Ii ühinemisleping (artiklid 1-3)

27. JAGU

ÜHINE VÄLIS- JA JULGEOLEKUPOLIITIKA

1. Sissejuhatus
Eelnõu seletuskirja selle osa koostasid Märt Volmer ja Meelis Tiigimäe Välisministeeriumi 1. poliitikaosakonna 1.A büroost (ühise välis- ja julgeolekupoliitika büroo).

Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) koondab endasse Euroopa Liidu diplomaatilise tegevuse. ÜVJP peaeesmärgiks on liidu ühiste väärtuste kaitsmine ja liidu julgeoleku suurendamine

Selleks, et tagada liidu välispoliitilise mõju tõhusus teavitavad liikmesriigid üksteist ja konsulteerivad omavahel nõukogus kõigis üldist huvi pakkuvates välis- ja julgeolekupoliitika küsimustes. Liikmesriigid koordineerivad oma tegevust ka rahvusvahelistes organisatsioonides. Samuti teevad koostööd liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused ning komisjoni delegatsioonid kolmandates riikides, kindlustades nõukogu võetud ühiste seisukohtade ja ühismeetmete järgimise ja rakendamise.
Ühenduse raames tehti esimene katse poliitilise integratsiooni suunas Euroopa Kaitseühenduse (EKÜ) kavaga 1952. aastal, kuid eeskätt Prantsusmaa vastuseisu tõttu jäi see rakendamata.
1970-ndatel käivitati mitteametlikult Euroopa poliitiline koostöö (EPK) ning see ametlikustati Ühtse Euroopa aktiga, mis jõustus 1987.aastal. Koostöö eesmärgiks jäi vähe ambitsioonikas soov edendada liikmesriikide konsultatsioone välispoliitilistes küsimustes. Komisjoni tollastele ponnistustele vaatamata ei õnnestunud viia välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitikat ühenduste pädevusse. Eelkõige brittide vastuseisu tõttu loodi kompromissina (Maastrichti) EL lepingu jõustudes 1993. aastal nn kolme samba süsteem, kus ühine välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) paigutus 2. Sambasse. Erinevalt 1. sambas kasutatava riikideülese (Euroopa ühendused) meetodi asemel on kasutusel valitsustevaheline meetod.
Amsterdami lepinguga kehtestati, et EL peab arendama välja ka ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika (EJKP). Lepingu kohaselt võib EJKP areneda ühiskaitseks. Amsterdami leping muutis ÜVJP eesmärke, muutes võimalikuks nii sõjaliste kui ka mittesõjaliste vahendite kasutamise kriisilahendamisel. Need nn Petersbergi ülesanded (nimetus pärineb Petersbergis toimunud WEU kohtumisest, kus nimetatud ülesanded esmakordselt määratleti). hõlmavad paljusid valdkondi alates otsingu- ja päästemissioonidest kuni rahuvalve ja rahusõlmimise operatsioonideni. Loodi ÜVJP kõrge esindaja koht.

Nice’i lepinguga toimus ÜVJP ja sellesse kuuluva EJKP edasi arendamine. Olulisema muudatusena toodi lepingusse sisse tõhustatud koostöö võimalus ÜVJP valdkonnas ja laiendati kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist ÜVJP küsimustes. Nice’e Ülemkogu otsusega loodi EJKP poliitilised ja sõjalised struktuurid.

2. Eesmärk
Vastavalt Euroopa lepingu V jaotise artiklile 11 on ÜVJP eesmärgid:

• 
  kaitsta liidu ühiseid väärtusi, põhihuve, sõltumatust ning terviklikkust kooskõlas ÜRO põhikirjaga;
  
• 
  tugevdada igal viisil liidu julgeolekut;
  
• 
  säilitada rahu ja tugevdada rahvusvahelist julgeolekut kooskõlas ÜRO põhikirja kui ka Helsingi lõppakti põhimõtetega ning Pariisi harta eesmärkidega, k.a. rahu ja julgeolek välispiiridel;
  
• 
  edendada rahvusvahelist koostööd;
  
• 
  arendada ja tugevdada demokraatiat ja õigusriigi põhimõtteid ning inimõiguste ja põhivabaduste austamist.
  

ÜVJPsse kuuluva Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika (EJKP) põhineb Euroopa Liidu lepingu artiklil 17, mis sätestab, et ÜVJP hõlmab kõiki liidu julgeolekuga seotud küsimusi, sealhulgas ühise kaitsepoliitika järkjärgulist kujundamist, mis võib viia ühiskaitseni. Liikmesriigid teevad omavahelist koostööd relvastuse alal.

