Dövlət və bələdiyyə idarəetməsinin müasir problemləri
Dünya ölkələrində bələdiyyələrin səlahiyyətləri
Yüklə 1,61 Mb. Pdf görüntüsü
|
| 10.3. Dünya ölkələrində bələdiyyələrin səlahiyyətləri.
Bələdiyyələrin səlahiyyətləri onların fəaliyyət dairəsini, eləcə də bu orqanların hüquq və vəzifələrini əks etdirir. Səlahiyyətlərin xüsusiyyətləri: • səlahiyyətlərin müəyyənləşdirilməsi qaydası; • məxsusi və həvalə olunmuş, məcburi və fakültativ səlahiyyətlərin nisbəti; • səlahiyyətin məzmunu və onun həyata keçirilmə qaydaları. Səlahiyyətlərin müəyyənləşdirilməsi qaydası baxımından ən əhəmiyyətli fərq hüquqi sistemlərin xüsusiyyətləri ilə bağlıdır. Anqlo-sakson hüququnda parlamentin suverenliyi prinsipindən çıxış edilir, ictimai hakimiyyətin digər orqanları isə öz səlahiyyətlərini həvaləetmə yolu ilə əldə edirlər. Bu prinsip həmin ölkələrdə yerli özünüidarəetmə orqanlarına da tətbiq edilir. Bu Ölkələrdə yerli hakimiyyət orqanlarmm səlahiyyətlərinə pozitiv tənzimləmə tətbiq edilir. Bu orqanların fəaliyyəti yalnız o zaman qanuni hesab olunur ki, onlar bilavasitə qanunda göstərilmiş səlahiyyətlər çərçivəsində (intra vires) hərəkət etmiş olsunlar. Qanunda öz əksini tapmamış hüquq sahəsində istənilən fəaliyyət avtomatik qaydada səlahiyyətdən kənar (uitra vires) hərəkət hesab olunur. Kontinental huquq sistemini qəbul etmiş Avropa ölkələrində isə yerli orqanların səlahiyyətləri neqativ tənzimləmə yolu ilə müəyyənləşdirilir. Bu halda yerli hakimiyyət orqanlan qanunla qadağan edilməmiş və digər hakimiyyət 119 orqanlann səlahiyyətlərinə verilməmiş istənilən fəaliyyətlə məşğul ola bilərlər. Suverenliyə malik olan dövlət öz ərazisində xalq hakimiyyətinin həyata keçirilməsinin qarantı olduğu üçün əksər hallarda səlahiyyətlərin bölüşdürülməsi dövlətin iştirakı və nəzarəti altmda həyata keçirilir və dövlət yerli özünüidarəetmə orqanlarmdan müəyyən minimum səlahiyyətləri məcburi səlahiyyətlərin yerinə yetirməsini tələb edir. Yerli özünüidarəetmə orqanlannm məcburi səlahiyyətləri yerinə yetirməməsi məhkəmə araşdırmalan və ya yerli özünüidarəetmə orqammn fəaliyyətinin vaxtından əvvəl dayandmlması üçün əsas ola bilər. Məcbmi səlahiyyətlərə aid olmayan səlahiyyətlər isə fakültativ səlahiyyətlər hesab olunur. Bu səlahiyyətlər situasiyadan və əhalinin tələbatlanndan asılı olaraq yerinə yetirilə və ya yetirilməyə bilər. I • Son illərdə Avropa Birliyi ölkələri israrla subsidiarlıq prinsipini təbliğ edirlər. Bu prinsipə görə, ixtiyari ictimai vacib funksiya ərazi təşkilatının mümkün olduqca ən aşağı səviyyəsində həyata keçirilməlidir. Bu halda səlahiyyətlər dövlət tərəfindən yerli özünüidarəetmə orqanlarına ötürülməməli, əksinə yerli Özünüidarəetmə or- qanlan özlərinin həll edə bilmədikləri məsələləri dövlətə verməli, qalan