5 illik büdcə göstəriciləri əsasında orta müddətli büdcə planlaşdırılmasının həyata keçirilməsini, dövlət orqanlarının strateji planlarının hazırlanması kimi mexanizmlərin tətbiqini nəzərdə tuturdu. Strateji plan həmçinin ortamüddətli planlaşdırma zamanı əsas büdcə prioritetləri kimi aşağıdakı istiqamətlərin nəzərə alınmasını önə çəkmişdi:

• 
  Sosial proqramların və dövlətin sosial funksiyalarının icrası ilə bağlı xərc ehtiyaclarının daha dəqiq qiymətləndirilməsi və büdcədə nəzərə alınması. Buna nail olmaq üçün hökumətin başlıca vəzifəsi kimi sosial təminat sisteminin mövcud maliyyələşmə mexvnizmlərini daha effektiv sistemlə əvəz edilməsi nəzərdə tutulmuşdu;
  
• 
  Gənclərin məşğulluq imkanlarını artırmaq məqsədilə onların peşəkar hazırlığına imkan verən büdcə qrantları mexanizminin formalaşdırılması;
  
• 
  Əhalinin keyfiyyətli tibb xidmətə çıxışına imkan verən səhiyyənin maliyyələşdirilməsi sisteminin yaradılması. Xüsusilə də hamilə və yeni uşaq dünyaya gətirmiş qadınlar, əhalinin aztəmiantlı qrupları (əlillər, işsizlər, pensiyaçılar və s.) üçün pulsuz tibbi xidmətin təmin olunması, icbari tibbi sığortaya keçid əsas strateji vəzifələr kimi müəyyən olunmuşdu;
  
• 
  Təhsilin maliyyələşdirilməsi sisteminin effektivliyinin artırılması. Bunun üçün ilk növbədə şagird hesabı maliyyələşməyə keçid, peşə təhsili ilə əhatə olunan tələbələrə təhsil qrantlarının verilməsi mexanizminin yaradılması nəzərdə tutulurdu;
  
• 
  Büdcə vəsaitləri hesabına aqrar sektorun birbaşa subsidiyalaşdırma mexanizmlərinin formalaşdırılması. Bunun üçün ilk növbədə maddi-texniki vasitələr, elit toxumçuluğun və cins heyvandarlığın inkişafı, biotexnologiyların təttbiqi üçün subsidiyaların verilməsi, ixracın subsidiyalaşdırılması, fermerlərin məhsullarının dövlət sifarişləri vasitəsilə alışı üçün minimum zəmanətli qiymətlərin tətbiqi mexanizmlərinin yaradılması nəzərdə tutulurdu;
  
• 
  Qarşıdakı 10 ildə büdcə xərclərinin ÜDM-də payının 30%-ə çatdırılması. Öz növbəsində, real sektorun güzəştli kreditləşdirilməsi, sosial sferada ynqi obyektlərin tikintisi, büdcə sferasında fəaliyyətdə olan obyektlərin yüksək texnologiya və texniki vasitələrlə təchizatı, nəqliyyat infrastrukturunun qurulması və bərpası büdcənin əsas xərc prioritetləri kimi müəyyən ounmuşdu;
  

Növbəti strateji plan ölkə prezidentinin 1 fevral 2010-cu il fərmanı ilə təsdiqlənib. «Qazaxıstan Respublikasının 2020-ci ildək Strateji Planı» adlı sənəddə qarşıdakı 10 il ərzində hökumətin büdcə prioritetləri kimi aşağıdakı aşağıdakı istiqamətlər müəyyən edilib²¹:

• 
  Nəqliyyat infrastrukturunun yenidən qurulması. Strateji planın icra olunduğu dövr ərzində ən azı 1400 km yeni dəmir yolu xəttinin qurulması, 16 min km avtomobil yolunun çəkilməsi və yenidən qurulması, yerli əhəmiyyətli yolların ən azı 70%-nin arzu olunan səviyyəyə çatdırılması, ölkənin dəniz limanlarının buraxıcılıq gücünün 48 milyon tona çatdırılması nəzərdə tutulur;
  