EJKP raames lahendatavad ülesanded on humanitaar- ja päästeülesanded, rahuvalve ja lahinguüksuste ülesanded kriiside ohjeldamisel, sh rahusobitamine (nn Petersberg-ülesanded.
Petersberg-ülesannete täitmiseks seadis EL Helsingi Ülemkogu otsusega detsembris 1999. a eesmärgiks luua 2003. aastaks kiirreageerimiskorpus (60 000 meest). Selle nn peaeesmärgi saavutamine annaks ELile võime sooritada iseseisvalt sõjalisi operatsioone. Eesmärgi saavutamine toimub liikmesriikide vabatahtliku panustamise teel. Tänaseks on veel puudujääke, eelkõige kaugtranspordi võimekuste jms näol. Kokkuleppel NATO-ga saab EL kasutada ka Alliansi vahendeid, sh planeerimist.
Eraldi EJKP eesmärgid on püstitatud ka tsiviilse kriisilahendamise kohta (politsei, õigusriik, avalik haldus ja tsiviilkaitse). Ka nende eesmärkide saavutamine käib vabatahtlikkuse alusel ning tänaseks on nad praktiliselt saavutatud.
1. jaanuaril 2003. a alustas EL oma esimest EJKP operatsiooni – politseioperatsioon Bosnia-Herzegovinas (EUPM). 31. Märtsil 2003. a käivitub ka esimene sõjaline operatsioon FYROM-s. Juba käivad ka läbirääkimised NATO operatsiooni ülevõtmise kohta Bosnia-Herzegovinas (SFOR), mis peaks aset leidma järgmise aasta alguses.
Püstitatud eesmärkide täitmiseks on liikmesriigid võtnud endale kohustuse toetada tingimusteta ÜVJPd solidaarsuse vaimus. Liikmesriigid kohustuvad hoiduma igasugustest meetmetest, mis on vastuolus liidu huvidega (EL lepingu artikkel 11).
Nice’i lepinguga loodi võimalus nn tõhustatud koostööks ÜVJP valdkonnas seoses ühismeetme või ühise seisukoha elluviimisega tingimusel, et kavandatav koostöö on suunatud liidu eesmärkide teenimisele ja austab EL lepingu ja ühenduste põhimõtteid. Selline koostöö peab hõlmama vähemalt kaheksat liikmesriiki ja olema avatud kõikidele liikmesriikidele. Tõhustatud koostöö korral võib kasutada Euroopa Liidu ja Ühenduse institutsioone ja mehhanisme. Samas rõhutatakse, et tõhustatud koostööd võib kasutusele võtta siiski vaid viimase abinõuna, kui olemasolevad lepingud ei võimalda mõistliku aja jooksul soovitud eesmärke saavutada. Aktid ja otsused, mis on vastu võetud tõhustatud koostöös osalevate riikide poolt, ei ole siduvad neile, kes selles koostöös ei osale. Kulud (v.a institutsioonide halduskulud), mis sellisest koostööst tekivad, kannavad osalevad liikmesriigid (Euroopa lepingu artiklid 27, 43, 44). Tänase seisuga ÜVJP valdkonnas tõhustatud koostöö võimalust veel rakendatud ei ole. Tõhustatud koostöö ei laiene sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega küsimustele.
ÜVJPd käsitlevad õigusaktid

Esmase õigusena reguleerivad ÜVJPd EL leping ja EÜ asutamisleping. Kui Euroopa lepingus on ÜVJPle pühendatud terve V jaotis (artiklid 11-28), siis EÜ asutamislepingus ÜVJP spetsiifilised artiklid puuduvad. EÜ asutamisleping kehtestab institutsioonilise raamistiku, mida kasutatakse ka ÜVJP ellu viimiseks (artiklid 189, 190, 196-199, 203, 204, 206-209, 213-219, 255 ja 290).

ÜVJP/EJKP õigusaktid erinevad ühenduste omadest. EL lepingu artikli 12 kohaselt on nendeks üldsuunised, ühisstrateegiad, ühismeetmed ja ühised seisukohad.
ÜVJP põhimõtted ja üldsuunised on poliitilised otsused, mis Euroopa Ülemkogu teeb ühehäälselt.
Ühisstrateegiaks nimetatakse Euroopa Ülemkogu vastu võetud laiahaardelist välispoliitilist kava, mis on suunatud mingile kindlale regioonile või valdkonnale. Euroopa Liidul on praegu kolm ühisstrateegiat - Venemaaga, Ukrainaga ja Vahemere piirkonna riikidega. Ühisstrateegia on instrument, mis annab ÜVJPle rohkem paindlikust.
Ülemkogu poolt juba vastu võetud ühisstrateegia raames võetavaid ühismeetmeid ja ühiseid seisukohti otsustatakse kvalifitseeritud häälteenamusega. Liikmesriikidele on jäetud õigus teatada, et nad on olulistel põhjustel kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise vastu. Sellisel juhul suunatakse asi ühehäälse otsuse tegemiseks Ülemkogusse.
Ühismeede on liikmesriikide kooskõlastatud tegevus, millega kõik ressursid on rakendatud mingi ÜVJPst lähtuva eesmärgi nimel. Tegemist võib olla rahusobitamis-, rahuvalve- või politseioperatsiooniga mõnes regionaalses konfliktikoldes. Otsuse ühismeetme kohta teeb Euroopa Liidu Nõukogu. Ühismeetmel on oma spetsiifilised eesmärgid ja ulatus, kindlaksmääratud ressursid (väeüksused, logistika, rahalised vahendid jne) ja ajaline kestvus.
Ühise seisukoha mingi regiooni, riigi või rahvusvahelise probleemi kohta võtab vastu nõukogu. Ühise seisukoha eesmärk on muuta liikmesriikide koostöö süstemaatilisemaks ja tõhustada selle kooskõlastamist. Ühise seisukohaga võib Euroopa Liit üles astuda ka rahvusvahelises organisatsioonis või rahvusvahelisel konverentsil.
Deklaratsioon on õiguslik vahend, mille vastuvõtmist ei ole EL lepingus kehtestatud, kuid nad annavad võimaluse väljendada Euroopa Liidu seisukohti rahvusvahelise elu küsimustes. Deklaratsioone võtab vastu nõukogu või eesistujariik ning nad ei ole siduvad. Tihti ei eelne neile pikki liikmesriikide vahelisi läbirääkimisi ning deklaratsiooni teksti kooskõlastamine toimub tavaliselt EL andmeside võrgu (COREU) vahendusel vaikimis protseduuri alusel.