bütün məsələləri isə öz səviyyələrində həll etməlidirlər. Lakin bu prinsip hələlik bir çox hallarda real fəaliyyətdə olmaqdan daha cox nəzəri xarakter daşıyır. i Yerli özünüidarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin üç əsas qrupunu fərqləndirmək olar. 1. Bu hər şeydən əvvəl, ənənəvi olaraq bələdiyyə səviyyəsində mövcud olan kommunal xidmətlər, yerli əhəmiyyətli yol tikintisi, sosial-mədəni obyektlərin tikintisi və saxlanılması, abadlıq işləri və s. sahəsindəki səlahiyyətlərdir. Bu sahədə müxtəlif ölkələr arasmda fərqlər azdır. Səlahiyyətlərin növbəti qrupu sosial dövlət prinsipi ilə bağlı olan sosial sferanı, səhiyyə və təhsil, məşğulluq sahələrini əhatə edir. Bıi sahədə müxtəlif ölkələr arasında əhəmiyyətli fərqlər mövcuddur. Məsələn Skandinaviya ölkələrində və Danimarkada tibbi xidmət və sağlamlığın mühafizəsi ilə yalnız yerli 120 özünüidarəetmə orqanları məşğul olur. Dövlət bu məsələlərə qanşmır və yalnız onlarm fəaliyyətini iri həcmli dotasiyalann verilməsi ilə dəstəkləyir. Fransa Və İtaliyada isə yerli özünüidarəetmə orqanları bu sahəyə müdaxilə etmirlər. İngiltərədə ibtidai və orta təhsil tamamilə yerli özünüidarəetmə orqanlarmm səlahiyyətlərinə aid edildiyi halda, Fransada yerli hakimiyyət orqanları onlam yalnız maddi-texniki bazası ilə məşğul olur, dövlət isə proqramları müəyyənləşdirir, müəllimləri işə qəbul edir və s. Bütün ölkələrdə yerli özünüidarəetmənin səlahiyyətləri siyahısına bu sahələr daxil edilir. 2. Səlahiyyətlərin üçüncü qrupuna XX əsrin ortalanndan başlayaraq ənənələrdən daha çox yerli özünüidarəetmə orqanlarının dövlət tərəfindən həll olunan məsələlərə cəlb olunmasına, tələbatın artmasından irəli gələn səlahiyyətləri aid etmək olar. Bura ətraf mühitin qorunması, iqtisadi və ərazi planlaşdırılması, iqtisadi inkişafda işkirak kimi səlahiyyətlər daxildir. Ötən əsrin sonlarından başlayaraq bir sıra ölkələrdə yerli özünüidarəetmə orqanlarına xarici iqtisadi əlaqələr və be 5məlxalq mədəni əməkdaşlıq sahəsində də səlahiyyətlər verilir. Yerli özünüidarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin üç əsas qrupuna dövlət tərəfindən əlavə səlahiyyətlərin həvalə olunmasmı da əlavə etmək olar. Dövlət orqanları vergilərin yığılması (Skandinaviya ölkələri), statistikanın aparılması, polisin bəzi funksiyalarını, vətəndaşlıq vəziyyəti aktlarının qeydiyyatı, hərbi qulluğa çağırış və s. səlahiyyətləri bələdiyyələrə həvalə edə bilərlər. Səlahiyyətlərin həvalə olunması qanun əsasında həyata keçirilir və məcburi qaydada aşağıdakıları nəzərdə tutur: • həvalə olunmuş səlahiyyətlərin yerinə yetirilməsi ücün zəruri maliyyə resurslarının verilməsi, • dövlət tərəfindən gücləndirilmiş nəzarətin həyata keçirilməsi. Səlahiyyətlərin reallaşdıniması üsulları