• 
  Təhsilə investisiyaların artırılması. Bu hədəf çərçivəsində həm kənd, həm də şəhər yerlərində uşaqların məktəbəqədər təhsil xidmətlərilə əhatəsini təmin etmək, hər yaşayış məntəqəsində 1 məktəbəqədər müəssisənin yaratmaq, beynəlxalq bilik qiymətləndirmələri (PİRLS, TİMSS, PİSA) sistemlərində orta məktəb şagirdlərinin daha yüksək nəticələr əldə etməsinə nail olmaq, şagird hesabı maliyyələşməyə keçidi başa çatdırmaq, bütün regionlarda ən azı 20 intellektual məktəb yaratmaq, Qazaxstanın ən azı 2 universitetinin dünyanın ən yaxşı universitetlərinin reytinqinə düşməsinə nail olmaq, ali təhsil müəssisələrinin ən azı 50%-nin beynəlxalq standartlara uyğun akkreditasiyadan keçməsini təmin etmək kimi mühüm vəzifələrin həlli nəzərdə tutulur.
  
• 
  Səhiyyə xərclərinin artırılması və bu vəsaitlərin səmərəliliyinin yüksəldilməsi. Bu hədəf çərçivəsində səhiyyənin maliyyələşdirilməsinin effektiv mexanizmlərinin yaradılması, səhiyyəyə yönəldilən büdcə investisiyalarının səmərəliliyinin qiymətləndirilməsi sisteminin işlənməsi, pulsuz tibbi xidmətin dövlət tərəfindən zəmanət verilən həcminin müəyyən olunması, zəmanətli pulsuz tibbi xidmət çərçivəsində büdcədən ayrılan vəsaitlərin azı 40%-nin ilkin tibbi-sanitar yardım xidmətlərinə yönəldilməsi, büdcə vəsaitləri hesabına alınan dərman vasitələrinin qiymətinin tənzimlənməsi mexanizmlərinin yaradılması nəzərdə tutulur.
  

Yeni strategiyaya əsasən, artıq 2012-ci ildən başlayaraq səmərəlilik və nəticəlilik indikatorları əsasında büdcə tərtibi və icrası ilə bağlı islahatların ilk mərhələsi başa çatdırılmalı, strateji məqsədlərə nailolma səviyyəsini qiymətləndirmək üçün dövlət orqanlarının fəaliyyətinin monitorinqinə imkan verən kompleks qiymətləndirmə sistemi yaradılmalı idi.

Hökumətin büdcə siyasətini formalaşdıran daha bir alət ortamüddətli büdcə parametrləridir. «2009-2013-cü illərdə Qazaxıstan Respublikasının sosial-iqtisadi inkişaf proqnozları və büdcə parametrləri» adlı sənəd hökumətin 26 avqust 2008-ci il tarixli iclasının protokolu ilə təsdiqlənib²². Sənəddə qeyd olunur ki, 2008-ci ildə yeni Büdcə Məcəlləsinin qəbulu və ondan bir müddət əvvəl büdcə planlaşdırılması ilə bağlı Konsepsiyanın təsdiqi qarşıdakı 5 illikdə büdcə planlaşdırılmasının mövcud sisteminin tamamilə modernləşdirilməsini, büdcə vəsaitlərindən istifadənin effektivliyini və şəfafflığını yüksəltməyi tələb edir. Qarşıda duran əsas vəzifə büdcə sisteminin bütün həlqələrində nəticəyə əsaslanan büdcələşmənin tətbiq olunmasıdır. Bundan savayı, ictimaiyyətin büdcə vəsaitlərinin istifadəsinə nəzarət mexanizmləri effektiv işləməlidir. Sənədə görə, 2013-cü ilədək büdcə xərcləmələrinə münasibətdə mötədil siyasət həyata keçirilməli idi. Bundan əlavə, xərclərin balanslaşdırılmasını və planlaşdırılmış həcmini təmin etmək üçün büdcə kəsirindən və Neft Fondunun transfertlərindən istifadə olunacaq. Qarşıdakı 5 ildə hökumətin büdcə siyasəti elə formalaşdırılması nəzərdə tutulurdu caq ki, Neft Fondundan büdcəyə transfertlərin həcmi Fondun aktivlərinin əvvəlki ilə olan həcminin üçdə birindən çox olmasın. Hökumətin yanaşmasına görə, bu mexanizm tətbiq olunarsa, Neft Fondunun vəsaitlərinin tükənməsinin qarşısını almaq olar.