ÜJKP eesmärkide saavutamiseks võib nõukogu sõlmida kokkuleppeid riikidega ja rahvusvaheliste organisatsioonidega (EL lepingu artikkel 24). Kokkulepe ei seo liikmesriiki, mille esindaja nõukogus teatab, et ta peab järgima oma põhiseadusest tulenevate menetluste nõudeid.

ÜVJP institutsiooniline korraldus

Maastrichti ja Amsterdami lepingutega loodi ÜVJP jaoks ühtne institutsiooniline korraldus (Euroopa Liidu lepingu artikkel 3). Põhimõtteline uuendusena omandasid Euroopa ühenduste institutsioonid (eelkõige Euroopa Komisjon, kuid ka Euroopa Parlament) pädevuse ka valitsustevahelisel koostööl põhineval ÜVJP valdkonnas. ÜVJP alal konkretiseeritakse ühtset institutsioonilist korraldust Euroopa Liidu lepingu artiklis 28 viidetega vastavatele Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklitele.
ÜVJP põhimõtted ja üldsuunised määratleb riigipeade ja valitsusjuhtide tasemel neli korda aastas kogunev Euroopa Ülemkogu. Ülemkogu võtab vastu poliitilised otsused, millele tuginedes teised struktuurid ühist välis- ja julgeolekupoliitikat ning kaitsepoliitikat ellu viivad. Ülemkogu otsustab ÜVJP ja EJKP küsimusi alati konsensusega. Ükski otsus ei jõustu, kui mõni liikmesriik sellega nõus pole.
Ministrite tasemel esindatud EL Nõukogu on ÜVJP üle otsustamise keskne institutsioon, mis teeb Ülemkogu suuniste põhjal ÜVJP määratlemiseks ja rakendamiseks vajalikud otsused (Euroopa lepingu artikkel 13). Nõukogu võtab vastavalt vajadusele vastu ühismeetmeid, mis seovad liikmesriike nende seisukohavõttude ja talitusviiside suhtes, ja ühiseid seisukohti, milles määratakse liidu lähenemisviis konkreetsele küsimusele (EL lepingu artiklid 14 ja 15). Nõukogu koosneb liikmesriikide valitsuste esindajatest (ministritest või nende asetäitjatest). ÜVJP ja EJKP küsimusi arutavad ja nende üle otsustavad reeglina välisministrid (liikmesriigiti kasutatakse erinevat praktikat), kelle kord kuus Brüsselis toimuvad kogunemised kannavad nimetust Üld- ja välisasjade nõukogu (GAERC), kusjuures üldasjade ja välisasjade arutelud toimuvad eraldi.

Nõukogu töö ettevalmistamise eest vastutab liikmesriikide alalistest esindajatest koosnev komitee (COREPER), mis jaguneb omakorda kaheks. ÜVJP valdkonnaga tegeleb EÜ asutamislepingu alusel alaliste esindajate komitee COREPER II. Nice’i lepinguga toodi EL lepingusse sisse uue institutsioonina poliitika- ja julgeolekukomitee (PSC), mis jälgib rahvusvahelist olukorda ÜVJP hõlmatud valdkondades ning aitab kaasa poliitika kindlaksmääramisele, esitades nõukogule arvamusi. PSC loomisega ei piirata siiski COREPERi rolli ÜVJP valdkonnas, kuigi viimane sageli antud küsimusi sisuliselt ei aruta.

Nõukogu eesistuja ametikohta täidavad liikmesriigid kordamööda kuuekuulise tähtaja jooksul. Eesistuja esindab liitu ÜVJP küsimustes, juhatab Euroopa Liidu nimel rahvusvahelisi läbirääkimisi ja teeb teatavaks ELi seisukohad ühes või teises rahvusvahelise elu küsimuses. Kolmandate riikidega poliitilise dialoogi raames peetavatel kohtumistel on EL esindatud nn troikaga – eesistuja, järgmine eesistuja, komisjon ja nõukogu sekretariaat.
Amsterdami lepinguga anti nõukogu peasekretärile täiendav funktsioon tegutsemaks ÜVJP kõrge esindajana. Vastavalt EL lepingu artiklile 26 aitab nõukogu peasekretär kaasa poliitikaotsuste sõnastamisele, ettevalmistamisele ja rakendamisele ning peab vajaduse korral eesistujariigi taotlusel nõukogu nimel poliitilist dialoogi mitte EL liikmesriikidega.
Nõukogu sekretariaadis loodi peasekretärile alluv poliitika planeerimise ja varase hoiatuse üksus. Peasekretäri töökoormuse kergendamiseks nõukogu sekretariaadi administratiivsel juhtimisel loodi asepeasekretäri ametikoht. Esimeseks nõukogu peasekretäriks - ÜVJP kõrgeks esindajaks sai 8. oktoobril 1999.a Javier Solana.

