El derecho administrativo

C) La atribución de potestad sancionadora a la Administración a través de la despenalización en Italia y Alemania
En el ordenamiento de los países citados en el epígrafe, así como en Portugal, se han producido sendas operaciones legislativas de des­penalización de determinadas conductas antes insertas en el sistema penal
que ha llevado a dotar a sus respectivas Administraciones de amplios poderes represivos, operación que se ha acompañado de una regulación l material y procedimental de la actividad sancionadora de la Adminis­| tración.
El llamado fenómeno de la despenalización consiste en la configu­ración de determinados ilícitos penales como ilícitos de carácter civil o administrativo cuya represión encuentra en la vía administrativa una primera respuesta sin perjuicio de la posterior intervención del juez civil o penal. Las leyes que han regulado estas operaciones despenalizadoras han procedido al tiempo a una codificación o, lo que es igual, al esta­blecimiento de unos principios o reglas generales a las que debe ajustarse el ejercicio de esta nueva versión de la potestad sancionadora admi­nistrativa, reglas y principios análogos a los de los Códigos penales.
El fenómeno despenalizador—aunque realizado en un profundo orden como propio de operaciones racionalmente concebidas y no fruto
I ~ de un histórico aluvión—acerca esas legislaciones a la española, que no es ya la única en quebrantar la regla de la atribución monopolística
la los Tribunales penales del poder punitivo del Estado.

|Como causa principal de este nuevo protagonismo punitivo del Estado

se ha invocado también la insuficiencia del sistema judicial penal, incapaz

de enfrentarse con el crecimiento de los ilícitos sancionables. De todas

maneras, el sistema penal sigue presente en este sistema administrativo

sancionador, pues buena parte de sus reglas substanciales y procesales

se aplican a esta actividad administrativa, y esa actividad sancionadora

de la Administración se controla judicialmente—a diferencia de lo quc

ocurre en nuestro sistema—no por la Jurisdicción administrativa, sino

por los jueces penales. Se trata, pues, de una simple primera instancia

administrativa.
Ahora bien, ¿puede considerarse un éxito la operación despenali­radora? En Italia, al menos, la doctrina se muestra muy crítica. Como i~ce Riz, «la despenalización, suponiendo alguna ventaja para algunos y
lun c~erto al~v~o del aparato de la justicia penal, muestra su punto débil

Ien lo que se refere a la salvaguarda de los derechos de los ciudadanos.

IIncluso la disminución del trabajo judicial sólo se da en las hipótesis en

Ilas cuales el sancionado no formula oposición y suire sin protesta la sanción

If~ada por la Administración. Por el contrario, no hay disminución de la

IUctividad judicial cuando formula oposición, porque entonces la actividad
desarrollada por el juez penal que debe aplicar la pena de multa no es

