İk-dr-2002-0002 İnsani kalkinma poliTİkalari ve tüRKİye üzerine bir deneme hazirlayan: Mİne yilmazer danişman: prof. Dr. HaliL ÇİVİ aydin 2002

6.3. Türkiye’de İstihdam ve Sosyal Güvenlik Sistemi

Son yıllarda işsizlik, gerek gelişmiş ülkelerin gerekse gelişmekte olan ülkelerin ortak sorunlarında biridir. Ekonomik büyümedeki yavaşlama, yeni istihdam olanakları yaratılamaması ve teknolojik ilerlemeye bağlı olarak nitelikli işgücü yetersizliği ve benzeri sorunlar işsizliğe yol açan etkenlerden yalnızca birkaçıdır. Gelişmekte olan ülkelerde nüfusun hızla artması, buna karşılık, üretim ve yeni istihdam olanaklarının aynı düzeyde yükseltilememesi işsizliği artırmaktadır. Hızlı nüfus artışı, aynı zamanda, 12 yaşından küçük nüfusun yüzdesinin artmasına neden olmaktadır. Genç nüfus hem demografik bağımlılık oranının yükselmesine hem de gelecekte ortaya çıkacak işsiz sayısının artmasına neden olmaktadır.

Gelişmiş ülkelerdeki işsizlik genel olarak talep yetersizliğinden kaynaklanmaktadır. Buna karşılık, gelişmekte olan ülkelerdeki işsizlik üretim donanımı ve kapasitenin yetersizliği ve nüfus artış hızının yüksekliği gibi yapısal sorunlar nedeniyle ortaya çıkmaktadır (Hesapçıoğlu, 1994: 298). Türkiye’de de sermaye ve donanım yetersizliğinden veya faktör dengesizliğinden kaynaklanan yapısal bir işsizlik söz konusudur. Bununla birlikte, teknolojik gelişmelerin üretime uygulanmasında gecikmeler yaşanmakta ve ekonomik durgunluk talep yetersizliğine neden olmaktadır (Kutal, 1993: 24).

İşgücü arzı ile ilgili olarak son yıllarda gerçekleştirilen ampirik çalışmalar, gelişmekte olan ülkelerde yoksulluk ve işsizliğin özdeş olduğunu göstermektedir. Ancak, gelişmekte olan ülkelerdeki işsizlik sorunu daha çok gençlerde ve daha eğitimli ve verimli insanlarda görülmektedir. İşsizlik sigortası söz konusu değilse, fiili çalışmanın olmadığı durumlarda işsizlik belli bir maddi birikim gerektirmektedir. Bu nedenle, nispeten iyi durumda olanlar, bulabildiklerinden daha iyi bir işi elde edene kadar işsiz kalabilme gücüne sahiptir (Lal, 1997: 92). Yoksul ve eğitimli olmayan kesim, geçim sıkıntısı nedeniyle ücretin nasıl olduğuna bakmaksızın bulduğu her işte çalışmak zorunda kalmaktadır.

Şekil 17. Türkiye’de 1989-1999 Yılları Arasında İşsizlik

Kaynak: DİE Türkiye İstatistik Yıllığı 1999, s.244; TÜSİAD, Türkiye Ekonomisi 2000, s.10.

Türkiye’de işsizlik oranı 1989 yılında %8.7 iken 1999 yılında %7.3’e düşmüştür. On yıllık dönemde işsizlik oranında çok büyük bir değişiklik olmadığını, yalnızca 1996 yılında bir miktar azalma kaydedildiği görülmektedir (Şekil 17). Türkiye’de aktif nüfusun küçük bir kısmının iş durumları resmen kaydedildiği için, istihdam düzeyini belirlemek oldukça güçtür. Aktif nüfusun büyük bir kısmı, resmi işsizlik istatistiklerinde yer almayan bağımsız küçük çiftçiler, küçük tüccarlar ve zanaatkarlardan oluşmaktadır. Bu durumda, “istekli olup iş bulamayanlar” ölçütünü uygulamak zordur. Türkiye’de İş ve İşçi Bulma Kurumu’na kayıtlı işsizler genel işsizlerin tümünü kapsamamaktadır. Ülkemizde yapılan hesaplamalara göre, kuruma kayıtlı bir işsiz dışında üç kişi de kurum dışı olanaklarla iş aramaktadır (Hesapçıoğlu, 1994: 295-6).