Jooksev töö Nõukogus toimub läbi töögruppide. ÜVJP töögruppide puhul tuleb eristada nõukogu ühendatud gruppe “puhastest” ÜVJP töögruppidest, mis käsitlevad ainult välis- ja julgeolekupoliitilisi küsimusi.

Ühendatud töögrupid käsitlevad nii välispoliitilisi kui ka välismajanduspolitiilisi küsimusi. See tuleneb Maastrichti lepinguga loodud ühtsest institutsioonilisest korraldusest. Ühendatud grupid on de jure kõik geograafilised töögrupid, kuid samas on pärast Maastrichti lepingu sõlmimist kõik eesistujariigid korraldanud ühendatud gruppide koosolekuid kahes erinevas formaadis. Välis- ja julgeolekupoliitilisi päevakorrapunkte arutatakse pealinnadest kohalesõitvate esindajate formatsioonis, välismajanduspoliitilisi punkte nn Brüsseli formaadis (vastavad alaliste esinduste töötajad).

“Puhaste” ÜVJP töögruppide pädevus hõlmab eranditult ÜVJP valdkonda. Sellesse kategooriasse mahub enamus temaatilisi töögruppe, siiski võib sidususe eesmärgil osutuda kasulikuks ka kontaktipidamine ja infovahetus teiste nõukogu töögruppidega (sh justiits- ja siseküsimuste alal).

Ühendatud töögruppide ja “puhaste” ÜVJP gruppide puhul saadetakse koosolekute päevakorrad ning aruanded osalejatele COREU sidevõrgu kaudu.

ÜVJPga seonduvate õiguslike, rahanduslike ja haldusküsimuste arutamiseks loodi juulis 1994. a alaliste esinduste ÜVJP nõunike töögrupp (tänaseks kannab nime RELEX nõunike töögrupp). Töögrupp nõustab nimetatud küsimustes Poliitika- ja Julgeolekukomiteed ning COREPERi. Lisaks vaadatakse seal üksikasjalikult läbi otsused EL sanktsioonide kohta (ühisseisukohad majandussuhete osaliseks või täielikuks katkestamiseks kolmandate riikidega).

Ühtse institutsioonilise korralduse tingimustes kasutatakse ka ÜVJP alal Euroopa Ühenduste keelte kasutusrežiimi (viitega EÜ asutamislepingu artiklile 290). Maastrichti lepingu lõppaktile lisatud deklaratsioonis 29 täpsustatakse siiski keelte kasutamist ÜVJP küsimustes: COREU sidevõrgus lähtutakse esialgu senisest Euroopa poliitilise koostöö praktikast, mille kohaselt kasutatakse vaid inglise ja prantsuse keelt). See keelterežiim on seniajani säilinud kõikides ÜVJP töögruppide formatsioonides.


EJKP struktuurid

Seoses ühise julgeoleku- ja kaitsepoliitika loomisega tekkis vajadus luua ÜVJP kõrvale ka EJKP struktuur. Uued komiteed ja nende töögrupid töötavad nõukogu alluvuses.

Poliitika- ja Julgeolekukomitee (PSC), mis integreeriti Nice’i otsusega ka EL lepingusse, on ESDP kese, mis tegeleb kõigi EL Lepingu artiklis 25 nimetatud ülesannetega. Poliitika- ja Julgeolekukomitee teostab poliitilist kontrolli ja strateegilist juhtimist, kui EL on otsustanud kriisile reageerida sõjaliste vahenditega. Komiteel on ka võtmeroll konsultatsioonides NATOga ja kolmandate riikidega.
Komitee käib koos Brüsselis resideerivate suursaadikute tasemel, kuid võib vajadusel koguneda ka liikmesriikide poliitikadirektorite tasemel. Seega säilib poliitikadirektoritel senisele Poliitilisele Komiteele vastav kooskäimise võimalus, kuid senisest harvemini ning sisuline töö keskendub rohkem alalistele esindajatele.
Poliitika- ja Julgeolekukomitee istungeid võib juhatada nõukogu peasekretär. ÜVJP kõrge esindaja võib juhatada komitee istungeid ja seda eriti kriisi korral, olles eelnevalt konsulteerinud eesistujamaaga. Ainult nõukogul ja komisjonil on õigus langetada õiguslikult siduvaid otsuseid vastavalt oma pädevusele. PSC asutamine ei mõjuta eksisteerivat otsuste langetamise ja rakendamise mehhanismi, nagu see igas ELi sambas ette on nähtud.
Sõjaline Komitee (MC) on EL kõrgeim sõjaline organ. See koosneb liikmesriikide kaitsejõudude juhatajatest, keda harilikult esindavad komitees sõjalised esindajad ehk milrepid. Kaitsejõudude juhatajate tasemel kohtutakse ainult vajaduse korral. Komitee annab soovitusi PSC-le ning juhiseid EL Sõjalisele Staabile.
Sõjaline Staap (MS) pakub sõjalist ekspertiisi ning abistab Poliitika- ja Julgeolekukomiteed ning Sõjalist Komiteed ja ÜVJP kõrget esindajat. Staabi ülesandeks on varajane hoiatus, olukorra analüüs ja strateegiline planeerimine Petersberg-ülesannete raames. Sõjaline Staap viib ellu EL poliitikat ja otsuseid vastavalt Sõjalise Komitee poolt antud juhistele ning tagab sideme Sõjalise Komitee ja EL käsutuses olevate sõjaliste ressursside vahel.
Sõjaline Staap jälgib potentsiaalseid kriise info põhjal, mis saadakse rahvuslike ja multinatsionaalsete luurestruktuuride kaudu. Sõjaline Staap kogub kokku ja peab arvet EL käsutusse antud rahvuslike ja multinatsionaalsete jõudude üle.