rertamente menor que la que debe llevar a cabo ese mismo juez en un

`ic~o de oposición. En realidad—concluye este autor—el alivio de la
justicia penal es dudoso; en todo caso, y en gran medida, ese alivio es a costa del ciudadano y de las garantías que debe gozar»
Antes de la despenalización, la característica tradicional del sistema italiano, al igual que el francés, fue, sin embargo, como se ha dicho, la de atribuir a los Tribunales penales el castigo de las infracciones a la legislación administrativa sin reserva a la Administración de un poder sancionador directo, regla formalmente establecida por la Ley de 20 de marzo de 1865: ·per con tra ven nzion e com unque vi possa essere in teressa ta la Pubblica A mmi­nistrazione e ancorché siano emanati provedimenti del Potere esecutivo o dull'amministrativo » De esta manera, como dice ZANOBiNT, en la correc­ción de las infracciones de los deberes generales, y especialmente aquellos que afectaban al orden público y a la policía en sus varias manifestaciones, fueron sustituidas las antiguas penas administrativas por penas comunes contravencionales. Pero como reducto de esa antigua concepción, quedó en la competencia de la Administración, la posibilidad de imponer san­ciones en materia tributaria y disciplinaria.
En materia tributaria, la pena pecuniaria conservó su carácter de san­ción administrativa, compatible y absolutamente independiente de la penal o, incluso, de la civil (recargos) que pueda corresponder al infractor por los mismos hechos (Ley de 9 de enero de 1929). Asimismo por infracción de deberes derivados de relaciones especiales de poder, sin perjuicio de las sanciones penales por los mismos hechos. En relación especial de poder se encuentran, según el mismo ZANOBIN1, IOS militares, los funcionarios, los miembros de órganos colegiados y los pertenecientes a asociaciones o corporaciones públicas.
En cuanto al proceso penal italiano, y a semejanza de lo visto en el francés, se admiten técnicas de abreviación de los procesos para las infracciones de menor gravedad, lo que permitió que el sistema funcionara sin necesidad de llevar más lejos de lo expuesto la respuesta sancionadora de la Administración a las infracciones de la legislación administrativa, situación que se mantuvo hasta que comenzó el fenómeno de la despe­nalización por Ley de 3 de mayo de 1967, en los términos que dcspués se analizarán. Así, mediante el decreto de condamna el pretor puede impo­ner una multa, directamente sin audiencia del inculpado, cuando del exa­men de los antecedentes estima que la sanción no debe pasar de una determinada cifra, fijando, conjuntamente con la sanción, las responSa bilidades civiles, la confiscación o restitución de las cosas secuestradas y las costas del procedimiento. Pero si éste queda zanjado ¿nandita parte, es decir, omitiendo un principio tan elemental como es el de previa audien~ cía, es porque su falta y la del contradictorio está compensada con la posibilidad de recurrir decreto di condamna en el plazo de cinco d~as
siguientes a la celebración del juicio, exponiendo los motivos en que aquélla se funda. Interpuesto en forma el recurso, el pretor cita formalmente para el contradictorio (dibottimento) y revoca, por el solo hecho de la com­parecencia del inculpado, el decreto d¿ condamna, pronunciando, después del juicio, la sentencia que proceda (arts. 506 y ss. del Código de Pro­cedimiento Penal). Dentro del proceso penal, la técnica de la obblazione como la multa de composición y el forfait francés, permiten la eliminación del juicio por aquietamiento del inculpado y mediante el pago en cuant~a reducida de la sanción que corresponda. Según el art~culo 162 del Código Penal italiano, ..en las contravenciones para las cuales la ley establece pena de multa no superior a ( ) el contraventor puede pagar antes de la apertura del juicio o antes del decreto de condena una suma equivalente a la tercera parte de la pena establecida para la contravención cometida, además de las costas del procedimiento» El pago extingue el delito. Ultimamente la posi­bilidad de la obblazione se ha ampliado por la Ley de 24 de noviembre de 1981, número 689, a «las contravenciones para las cuales la ley establece la pena alternativa del arresto o de la multa>>, mediante el pago por el contraventor, antes de la apertura del juicio 0 antes del decreto de condena, de ..una suma equivalente a la mitad del máximo de la multa establecida por la ley para la infracción cometida, además de las costas delprocedimiento»
Sin embargo, aquel reducido ámbito de la potestad sancionadora de Administración en Italia se vio incrementado con la Ley de 3 de mayo de 1967, cuyo art~culo 1 determinó que «no constituyen delito—término empleado en sentido amplio, comprensivo de los delitos strictu sensu y las faltas o contravenciones penales—, y quedan sujetas a la sanción admi­nistrativa del pago de una suma de dinero, las ¿nfracciones a las normas siguientes, cuando en ellas esté previsto únicamente la pena de multa». Las normas a cuya infracción se refer~a esta ley afectaban a la circulación automóvil, protección de carreteras y v~as públicas y servicios de trans­porte por carretera. Posteriormente, la Ley de 24 de diciembre de 1975 invirtió la regla, pues declaró despenalizados todos los delitos y faltas penales castigados con pena de multa (ammenda), salvo los que afectan a determinadas materias (financieras, laborales, sanitarias, alimentarias, medio ambientales y urbamsticas).
|Por fin, la Ley de 24 de noviembre de 1981 ha procedido, dentro
de una modificación del sistema penal, a una más completa regulación

