Historia de la Ley

2. Segundo Trámite Constitucional: Senado

2.1. Primer Informe de Comisión de Hacienda

Senado. Fecha 06 de junio. 1990. Cuenta en Sesión 05, Legislatura 320

INFORME DE LA COMISIÓN DE HACIENDA, recaído en el proyecto de ley de la H. Cámara de Diputados sobre Reforma Tributaria.

Boletín N° 17-05.
Honorable Senado:
Vuestra Comisión de Hacienda tiene el honor de informaros el proyecto de ley de la H. Cámara de Diputados, sobre reforma tributaria.
En el período ordinario de sesiones, S.E. el Presidente de la República -en la sesión que celebró esta Corporación el día 30 de mayo del año en curso- hizo presente la urgencia para el despacho de esta iniciativa de ley, en todos sus trámites, calificándola de simple.
La Comisión celebró 11 sesiones en las cuales debatió ampliamente el proyecto, discusión en la cual participaron, además de los miembros de vuestra Comisión, los HH. Senadores señora Feliú y señores Valdés, Presidente de esta Corporación, Calderón, Díaz, Diez, Frei, don Arturo, González Márquez, Hormazábal, Jarpa, Larre, Páez, Palza, Pérez, Prat y Romero.
Asistieron especialmente invitados, el Ministro de Hacienda, don Alejandro Foxley Rioseco; el Director del Presupuesto, don José Pablo Arellano; el Coordinador Económico del Ministerio de Hacienda, don Manuel Marfán, y los Asesores de la misma Cartera, don Juan Manuel Barahona y don Ricardo Escobar, y el Subdirector de Impuestos Internos, don René García.
Concurrieron, además, en el mismo carácter, por la Confederación de la Producción y el Comercio, su Presidente don Manuel Feliú acompañado de los señores Helmut Stehr y Alejandro Dumay; por la Central Unitaria de Trabajadores, don Manuel Bustos, Presidente de ella, y los señores Arturo Martínez, Vicepresidente, y los economistas don Rodolfo Bonifaz y don Adolfo Arrieta; en representación de la Sociedad Nacional de Minería, su Presidente don Hernán Guiloff y los abogados señores Alfredo Gutiérrez y Alfredo Ovalle; por la Sociedad Nacional de Agricultura, su Secretario General don Raúl García y el abogado don Ernesto De Val; en representación de la Confederación Nacional de Dueños de Camiones, su Presidente, don Valericio Maturana, el Secretario de esa Organización, don Jorge López, el Director, don Jorge Videla y el Asesor, don Víctor Casas; por la Confederación Gremial Nacional de Camioneros de Chile, su Presidente, don Héctor Moya, su Director don Ornar Silva, y los Asesores señores Mauricio Cordaro y Vicente Muñoz; en representación de la Sociedad de Fomento Fabril, el economista don Jaime Alé, doña Ana María Villegas y don Juan Videla, y por la Federación de Colegios Profesionales Universitarios y del Colegio de Contadores Auditores de la Universidad de Chile, don Emilio Soria, Presidente, don Luis López, Tesorero, y los Asesores señores Carlos Alvarez, Juan Marín y Rodolfo Hernández.
La Comisión escuchó con detenimiento a todas las organizaciones mencionadas, las que hicieron llegar a la Secretaría los memorándum correspondientes que se tuvieron muy presentes a lo largo de toda la discusión.
Exposición del Ministro de Hacienda
En tres ocasiones, el señor Ministro de Hacienda fue invitado a las sesiones de vuestra Comisión, con el propósito de que la ilustrara más en detalle acerca del contenido en estudio.
En las dos primeras oportunidades, el señor Ministro luego de describir los cambios que el proyecto de reforma tributaria había experimentado en el primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados, se refirió al rendimiento que podría esperarse de esta reforma tributaria. En primer lugar, puntualizó que sobre la base de seis meses de vigencia de esta ley, el rendimiento para 1990 alcanzaría a unos US$ 350 millones, que podrían desglosarse de la siguiente forma: IVA, US$ 100 millones; 1ª Categoría, US$ 200 a US$ 220 millones, y global complementario, US$ 30 millones. El efecto correspondiente a un año completo es del orden de US$ 580 millones, con un rendimiento en Primera Categoría de US$ 350 millones, Global Complementario, US$ 50 millones, e IVA, US$ 200 millones.
En relación con el cambio de régimen de renta presunta a efectiva en determinados sectores, estimó muy difícil valorar su rendimiento, aun cuando es evidente -agregó- que disminuirá la evasión.
Ahora bien, en materia de ingreso tributario durante este año 1990, expresó que se había incurrido en un serio error en cuanto al impacto que iba a producir la última reforma tributaria del gobierno anterior, particularmente en lo que se refiere al cambio en el Impuesto de Primera Categoría desde base devengada a retirada. Dicho error fue del orden de los US$ 380 millones de menor recaudación, con posibilidades de que aumente ese menor ingreso.
Por otro lado, el precio del cobre ha estado en niveles más altos de los que se suponía, por lo cual podría contarse con unos US$ 170 millones más, de libre disponibilidad, que disminuirían el déficit mencionado anteriormente a unos US$ 230 millones.