Tsiviilkomitee (CIVCOM) on ESDP struktuuridest noorim ja alles kujunemisfaasis. Komitee on jagatud neljaks alakomiteeks, mis vastutavad vastavalt tsiviilse kriisilahendamise nelja komponendi - politsei, õigusriik, tsiviilkaitse ja haldus - eest.

Nimetatud EJKP komiteede tööd toetavad mitmed ESDP töögrupid.

Euroopa Komisjon. Kuigi Euroopa lepingu artikli 27 kohaselt osaleb Euroopa Komisjon täiel määral ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas tehtavas töös, on komisjonil ÜVJP kujundamisel siiski teisejärguline osa. Komisjon on eelkõige siduvaks lüliks ühelt poolt välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika ning teiselt poolt väliskaubandus- ja arenguabipoliitika vahel. Komisjon osaleb liidu esindamisel troika koosseisus rahvusvahelistel kohtumistel. Komisjonis vastutab ÜVJP eest välissuhete peadirektoraat ja üheks komisjoni liikmeks on ka välissuhete volinik.

Euroopa Parlamendi pädevus on ÜVJPs väga piiratud. Parlamendiga konsulteeritakse ühise välis- ja julgeolekupoliitika peamistes aspektides ja teda informeeritakse liidu vastavatest arengutest. Parlament kinnitab ELi eelarve, mille üheks osaks on ka ÜVJP eelarve. Parlament võib nõukogule esitada küsimusi või anda talle soovitusi. Kord aastas toimub parlamendis mõttevahetuse ühise välis- ja julgeolekupoliitika rakendamisel saavutatud edusammude üle.

Euroopa Kohtul puudub ÜVJP alal selgelt sõnastatud pädevus. Seepärast eksisteerib vaid kaudne võimalus kohtumõistmiseks Euroopa Kohtu poolt, kui ÜVJP raames tehtavad meetmed või toimingud puudutavad mõnesid Euroopa Ühenduste õiguse aspekte (näiteks majandussanktsioonid vastavalt EÜ asutamislepingu artiklile 301 või eelarvemenetlus vastavalt artiklile 272).
Euroopa Kontrollikoda, mille ülesannetele EL lepingu artiklis 28 selgesõnaliselt viidatud ei ole, kontrollib oma volituste piires (EÜ asutamislepingu artikkel 248) kõiki ühenduste tulusid ja kulusid ka ÜVJP valdkonnas. Liikmesriikide poolt sissemaksude meetodil ÜVJP operatiivülesanneteks eraldatud summad seevastu kontrollikoja pädevusse ei kuulu. Siin vastutavad asja eest rahvuslikud kontrollikojad, kellel praktikas on siiski väga keeruline vahendite kasutamist kindlaks teha. Mõnikord on nõukogu sellistel juhtudel Euroopa Kontrollikoda otseselt palunud arvepidamist kontrollida. See on mõttekas just segafinantseerimise korral (liikmesriikide osamaksud pluss rahaeraldis komisjoni eelarvest) või juhtudel, kui liikmesriikide osamakse hallatakse komisjoni või eesistujariigi poolt. Juhul kui tegevuskulud ei ole kaetud EÜ eelarvevahenditest (sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalikud tegevuskulud), katavad liikmesriigid need kulud rahvamajanduse kogutoodangu järgi määratud skaala kohaselt. Liikmesriigid, mille esindajad nõukogus on teinud ametliku avalduse EL lepingu artikli 23 lõike 1 teise lõigu alusel (ei osale operatsioonis), ei ole kohustatud aitama kaasa sõjalise operatsiooni tegevuskulude katmisele.

Otsuste tegemine ÜVJPs

Igal liikmesriigil või komisjonil on õigus suunata nõukogule ÜVJPga seotud küsimusi ning teha nõukogule ettepanekuid. Vajadusel kutsub eesistujariik kas omal algatusel või komisjoni või liikmesriigi taotlusel neljakümne kaheksa tunni, äärmise vajaduse korral lühema aja jooksul kokku nõukogu erakorralise istungi. ÜVJP ja EJKP puhul on otsuste algatajateks ja vastuvõtjateks eelkõige liikmesriigid, kes tegutsevad ülemkogu ja nõukogu kaudu.