Hökumət büdcə kəsirinin örtülməsi üçün borclanmanın həcmini limitləşdirməyi hədəfə alıb. Rəsmi yanaşma budur ki, ortamüddətli dövrdə bu borcların həcmi Neft Fondunun aktivlərinin bazar dəyərinin 50-70%-dən çox olmamalıdır. Öz növbəsində, büdcələrarası münasibətlərin daha şəffaf prinsip və meyarlar əsasında qurulması üçün transfertlərin hesablanması və ayrılması mexanizminin təkmilləşdirilməsi nəzərdə tutulur. 2009-2013-cü illərdə hökumətin əsas xərc prioritetləri kimi aşağıdakı istiqamətlər müəyyən edilib:

• 
  Sosial sferanın və insan kapitalının inkişafına xərclərin genişləndirilməsi;
  
• 
  İndustrial-innovativ inkişafın büdcə vasitəsilə dəstəklənməsi;
  
• 
  Strateji əhəmiyyətli infrastruktur layihələrin maliyyələşdirilməsi;
  
• 
  Aqrar sektorun üstün inkişafının dəstəklənməsi.
  

Nəhayət, Qazaxıstanda hökumətin uzunmüddətli büdcə planlaşdırması ilə bağlı ən mühüm vasitələrdən biri kimi büdcə sərəncamçısı olan dövlət hakimiyyət orqanlarının ortamüddətli strateji planları çıxış edir. Hazırda bütün nazirlik və dövlət xidmətləri 2011-2015-ci illər üzrə təsdiqlənmiş strateji planlar əsasında fəaliyyət göstərir. Bütün strateji planlar unifikaksiya olunmuş struktura malikdir. Qazaxstan Respublikasının Kənd Təsərrüfatı Nazirliyinin timsalında 5 illik planın nümunəsi aşağıdakı kimidir²³:

• 
  Nazirliyin missiyası və baxışı. Kənd Təsərrüfatı Nazirliyinin missiyası kimi hökumətin aqrar siyasətinin formalaşdırılması və həyata keçirilməsi, rəqabət qabiliyyətli aqrar-sənaye kompleksinin formalaşdırılması göstərir;
  
• 
  Mövcud vəziyyətin analizi. Bu hissədə ölkənin kənd təsərrüfatı sektorunun hazırkı vəziyyəti və problemləri ətraflı təsvir olunur.
  
• 
  Strateji istiqamətlər, vəziflər, məqsədli indikatorlar, fəaliyyətlər və nəticəni əks etdirən göstəricilər. Məsələn, 1-ci strateji hədəf kimi ölkənin ərzaq təhlükəsizliyini təmin edəcək səviyyədə məhsul istehsalına nail olunması göstərilib. Bu hədəfə yetişməyi əks etdirən 5 məqsədli indikator (məsələn, kənd təsərrüfatında yaranan əlavə dəyərin həcminin 1 nəfər işçi hesağı ilə 2 dəfə artırılması, kənd təsərrfatı məhsullarının fiziki həcminin orta hesabla hər il 5% artımı və s.) müəyyən edilib;
  
• 
  Funksional imkanların inkişafı. Bu hissədə hər bir strateji istiqamət üzrə reallaşdırılmalı olan tədbirlər sadalanır;
  
• 
  Qurumlararası qarşılıqlı əlaqələr. Bu bölmədə hər bir fəaliyyət üzrə əlaqədar qurumların birgəişini zəruri edən fəaliyyətlər, həmin fəaliyyəti həyata keçirməli olan quruların adları göstərilir;
  
• 
  Risklərin idarə olunması. Bu bölmədə hər bir strateji hədəfə yetişməyə mane olan daxili və xarici risklər, həmçinin bu risklərin idarə olunması imkanları sadalanır.
  