Ahora bien, el Fisco debería transferir este año al Banco Central de Chile alrededor de US$ 400 millones para lo cual aquél tendría que endeudarse en una cifra cercana a los US$ 120 millones durante este año. Ello para disminuir el déficit de caja que se le presenta al Banco Central como consecuencia de su operación de salvataje del sistema financiero privado chileno, a raíz del colapso o cuasicolapso del sistema en la crisis de los años 82-83.
Por otra parte, hay una disponibilidad de caja de US$ 240 millones pero -agrega- que siendo transitoria, no puede financiar gastos permanentes. Debe ser dinero puente en caso de un atraso de los ingresos o de imprevistos (mosca de la fruta, por ejemplo). Hace presente que en los últimos cuatro años, el nivel promedio de caja fiscal fue de US$ 500 millones.
En cuanto al destino de los recursos que se percibirán, ellos se imputarán a: l) Suplir deficiencias del presupuestos para mantener la continuidad de los programas del Gobierno; 2) Gastos sociales, en su mayor parte, y 3) Gastos de infraestructura y equipamiento técnico.
De los tres rubros, evidentemente, el que canalizará la mayor parte de los recursos es el gasto social.
En todo caso, hay una serie de gastos en el horizonte: aumento de las pensiones, US$ 100 millones; reposición del valor UF en el sector vivienda, US$ 40 millones; déficit de las Universidades, crédito fiscal, etc.
El acuerdo marco con la CUT y la Confederación de la Producción y el Comercio ha significado el compromiso de aumentar las asignaciones familiares para los ingresos inferiores a $ 50.000, a la sumas de $ 800 o $ 1.100 por carga. Además, se establece un reajuste adicional de 10,6% para las pensiones mínimas, adicional al 15 % establecido en la ley.
Este acuerdo marco cuesta alrededor de US$ 70 millones por el resto del año 1990.
Hay, además, otros gastos, tales como el de Ferrocarriles del Estado que asciende a US$ 100 millones, y los fondos para indemnizar a funcionarios de la exclusiva confianza del régimen anterior llegan a US$ 20 millones.
Terminó manifestando el señor Ministro que, en resumen, las disponibilidades de recursos en consideración a los gastos mencionados no son de manera alguna holgadas.
La Comisión durante varias sesiones, discutió latamente el proyecto, aprobando la idea de legislar por unanimidad. Los HH. Senadores Piñera y Siebert fundaron sus votos declarando que, aun cuando votaban favorablemente la idea de legislar, estimaban indispensable se aclararan plenamente los siguientes puntos:
1) Destino claro y pormenorizado del gasto social al cual se asignarán los recursos;
2) Transitoriedad de la reforma tributaria, y
3) Período de transición para pasar del sistema de renta presunta a renta efectiva.
El H. Senador señor Gazmuri si bien votó afirmativamente, hizo reserva en cuanto a que la estructura tributaria establecida para el último año no es conveniente, por cuanto la disminución de los recursos es muy pronunciada. Agregó que, en su concepto, la vigencia del impuesto de primera categoría debe prolongarse en el tiempo.
El H. Senador señor Frei, don Eduardo, también votó favorablemente, manifestando su opinión en cuanto a que el impuesto de Primera Categoría debe ser permanente.
Posteriormente y a la última sesión de vuestra Comisión, asistió nuevamente el señor Ministro de Hacienda, quien expresó que el Presidente de la República le había solicitado que informara al Parlamento acerca del uso que el Gobierno dará a los ingresos adicionales que obtendrá de la Reforma Tributaria y a los ingresos extraordinarios de libre disponibilidad originados en el precio reciente del cobre.
Para tener una idea cabal de los ingresos fiscales de que se dispone, hay que considerar que la Ley de Presupuestos sobreestimó esos ingresos en 117 mil millones de pesos. Dicho de otro modo, según la Ley de Presupuestos se esperaba contar este año con esos 117 mil millones, pero ellos no estarán disponibles. Esta suma es casi equivalente a la totalidad de lo que se recaudará por efecto de la Reforma Tributaria durante 1990.
Ajustando los ingresos del Fisco por el efecto inflación y por el crecimiento económico esperados este año, corrigiendo además el error a que se ha hecho referencia más arriba y agregando los ingresos nuevos de la Reforma Tributaria y de libre disponibilidad del cobre, se llega a un monto de nuevos recursos para este año de unos 140 mil millones de pesos.
El Gobierno se propone destinar al gasto social más de las dos terceras partes de ese monto -es decir, unos 116 mil millones de pesos- lo que es equivalente a más del 90% de los recursos provenientes de la Reforma Tributaria.
De ese total, unos $ 30 mil millones se destinarán a Salud y Educación. Los nuevos gastos en salud se orientarán tanto a actividades nuevas, como a suplir insuficiencias en el Presupuesto actual de ese sector. Se contempla, por ejemplo, financiar totalmente la gratuidad de la atención primaria de salud, ampliar el número de turnos en 44 consultorios de salud y reforzar con más personal a otros 160 consultorios, así como adquirir nuevos equipos y unidades móviles de salud. Al mismo tiempo será necesario suplementar el presupuesto de inversión, la compra de medicamentos, alimentos y combustibles, y los subsidios maternales.