da çox müxtəlifdir. Faktiki olaraq, bu müxtəliflik bir neçə əsas variantda birləşdirilə bilər: 121 • Səlahiyyətlərin reallaşdırılması ilə bilavasitə bələdiyyələrin icra aparatı məşğul olur. Omm fəaliyyəti bələdiyyə büdcəsinin uyğun maddələri çərçivəsində inzibati xidmətlər tərəfindən həyata keçirilir. Bu ənənəvi qayda sadə olsa da, heç də həmişə kifayət qədər çevik və peşəkar idarəetməyə imkan vermir. Fəaliyyət yerli özünüidarəetmə orqanı qarşısında hesabat verən xüsusi yaradılmış qurum (təşkilat) tərəfindən, məsələn, Bələdiyyə müəssisəsi tərəfindən həyata keçirilir. Bəbdiyyə nəzarəti həyata keçirir və idarəetmədə iştirak edir, vəzifəli şəxsləri təyin edir və s. Qurumun Özü müstəqil büdcəyə (əsasən bələdi)^ənin vəsaitləri hesabına), qərarların qəbulu və daxili idarəetmədə kifayət qədər müstəqilliyə malik olur. Buna misal yerli özünüidarəetmə orqanlarının öz səlahiyyətləri çərçivəsində yaratdığı təhsil müəssisəsidir, bir sıra ölkələrdə (Fransa, İtaliya və s.) mənzil tikintisi və bəzi sosial xidmətlər ola bilər. • Bəzi səlahiyyətlərin yerinə yetirilməsi üçün qanşıq mülkiyyət formalı müəssisələr (qurumlar) yaradıla bilər. Bu zaman müəssisənin büdcəsi özəl və ictimai investisiyalar hesabına for- malaşdınlır. Lakin yerli özünüidarəetmə orqam nəzarət paketini bir qayda olaraq özündə saxlayır. • Bəzi səlahiyyətlərin icrası onlarm özəl müəssisələrə konsessiyaya verilməsi yolu ilə həyata keçirilə bilər. Bu halda bələdiyyə yalnız nəzarəti həyata keçirir və bir sıra güzəştləri təmin edirlər. , Bir sıra hallarda birbaşa maliyyə təsirləri də mümkündür. Özəl sahibkarlığın cəlb olunması ilə bağlı fəaliyyət formaları əsasən gəlir gətirə bilən sferalarda tətbiq olunur (nəqliyyat və kommunal xidmətləri və s.). Bundan başqa yerli özünüidarəetmə orqanlan bu və ya digər işlərin yerinə yetirilməsi, ekspertizaların keçirilməsi və s. üçün sifarişlərdən də istifadə edirlər. Bu halda podratçı təşkilat rolunda həm özəl, həm də dövlət müəssisələri çıxış edə bilərlər. j • Nəhayət, yerli özünüidarəetmə orqanları tərəfindən yerinə yetirilən bəzi funksiyalar bələdiyyə .xidmətlərinin (məsələn, şə- hör nəqliyyat müəssisələri, zibillərin təmizlənməsi və s.) özəlləşdirilməsi nəticəsində tamamilə özəl təşkilatlara verilə bilər. Bu halda yerli hakimiyyət orqanları yalnız ümumi normativ 122 tənzimləməni həyata keçirir, çox vaxt isə gərgin vəziyyətlərdə operativ müdaxilə hüququnu özlərində saxlayırlar. Bu müdaxilə özəlləşdirilmiş müəssisə ilə yox, onun yerinə yetirə bilmədiyi zəruri funksiyalann icrası ilə bağlı olur. Səlahiyyət qrupların hər birinin yerinə yetirilməsi üçün bu və ya digər formulanın seçilməsi yerli özünüidarəetmə orqanı tərəfindən müstəqil şəkildə müəyyənləşdirilir. Çox mühüm məsələlər bəzən