Türkiye’de işgücü piyasası verilerini iyileştirmek amacıyla, UNDP ve ILO’nun katkısıyla yürütülen İşgücü Piyasası Enformasyon Sistemi (IPES) kapsamında yılda iki kez Hanehalkı İşgücü Anketi uygulaması başlatılmıştır. Böylece, 1988 yılından itibaren yeni işgücü, istihdam ve işsizlik rakamları elde edilmiştir (Hesapçıoğlu, 1994: 474).

Çizelge 40. Türkiye’de İşgücü Durumuna Göre Kurumsal Olmayan Sivil Nüfus, Ekim 1999

	Toplam	Erkek	Kadın
12 ve Daha Yukarı Yaştaki Sivil Olmayan Nüfus*	47,973	23,940	24,033
İşgücü*	23,356	16,781	6,575
İşgücüne Dahil Olmayan Nüfus*	24,617	7,159	17,458
İşgücüne Katılma Oranı (%)	48.7	70.1	27.4
İstihdam Edilenler Toplamı*	21,644	15,574	6,070
Eksik İstihdam*	2,381	2,160	221
İşsiz*	1,712	1,207	505
İşsizlik Oranı (%)	7.3	7.2	7.7
Eksik İstihdamda Olanların İşgücüne Oranı (%)	10.2	12.9	3.4

* bin kişi

Kaynak: DİE, 2001, “Hanehalkı İşgücü Anketi Sonuçları Ekim 1999”, Mayıs 2001, s.39.

Türkiye’de 12 yaş ve daha yukarı yaştaki çalışabilir nüfusun %51’i, diğer bir deyişle 24 milyon 617 bin kişi işgücüne dahil değildir. İşgücüne dahil olmayanların %71’i kadındır ve 11 milyon 480 bin kişi ev kadını olduğu için işgücüne katılmamaktadır. Diğer taraftan, Türkiye’de 1999 yılı itibariyle çalışmayanların %24’ünü öğrenciler, %9’unu özürlü, yaşlı ve hastalar oluşturmaktadır (DİE, 2001(a): 42).

Çalışma yaşındaki 12 yaş ve üzeri nüfus, toplam nüfustan daha hızlı artmaktadır. Bu noktada önemli olan, çalışabilir nüfusa yeni iş olanakları yaratılabilmesi ve söz konusu nüfusun işgücüne dahil edilmesidir. Ancak, böyle bir ortamda istihdamın iyileşmesinden söz edilebilir. Türkiye’de işgücüne katılma oranı ya da işgücünün 12 ve daha yukarı yaş nüfus içindeki oranı, Ekim 1999 sonuçlarına göre %48.7 olarak gerçekleşmiştir (Çizelge 40). Bu değer Ekim 1998 Hane halkı İşgücü Anketi sonuçları ile karşılaştırıldığında düşüş olduğu görülmektedir. İşgücüne katılma oranı Türkiye genelinde erkeklerde %72’den %70’e, kadınlarda ise %28’den %27’ye düşmüştür (DİE, 2001(b): XXVIII). Sonuç olarak, Türkiye’de 1999 yılı itibariyle her 100 kişiden 49’unun aktif olarak ekonomiye katıldığını, 51 kişinin ise tüketici konumunda olduğunu söylemek mümkündür. Diğer taraftan, her 100 erkekten 30’u, her 100 kadından 73’ü ekonomik olarak bağımlı durumdadır.

İşgücüne katılım oranı 1969 yılında %65 iken, 1999 yılında %49’a düşmüştür. Bunun bir nedeni okullaşma oranındaki artış ve işgücü arzına dahil edilmeyen genç nüfustur. Diğer nedeni, daha önce kırsal kesimde ücretsiz aile işçisi olan çalışabilir kadın nüfusun, göç sonucu kentlerde ev kadını şeklinde değerlendirilmesidir (TÜSİAD, 1997: 29). Söz konusu kadınların eğitim düzeyi çok düşük olduğu için, piyasada kısıtlı olan istihdam olanaklarından yararlanma kapasiteleri de buna paralel olarak düşmektedir. Nitelikli eleman açığını kapatmak için okullaşma oranını yükseltmek uygun bir çözümdür. Ancak, çalışabilir eğitimli nüfustaki büyüme hızını karşılayabilecek yeni iş olanakları yaratılamaz ise istihdamı artırmak zorlaşmaktadır. Böylelikle, eğitimli işsiz sayısını artırmaktan öteye geçilemez.