de las sanciones administrativas, regulación sobre aspectos substanciales

(principio de legalidad, culpabilidad, causas de exclusión de la respon­

sabilidad, concurso de personas) como procesales (actos de comproba­

cion, notificación de cargos, prueba, pago en medida reducida, acto san­

Cionador u ordenanzainjunzione, secuestro, sanciones accesorias, recurso

ante el juez civil y juicio de oposición y ejecución forzosa). En la deter­
minación de las sanciones pecuniarias dentro de los límites fijados por la Ley se ha de tener en cuenta la gravedad de la infracción, los esfuerzos realizados por el infractor para eliminar o atenuar las consecuencias de la infracción, así como la personalidad del autor y sus condiciones eco­nómicas (art. 11).
En todo caso, hay que destacar, críticamente, que el sistema italiano ofrece menos garantía que el alemán, ya que el recurso al juez no provoca la suspensión de la ejecución de la sanción, sino que queda al arbitrio de éste decretarla 0 no, sistema éste claramente deficiente porque puede ocurrir que la sanción esté ya ejecutada cuando el juez revoque el acto sancionador administrativo. De aquí las acusaciones de inconstituciona­lidad de que es objeto esta técnica, pues, como dice R~z, <.si el ju¿cio por parte de una autoridad judicial es garantta irrenunciable, a fortiori, no puede admitirse que la pena sea impuesta antes que la autoridad judicial ~ue ya está actuando en virtud del recurso interpuesto—se haya pro­nunciado (...) Un sistema sancionador que no da al ¿níeresado la pos¿b¿l¿dad de defenderse y que no le asegura la presunción de inocenc~ia 4ue debe ser fundamento de toda sanción aflictiva». Por otra parte, no faltan autores que advierten sobre la manifiesta incompatibilidad de la no suspensión del acto por la interposición del recurso con la garant~a judicial prevista en el artículo 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos? aplicable a este tipo de sanciones administrativas.
En cuanto al Derecho alemán, los autores que, como GOLDSCHMiDT, sostienen la tesis de la diversa naturaleza de las sanciones administrativas de las penales, vieron ya en las tres Ordenanzas de Policía del Reich de 1530, 1548 y 1577, un antecedente del Derecho penal administrativo, pues en ellos, en contraste con la Constitutio Criminalia Carolina de Car­los V, que había recibido en el Derecho penal material los tipos tra­dicionales, se trataba de proteger las nuevas y más importantes relaciones económicas surgidas en el siglo xv`, por lo que eran objeto de tutela bienes de naturaleza supraindividual, esto es, «bienes administrativos».
En los siglos posteriores, el Derecho territorial prusiano distribuye la Jurisdicción general y suprema que correspondía al Estado en Juris­dicción civil, criminal y de policía. Pero el Derecho penal de policía era un Derecho penal de los órganos administrativos que no se carac­terizaba por peculiaridades correspondientes a una supuesta índole propia de su injusto de tipo jurídico material frente al denominado DerechO penal criminal, como lo demuestra la delimitación estrictamente cuan­titativa de las penas criminales y las de policía en el Derecho Territorial General prusiano. El nacimiento y configuración, pues, de este derech° sancionador administrativo o de policía estuvo condicionado por la estruc
tura y evolución del Estado absoluto que utilizó el concepto de policía para construir un derecho de soberanía, un derecho estatal amplio y sin lagunas (MArrEs).
| Con la Ilustración dieciochesca aparece la tendencia al monopolio I judicial claramente visible en la Ordenanza prusiana para una mejor orga­j nización de los organismos provinciales, de policía y de finanzas de 26 de diciembre de 1808, que privó en todo el país a los órganos admi­nistrativos de la de justicia penal que ejercían hasta entonces y la trasladó a los Tribunales, disolviendo las Diputaciones de Justicia de las Cámaras de Policía, aunque respetando las contravenciones policiales locales, si bien con apelación a los Tribunales.
El Código Penal prusiano de 1851 graduó después al modo francés todas las acciones punibles en crímenes, delitos y contravenciones, lo que ser~a decisivo en la evolución posterior del Derecho alemán. Además, en la Exposición de Motivos del Código Penal para la Confederación del Norte de Alemania de 1870 se rechazaba la caracterización substancial de las sanciones administrativas, afirmándose que ·
Una reacción compensatoria de la judicialización de las contraven­clones de policía se manifiesta en el reconocimiento a los órganos de polic~a o administrativos (Ley de 14 de mayo de 1852) para imponer «pro­visionalmente» en el caso de contravenciones del Código de 1851 con­sistentes en penas pecuniarias de hasta cinco táleros o de prisión hasta tres días. Contra el pronunciamiento penal no hab~a recurso alguno a los órganos administrativos superiores, pero s~ la posibilidad de un recurso ante el juez cuya sola interposición dejaba a aquél sin efecto. Además, para eludir la limitación de sus facultades, los órganos administrativos impoman frecuentemente, en lugar de penas, multas coercitivas, inme­diatamente ejecutivas y contra las cuales no se podía recurrir a la justicia, hasta que también se admitió el recurso judicial contra éstas (MArrES).
La regulación prusiana se extendió, tras la fundación del Imperio en 1871, a todo el Reich, que trató el conjunto del Derecho penal policial o administrativo como Derecho penal puro y simple. Como excepción se admitió, sin embargo, que los órganos de polic~a o administrativos pod~an ser autorizados por una Ley del Land para dictar disposiciones penales sobre contravenciones en las que se pod~a imponer una pena de multa de hasta ciento cincuenta marcos o arresto de hasta quince d~as, así como el decomiso. Además, los órganos de finanzas estaban facultados para ~mponer, en caso de infracción de los preceptos sobre contribuciones, penas de multa y acordar confiscaciones. En ambos casos, el inculpado, si no