ÜVJP/EJKP otsused teevad ülemkogu ja nõukogu ühehäälselt. Paindlikkuse suurendamiseks annab EL leping (artikkel 23) liikmesriikidele võimaluse hoiduda hääletamisest (nn konstruktiivne hääletamisest loobumine). Sel juhul ei ole ta kohustatud otsust kohaldama, kuid ta aktsepteerib, et otsus seob liitu ja hoidub igasugustest meetmetest, mis võiks sattuda vastuollu sellel otsusel põhineva liidu meetmega.
Erandina otsustab nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega ühisstrateegia raames võetavaid ühismeetmeid ja ühiseid seisukohti ning kui ta võtab vastu ühismeetme või ühise seisukoha rakendusotsuse. Liikmesriikidele on jäetud õigus teatada, et nad on olulistel põhjustel kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamise vastu. Sellisel juhul suunatakse asi ühehäälse otsuse tegemiseks Ülemkogusse.
Nice’i lepinguga lisandus ühehäälsuse nõudele ÜVJPs veel teisigi erandeid:

• 
  nõukogul on õiguse nimetada kvalifitseeritud häälteenamusega liidu eriesindaja, kellel on volitused teatavates poliitikaküsimustes;
  
• 
  sõlmides kokkulepet riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega teeb nõukogu, juhul kui kokkulepe sõlmitakse ühismeetme või ühise seisukoha rakendamiseks, otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega. Liikmesriigile, kes teatab, et peab järgima oma põhiseadusest tulenevat menetluste korda, ei ole kokkulepe siduv;
  
• 
  nõukogu võib kvalifitseeritud häälteenamusega edasi lükata otsuse tegemise tõhustatud koostöö taotluse kohta.
  

ÜVJP finantseerimine

Ühenduse institutsioonide halduskulud, mis tekivad seoses ÜVJP-ga kaetakse Euroopa ühenduste eelarvevahenditest. Samuti kaetakse eelarvevahenditest ÜVJP rakendamiseks vajalikud tegevuskulud tuleb, välja arvatud sõjalise ja kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalikud tegevuskulud.

Juhul kui tegevuskulud ei ole kaetud Euroopa ühenduste eelarvevahenditest, katavad liikmesriigid need kulud rahvamajanduse kogutoodangu järgi määratud skaala kohaselt. Liikmesriigid, mille esindajad nõukogus on teinud ametliku avalduse, et ei soovi kohaldada otsust mingi konkreetse ühismeetme osas (konstruktiivse hääletamisest hoidumise teel), ei ole kohustatud aitama kaasa sõjalise või kaitsepoliitilise tähendusega operatsioonideks vajalike tegevuskulude katmisele.

Euroopa ühenduste eelarvevahenditest kaetavate kulude suhtes kohaldatakse Euroopa Ühenduse asutamislepingus sätestatud eelarvemenetlust (EL lepingu artikkel 28).

3. Sisu ja võrdlev analüüs
Ühinemislepingu artikli 2 kohaselt on Eestil kohustus rakendada ÜVJPd käsitlevat acquis’d Euroopa Liiduga ühinemise päevast alates. Sama sätte alusel hakkab Eesti osalema ÜVJPs.
Seni on poliitiline dialoog Eesti ja EL vahel toimunud Euroopa ühenduste ja nende liikmesriikide ning Eesti Vabariigi vahel sõlmitud assotsieerumislepingu (Euroopa lepingu) alusel. See on kavandatud edendama Eesti ja EL seisukohtade lähenemist rahvusvahelistes küsimustes, paremat koostööd EL ÜVJP valdkonnas ja julgeolekut Euroopas.
Poliitiline dialoog toimub multilateraalses raamistikus vastavalt sisseseatud vormidele ja tavadele. Kohtumised toimuvad erinevatel tasemetel, k.a ministrite tasemel. Poliitiline dialoog ÜVJP valdkonnas toimub peamiselt töögruppide kaudu. Kooskõlastades assotsieerunud riikidega määrab nõukogu töögrupid, millega toimuvad kohtumised (sõltuvalt eesistuja prioriteetidest ja rahvusvahelisest olukorrast). Tavaliselt valitakse välja 9-10 nõukogu töögruppi, mis siis kohtuvad ühe korra eesistumise jooksul assotsieerunud riikidega (kõikidega korraga). Reeglina on EL esindatud nn troikaga. Kohtumistel arutatakse vastava töögrupi valdkonna küsimusi vastavalt vajadusele kas poliitilisel või eksperttasemel (enamasti viimasel).
Parlamentaarsel tasandil toimub poliitiline dialoog Euroopa ühenduste ning nende liikmesriikide ja Eesti vahelise assotsiatsiooni Parlamentaarse Komitee raamistikus.
Poliitilise dialoogi kõrvale tekkis seoses EJKP loomisega ka julgeoleku- ja kaitsepoliitika-alane dialoog. Nimetatud dialoogis arutatakse ja vahetatakse informatsiooni julgeoleku- ja kaitsepoliitika valdkonnas. Erineval tasemel, k.a ministrite, kohtumised, mis toimuvad nn 15+15 formaadis, kus üheltpoolt osalevad EL liikmesriigid ja teiselt poolt ELi mitte kuuluvad Euroopa NATO riigid (Norra, Island, Türgi, Poola, Tsehhi ja Ungari) ning ülejäänud EL assotsieerunud riigid (Eesti, Läti, Leedu, Slovakkia, Sloveenia, Rumeenia, Bulgaaria, Malta, Küpros). Nimetatud riigid on määranud oma esindajad EJKP struktuuride juurde.

Peale ühinemislepingu allkirjastamist toimub liituvate riikide osalemisel ÜVJPs kvalitatiivne muutus. Eesti ja teised liitujad hakkavad osalema EL ÜVJP töös aktiivse vaatleja staatuses, st õigust osaleda töögruppide töös ilma hääleõiguseta. See toob endaga kaasa ÜVJPga ja EJKPga tegelevate Eesti diplomaatide töökoormuse hüppelise suurenemise, kuna katta tuleb endisest rohkem regionaalseid ja temaatilisi töögruppe.