Türkiye ekonomisinde üretimin büyük bir bölümü, niteliksiz işçilerin düşük ücretle veya ücretsiz olarak çalışması sonucunda gerçekleşmektedir. Şehirlerdeki atölye ve ev içi imalat tipi üretim yapan birimlerde, kendi işinde çalışanlar ve ücretsiz aile işçileri büyük bir istihdam payına sahiptir (Ansal, 2000: 129). Bu tür işletmeler, finansal güçlük içinde olan ve teknik bilgi konusunda yetersiz işgücüne sahip birimlerdir. Dolayısıyla, bu tip üretimin serbest piyasa koşullarında rekabet şansı oldukça düşüktür.

Türkiye’de Küçük ve Orta Ölçekli İşletmelerin (KOBİ) toplam istihdam içindeki payı oldukça yüksektir. DİE’nin 1992 yılı “Genel Sanayi ve İşyerleri Sayımı”na göre, 1 ila 49 işçi çalıştıran küçük ölçekli sanayilerin, sanayi sektöründe toplam çalışanlar içindeki payı %47.1, 50 ila 199 işçi çalıştıran orta ölçekli sanayilerin toplam çalışanlar içindeki payı %14’dür. Sonuç olarak, 1 ila 199 kişi çalıştıran küçük ve orta ölçekli sanayi işletmelerinin toplam istihdam içindeki payı %61.1’dir (kobinet.org.tr, 2002). Nitelikli işgücü çalıştırma ve teknolojiyi takip etme konusunda sıkıntı çeken ve finans desteğine gereksinim duyan KOBİ’lerin, istihdam içindeki payının bu derece yüksek oluşu, gerçekleştirilen üretimin niteliğinin de oldukça düşük olduğunu göstermektedir.

Gelişmekte olan ülkelerde işsizlik yanında eksik istihdam da önemli bir sorun olarak göze çarpmaktadır. Eğer işsizlik sigortası yoksa, işsiz kaldığı dönemde geçimini sürdürebilecek düzeyde geliri olmayan kişiler için işsiz kalmak bir lükstür. Bu gruptaki bireyler elde edecekleri ücrete bakmaksızın, bulduğu her işte çalışmak durumunda kalmaktadır. Bu durumda, istihdam hacmi yükselmekte, işsizlik oranı düşmektedir. Ancak, eksik istihdam önemli bir sorun olarak varlığını sürdürmektedir (DİE, 2001(b): XXVIII).

Eksik istihdamın işgücü içindeki oranı Ekim 1998’de %5.9 iken, Ekim 1999’da %10.2 olarak gerçekleşmiştir. 1999 yılı itibariyle eksik istihdamda olan 2 milyon 381 bin kişi içinde 2 milyon 3 bini gelir azlığı nedeniyle iş aramaktadır (DİE, 2001(a): 58). Türkiye’de bir yıl içinde eksik istihdamın yaklaşık %6’dan %10’a yükselmesinin en önemli nedeni yaşanan ekonomik kriz ve üretimdeki durgunluktur. Bu nedenle, geçim sıkıntısı içinde olan bireyler düşük gelirle çalışmak zorunda kalmaktadır. Ancak, bu kişilerin tamamına yakını gelir azlığı nedeniyle yeni bir iş aramaktadır.

Türkiye’de işsizlerin yaş gruplarına göre dağılımı incelendiğinde, toplam 1 milyon 712 bin işsiz arasında 863 binini 15-24 yaş grubunun oluşturduğu görülmektedir (DİE, 2001(a): 71). Türkiye’de genç nüfusun fazla olması ve bu grubun istihdamını olanaklı kılabilecek önlemlerin alınamaması önemli bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır.

1999 yılı itibariyle işsizlerin iş arama süresi genel olarak 1-5 ay arası bir dönemde yoğunlaşmaktadır. Yaklaşık 1 ila 5 aydır iş arayanlar toplamın %59’unu oluşturmaktadır. Bununla birlikte, işsizlerin önemli bir kısmı (%14) bir yıldan uzun süredir iş aramaktadır (DİE, 2001(a): 76). İşsizlik sigortasının olmadığı ve ek gelir olanağının kısıtlı olduğu bir ortamda, atıl durumda bekleyen işgücünün düşük ücretle çalışması ya da enformal sektörde istihdam edilmesi önlenememektedir.

Türkiye’de istihdamın sektörel dağılımı incelendiğinde, tarımda bir düşüş, hizmet ve sanayi sektöründe bir artış gözlenmektedir. Çizelge 41’de OECD ülkelerinde ve Türkiye’de sektörlere göre istihdam edilenler gösterilmiştir.