• 
  Büdcə proqramları. Bu hissədə büdcədən vəsait ayrılan və konkret fəaliyyətləri özündə əks etdirən büdcə proqramları təqdim olunur. Məsələn, 2011-2015-ci illər üzrə Qazaxıstan Kənd Təsərrüfatı Nazirliyinin Strateji Planı çərçivəsində 99 büdcə proqramının (bura torpaqların meliorativ vəziyyətinin saxlanması, bitki mühafizəsi, kənd təsərrüfatının subsidiyalaşdırlması kimi müxtəlif proqramlar daxildir) maliyyələşdirilməsi nəzərdə tutulur. Hər bir proqram üzrə tələb olunan büdcə vəsaitlərinin həcmi də bu hissədə təqdim edilir;
  
• 
  Büdcə xərclərinin icmalı. Bu hissədə cari proqramlar və inkişaf proqramları üzrə tələb olunan xərclər ayrı-ayrılıqda göstərilir və yekunda cəmlənir.
  

Hazırda icra mərhələsində olan bu planların hər biri orta hesabla 150-200 səhifədən ibarət böyük sənədlərdir.

Gürcüstan Respublikasında 2003-cü ildə baş verən siyasi hakimiyyət dəyişikliyindən sonra hökumətin büdcə-vergi siyasətində əsaslı modernləşmə aparılıb. «İctimai vəsaitlərin xərclənməsinin çərçivələri» proqramı sayəsində (Dünya Bankı və Avropa Komissiyası ilə birgə icra olunub) hökumət ilk növbədə strateji büdcələşmə prosesinin formalaşdırılmasına nail oldu. «Strateji büdcələşmə» anlayışı ictimai vəsaitlərin xərclənməsinin bilavasitə hökumətin strateji prioritetlərinə yönəldilməsini təmin edən mexanizmlərin toplusudur. Belə şəraitdə hökumətin cəmiyyət həyatının ən müxtəlif sahələri üzrə inkişaf proqramları, ayrı-ayrı sahə nazirliklərin həmin proqramların icrası ilə bağlı alt proqramları, hədəflərin və fəaliyyətələrin əks olunduğu orta və uzunmüddətli strateji planları işlənib hazırlanır.

Bu islahat proqramı çərçivəsində 2004-cu ildə Gürcüstanda «Büdcə sistemi haqqında» Qanun qəbul edildi. Yeni qanun vahid xəzinədarlıq sisteminin formalaşdırılması, büdcənin hazırlanması və icrası, ictimai vəsaitlərin şəffaflığı ilə bağlı daha mükəmməl hüquqi müddəaları özündə əks etdirsə də, islahatların növbəti mərhələsi qanunvericiliyin daha təkmilləşdirilməsini və sadələşdirilməsini, büdcə xərclərinin səmərəliliyini və şəffaflığının artıtılmasını zəruri edirdi. Bu səbəbdən 2009-cu ildə Büdcə Məcəlləsi qəbul edildi. Beləliklə, həm islahatda bağlı beynəlxalq təşkilatlarla birgə həyata keçirilən proqramlar, həm də yeni qanunvericilik aktları sayəsində hökumətin büdcə siyasətində aşağıdakı institusional dəyişikliklər baş verdi:

• 
  Hökumətin büdcə vasitəsilə orta müddətli xərcləmələrinin çərçivələri formalaşdırılır;
  
• 
  Hökumətin büdcə prioritetlərini özündə ehtiva edən «Əsas məlumatlar və istaqamətlər» adlı Sənədin işlənməsinə başlanıb²⁴.
  

2004-cü ildən başlayaraq Gürcüstan Maliyyə Nazirliyi büdcə sistemində islahatların əsas təşəbbüskarı kimi ilk növbədə «Strateji İnkişaf Planı» adlı sənəd işləyib hazırladı. Həmin sənəddə büdcə menecmenti, hökumətin xərc siyasəti, borcların və xəzinənin idarə olunması, dövlət gəlirlərinin artırılması ilə bağlı ən müxtəlif istiqamətlərə dair konkret fəaliyyətlər əks olunmuşdu.