En Educación, el suplemento presupuestario estará destinado a aumentar en 30% las raciones alimenticias en las escuelas; a incrementar el aporte a Jardines Infantiles y Centros Abiertos, a educación para el trabajo y educación Técnico-Profesional. La parte más importante del suplemento presupuestario irá, sin embargo, a financiar el reajuste a las subvenciones educacionales y a cubrir el déficit heredado en la educación superior, especialmente por el crédito fiscal, y el déficit municipal que se genera por desajuste entre el costo de la educación y el monto de las subvenciones.
El suplemento presupuestario para los distintos programas de vivienda y mejoramiento urbano será cercano a los 20 mil millones de pesos. Este se utilizará para reponer el valor real en UF del aporte fiscal a los distintos programas de inversión, a suplementar el subsidio a la tasa de interés que pagan los beneficiados por créditos para la vivienda, y a los otros subsidios que se otorgan a los postulantes a los programas de vivienda. También se contempla aumentar el número de soluciones habitacionales respecto del año anterior y expandir los programas de equipamiento urbano y comunitario.
Los gastos adicionales en Previsión llegarán a los 56 mil millones de pesos. Con estos fondos se financiará el reajuste a las pensiones que corresponde cuando la inflación llega al 15% y para el cual no había recursos en el Presupuesto. Se financiará también el reajuste adicional del 10.6% a las pensiones mínimas, beneficio que llegará a más de 600 mil pensionados. Se ha contemplado asimismo, nivelar hacia arriba, para uniformar el valor de la pensión mínima en su valor actual más alto de $ 16.556.- para menores de 70 años y de $ 17.446.- para los mayores de esa edad (estas cifras no incorporan el valor del reajuste). Se financiará también un reajuste, en igual porcentaje, de las pensiones asistenciales.
Con este suplemento presupuestario se financiarán además los reajustes en la Asignación Familiar y en el Subsidio Único Familiar. Estos subirán a $ 1.100.- para aquellos cuyo ingreso es menor a $ 50 mil mensuales y a $ 800.- si el ingreso es inferior a $ 70 mil mensuales. Estos aumentos beneficiarán a unos 4 millones de personas.
El resto del suplemento presupuestario en los programas sociales se orientará a ampliar los programas de asistencia técnica y crediticia de Indap a los pequeños agricultores, a aportes para el Servicio Nacional de Menores y otros programas del sector justicia, y a financiar el arreglo del problema de los deudores de agua, luz y vivienda de los sectores más modestos de la población, según lo anunciado por el presidente de la República. El aporte para estos diversos programas será del orden de los $ 7 mil millones.
Sumando los varios suplementos anteriores se llega a un aumento en la asignación presupuestaria para programas sociales de unos $ 116 mil millones.
Sin embargo, el Fisco tiene otras obligaciones de gasto no consultadas en el Presupuesto de 1990. Ellas comprenden unos $ 8.500 millones para el Congreso (terminación del edificio y presupuesto corriente de funcionamiento del Senado y la Cámara): un suplemento a Carabineros y el ajuste necesario por el efecto inflación en el presupuesto de Defensa. Estos ítems suman más de $ 4 mil millones. Las indemnizaciones para funcionarios de exclusiva confianza del gobierno anterior suman $ 6.500 millones. El aporte fiscal para evitar la quiebra de TVN, costará alrededor de $ 3.900 millones. Será necesario suplementar los fondos para el pago de la deuda en moneda nacional del Fisco y para mantener el programa de obras públicas. Hay que hacer aportes a Cotrisa y a servicios como la Subsecretaría de Pesca, y suplementar los subsidios al sector privado.
La suma de todos estos gastos es algo superior a los $ 46 mil millones. Considerando que la disponibilidad total de nuevos ingresos es de unos $ 140 mil millones, y ya están comprometidos $ 116 mil millones en el gasto social, se comprende cuan estrecho es el margen presupuestario para este año.
En estas circunstancias, será necesario reducir en alguna medida los recursos contemplados para hacer pagos voluntarios al Banco Central. El compromiso del Gobierno de apoyar a través de la política fiscal el ajuste que está en marcha, lleva a limitar al máximo del uso de estos recursos.
La política fiscal del Gobierno no usará para financiar estos gastos los ingresos para contingencias, corno, por ejemplo, los recursos de caja. Tampoco serán usados para este fin recursos que deben ser ahorrados, ya sea para cubrirse de la eventualidad de menores precios del cobre en el futuro, o para apoyar el proceso de ajuste de la economía chilena hacia menores tasas de inflación. Estos recursos se mantendrán en el Fondo de Estabilización del Cobre o corno depósitos de ahorro del Fisco en el Banco Central.
De esta forma, la política de gasto público se hace concordante con los otros objetivos de la política económica del gobierno, entre los cuales el de la estabilidad económica es un objetivo irrenunciable.
A continuación, el Ministro Foxley entregó el siguiente cuadro:
VARIACION INGRESOS Y GASTOS TESORO PUBLICO