hab~a interpuesto con arreglo a la Ley del Land recursos ante los órganos administrativos superiores, podía solicitar una decisión judicial con efecto suspensivo.
El caso es que el muy reducido ámbito sancionador que tenía atribuida la Administración alemana al término de la II Guerra fue suprimido después de 1945 en las zonas de ocupación inglesa y norteamericana por las potencias ocupantes, porque se consideraba incompatible con los principios jurídicos democráticos, salvándose la materia fiscal, gracias a los esfuerzos de las autoridades administrativas alemanas. En cambio, en la zona de ocupación francesa y rusa se mantuvo la potestad san­cionadora en los términos dichos de pequenas sanciones de multas y arrestos de hasta quince días, hasta que entró en vigor la Ley para el restablecimiento de la unidad jurídica en la organización de Tribunales, de 12 de septiembre de 1951, que abolió por completo y para todo el territorio de la República Federal las facultades penales de los órganos administrativos policiales y de finanzas, que quedaron obligados a enviar directamente las diligencias practicadas al Tribunal de primera instancia (en lugar de hacerlo a la Fiscalía), tras lo cual éste dictaba una sentencia penal.
Tan rigurosa judicialización de toda suerte de potestad punitiva trae causa de la creencia por el Bundestug de que la potestad sancionadora administrativa, incluso la provisional, es incompatible con los principios del Estado de Derecho y de la división de poderes sobre los cuales des­cansaba el nuevo Estado de Alemania occidental. Pero el mismo Par­lamento, como dice MATTES, dotó nuevamente de facultades penales a los órganos administrativos con la Ley penal económica de 26 de junio de 1949, y con las Leyes sobre infracciones de orden de 25 de marzo de 1952 y 24 de mayo de 1968, facultades, que, abstracción hecha de la imposición del arresto, que ya no se permite, son proporcionalmente mayores que las que estaban atribuidas en otros tiempos a los órganos de policía. «El legislador—como dice cáusticamente el citado autor
creyó haber hecho bastante por los principios fundamentales del Estado de Derecho y la división de poderes, no denominando penas" a los castigos a imponer por la Adm¿nistrac¿ón, s¿no correcc¿ones (multas correccionales '). Con ello la Administrac¿ón cons¿gu¿ó al fin una v¿ctor¿a con la que c~er­tamente n¿ pod¿a soñar siqu¿era en el Estado autoritario, ni aun en los últ¿mos decen¿os del s¿glo pasado.»
Pues bien, como se ha dicho, la primera piedra de la operación des­penalizadora incide sobre el sector económico con la Ley de 26 de junio
de 1949, y según ScHMiDT, propugnador como otros autores desde pr~ meros de siglo (GOLDSCHMÍDT) de la conveniencia de reducir la categoría
del ilícito penal a sólo los hechos y los comportamientos que lesionan los intereses que el ordenamiento considera esenciales, mientras que la categoría del ilícito despenalizado debe cubrir todas las demás conductas que expresen un choque entre los ciudadanos y la Administración, su fundamento material está en que las infracciones cuyo castigo se remite a la Administración serían éticamente indiferentes, en contraste con los comportamientos penalmente sancionados que ofenderían la moral social.
Tratando de diferenciar esa categoría de ilícitos del orden adminis­trativo de los ihcitos penales propiamente dichos, la citada Ley de 1949 estableció las siguientes reglas:
a) Una infracción constituye un delito económico si lesiona el interés del Estado en su integridad y mantenimiento del orden económico en su totalidad o en singulares ámbitos, bien porque:
1. La infracción por su extensión o su repercusión es susceptible de perjudicar la capacidad de rendimiento del orden económico esta­talmente protegido; 0
2. El autor manifieste con la infracción una actitud de menosprecio por el orden económico estatalmente protegido, en su totalidad o en singulares ámbitos, en especial por el hecho de haber actuado profe­sionalmente, por codicia reprobable o de otro modo irresponsable, o haber obstinadamente reiterado las infracciones.
b) En todos los demás casos, la infracción constituye una infracción del orden administrativo.
Con la Ley sobre Infracciones del Orden de 25 de marzo de 1952 el legislador trasladó a todo el ámbito del Derecho penal la separación entre injusto criminal e infracciones del orden, hasta entonces vigente sólo en el campo económico. De otro lado, la operación despenalizadora afectó después al Derecho marítimo, a la sanidad pública de los productos ahmentarios, a la circulación, al urbanismo y al medio ambiente, entre otras materias.
Pero la naturaleza substancialmente penal de las infracciones del orden se pone de manifiesto en la regulación por la Ley de 24 de mayo de 1968 y ahora por la Ley de 19 de febrero de 1987 de los ilícitos admm~strativos, en términos prácticamente idénticos a los delitos, del principio de legalidad, de la imputabilidad (excluyendo la de los menores o los enfermos mentales), el concurso de infracciones, las formas de a culpab~hdad (dolo y culpa), las causas de exclusión de la responsabilidad Crimmal (legítima defensa y estado de necesidad), la tentativa de infrac­cion, etcétera.
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Las penas previstas son la de multa y confiscación de los elementos de la infracción. Las primeras se determinan en función de un mínimo y un máximo, que pueden superar las leyes especiales, graduándose según la gravedad del ilícito y las condiciones económicas del infractor y de forma que resulte en todo caso superior a la utilidad económica que la infracción ha supuesto para el responsable. La pena pecuniaria admi­nistrativa puede en caso de incumplimiento convertirse en pena de arres­to. En todo caso, el arresto ha de decretarlo el juez a petición de la autoridad administrativa y no puede superar las seis semanas, o los tres meses en el supuesto de diversas penas pecuniarias aplicadas con una sola decisión de condena.