Kuigi ühinemislepingu allkirjastamise ja liidu liikmeks saamise vahelisel perioodil on tegemist “üleminekuajaga” ja arvestades, et meie ressursid on piiratud, osaleb Eesti prioriteete arvestades ÜVJP/EJKPs võimalikult palju.
Liidu liikmeks saades hakkab Eesti osalema ÜVJP/EJKPs täielikult, rakendades ühinemise päevast selle valdkonna acquis’d täies ulatuses.
Liikmesriigina peab Eesti toetama tingimusteta ÜVJPd solidaarsuse vaimus. Eesti peab hoiduma igasugustest meetmetest, mis on vastuolus liidu huvidega.
Eesti ja ülejäänud liikmesriigid teavitavad üksteist ja konsulteerivad omavahel nõukogus kõigis huvi pakkuvates ÜVJP/EJKP küsimustes. Liikmesriigina on Eesti kohustatud koordineerima oma tegevust teiste EL liikmesriikidega ka rahvusvahelistes organisatsioonides. Eesti hakkab osalema koostöös, mida teevad liikmesriikide diplomaatilised ja konsulaaresindused ning komisjoni delegatsioonid kolmandates riikides.
Liikmesriigina on Eestil õigus suunata nõukogule ÜVJPga seotud küsimusi ning teha ettepanekuid. Eesti hakkab osalema otsuste tegemises ning tulenevalt ÜVJP valdkonna eripärast, saab Eesti sarnaselt teistele liikmesriikidele enamustes küsimustes veto-õiguse.
Kui Eesti teatud põhjustel ei soovi mõne EL meetmega ühineda, siis on tal võimalus kasutada nn konstruktiivset hääletamisest loobumist. Sellisel juhul Eesti aktsepteerib küll EL otsust, aga ei pea ise seda meedet kohaldama ja peab hoiduma igasugustest meetmetest, mis satuks vastuollu liidu meetmega.
Eesti saab võimaluse osaleda nn tõhustatud koostöös mingi ÜVJP eesmärgi saavutamise nimel. Juhul, kui Eesti ei soovi teatud põhjustel minna kaasa mõne uue koostööga, siis saab Eesti jääda sellest kõrvale ja liituda sellega kunagi hiljem.
Eesti liidetakse EL ÜVJP ja EJKP andmeside võrkudesse.

4. Eelnõust tulenevate kohustuste vastavus Eesti/EL õigusele
Eesti välis- ja julgeolekupoliitika eesmärgid ja põhimõtted ühtivad EL ÜVJPga. Eesti on suuteline täies mahus ÜVJP acquis’d üle võtma jaseda rakendama EL ühinemise päevast alates. Eestil ei ole ÜVJP acquis’ suhtes üleminekuperioode ega erandeid.
Eesti õigusaktid ei ole veel täielikus vastavuses EL nõuetega, kuid ühtlustatakse ELiga ühinemise hetkeks. Selleks on vaja vastu võtta uus konsulaarseadus, mis ühtlustab Eesti õigusnormid Euroopa Liidu ühisest konsulaarkaitsest tulenevate nõuetega. Seletuskirja kirjutamise ajal oli väljatöötamisel mitmeid turvalisuse ja riigisaladusega seotud alamakte mis mõjutavad Eesti võimalusi saada, töödelda ja edastada ELi klassifitseeritud informatsiooni, mis suures osas koosneb ÜVJP alasest informatsioonist. Klassifitseeritud informatsiooni käsitlemist reguleerivad õigusaktid (riigisaladuse seadus ja selle alamaktid) ühtlustatakse täielikult EL ühinemise hetkeks.
Eesti osalemist ÜVJPs võimaldavad olemas olevad välispoliitika elluviimise eest vastutavad struktuurid (Välisministeerium ja Eesti välisesindused). Välisministeerium tagab diplomaatilise ja konsulaarkaitse nõuete rakendamise, kolmandate riikidega peetava poliitilise dialoogi toimumise ning negatiivsete meetmete rakendamise.