Bundan 2 sonra – 26 yanvar 2006-cı ildə hökumət «Nazirliklərin Ortamüddətli Planlarının bəyənilməsi haqqında» qərar qəbul etdi²⁵. Məhz bu qərar hər bir nazirlik üzrə strateji hədəflərin və fəaliyyətələrin, bunlara uyğun büdcə vəsaitlərin həcminin əlaqəli şəkildə müəyyən olunmasını nəzərdə tuturdu. Sözügedən planların işlənməsi əsasında ortamüddətli xərc çərçivələrini də formalaşdırmaq mümkün oldu.

Ötən dövr ərzində 2 mərhələ üzrə – 2006-2009 və 2009-2012-ci illər üzrə «Orta müddətli xərcləmələrin çərçivələri» adlı sənəd hazırlanıb. Nazirlik bəyan edir ki, orta müddətli xərc çərçivələrinin müəyyən edilməsi hökumətin məhdud resurslarından daha məqsədli istifadəyə nail olumaq, qarşıdakı 4 maliyyə ili ərzində hökumətin ümumi iqtisadi siyasəti ilə xərc siyasətin arasında əlaqəni təmin etməkdir. Sənədin hazırlanması 2 mərhələni əhatə edir:

• 
  İlkin olaraq makroiqtisadi proqnozlara əsasən funksional istiqamətlər üzrə planlaşdırılan resursların həcmi dəqiqləşdirilir, hökumətin milli səviyyədə prioritetləri ilə onun ayrı-ayrı sttukturlarının prioritetləri uyğunlaşdırılır. Bu mərhəə «Əsas məlumatlar və istaqamətlər» adlı Sənədin hazırlanması ilə başa çatır;
  
• 
  Növbəti addım hökumət strukturlarının prioritetlərinə uyğun olaraq resursların funksional istiqamətlərin daxilində bölüşdürülməsini əhatə edir. Bu mərhələ hazırlanmış büdcə layihəsinin parlamentə təqdimatı ilə yekunlaşır.
  

Bu sənədin ən böyük yeniliyi bu idi ki, büdcə sərəncamçısı olan 42 nazirlik və dövlət agentlikləri qarşıdakı 4 il üzrə öz funksiyalarını icra etmək üçün tələb olunan vəsaitin maksimum məbləğini əsaslandırıb hökumətə təqdim etdi. Bu, artıq bütün qurumlardan uzunmüddətli büdcə planlaşdırılması bacarığının formalaşdırılmasını tələb edirdi. İlkin dövrdə orta müddətli xərc çərçivələrinin hazırlanması yalnız mərkəzi hakimiyyət orqanlarının öhdəliyi idi. 2007-ci ildən etibarən artıq regional hakimiyyətlər, şəhər idarəetmə orqanları və yerli özünüidarə qurumları da bu prosesə qoşuldu.

Hökumətin ortamüddətli büdcə planlaşdırmasında istifadə etdiyi ən mühüm alət olan “Əsas məlumatlar və istiqamətlər” adlı sənəddə ilk növbədə hökumətin orta müddətli dövr üçün strateji hədəfləri müəyyən olunur. Məsələn, 2007-2010-ci illəri əhatə edən anoloji sənəddə iqtisadi sfera və hökumət idarəçiliyi ilə bağlı hədəflər aşağıdakı kimi müəyyən edilib:

• 
  Davamlı iqtisadi artımın təmin olunması və iqtisadi artımın sürətləndirilməsi;
  
• 
  İnfrastrukturun bərpası əv yenidən qurulması;
  
• 
  Çevik, hesabatlı və peşəkar hökumətin formalaşdırılması.
  