qanunvericiliklə dövlət tərəfindən tənzimlənə bilər. Yerli özünüidarəetmə orqanları maliyyə sahəsində də müəyyən səlahiyyətlərə malik olur. Yerli özünüidarəetmə haqqında Avropa Xartiyasında nəzərdə tutulmuşdur ki, yerli özünüidarəetmə orqanla- nnm sərbəst sərəncam verə biləcəyi, onlann səlahiyyətlərinə uyğun olan və ən azı bir hissəsi vergi daxil olmalan hesabma təmin olunan məxsusi maliyyə resurslan olmahdır. Yerli özünüidarəetmə orqanlan özlərinin müstəqil şəkildə yaratdığı və xərclədiyi xüsusi büdcəyə malik olurlar. Yerli özünüidarəetmə orqanlanmn bu hüququ konstitusiya və ya qanunvericiliklə təsbit olunmuşdur. Müxtəlif ölkələrdə yerli büdcələrdə çoxsaylı fərqlər olsa da ümumi cəhətlər də mövcuddur; Birincisi, onlar eyni mənbələr əsasında formalaşdınlırlar: - yerli vergilər və ödənişlər (məxsusi və dövlət tərəfindən verilmiş); - dövlət transfertləri (dotasiyalar, subsidiyalar və s.); - borclanmalar (əksər dövlətlərdə bələdiyyə borclarma ciddi nəzarət edilir, çox vaxt bələdiyyələrin borclanması üçün xüsusi icazə tələb olunur); - özlərinin əsasən qeyri-kommersiya xarakterli fəaliyyətindən əldə olunan gəlirlər (bəzi ölkələrdə, məsələn İsveçdə yerli Özünüidarəetmə orqanlanna öz fəaliyyətlərindən gəlir əldə etmək qadağan olunur); - bələdiyyə mülkiyyətinin istifadəsindən alınan gəlirlər. İkincisi, büdcənin xərclənməsi məcburi səlahiyyətlərin yerinə yetirilməsi prinsipi üzrə həyata keçirilir. Bü, minimal dövlət standartlannm, müdafiə olunan büdcə maddələrinin müəyyənləşdirilməsi və s. yolu ilə yerinə yetirilir. Gəlirlərin strukturuna gəldikdə isə yalnız bəzi ölkələrdə yerli özünüidarəetmə 123 orqanlanmn vergi daxilolmalan onların ümumi gəlirinin 50%-dən çoxunu təşkil edir və yalmz ABŞ-ın bəzi bələdiyyələrində 80-90%-ə qədər olur. Demək olar ki, bütün ölkələrdə yerli özünüidarəetmə orqanları müstəqil şəkildə yeni vergilər təyin edə bilməzlər. Nəzəri cəhətdən mümkün ola biləcək vergilər dövlət tərəfindən təyin olunur və dövlət tərəfindən hər bir vergi növü üzrə vergi bazası qeyd olunur. Beləliklə, yerli hakimiyyət orqanlan yalmz nəzəri baxımdan mümkün olan vergi növünü təyin etmək və vergi dərəcələrini , müəyyənləşdirmək hüququna malik olurlar. Bir sıra ölkələrdə, xüsusilə kontinental Avropa ölkələrində dövlət vergi dərəcələrinin yuxan və aşağı həddini də müəyyən edir. Bununla yanaşı hətta bir Ölkə daxilində belə ayn-ayn ərazilərdə müxtəlif vergiqoyma variantlanna rast gəlmir. ölkələr arasında fərqlər, əsasən, yerli bələdiyyələrin sərənca- I inmda olan vergi növləri ilə fərqlənir. Yerli vergilər iki kateqoriyaya ■bölünür: - məxsusi vergilər verilmiş inzibati ərazi vahidi çərçivəsində tamamilə yerli büdcəyə daxil olur. Hər bir yerli özünüidarəetmə səviyyəsinə ayrı-ayrı vergi növləri aid edilə