-Millones de pesos

Situación al 4 de Junio 1990
INGRESOS 139.761,3
Efecto cambio hipótesis: IPC, Tipo de Cambio, P. G. B. e importaciones 99.293,2
Ajuste por sobreestimaciones en Operación Renta y menores ingresos por cambio de sistema en pagos provisionales -117.040,5
Menores ingresos de operación y otros (venta de acciones)-5-632,7
Mayores ingresos provenientes de la Reforma Tributaria.126.013,8
Ingresos por mayor precio del cobre (7 ctvs,)descontado efecto por menor nivel de producción y ventas 37.127 ,5
GASTO 161.855,0

Sociales 115.624,0

• 
  Previsión 56.405,0
  
• 
  Educación 20.288,0
  
• 
  Salud 10.203,0
  
• 
  Vivienda, equipamiento y deudores 23.795,0
  
• 
  Agricultura 2.000,0
  
• 
  Deporte 2.000,0
  
• 
  Justicia y Secretarla General de Gobierno 933,0
  

Otros Programas 46 .231,0.
Defensa 4.124,0

Indemnizaciones 6.500,0

Obras Publicas 9.060,0

Congreso Nacional 8.394,0

Servicio Deuda 5-078,0

Subsidios sector privado 3.143,0

Televisión Nacional 3.900,0

Otros (Agricultura, Poder Judicial, Economía, Comisión de Descontaminación, Cotrisa, Nuevos Servicios, Déficit en Bienes y Servicios 6.032,0