Çizelge 41. Seçilmiş OECD Ülkelerinde ve Türkiye’de Sektörlere Göre İstihdam Durumu, Ekim 1999

Ülkeler	Tarım (%)	Sanayi (%)	Hizmetler (%)
Kanada	3.7	23.2	73.1
ABD	2.7	23.0	74.2
Japonya	5.6	31.6	62.8
Fransa	4.2	24.7	71.1
İtalya	5.6	32.9	61.5
Norveç	4.7	22.1	73.1
İspanya	7.1	30.8	62.1
TÜRKİYE	40.8	23.5	35.7

Kaynak: DİE, 2001, “Hanehalkı İşgücü Anketi Sonuçları Ekim 1999”, Mayıs 2001, s.6-7 ve Quarterly Labour Force Statistics, OECD, 1999 verilerinden alınmıştır.

Türkiye’de sanayi sektörünün toplam istihdam içindeki payı OECD ülkelerine yakındır. Ancak, tarım istihdamı diğer ülkelere göre çok fazladır. OECD ülkelerinde tarım istihdamı %3 ile %7 arasında değişirken, Türkiye’de bu oran %41 düzeyindedir. Türkiye’de 8 milyon 839 bin kişi tarım sektöründe istihdam edilmektedir. Ancak, bunların %57’si ücretsiz aile işçilerinden oluşmaktadır. Ücretsiz aile işçilerinin %70’i ise kadındır (DİE, 2001(a): 46).

Türkiye’de, işsizlik sigortasının olmaması, işten çıkarmanın kolay olması, sigortasız işçi çalıştırılması ve sendika sisteminin güçlü olmaması gibi nedenlerle emek piyasası esnektir. Emek piyasası esnek hale geldikçe istihdam enformal sektörlere kayacak taşeronlaşma ortaya çıkacaktır. OECD’nin 1996 Türkiye Araştırmasında istihdamın %20’sinin enformal sektörde çalıştığı, Bulutay’ın 1995 yılı çalışmasında şehirlerde enformal sektörün %25 olduğu saptanmıştır (Yentürk, 1999: 171).

Bir ülkenin kalkınma düzeyi artarken, enformal sektörün küçülmesi beklenmektedir. Ancak, ülkemizde kırsal göç şehir nüfusunu sağlıksız bir şekilde artırmış, buna karşılık, alt yapı yetersizliği nedeniyle yeni istihdam olanakları yaratılamamıştır. Enformal sektöre kayış olmuştur. Diğer taraftan, enformal sektör, firmaların vergilendirme ve yasal bazı düzenlemelerle sosyal yükümlülükler üstlenmesini önlemektedir (Ansal, 2000: 45). 1990’lı yılların sonunda Türkiye’nin yaşadığı ekonomik bunalımlar ve birçok çalışanın işten ayrılmak zorunda kalması, enformal sektörün toplam istihdamdaki payının artmasına neden olmuştur.

1961 Anayasası toplu sözleşme, grev hakkı ve emeğin örgütlenme özgürlüğü konularını içermektedir. Buna karşılık, 1982 Anayasası işçi sendikaları, toplu sözleşme, grev ve lokavt konularında oldukça katıdır. Bu nedenle, Türkiye’de sendikalaşma kapasitesi son derece kısıtlıdır. Avrupa ile karşılaştırıldığında Türkiye’de toplu sözleşmelerin kapsadığı işçilerin toplam çalışanlar içindeki payı çok düşüktür. 1998 yılı itibariyle özel formal sektördeki sendikalaşma oranı %52’dir (Ansal, 2000: 64,131). Türkiye’de sendikalı işyerlerinde, toplu iş sözleşme hükümlerinin esnetilmesi ile taşeron, kaçak, geçici çalıştırma gibi geçmişten beri var olan ancak adı konmayan uygulamalar, günümüzde adı konularak yaygınlaşan ve ekonomik kriz dönemlerinde en üst düzeye ulaşan bir konudur (İpek Köstekli, 1999: 574).

Türkiye’de 1994 krizinden beri devam etmekte olan ve 1999 yılından itibaren büyük boyutlara ulaşan istihdam yetersizliği ve işsizlik, günümüzün en önemli sosyal sorunudur. Ekonominin var olan yapısal problemlerinin çözülememesi ve birtakım darboğazların önüne geçilememesi, sermayenin verimli yatırımlara yönlendirilmesini önlemektedir. Günümüzde, kapasitelerinin tamamını kullanamayan işletmeler, yeni yatırımlar gerçekleştirme konusunda güçlük çekmektedir. Sonuçta ekonomik büyümede sürdürülebilirlik sağlanamadıkça, işsizlik ve eksik istihdamın yarattığı sorunların giderilebilmesi oldukça zordur.