bilər (AFR, İtaliya, İspaniya bələdiyyələri torpaq vergisi və daşınmaz əmlaka vergiləri toplamaqda müstəsna hüquqlara malikdirlər). - tənzimlə 5dci vergilər mərkəzi büdcə tərəfindən yerli orqanla- nn xeyrinə və ya digər yollarla müxtəlif səviyyə büdcələri arasında bölüşdürülə bilər. Məsələn, şimali Avropa ölkələrində yerli Özünüidarəetmə orqanlan dövlət vergilərinin dərəcələrinə müəyyən faiz əlavə edə bilərlər. Yerli vegiləri birbaşa (gəlir, torpaq, və s.), dolayı, digər (tamaşalardan, it sahiblərindən, nəqliyyat vasitələrindən yığımlar) vergiərə də ayırmaq olar. ■ Vergi gəlirləri yerli büdcələrin ən vacib mənbələrindən biri olsa da, yeganə mənbə deyildir. Digər bir vacib mənbə dövlət dota- siyalan və subvensiyalandır. Dövlət dotasiyaları və subvensiyalan, hər şeydən əwəl, vəsaitlərin yenidən bölüşdürülməsi və yerli özünüidarəetmə orqanlannm fəaliyyətinin tənzimlənməsi vəzifəsini yerinə yetirir. Əksər hallarda ümumi dotasiyaların həcmi fıskal potensialdan, əhalinin sayından və göstəricilərin ölkə üzrə orta qiymətinə nisbətindən asılı olur. Orta hesabla yerli büdcələrə dövlət subsidiyalan qnlarm gəlirlərinin 10-50%-ni (bəzi hallarda 80%-ə qədər) təşkil edir. Yerli özünüidarəetmə 124 orqanlanna dövlət transfertləri aişağıdakı qaydada həyata keçirilir: - Vergi daxilolmalanmn yenidən bölüşdürülməsi (vergi taraz- lama sistemi); - Ümumi təyinatlı subsidiyalar (dotasiyalar); - Xüsusi məqsədli subsidiyaların (subvensiyalar). Xüsusi məqsədli subsidiyalarm payı demək olar ki, hər yerdə 10%-dən 50%-ə qədər təşkil edir və bu sahədə getdikcə azalma meyli müşahidə olunur. Yerli özünüidarəetmə orqanlannm iqtisadi fəaliyyəti kifayət qədər müxtəlifliyə malik olsa da, həmişə, xüsusilə də Avropada çox ciddi reqlamentləşdirilmiş olur. Bu, belə bir nəzəri müddəa ilə bağlıdır ki, iqtisadi fəaliyyət yerli özünüidarəetmə orqanlarımn əsas vəzifəsi deyildir. Lakin bununla belə bələdiyyələr borc götürə bilər (ciddi nəzarət altında), öz müəssisələrini yarada bilərlər. Yerli özünüidarəetmə orqanlan mülkiyyətindən istifadə edərək gəlir əldə edə bilər, kommersiya xarakterli müəssisələrin yaradılmasında iştirak edə bilərlər. Bəbdiyyələr öz səlahiyyətləri çərçivəsində, xüsusilə nəqliyyat və komunal təsərrüfatı sahəlrində pullu xidmətlər göstərirlər. Yerli büdcələrin xərc hissələri məqsədli təyinatına görə kapital qoyuluşlanna, cari xərclərə və borc öhdəliklərinin ləğvi üzrə xərclərə aynlır. Xərclər, əsasən, mədəniyyət, təhsil, sosial təminat, səhiyyə, komunal və digər xidmətlərə, yollarm tikintisi və saxlanılması, ekoloji və inzibati xərclərə ayrılır. Yerli büdcələrin xərclərinin həcmi ölkənin iqtisadi və sosial həyatında yerli özünüidarəetmə orqan- larmın rolunu əks etdirir. Yüklə 1,61 Mb. Dostları ilə paylaş:
|