Terminó su intervención el Ministro don Alejandro Foxley, manifestándose muy optimista en torno al potencial de la economía del país. Pero desea hacer hincapié en que ha podido detectar a través de sus contactos con los demás Ministerios, necesidades de gasto social francamente mayores que las percibidas anteriormente. Ello lo mueve a reflexionar que la reforma tributaria en estudio es francamente moderada. Y, a su vez, el problema social debe resolverse aceleradamente por la importancia que tiene en sí mismo y, al mismo tiempo, por cuanto ello permitirá consolidar y estabilizar al país en la ruta del desarrollo económico y del bienestar de sus habitantes.
Discusión Particular
El proyecto de ley aprobado por la H. Cámara de Diputados sobre reforma tributaria está estructurado en siete artículos permanentes y nueve transitorios.
ARTICULO 1^o
Introduce esta norma diversas modificaciones a la Ley de Impuesto a la Renta, a saber:
N° 1
Este precepto -que tiene por objeto sustituir, en el inciso segundo del numero 1, del artículo 2^o, la expresión "los artículos 14 bis y 20 bis" por "el artículo 14 bis"-, introduce al proyecto una norma de mera adecuación, por cuanto, más adelante, se deroga el artículo 20 bis.
- Fue aprobado por unanimidad, con enmiendas formales.
Nº 2
Reemplaza este número el artículo 14 de la Ley sobre Impuesto a la Renta. Dicha norma dice relación con la forma en que tributan para los efectos de los impuestos global complementario o adicional, los propietarios de empresas, sean éstas unipersonales, agencias y sucursales de empresas extranjeras, o sociedades de distinto tipo,
En el nuevo texto que se propone se mantiene la idea central de la legislación en actual vigencia, consistente en que las utilidades empresariales sólo quedan gravadas con los referidos tributos una vez que aquéllas sean retiradas de la empresa.
La disposición consta de dos partes.
En la letra A, se legisla sobre la situación de las empresas que declaran su renta según contabilidad completa, en tanto que en la letra B, se dan normas para otros contribuyentes.
- El inciso primero del artículo 14 sustituido en este N° 2, fue aprobado unánimemente, sin enmiendas.
Letra A. 1^o a)
Se refiere a la situación de los socios de sociedades de personas, socios gestores de las en comandita por acciones, empresarios individuales y agencias o establecimientos permanentes de empresas extranjeras con actividades en Chile.
Se mantiene en esta disposición el principio conforme al cual estos contribuyentes quedan afectados con los impuestos global complementario o adicional cuando efectúen retiros de la empresa, pero sólo hasta completar el fondo de utilidades tributables.
- Esta norma y el encabezamiento del inciso segundo del artículo 14 de que forma parte, fueron aprobados por unanimidad, sin modificaciones.
Letra A. 1°. b)
La norma en estudio -que se aplica a los contribuyentes que no son sociedades anónimas salvo en el caso de cesión de derechos- pretende superar el actual vacío de la legislación tributaria relativo a los retiros anticipados, los cuales no pagan impuestos puesto que se producen en un ejercicio en que no hay utilidades tributarias acumuladas en la empresa.
En la especie, se establece una norma conforme a la cual, si se efectúan en un ejercicio retiros o remesas en exceso del fondo de utilidades tributables que no correspondan a cantidades no constitutivas de renta o rentas exentas de los impuestos global complementario o adicional-, se considerarán tales recursos como retirados en el primer ejercicio posterior en que la empresa tenga utilidades tributables. De esta manera, se da cumplimiento a la obligación tributaria que no se había solucionado cuando se retiraron los recursos. Los socios o propietarios de la empresa tributarán así en un ejercicio posterior por los retiros que habían efectuado en años precedentes. Si en el tiempo intermedio se hubiere enajenado parte de los derechos en la sociedad, asumen la responsabilidad de tributar aquéllos que adquirieron las referidas participaciones, quienes deben conocer la situación de la empresa a la que ingresan como socios. Ahora bien, si el adquirente de los derechos es una sociedad anónima, en comandita por acciones o una agencia o establecimiento permanente de empresa extranjera, deberá pagar un impuesto de 35%, actualmente contemplado en el artículo 21 de la ley, sobre aquellas cantidades que se entienden retiradas por aplicación de la norma que se comenta. Si el adquirente fuere una sociedad de personas, la parte correspondiente se entenderá, a su turno, retirada por sus propios socios quedando gravada a nivel de éstos con el impuesto global complementario o adicional. Se contemplan normas especiales para el caso de que las sociedades adquirentes sean, a su vez, de propiedad de otras empresas.