La administrativización de las infracciones del orden no ha llegado al campo procedimental, pues la Administración debe aplicar las reglas generales del proceso penal. Ni siquiera, como se ha dicho, el control de la Administración va a suponer un cambio jurisdiccional, pues ésta queda sujeta a la Magistratura penal cuya actividad es constante y rele­vante. En este sentido está prevista la intervención directa del juez penal en determinados y limitados casos, que igualmente es competente en casos de conexión objetiva y subjetiva, y que conoce con efecto suspensivo del juicio de oposición al decreto penal de condena.
EL ANÁRQUICO DESARROLLO

DE LA POTESTAD SANCIONADORA

ADMINISTRATIVA EN EL DERECHO ESPAÑOL
A) El inicial monopolio judicial del poder represivo

en el constitucionalismo gaditano y sus excepciones en el siglo xix
Al igual que en otros pa~ses, según se ha visto, nuestro constitu­cionalismo decimonónico también se inicia con una atribución de la potes­tad punitiva estatal a los jucces y Tribunales como consecuencia del prin­cipio de división de poderes. En efecto, la Constitución de Cádiz consagra el monopolio represivo de los jueces y Tribunales al atribuirles la función de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en los juicios criminales (arts. 242 a 248) y al prohibir al Rey ·
prohibición de la que habrían de responder (art. 171).
La negación de poderes represivos en el Gobierno y la Administración se compatibilizó, sin embargo, con la unión de funciones administrativas y judiciales en su último escalón, pues los alcaldes, a la par que rectores
A de la Administración municipal, constituían la base del orden judicial (art. 275 de la Constitución), encomendándoseles el juicio de conciliación, la decisión de juicios civiles de ínfima cuantía, y en lo penal, el cono­cimiento de los negocios criminales sobre injurias y faltas livianas, la instrucción de sumarios en el territorio de la demarcación municipal y la detención de delincuentes con inmediata remisión al juez del partido. Además, a los alcaldes se atribuyen muy tempranamente poderes san­cionadores en su condición de autoridades gubernativas, representantes y delegados del Gobierno en el Municipio.
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No obstante en el Deereto constitucional de 23 de junio de 1813 aprobatorio de la Instrueción para el Gobierno económicopol~tico de las Provincias aparece ya como facultad de los Jefes Pol~ticos la de <.imponer y exigir multas a los que les desobedezcan o falten al respeto, y a los que turben el orden o el sosiego público», facultad gubernativa que será el origen de las sanciones penales de orden público que se alojar~an hasta nuestros d~as en las Leyes de Régimen Local y de Orden Público posibilitando los arrestos sustitutorios por impago de multas. En Decreto de 3 de febrero de 1823 aprobatorio de la Ley para el Gobierno eeonómieopolítieo de las Provineias se reeonoee idénticas facultades a los Alealdes: <.losAlcaldes están autorizados para ejecutar gabemativamente las penas impuestas por las leyes de policía y bandos de buen gobierno y para imponer y exigir las multas que no pasen de 500 reales a los que les desobedezcan 0 les falten al respeto, y a los que turben el orden y el sosiego público, pero se abstendrán de ejecutar arrestos y prisiones fuera de los casos y en los otros términos que los prevenidos en la Constitución y en las leyes» (art. 207). La legislación municipal posterior a la privación de funciones judiciales imputará a su eondieión de representantes del Gobierno en el Munieipio estos poderes