Türkiye’de işsizlik sorunu büyük ölçüde talep ağırlıklıdır. Ancak, emek piyasasının arz yönünden kaynaklanan sorunlardan da söz etmek mümkündür. Bu tür sorunlar Türkiye’de eğitim ve teknik bilgi yetersizliğinden kaynaklanmaktadır. Türkiye’de okullaşma oranı sanayileşmiş ülkelere göre oldukça düşüktür ve mesleki eğitim çok yetersizdir. Ekonomik büyüme ve verimlilik artışının sağlanmasında, dolayısıyla işsizlikle mücadelede bilgi ve yetenek birikimi çok önemlidir.

Türkiye’de eğitim düzeyi yüksek olmadığı için işgücünün kapasitesi oldukça düşüktür. Bu nedenle, istenilen oranda verimlilik artışı gerçekleştirilememektedir. Uluslararası Yönetim Geliştirme Enstitüsü (The International Institute for Management Development-IMD) tarafından yayımlanan 2001 Dünya Rekabet Yıllığı (World Competitiveness Yearbook)’nda 2000 yılı itibariyle 42 ülkenin verimlilik düzeyi ya da işgücü başına düşen GSYİH (SGP$) sıralaması gerçekleştirilmiştir. Yapılan sıralamaya göre Lüksemburg birinci sırada yer almaktadır ve işgücü başına düşen GSYİH oranı bu ülkede 74,000 $’dır. 42. sırada yer alan Brezilya’da söz konusu oran 16,000 $’dır. Türkiye bu sıralamada 39. sırada yer almaktadır. Türkiye’de işgücü başına düşen GSYİH 21,000 $’dır (imd.ch, 2001). Bir ülkedeki verimlilik artışı, o ülke insanlarının kapasitelerini kullanma düzeylerine, bilimsel bilgi ve teknoloji üretimini artırabilme olanaklarına bağlıdır. Nitelikli işgücünün artırılması ve sermayenin verimli yatırımlara yönlendirilmesi sürdürülebilir ekonomik büyümenin vazgeçilmez koşullarıdır.

Sosyal güvenceden yoksunluk, sağlıksız çalışma koşulları, işgücü piyasasında enformal sektörün payındaki artış ve çocuk işçiler tüm dünyanın önemli istihdam sorunlarıdır. Bununla birlikte, son yıllarda reel üretimde, uluslararası düzeyde bir durgunluk söz konusudur. Ekonomik durgunluk gelişmekte olan ülkelerle birlikte sanayileşmiş ülkelerde de işsizlik sorununun yükselmesine neden olmaktadır. Bu nedenle, birçok Avrupa ülkesinde sosyal devlet anlayışı baskın hale gelmiştir. Sosyal kalkınmanın önemli bir boyutu olan istihdamın iyileştirilmesi için, emek piyasalarının yapısal sorunları giderilmelidir.

İşsizlikle mücadele etmek için öncelikle milli gelir, eğitim ve işgücü olanaklarının adil bir şekilde dağıtılması gerekmektedir. Bununla birlikte, ülkelerde sosyal güvenlik harcamaları artırılmalı ve sendikalaşmanın işlerliği yönünde çalışmalar gerçekleştirilmeli, işgücü haklarının garantiye alınması için gerekli politikalar uygulanmalıdır. Özellikle, gelişmekte olan ülkelerde, sıklıkla ortaya çıkan krizlerin, sosyal yapıyı olumsuz yönde etkilemesinin önüne geçilmelidir.

Tüm ülkelerin uluslararası temel çalışma standartlarını kabul etmesi ve bu yönde uluslararası kuruluşların işbirliği halinde çalışması gerekmektedir. Sosyal güvenlik ve istihdam konusunda iyileşmelerin sağlanabilmesi için, ülkelere bazı yaptırımlar uygulanmalıdır.

Küreselleşmenin ve sermayenin uluslararası serbest dolaşımı, tüm ülkelerde işgücü piyasalarını olumsuz yönde etkilemiştir. Bu nedenle, girişimcilerin, öncelikle uluslararası boyutta yatırım yapan çok uluslu şirketlerin temel çalışma standartlarını uygulaması sağlanmalıdır.