5. Mõjud
Eesti kavandab oma välispoliitikat samadest põhimõtetest lähtuvalt, millest lähtuvad EL riigid. Meie ühisteks eesmärkideks on julgeoleku tugevdamine, püsiv rahu, rahvusvahelise koostöö edendamine ja demokraatia areng. Põhimõtted, millele toetub Eesti välispoliitika, ei muutu ühinemisel Euroopa Liiduga. Eesti peab jätkuvalt silmas oma erihuve ja jätkab nende järgimist.
ÜVJPs osalemine tugevdab Eesti välispoliitikat. Liitumisläbirääkimiste ajal arvestati liikmelisusega kaasneva julgeolekuolukorra muutusega. Prognoositav mõju Eesti julgeolekusituatsioonile on oluline ja valdavalt positiivne, omades seljataga Euroopa Liitu tema kaalukusega, oleme võimelised tegema enamat järgimaks Eesti eluliselt tähtsaid huve. Euroopa Liiduga liitumine suurendab Eesti julgeolekut – see on kogu EL liitumise filosoofia üks põhilisi väljundeid. Julgeoleku aspektist on oluline ühist kaitsepoliitikat ja ühiskaitset käsitlev formuleering, Euroopa Liidu lepingu artikkel 17 kohaselt hõlmab ÜVJP kõiki liidu julgeolekuga seotud küsimusi, sealhulgas ühise kaitsepoliitika järkjärgulist kujundamist, mis võib viia ühiskaitseni.
Eesti rahvuslike huvide kaitse on tagatud otsustusmehhanismiga, kus otsuseid võetakse vastu lähtuvalt EL lepingu artiklist 23 enamuses ühehäälselt. Euroopa Liit opereerib ÜVJP raames ühtse blokina kus Eesti liikmesriigina osaleb võrdselt ja proportsionaalselt kõigis EL välispoliitilistes aktsioonides ja on seega üks osa tervikust. Eestile avaneb ühinemislepingu jõustumisel võimalus rakendada EL välispoliitika instrumente potentsiaalsete julgeolekuriskide elimineerimiseks.
Ühinemislepingu jõustumisel laieneb oluliselt Eesti välispoliitika maht ja aktiivsuse ulatus. Eesti välispoliitika muutub globaalsemaks, oodatavalt kasvab Eesti mõju ja roll sellega seoses oluliselt ka kaugemates regioonides. Jätkuvalt globaliseeruvas maailmas on laiem rahvusvaheline perspektiiv kõigi huvides. Eestile laienevad kõik EL majandus- ja koostöölepingud peaaegu kõigi riikide gruppidega kogu maalimas. Lisaks kaasatakse Eesti EL konsulaarkoostöösse, mis arvestades meie piiratud ressursse laiaulatusliku esinduste võrgustiku väljaehitamisel on eriti oluline. Üks kõige käegakatsutavam eelis ELiga liitumisel on Eesti kodanike võimalus pöörduda oma esinduse puudumisel abi saamiseks teiste EL liikmesriikide esinduste poole. Kõigi nimetatud mõjudega kaasnev paratamatus on suurenev ressursivajadus intensiivsemaks välispoliitiliseks tegevuseks.
EL ühinemine toob endaga ÜVJP valdkonnas kaasa ka kohustusi, mis iga organisatsiooniga liitumisel on paratamatud. Arvestada tuleb EL ÜVJP otsustusprotsessis osalemisest tulenevate mõjudega. Vastukaaluks oluliselt suurenevale mõjule ja rollile rahvusvahelises suhtlemises tuleb Eestil arvestada poliitika väljatöötamisel teiste EL liikmesriikide arvamusega ja olla valmis kompromissideks. Siinkohal on oluline toonitada, et enamuses ÜVJP küsimustes Eesti vetoõigus säilib, eriti sõjalistes küsimustes. EL otsustusprotsesse reguleeriv seadusandlus on sätestanud mitmeid paindlikke võimalusi liikmesriikidele oma huve arvestades ÜVJP kaasa rääkida. Võrdluseks on sobiv kõrvutada ÜVJPs osalemist EL ühisturul – pärast ühinemislepingu jõustumist osaleb Eesti täies ulatuses EL ühises välispoliitikas aga erinevalt ühisturust delegeeritakse ära väga väike osa otsustusõigusest.
ÜVJP avaldab mõju põhiliselt Eesti välissuhtlemisele ja julgeolekule. Kuigi ÜVJP mehhanism on riikidevaheline koostöö, on Eesti selles osaledes seotud kokkulepitud protseduuridega ja mehhanismidega ning juba vastuvõetud otsused on Eestile siduvad. Liitumisläbirääkimiste käigus on ÜVJP acquis läbi töötatud ja Eesti on kinnitanud, et olemasolev acquis on meile vastuvõetav ja seega ka siduv. Ühiselt vastuvõetud otsuse eiramist liikmesriigi poolt saab käsitleda lepingu rikkumisena koos sellest tulenevate tagajärgedega. Oluline on siiski täheldada, et Euroopa Kohtul ei ole kompetentsi ÜVJP valdkonnas.

6. Rakendamine
ÜVJP rakendamise ja järelevalve, kui ühe välissuhtlemise elluviimise eest Eestis, vastutab Välisministeerium. Vastutuse ja järelevalve teostamine on võimalik kehtivate õigusaktide alusel. Välisministeerium valmistab ette ja kooskõlastab Eesti seisukohad EL Üld- ja Välisasjade Nõukogu istungiteks ja ÜVJP teemalised seiskohad Ülemkogudeks vastavalt siseriiklikult kehtestatud korrale. Välisministeerium valmistab ette ja saadab osalejad kõikidesse ÜVJP tööorganitesse ja töögruppidesse. Välisministeeriumis on loodud institutsionaalne baas mis toimib ja võimaldab hakkama saada ÜVJPst tulenevate ülesannetega. Vastavalt rahvusvahelise sanktsiooni seadusele kiidab sellised Eesti seisukohad, millega Eestile kaasnevad negatiivsete meetmete rakendamisega seoses kohustused heaks Vabariigi Valitsus.
ÜVJP raamistikus EJKP seisukohtade ettevalmistamisel konsulteerib Välisministeerium sõltuvalt küsimusest Kaitseministeeriumi, Siseministeeriumi ja Justiitsministeeriumiga. Parema koordinatsiooni huvides on loomisel EJKP koordinatsiooni ametkondadevaheline töögrupp.

7. Jõustumine
Ühinemislepingus ei ole ÜVJPd käsitlevaid sätteid mis jõustuvad hilisemal kuupäeval kui ühinemisleping.