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sancionadores.
Por lo demás, en el Código Penal de 1822, que incorpora la división francesa tripartita de las infracciones en cr~menes, delitos y contraven­ciones, no hay previsión alguna de potestades sancionadoras administra­tivas, pues el art~eulo 185 que alude a la cuestión («Las culpas y los delitos no comprendidos en este Código que se cometan contra los reglamentos u ordenanzas particulares que rigen en algunos ramos de la Administración Pública serán juzgados y castigados respectivamente con arreglo a las mismas ordenanzas y reglamentos») parece copiado del entonces art~culo 486 del Código Penal francés, en el que la invocación de las sanciones previstas en los reglamentos se hace precisamente en conexión con la eompeteneia de los Tribunales para imponerlas («Dans toutes les matieres que n'ont pas été réglés par le presente Code et qui sant régies par des lois et reglamentes particulieres, les Courts et les Tribunaux continueront de les observer>~)
.[
En cualquier caso, nuestra doctrina administrativa del siglo xix, a iferencia de la francesa y debido quizás al desorden judicial imperante,
es consciente de que es necesario reconocer un poder represivo a la Administración, aunque en términos muy moderados. Como advierte COL­MEIRO (Derecho administrativo español, 1850, II, pág. 303), «la ¿ndepen dencia de la Administración estarfa comprometida si no tuviese ningzma potestad coercitiva o careciese absolutamente de facultades para exigir la f~el observancia de sus actos, aplicando penas pecuniarias o corporales dentro de los Ifmites de una simple cowección de policía o por vfa discipl¿naria. El poder legislativo ~oncluye—delega en la Administración esta parte de funciones propias del poder judicial».
Por su parte, el Consejo de Estado, con ocasión de resolver los con­flictos entre la Administración y los Tribunales, justificó también ese poder sancionador administrativo en la necesidad de la actuación eficaz de la Administración. Así, en uno de los primeros Reales DecretosSen­tencias, el de 31 de octubre de 1846, se sostiene la tesis de la inde­pendencia del poder sancionador administrativo, en función de que ·Se rechaza, por ello, la posibilidad de recursos ante los jucces contra los actos sancionadores de la Admi­nistración, pues si as' fuera .estartan los agentes y empleados de la Admi­nistración, como tales, sometidos a los funcionarios del orden judicial y además sujetos a las reclamaciones de los particulares que se creyesen agra­viados, por más tremendas que fuesen, con grave daño del servicio público, y menoscabo de la independencia e irresponsabilidad de la Administración consignadas en la Constitución y en las Leyes». En esta doctrina se funda desde el Código Penal de 1850 el último articulo de los Códigos penales dictados desde entonces (en la actualidad, el art. 603), precepto que reconoce a la Administración la posibilidad de sancionar con las penas establecidas para las faltas, las infracciones a los reglamentos y ordenanzas administrativos, remitiendo a leyes especiales la legitimación de sanciones superiores.
Rigiendo ya el Código Penal de 1853 se aproLó el Real Decreto de 18 de mayo de 1853, por el que se pretende resolver las dudas y conflictoS que ocurrían frecuentemente entre la Administración y los Tribunales ord~ narios por no determinar las leyes con la claridad debida cuándo pueden las Autoridades administrativas proceder gubernativamente en el castig° de las faltas, y cuándo deben hacerlo sujetándose a las formas de un juicio. Por ello, la potestad punitiva admit~a entonces una triple dimensión: una, la propia de los Tribunales penales, y otras dos, en manos de la Adm~ nistración: una, ejercitada gubernativamente, y otra, sujetándose a las for­mas de un juicio. .M.—se dice en este important~simo Real Decreto exhumado por TOLIVAR—de lo que Me han maniJestado Mis l~iniS tros de la Gobernac¿ón y de Gracia y Justicia sobre las dadas y c~mJlictos
que ocurren frecuentemente entre la Administración y los Tribunales ordinarios por no determinar las leyes con la claridad debida cuándo pueden las auto­ridades administrativas proceder gabemativamente en el castigo de las faltas y cuándo deben hacerlo sujetándose a las formas del juicio; considerando que es indispensable poner en armonia interinamente, y hasta la reforma definitiva del Código Penal, las disposiciones legales que mandan castigar las faltas con ciertas penas y previo juicio, con las leyes administrativas, y ordenanzas y reglamentos municipales que permiten corregir las mismas faltas gabernatZvamente y con penas dishntas; considerando que no debe quedar al arbitrio absoluto de los agentes administrativos la opción ente aquellos dos modos diversos de proceder, y el prescindir 0 no de las formas tutelares de la justicia; considerando que la Administración desempeñana mul o muy dif~cilmente sus atribuciones de vigilancia y tutela de los intereses públicos si careciese de los medios necesarios para dar a su acción toda la rapidez que en muchos casos requiere su eficacia; considerando que si bien sena de desear que toda corrección, por leve que fuese, se impusiera en virtud de un juicio, no se puede aplicar este principio de una manera absoluta sin embarazar en muchos casos el curso de la Administración, y sin e*poner el orden y los intereses públicas a graves peligros; considerando que la amplitud que necesitan las autoridades municipales en su modo de proceder no exige, sin embargo, la facultad de imponer penas corporales sin un juicio previo, a lo cual se opone por otra parte el art~culo 7 de la Constitución (de 1845). Por todo ello he tenido a bien dictar, de acuerdo con el parecer de M Consejo de Ministros, y a propuesta de los de Gobernación y los de Gracia y Justicia las disposiciones siguientes: Primera. Las faltas que según el Código Penal o las ordenanzas y reglamentos