Sənəddə hökumətin bu hədəflərə yetişəcəyi tədqirdə, aşağıdakı nəticələrin əldə olunması ilə bağlı gözləntilər ifadə olunur:

• 
  Hökumət xərcləmələrinin və menecmentinin səmərəliliyi yüksələcək;
  
• 
  Yetkin yerli özünüidarə sistemi formalaşacaq;
  
• 
  İqtisadi azadlığın səviyyəsi yüksələcək;
  
• 
  İnfrastrukturun yaxşılaşması sayəsində regionların baza kommunal və nəqliyyat xidmətlərinə çıxışındakı qeyri-bərabərlik azalacaq;
  
• 
  Yoxsulluq azalacaq və özəl sektorun hesabına yeni iş yerlərinin sayı artacaq;
  
• 
  AB ölkələri ilə iqtisadi əlaqələr daha da genişlənəcək.
  

Bundan əlavə, əvvəlki 3 ildə makroiqtisadi şəraitin təhlili, növbəti 3 il üzrə makroiqtisadi proqnozlar, mövcud fiskal siyasətin təhlili və qarşıdakı dövr üzrə fiskal siyasətin hədəfləri, hökumətin borclanma strategiyası ilə baxışlar «Əsas məlumatlar və istiqamətlər» sənədinin əsas bölmələri sırasındadır.

Sənədin strukturuna daxil olan əsas bölmələrdən biri “Əsas sektorlar üzrə məqsəd və hədəflər” adlanır. Bu bölmədə iqtisadiyyatın ən müxtəlif sferaları üzrə dövlət idarəetməsinin prioritet fəaliyyətləri ümumi şəkildə sadalanır. Sonrakı hissədə isə həmin fəaliyyətlər ayrı-ayrılıqda hər bir nazirlik üzrə konkretləşdirilir, bu fəaliyyətlərin icrası üçün nazirliklərə zəruri ola biləcək büdcə xərclərinin həcmi müəyyənləşdirilir. Məsələn, 2007-2010-cu illər üzrə Kənd Təsərrüfatı Nazirliyi üçün strateji planda aşağıdakıları qeyd olunur:

• 
  Nazirilyin missiyası rəqabət qabiliyyətli kənd təsərrüfatı məhsullarının istehsalını və ölkənin ərzaq təhlükəsizliyini təmin etməkdir;
  
• 
  Nazirliyin bu missiyanın öhdəsindən gələ bilməsi üçün 2 strateji yanaşma tətbiq olunmalıdır: qanunvericilik sənədləri diqqətlə öyrənilməklə aqrar sektoruna inkişafına mane olan amillər aşkarlanmalı, hökumətin fitosanitar və baytarlıq nəzarəti gücləndirilməlidir;
  
• 
  Nazirlik öz hədəflərinə yetişmək üçün əsas fəaliyyət prioritetləri olaraq kənd təsərrüfatı infrastrukturunu inkişaf etdirməli, irriqasiya sisteminin idarə olunmasını təkmilləşdirməli, ərzaq təhlükəsizliyi və qida sağlamlığı üçün tədbirlər müəyyənləşdirməlidir.
  

2007-2010-cu illər üzrə hazırlanmış sənədə bir müddət sonra yenidən baxılmış və o təkmilləşdirilərək 2009-2012-ci illəri əhatə edən sənəd kimi yenidən təsdiqlənmişdir²⁶. Yeni varintda əvvəlki ilə müqayisədə hökumtin strateji hədəfləri və nazirliklər üzrə strateji planlar daha keyfiyyətlə işlənərək fəaliyyətin nəticələrini qiymətləndirməyə imkan verən kəmiyyət və keyfiyyət göstəriciləri müəyyən olunmuşdur. Məsələn, aqrar sektor üzrə 2 ölçülə bilən hədəf müəyyən olunmuşdu: 4 il ərzində kənd təsərrüfatı məhsullarının emalı ilə məşğul olan müəssisənin fəaliyyətə başlanması dəstəklənməli və irriqasiya sistemi ilə əhatə olunan torpaqların həcmi 130 min hektardan 300 min hektara yüksəldilməlidir.

Əvvəlki sənədlə müqayisədə yeni variantda konkret nazirliklərin strateji planında baş verən əsas dəyişikliklərdən biri budur ki, seçilmiş prioritet çox dəqiq (rəqəmlər və faktlar əsasında) əsaslandırılmalı, fəaliyyətin icrasını qiymətləndirmək üçün qiymətləndirmə meyarları təklif olunmalıdır.