- Esta disposición fue aprobada por unanimidad, sin enmiendas.

Letra A. 1^o. c)
Se mantiene el sistema de la ley actual conforme al cual estos propietarios de empresas pueden efectuar retiros para ser invertidos en otras empresas que determinen su renta efectiva según contabilidad, sin pagar los impuestos global complementario o adicional mientras las utilidades respectivas no sean retiradas de la empresa que recibe la inversión. En la H. Cámara de Diputados se amplió esta norma a las rentas distribuidas por la sociedad que recibe esa inversión.
El proyecto modifica la determinación de la utilidad tributaria en la venta de derechos sociales en ciertas circunstancias. El texto actual de la disposición que se comenta se complementa de manera que la utilidad obtenida en este tipo de transacciones también puede considerarse como un retiro para la inversión. En otros términos, si un socio de una sociedad de personas debe, en principio, pagar impuestos al enajenar los derechos sociales, puede invertir los recursos invertidos en otra empresa y hasta por su participación en las utilidades tributables acumuladas, liberándose del pago de los referidos impuestos mientras las cantidades invertidas se mantengan dentro de la empresa receptora.
- Esta norma fue aprobada por unanimidad, sin modificaciones.
Letra A. 2^o.
Este precepto -que fue aprobado por unanimidad- mantiene el principio conforme al cual los accionistas de las sociedades anónimas y en comandita por acciones pagan los impuestos global complementario o adicional, sobre todas las distribuciones que reciban de la empresa respectiva.
Letra A. 3^o.
Expresa que el fondo de utilidades tributables deberá ser registrado por todo contribuyente sujeto al impuesto de primera categoría, sobre la base de un balance general según contabilidad completa.
Este precepto -que consta de las letras a), b) , c) y d)- contiene normas destinadas a complementar las anteriores.
- Fue aprobado por unanimidad, con una enmienda formal.
Letra A. 3^o. a)
Se refiere al fondo de utilidades tributables que deben llevar las empresas.
Este fondo constituye un registro ordenado de la historia, en el tiempo, de las utilidades que ha obtenido la empresa y tiene por objeto, por una parte, precisar la situación tributaria de los retiros de utilidades que se hacen contra dicho fondo y, por la otra, establecer los créditos que puedan tener los propietarios de la empresa, deducibles de sus impuestos global complementario o adicional, cuando las referidas utilidades han quedado sujetas al impuesto de primera categoría. Dicho fondo es consecuencia necesaria del régimen de base retirada para los impuestos global complementario o adicional. En síntesis, el fondo de utilidades tributables incluye la renta líquida imponible de primera categoría, positiva o negativa, de la empresa, los dividendos, participaciones y otras rentas obtenidas por la empresa, que sin formar parte de su propia renta líquida imponible de primera categoría, se afectan con los impuestos global complementario o adicional cuando se retiren o distribuyan. A esta suma se le efectúan, determinados ajustes relacionados con la situación de ejercicios anteriores. También se permite la deducción de los retiros o distribuciones efectuados por los propietarios de la empresa, ya que éstos se imputarán a la utilidad tributable. De la misma manera, la norma permite la rebaja de aquellos gastos no aceptados tributariamente que, por lo mismo, la ley considera retirados por los propietarios o afectados, en el caso de las sociedades de capital, con el impuesto de 35% contemplado en el artículo 21.
- Esta letra a) fue aprobada por unanimidad, con enmiendas formales.