administrativos merezcan pena de arresto deberán ser castigadas siempre en juicio verbal, con arreglo a lo dispuesto en la Ley para la ejecución de dicho Código; Segunda. Las faltas cayas penas sean multa o represión y multa, podrán ser castigadas gubernativamente a juicio de la Autoridad administrativa a quien esté encomendada la represión Tercera. Los alcaldes de los pueblos conservarán la facultad gubernativa de imponer multas hasta la cantidad que permite el art¿culo 75 de la Ley de 8 de enero de 1845; Cuarta. Los mismos alcaldes podrán, sin embargo, impo­nergabernativamente la pena de arresto por sustitución y apremio de la multa, con sujeción a lo dispuesto en el art~culo 504 del Código Penal; Quinta. Las anteriores reglas no excluyen ni limitan por ahora las atribuciones que corres­ponden a los gobernadores de las provincias para corregir gubernativamente ciertas faltas, con arreglo a lo dispuesto en la Ley de 2 de abril de 1845.»
La tesis contraria a la existencia de sanciones administrativas y que, por consiguiente, afirma el monopolio judicial sobre la función represiva, luce claramente en el artículo 72 del Proyecto de Constitución Federal de la República Federal Española, que terminantemente proh~'be añadiendo, para mayor claridad, que «todo castigo t impondrá por el poder judicial».
Una solución de compromiso puede observarse en la Ley de Prensa de 26 de julio de 1883, que admite un recurso suspensivo ante el juez penal contra el acto sancionador administrativo que habría de tramitarse con arreglo a las normas del proceso de apelación de las faltas. Asimismo, la Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 admitió la reclamación del interesado contra la imposición gubernativa de la multa ante la Audiencia en primera instancia, previa reclamación gubernativa a la Autoridad que impuso la multa (arts. 77 y 187).
En todo caso la tónica de la legislación sectorial administrativa deci­monónica es atribuir al poder judicial la aplicación de toda infracción prevista en ella (Ordenanzas de Montes de 1833, Leyes de Caza de 3 de mayo de 1833 y 16 de mayo de 1902, Ley de Contrabando de 30 de mayo de 1830, etc.), otorgando a la Administración un mínimo poder sancionador, y remitiendo a los jucces las sanciones que excedíande determinado límite o ·sucesos merecedores de mayor castigo» (Ley de Montes de 1863, Texto articulado de la Ley de Contrabando de 3 de septiembre de 1904). El sistema judicial represivo en toda su pureza se observa todavía en el Real Decreto de 22 de diciembre de 1908, que es la primera norma administrativa de defensa de los consumidores, y en donde se tipifican infracciones por conductas comerciales fraudulentas. La Administración, a la que se encarga su averiguación, no asume las competencias para reprimirlas, remitiéndose este cometido a los Tribu­nales ordinarios.
B) Politización y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de Rivera y en la II República
En la Dictadura de Primo de Rivera (19231930) los poderes san­cionadores de la Administración se disparan. Consecuente con los prin­cipios que inspiraban el régimen político, el poder punitivo de la Admi­nistración se afirma, en términos absolutos, sin limitaciones, en el Real Decretoley de 18 de mayo de 1926: ..en materias adm¿nistrat~vas y dls­ciplinarzas, el Gobierno usará de facultades discrecionales en la adopción de medidas, imposición de sanciones, sin otro l/mite que el que señalan las circunstancias y el bien del pa~s y lo inspire su rectitud y patriotismo. Sobre talas detem~inaciones del podar pública, a partir del 13 de septiembre de 1923, no se admitirá ni tramitará otro recurso que el elevado al prop'° Consejo de Ministros, caya resolución será inapelable» (arts. 1 y 3). Por su parte, el Código Penal de 1828 estableció que las ordenanzas y regla­mentos no podrían establecer penas privativas de libertad, directas ni subsidiarias, superiores a las del Libro III del Código Penal, pero s~n
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que este límite afectase a las penas pecuniarias. Por lo demás, la legis­lación de la Dictadura ofrece la particularidad de que en ella se consagra y generaliza la atribución de potestades sancionadoras a órganos supe­riores de la Administración central, pues, partiendo de los poderes deri­vados del Decretoley antes citado de 1926, el Estatuto Provincial de 1925 regula ya los poderes sancionadores de los Gobernadores y del Ministro de la Gobernación.
Ahora bien, quien pensase que con la caída de la Dictadura y el advenimiento de la II República cambiaría el signo de la legislación admi­nistrativa sancionadora habría de desengañarse a la vista de las regu­laciones de que fue objeto en la Ley de Defensa de la República, en la Ley de Orden Público de 1933 y en la Legislación local de 1935. La II República fue, en efecto, y desde el principio, inconsecuente en este punto con los principios democráticos y liberales que la inspiraban y no menos dura en el diseño de la represión administrativa que lo fue la Dictadura. Precisamente una de las primeras leyes aprobadas en el Parlamento, incluso antes de la propia Constitución de 1931 (9 de diciem­bre)~ es la Ley de Defensa de la República de 21 de octubre de 1931, una Ley que apuntó directamente contra los desafectos al nuevo régimen pol~tico.
Así se desprende del discurso de presentación a las Cortes del entonces Presidente del Gobierno, AZA{4A, discurso lleno de injuriosa y despectiva causticidad contra los republicanos tibios y de amenazas contra los desa­fectos al régimen: «Yo creo, señores diputados, que esta ley tiene, en primer lagar, la ventaja de hacer creer, y hacer saber al pa¿s, que es posible una República con autoridad y con paz y orden público. Lejos, señor Osorio y Gallardo, de recibir, con enojo y sorpresa el pa¿s esta ley, yo le aseguro
~a su señor¿a que la recibirá con júbilo y entusiasmo, sobre todo el pa¿s repu­

_blicano, y sólo mirarán con recelo y enojo su aplicación aquellos que tengan
~, que temer algo de su aplicación. ¿Quién tiene que temer algo de su aplicación ?
_De ninguna manera, la verdadera prensa, señor RoyoVillanova. Aqu¿ no
_: se habla de la prensa digua de ese nombre, la prensa que vive a la luz del

día, dentro de las leyes y que respeta su decoro y el ajeno; pero a las hojas

~ y a las pequeñas bellacadas clandestinas que andan circulando por toda Espa­

_ na, llevando a todas partes el descrédito de la institución republicana y de

~ sus hombre, y del Parlamento y de los diputados y de la obra legislativa,

_ ~a eso vamos a llamar prensa, esos reptiles que circulan por la sombra, que

_ van de mano en mano corriendo por los rincones de la pen¿nsula y sembrando

_ el descrédito 0 la barla 0 las mulas pasiones? Eso no es la prensa, señor

RoyoVillanova; eso no es la prensa y contra ella vamos. ¿Quién más tiene

_,' que temer de esta ley? El funcionario negligente, y desuiecto, el magistrado

_ poco celoso en la aplicación de la ley, el libelista—que noblemente oculta

' su nombre para eludir la gloria de sus escritos—, el agitador de oficio, sin
convicciones ni conciencia, que se complace en sabotear la paz y la justicia de la ley republicana; los conspiradores de café, que creen tener montada una máquina infemul contra la República, porque, rodeados de media docena de monas epilépticas que por equivocación llevan el nombre de hombres, traen y llevan el instmmento de la destrucción, enredando, desacred¿tando, difundiendo la alarma y acabando por crear alrededor del régimen republicano esta s~tuación de intranquilidad, de inquietud, de alanna, que, en definitiva, es un daño pos¿t¿vo, no para el v¿gor y la subs¿stenc¿a del rég¿men, s¿no para su prospendad, para los negoc¿os, para todo el cor~junto de la v~da soc¿al, que s¿n este recurso se enrarecena en torr~o a la Repúbl¿ca. Y eso es todo, señores d¿putados.»
La ley definía, como actos de agresión a la República, un variopinta rosario de actitudes genéricamente descritas, huyendo de toda concreción y tipicidad, entre las que, a título ejemplificativo, destacan las siguientes: la difusión de noticias que puedan quebrantar el crédito o el orden públi­co; toda acción o expresión que redunde en menosprecio de las ins­tituciones del Estado; la apología del régimen monárquico o de las per­sonas en que se pretenda vincular su representación; el uso de emblemas, insignias o distintivos alusivos a uno y a otras; la suspensión o cesación de industrias de cualquier clase sin justificación bastante; las huelgas no anunciadas, las declaradas por motivos ajenos a las condiciones de trabajo o sin someterse a procedimientos de arbitraje y conciliación; la alteración injustificada del precio de las cosas; la falta de celo y la negli­gencia de los funcionarios públicos en el desempeño de sus oficios.
Las sanciones previstas en la Ley—penas las llamó en su discurso el Presidente del Gobierno—consistían en el confinamiento o extra­ñamiento de personal, la imposición de multas hasta diez mil pesetas y la clausura e intervención de la contabilidad de centros y asociaciones. Todas estas medidas podían decretarse sin sujeción a procedimiento por el Ministro de la Gobernación o el Consejo de Ministros, no admitiéndose más recurso que el de reposición ante estas mismas autoridades en plazo de veinticuatro horas o cinco días, respectivamente. En todo caso, estas sanciones gubernativas se declaraban compatibles e independientes de las establecidas en leyes penales.
La Ley de Defensa de la República, que nació como norma temporal —hasta la disolución de las Cortes Constituyentes, según la disposición transitoria de la propia Constitución de 1931—, transmitió su esp~ritu y parte de sus preceptos a la Ley de Orden P~ublico de 28 de julio de 1933, que el legislador republicano justificó en la inadecuación de la Ley de Orden Público de 23 de abril de 1870, ley más liberal en cuanto condicionaba a una ley vatada en Cortes—llamada precisamente de sus­
~ensión de garantías—la congelación de las libertades fundamentales la declaración de los estados de prevención y guerra, pero que en ringún caso facultaba o atribuía potestades sancionadoras ordinarias a ~s autoridades gubernativas fuera de la declaración formal de aquellos stados de excepción.
Tres son, en realidad, las inuovaciones substanciales de la Ley de rden Público de la República: la definición del orden público y el esta­lecimiento de un catálogo de actos contrarios al mismo; la atribución l ejecutivo, sin necesidad de contar con el Parlamento, de la facultad e declarar los estados de prevención, alarma y guerra, y, por último, la atribución a la autoridad gubernativa de facultades sancionadoras ordi­narias fuera de la declaración formal de los estados de excepción.
El orden público se define en la Ley como el normal funcionamiento

de las instituciones del Estado y el libre y pac~fico ejercicio de los derechos

individuales, pohticos y sociales en la Constitución, y como actos contrarios

al orden público se regulan—aparte de los que se realizan por medios

violentos—los dirigidos a perturbar el funcionamiento de las Instituciones

del Estado, la regularidad de los servicios públicos o el abastecimiento

y servicios necesarios a las poLlaciones; la huelga y el cierre ilegal de

industrias, y los que de cualquier otro modo no previsto alterasen mate­

rialmente la paz pública (arts. l y 3). Los actos contrarios al orden público

no constitutivos de delito pod~an ser sancionados por la autoridad guber­

nativa—fuera de la declaración de los estados de prevención, alarma

y guerra—con multas de diez a cinco mil pesetas, aumentadas en caso

de reincidencia en un cincuenta por ciento. El régimen de aplicación se

diseñó con el máximo rigor, ya que se imponían sin previa audiencia,

debiendo hacerse efectivas en cuarenta y ocho horas, término igualmente

hábil para un recurso de alzada ante la autoridad gubernativa superior

a la sancionadora, que había de resolverlo en el plazo de diez dias; si

dentro dc las veinticuatro horas de existir acuerdo gubernativo no se hubie­

se hecho efectiva la multa pod~a decretarse por el juez de instrucción,

si fuese requerido para ello por la autoridad gubernativa, el arresto sub­

sidiario del multado por tiempo no superior a un mes. Contra las multas

impuestas se admit~a recurso ante el Tribunal de Garantías Constitucio­

nales, recurso que no tenla carácter suspensivo. Por último, debe con­

signarse que la autoridad gubernativa pod~a decretar la detención del mul­

tado si aquél careciese de arraigo en el lugar y no prestase caución (art. 18).
En el ámbito local, la Ley Municipal de 1935 mantuvo la atribución

e la potestad sancionadora al alcalde por la infracción de ordenanzas

bandos municipales con límite máximo de doscientas pcsetas en las

ap~tales con más de cincuenta mil habitantes. Estas facultades del alcalde

ran independientes de las que le correspondían como Delegado del

des ausentes del sistema procesal penal eomo evidencia el análisis de algunos de sus rasgos más earaeterístieos.