Səmərəli büdcə idarəçiliyinə keçid istiqamətində islahatlar aparan və uğur qazanan ölkələrdən biri də Estoniyadır. 2003-cü ildə Estoniya Respublikasının qanunvericiliyinə edilən dəyişiklik 2 mühüm mexanizmin tətbiqinə keçidə start verdi:

1. 
   hökumət və müxtəlif qurumlar üçün ortamüddətli strateji planların hazırlanması;
   
2. 
   ortamüddətli xərc çərçivələrinin müəyyən edilməsi²⁷.
   

Yeni qanunvericiliyə görə, Estoniyada büdcə prosesinin formalaşması 2 mərhələyə ayrıldı:

1. 
   uzunmüddətli büdcə strategiyasının hazırlanması,
   
2. 
   növbəti il üzrə büdcənin tərtib edilməsi.
   

Uzunmüddətli büdcə strategiyası üçün çərçivə sənədi rolunu perspektiv dövr üzrə işlənmiş makroiqtisadi proqnozlar oynayır. Artıq 2010-cu ildən başlayaraq Estoniya hökuməti 4 illik büdcə strategiyaları işləyir. Hər il bu strategiyaya yenidən baxılır, düzəlişlər edilir, başa çatmış ilin əvəzinə qarşıdakı daha 1 il üzrə strategiya əlavə edilir. Məsələn, 2013-cü ildə 2014-2017-ci illər üzrə büdcə strategiyası təsdiqlənmişdisə, artıq hökumət 2015-2018-ci illər üzrə yeni strategiyanı təsdiqləyib²⁸. Strategiyanın məqsədi fiskal davamlılığın və hökumətin fəaliyyətinin effektivliyinin təmin edilməsidir. Sənəddə büdcə siyasətinin istiqamətləri, iqtisadi mühitin təhlili və makroiqtisadi, o cümlədən gəlir proqnozları əks etdirilir.

Dövlət Büdcəsi Strategiyası inkişaf, fəaliyyət və icra planları vasitəsilə gerçəkləşdirilir. Strategiya sənədi 3 bölmədən ibarətdir:

1. 
   2015-2018-ci illər üzrə hökumətin prioritetləri. Bura uşaq yoxsulluğunun azaldılması, işçi qüvvəsinə tətbiq olunan vergi yükünün azaldılması; ictimai maliyyənin davamlılğının təmin edilməsi; Estoniyanın milli təhlükəsizliyinin təmin olunması;
   
2. 
   Sektorlar üzrə təhlil. Bu bölmədə siyasət istiqamətləri (strategiyada 23 siyasət istiqaməti əks olunub) üzrə mövcud vəziyyətin təhlili, bu istiqamətləri üzrə məqsəd və indikatorlar, sektorlar üzrə tələb olunan islahatlar əks olunub;
   
3. 
   Fiskal çərçivələr. Sonuncu bölmədə qarşıdakı 4 il üzrə fiskal siyasətin prioritetləri, məqsədi və fiskal çərçivələri əks etdirilir.
   

Estoniya hökumətinin hazırladığı 4 illik Dövlət Büdcəsi Strategiyası çox uğurlu formada həm nəticəyə yönəlik büdcələşmə, həm də ortamüddətli xərc çərçivələri mexanizmininin eyni vaxtda tətbiqinə imkan yaradır. Belə ki, Strategiyanın bir bölməsində sektorlar üzrə hökumət siyasətinin hədəfləri və bu hədəflərə nail olma səviyyəsini qiymətləndirməyə imkan verən indikatorlar əks etdirilib. Sənədin digər bölməsində isə qarşıdakı 4 il ərzində xərclərin ümumi və sektorlar üzrə, gəlirlərin ümumi və tədiyyə növləri üzrə çərçivələri əks etdirilib. Məsələn, “Ailə siyasəti” bölməsinin timsalında Estoniya hökumətinin nəticəyə yönəlik büdcələşmə mexanizminin tətbiqi aşağıdakı kimi həyata keçirilir: