İdari Yargıda Davanın Taraflarına İlişkin Çeşitli Meseleler

İdari Yargıda Davanın Taraflarına İlişkin Çeşitli Meseleler

A.İdari yargıda davalı taraf / özel kişilerin davacı olup olamayacağı 1

Teorik Açıklama ve Tartışmalar 1

Konuyla ilgisi bulunan mevzuat 4

Örnek Yargı Kararları 4

B.Tarafların kişilik veya niteliğinde değişiklik: 16

Teorik Açıklama ve Tartışmalar 16

İlgili Danıştay Kararları 20

1. İdari yargıda davalı taraf / özel kişilerin davacı olup olamayacağı

Teorik Açıklama ve Tartışmalar

1. 
   Turgut Tan, İdare Hukuku, 2014, s.1005 vd.
   

“İdari davalarda genel olarak idare davalı durumundadır. Bu durum idarenin icrai karar alma, ya da resen yürütme yetkisine sahip olduğu durumlarda kendini gösterir. (…) İdarenin İcrai karar alma ya da resen yürütme yetkisine sahip olmadığı durumlarda örneğin idari sözleşmelerden doğan davalarda idare davacı durumunda da olabilir.

(…) idari davalardan iptal tam yargı davalarında davalı, idaredir. İdari sözleşmelerden dopan tam yargı davalarında, davalı olarak özel hukuk kişileri de gösterilebilir. Kimi kez tam yargı davalarında, davalı olarak idare gösterileceği yerde kamu görevlileri davalı olarak gösterilmektedir. Bu gibi durumlarda davanın görev yönünden reddedilmesi gerekir. Kişilere karşı açılan bu gibi davalara bakma, idari yargının görev alanına girmez.

(…) İmtiyaz sözleşmesinden dolayı, imtiyazı alan ortaklık ile imtiyazı veren idare arasında çıkan uyuşmazlıklarda, davalı olarak yerine göre, kimi kez idare, kimi kez de imtiyaz alan gösterilir. İmtiyaz sözleşmesi dolayısıyla, idare ile üçüncü kişiler ya da imtiyazdan yararlananlar arasında çıkan uyuşmazlıklarda davalı olarak yine idare gösterilir. İmtiyaz sahibi ile üçncü kişiler, ya da imtiyazdan yararlananlar arasındaki uyuşmazlıktan doğan davalarda, davalı olarak, imtiyaz sahibinin gösterilmesi ve davanın da, adli yargıda açılması gerekir. Danıştay’ın üçüncü kişilerin ya da imtiyazdan yararlananların imtiyaz sahibine karşı Danıştay’da dava açabileceklerine ilişkin kararları vardır. ”

2. 
   Turgut Candan, Açıklamalı İdari Yargılama Usulü Kanunu, 2015, s.73 vd.
   

“(…) Son olarak, Danıştay dava dairelerinin kararlarından idare tanımına, kuruluş ve organları kamu görevlilerinden oluşan ve Genel Bütçeli İdarelere ait kamu hizmetini yürütmekle görevlendirilen özel hukuk tüzel kişilerinin de dahil edilmesinin gerekli olduğu anlaşılmaktadır. (…) Kamu hizmeti, her zaman, organik anlamda idare diye tanımlanan kamu tüzel kişileri ile diğer diğer kamu kuruluşlarınca yürütülmeyebilir. (…) kimi zaman yasalar bir kamu hizmetinin yürütümünü … kamu tüzel kişilerinin hiyerarşisine dahil bulunmayan ve kamu tüzel kişisi biçiminde örgütlenmiş olmayan kuruluşlara veya özel hukuk tüzel kişilerine bırakabilir. Buna günümüzde, gelişen toplum yapısının, idare edilenlerin kamu hizmetlerinin yürütümüne katılmaları gereksiniminin bir gereği olarak bakılmaktadır. Bu kuruluş ve kişiler, kendilerine bırakılan kamu hizmetinin yürütmü sırasında, kamu gücü ayrıcalıklarından yararlanarak tek yanlı irade açıklamasıyla, kamu hizmeti karşısında durumu idare edilen olan kişi ya da kişileri bağlayabilen onların hukuki durumlarını değiştirebilen işlem ve eylemler yapabilmektedirler. (…)”

3. 
   Aydın Gülan, İdari Yargılama Hukuku Ders Notları (2015-2016), www.hukuk.istanbul.edu.tr/idarehukuku
   

“ (…) İdari Yargıda Özel Hukuk Kişilerinin Davalı Olup Olamayacağı Sorunu

Ayrıntılara girecek olursak, ne gibi ihtimaller olabileceğini değerlendirelim. Kamu hizmeti gören özel hukuk kişileri varsa hasım kim olacak problemi var. Yani her zaman idare değil bazen de hizmeti yapan özel hukuk kişileri söz konusu olabilir. Mesela at yarışlarını yapan Türkiye Jokey Kulübü ne olacak? Eskiden tahkim getirilmeden önce Futbol Federasyonu davalı olarak gösterildiği zaman ne olacak? Özel hukuk kişisi gösterildiği zaman ne olacak, özel hukuk kişisi hasım olarak gösterilebilir mi, böyle bir problem var. Doktrinin kabul ettiği bir husus var; kamu gücünü kim kullanıyorsa, işlemi kim yapıyorsa davalı da odur. Dolayısıyla bu noktada bir tutarlılığı var. Yani baştaki tutarlılığı sürdürüyor. Burada esas olarak işlemin hukuka uygun olup olmadığına bakılıyor. Esas davalı işlem, davalı konumuna getirilecek de işlemi kim yapmışsa o. Eğer o işleme karşı idari yargıda dava açılmasını kabul ediyorsan, o işlemi yapan da davalı olacak demektir, bakış açısı bu. Davalı, işlemi yaptığı için davalı konumunda. Fakat uygulama, bu konuda da farklı bir yol izlemekte ve mutlaka bir idarenin gösterilmesi arayışı içinde. O işin sahibi olan idareyi de davalı olarak gösteriyor. Mesela; Turkcell, Türk Telekom gibi kamu hizmeti imtiyazıyla faaliyet gösteren özel hukuk kişilerine karşı idari yargıya girecek bir uyuşmazlık ortaya çıktığı durumlar olabilir. Mesela; bir frekans düzenlemesi, numara taşınabilirliğine ilişkin bir uygulama aksaklığı, numaranın taşınması gerekirken taşınmaması, reddedilmesi, baz istasyonu aksaklığı, imtiyaz sözleşmelerinde taahhüt edilmiş olmasına ve belirtilen süre geçmesine baz istasyonu kurulmaması nedeniyle rağmen hala bulunduğu yerde telefonun çekmiyor olması, bunun kurulması talebinin reddi işlemi gibi hususlarda esasında işlemi yapan veya yapmayan veya karar üzerine yapması gereken bir özel hukuk kişisi. Fakat davalı olarak özel hukuk kişisiyle birlikte Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu (BTK) gibi, eskiden Ulaştırma Bakanlığı gibi ona kamu hizmeti imtiyazını veren yani sözleşmeyi imzalayan kamu tüzel kişisini de gösteriyor. Dolayısıyla iki davalı gösteriyor. Birisi diyelim ki BTK ikincisi ise Turkcell A.Ş. Bu da, idare hukuku uyuşmazlığında, idari yargı uyuşmazlığında davalılar arasında adeta mutlaka bir idari makam da bulunması gerekir şeklindeki yaklaşımın içinde olduğunu gösteriyor. Özel hukuk kişisini tek başına almıyor. Esasında idari davalarda özellikle tam yargı davalarında sadece özel hukuk kişisinin davalı olabileceği hallerin de olması lazım. Fakat rastlanan örneği yok. Bunlardan birisi: imtiyaz sözleşmelerinde idare ile özel hukuk kişisi arasında uyuşmazlık çıkması hali. İdare ile özel hukuk kişisi arasında uyuşmazlık çıktığında sözleşme olduğu için idarenin özel hukuk kişisine dava açması gerekir. Yani idare davacı özel hukuk kişisi davalı şeklinde tam tersine bir görünüm olabilir. Fakat bunun hiç örneği görülmüyor, sebebi bizim idari sözleşmeler uygulamasında idarenin dava açmak yerine tek taraflı bir işlem yapıyor olması. Bu sefer sözleşmenin diğer tarafı olan, akit tarafı olan özel hukuk kişisi dava açmak zorunda kalıyor. Normalde özel hukuk kişisi ile idare arasında bir idari sözleşme olduğunda ve bu sözleşmede aralarında bir uyuşmazlık çıktığında sözleşme olmasının gereği olarak idarenin tek taraflı bir yetki kullanmaktan ziyade anlaşmazlığı yargıya götürüp özel hukuk kişisine karşı dava açması lazım. Bu sözleşme idari sözleşmeyse idari yargıda olması lazım. Ama bunun hiç örneği görülmüyor. Çünkü idare üstünlüğünü kullanıyor. Bu durumda idare olarak ben yaptım beğenmiyorsan dava aç noktasına geliyor. Dolayısıyla genellikle bu şekilde gözüküyor.

İdari yargı tarihinde bir özel hukuk gerçek kişisine karşı verilmiş karar örneği Sıddık Sami Onar aleyhine var. Sıddık Sami Onar İstanbul Üniversitesi Rektörü olarak yaptığı bir işlemin hukuka aykırılığından ötürü davalı konumuna alınmış ve para cezası kesilmiş. İlginç bir yargılama usulü. Tam yargı davasında İstanbul Üniversitesi Rektörlüğü davalıyken, Sıddık Sami Onar’ı da rektör olarak ayrıca davalı konumuna alıp ona da tazminat yüklemiş. Dolayısıyla uygulamada özel hukuk kişisi idari yargıda davalı olarak karşımıza çıkmıyor. Sadece tek başına çıkmıyor. İdare olarak çıkıyor. 

Toparlayacak olursak, davacı ve davalıdan bahsediyoruz. Davacı olabilmek için iptal davasında menfaat koşulu tam yargı davasında hak ihlali koşulundan bahsettik. Davalı hemen her zaman idare olur dedik. iptal davası ve tam yargı davası bakımından tüzel kişilik açısından ayırarak bakmak gerekir. İptal davasında işlemi yapan davalı olur, tam yargı davasında ise her zaman tüzel kişilik davalı olur. Tam yargı davasında her zaman tüzel kişiliğin davalı olmasının mantığı ise mahkum olduğunda para ödeyebilmesi içindir. Tüzel kişilik ödeme yükümlüsüdür, gerçekleştirme yükümlüsüdür. Dolayısıyla tüzel kişilik davalı olur ki tazminatı ödesin. Tam yargı davasında tüzel kişilik şartı var. İptal davası tüzel kişilik şartı yok ama pratikte dava nerdeyse her zaman tüzel kişilik veya tüzel kişiliği temsil eden kimseye karşı açılıyor. Bunları belirttik.

İdari Yargıda İdarenin Davacı Olup Olamayacağı Hususu

İptal davası ve tam yargı davası bakımından davacı idare olabilir mi? Davalı hemen her zaman idare olur dedik, peki davacı idare olur mu bunu düşünmek lazım. Evet davacı idare olur. Tüzel kişiler birbirleriyle davalaşabilirler, çokça da davalaşıyorlar. En fazla belediyelerle merkezi idare arasında davalar gündeme geliyor. Ayrı tüzel kişilikler olduğu için idari vesayet yetkisi kapsamında birbirleriyle olan sorunları gideremeyecekleri için davalaşabilirler. Ayrı tüzel kişilikler davalaşabilir. Ama aynı tüzel kişilik içinde davalaşılabilir mi, bunu gündeme getirelim. Mesela devlet tüzel kişiliği içinde olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Kültür Bakanlığı birbiriyle davalaşabilir mi, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Kültür Bakanlığına dava açabilir mi? Buradaki yaklaşım dava açamazlar, aynı tüzel kişilik içinde davalaşma olmaz, onların üstü olan Bakanlar Kurulu’nun ve Başbakanlığın halletmesi beklenir şeklinde. Aynı tüzel kişiliğin birimleri arasında dava olmaz. Eczacılık Fakültesi ile Hukuk Fakültesi birbiriyle davalaşamaz. Bunu tüzel kişilik halleder. Tüzel kişiliğin verdiği kararı beğenmezse yine Fakülte tüzel kişiliğe karşı dava açamaz. Çünkü içinde olduğu tüzel kişiliğe karşı dava açamayacağı kabul ediliyor. Ancak mensupları tüzel kişiliğin onların özlük işlerine dair işlemlerine karşı dava açabilir. Tüzel kişiliklerin birbiriyle davalı davacı olabileceği ama aynı tüzel kişilik içindeki birimlerin davalı davacı olamayacağını belirttik. Bunun uygulamada Kültür Bakanlığı dolayısıyla ortaya çıkan bir istisnası var. Fransa'da çok istisnası vardı da, bizde sadece Kültür Bakanlığı dolayısıyla var. Hatta Kültür Bakanlığı kendisiyle bile davalı olabiliyor. Kültür Bakanlığının içinde Kültür Varlıklarını Koruma Kurulları şeklinde bir birim var. Bu birimin kararları hiyerarşi kapsamında Kültür Bakanlığı hiyerarşisi tarafından değiştirilemiyor. Kültür Varlıklarını Koruma Kurullarının bütün mensupları Kültür Bakanlığı tarafından atanıyor. Fakat Bakanlığın aldıkları kararları değiştirme imkanı yok, çünkü uzmanlık gerektiren kararlar. Sit alanı ilan ediyorlar, tarihi eser ilan ediyorlar. Bunu ilan ettikleri zaman oradaki imar hakları kısıtlanıyor, yapılaşma imkanları buna göre belirleniyor, kimi zaman da yapılaşmayı engelliyor. Dolayısıyla Kültür Bakanlığının, Başbakanlığın veya Bakanlar Kurulunun değiştiremeyeceği bir idari işlem ortaya çıkıyor. İdare bakımından değiştirilemediğine göre bir hukuka aykırılık varsa bunu ancak mahkeme iptal edebilecek demektir. Dolayısıyla bu işleme karşı açılan davada mesela Kültür Bakanlığı davacı, Kültür Bakanlığı İstanbul 3 numaralı Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulu davalı konumunda olabilir. Böyle bir gariplik ortaya çıkabiliyor. Davacı da davalı da Kültür Bakanlığı, savunan da iddia eden de Kültür Bakanlığının avukatları. Şimdiye kadar Antalya’daki tahsisler nedeniyle bir tek örneği çıkmış, ama teorik olarak mümkün. Esasen Fransa’da da bağımsız idari otoriteler Türkiye’deki gibi ayrı tüzel kişilik değiller. Bağımsız idari otoriteler; Bakanlıkların içinde kendilerine müdahale edilemeyen o yüzden de bağımsız denilen, tüzel kişilikleri ayrıca olmadıkları için de otorite, makam denilen varlıklar (Autorité administrative indépendante). Dolayısıyla onlar bir tüzel kişiliğin içinde, tüzel kişiliğin hiyerarşisinden kopup karar verebiliyorlar. Buna ilişkin uyuşmazlık çıktığında ancak mahkemeye gidiliyor. Çünkü hiyerarşi içinde değiştirilmesi, kararı beğenmeyen üst makamın değiştirebilmesi mümkün değil. 

Vergi takdir komisyonu kararına karşı vergi dairesinin dava açabilmesi soruldu. Vergi takdir komisyonu karma bir komisyon, dolayısıyla tamamen idare içinde oluşsa bile idarenin bir organı değil. Birkaç tane takdir komisyonu var, mesela bir tanesi emlak vergilerini belirlemek için civardaki emlak sahiplerinin katılımıyla, çeşitli kurullardan katılımla oluşan takdir komisyonu ve arsa fiyatlarını emlak değeri bakımından belirliyor. O idare nezdinde toplansa bile ayrı bir kurul olduğu için onun kararlarına karşı vergi daireleri de dava açabiliyor.

Dolayısıyla istisnasi hallerde idare içinde hiyerarşiyle değişmeyecek kararlar için formül bu. Hiyerarşi ilişkisi içinde değişmeyecek kararlar için o kararın kendisini ilgilendirdiği, menfaatini ihlal ettiği idare de dava açabilir. Nasıl özel hukuk kişisi menfaati ihlal edildiğinde dava açabiliyorsa menfaati ihlal edilen idare de kural olarak kendi menfaatini ihlal eden diğer idarenin işlemine karşı dava açabilir. Bu da zaten doktrinin işlemi yapan makamın hasım gösterilmesi kuralındaki isabetini gösteriyor. Dolayısıyla bir işlemin kendi içinde yargı öncesi düzeltilme imkanları yoksa, menfaati ihlal edilen tarafından yargı önüne götürülebilir.”