İKİNCİ BÖLÜM

C. EKONOMİDE KAYITDIŞILIĞIN AZALTILMASI

1. Mevcut Durum

Ülkemizde ekonomik hayatın önemli bir yapısal sorunu olan kayıtdışılığı ortaya çıkaran etmenler arasında, yaşanan makroekonomik istikrarsızlıklar, geçmişteki yüksek enflasyonist ortam, yüksek vergi ve prim oranları ile diğer idari, mali, yasal yükler gibi ekonomik sebeplerin yanı sıra yolsuzluk, çarpık kentleşme, işletmelerin çok büyük bölümünün küçük ölçekli olması, işsizliğin yüksek olması, kamu harcamalarında israf olduğu yönünde toplumda genel bir algının mevcudiyeti, bürokratik formalitelerin fazlalığı, nakit kullanımının yüksekliği, denetim sisteminin yeterince etkin olmaması, kurumlararası koordinasyon eksikliği, sıkça çıkarılan afların gerek toplumdaki adalet duygusunu gerekse kamuya karşı yükümlülüklerini zamanında yerine getirme duyarlılığını aşındırması ve kayıtdışılıkla mücadelede toplumsal ve siyasi iradenin oluşmaması gibi sosyal ve yapısal faktörler yer almaktadır.

Kayıtdışı faaliyetlerdeki artış, bireyler ve işletmeler arasında haksız rekabetin doğmasına, gelir dağılımının bozulmasına, kayıtlı çalışan mükelleflerin vergiye gönüllü uyumunun ve toplumdaki vergi bilincinin azalmasına yol açmaktadır. Bu durumun yaygınlaşması, kayıtdışılık sorununun toplum nezdinde normalleşmesine ve meşruiyet algısının güçlenmesine ve böylece toplumsal değerlerin zedelenmesine neden olmaktadır.

Kayıtdışı ekonomiye yönelik çalışmalar, ülkemizde kayıtdışı ekonominin boyutunun gelişmiş ekonomilere kıyasla oldukça yüksek olduğunu ortaya koymaktadır. Buna bağlı olarak, artan kamu finansman ihtiyacının vergi oranlarının yükseltilmesi yoluyla karşılanması, vergiye karşı direnci daha da artırmakta, kayıtdışılığı bir kısır döngü haline getirmektedir.

Ayrıca, kayıtdışı ekonomi, ilk aşamada kayıtdışı çalışan işletmelere rekabet avantajı sağlıyor gibi algılansa da, bu tür şirketlerin kurumsallaşmasını ve ölçek ekonomisinin getirilerinden yararlanmalarını engellemekte, vergilendirilemeyen kayıtdışı ekonomik faaliyetler nedeniyle girdiler üzerinde artan vergi yükü, bir bütün olarak ekonomi açısından uluslararası alanda rekabet edebilirlik açısından dezavantaj oluşturmaktadır.

Son yıllarda, ülkemizde, yatırım ortamının iyileştirilmesi kapsamında bürokrasinin azaltılmasına, enflasyon muhasebesi uygulamasına, gümrük, sosyal güvenlik ve vergi işlemlerinde büyük ölçüde otomasyona geçilmesine, kaçakçılıkla mücadeleye, fikri mülkiyet haklarının korunmasına ve az gelişmiş yörelerde istihdamın artırılmasının teşvikine yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Özellikle, kayıtlı çalışan mükelleflerin vergiye gönüllü uyumunun artırılması amacıyla; gelir vergisi alanında, son on yılda kademeli olarak, tarife dilimi sayısı yediden dörde, en üst tarife diliminde yüzde 55 olan vergi oranı ise yüzde 35 seviyesine indirilmiş, ücretlilerde, vergi iadesi olarak bilinen uygulama kaldırılarak asgari geçim indirimi uygulanmaya başlanmıştır. Kurumlar vergisi oranı da aynı dönemde yüzde 30-33 seviyesinden yüzde 20’ye indirilmiştir. Katma değer vergisi oranlarında da, eğitim, sağlık, tekstil ve turizm başta olmak üzere bir çok sektörde son yıllarda önemli indirimler yapılmıştır. Yapılan bu düzenlemeler, kayıtdışılığı besleyen sebeplerle mücadele alanında altyapının oluşturulması bakımından önem arz etmektedir.

Vergi denetiminde etkinliğin artırılması amacıyla, 2008 yılında hazırlanan ve vergi denetim birimlerinin tek çatı altında toplanmasını öngören kanun tasarısı halen TBMM gündemindedir.

5 Şubat 2009 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 2009/3 sayılı Başbakanlık Genelgesiyle “Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı” uygulamaya konulmuştur. Söz konusu Eylem Planında, kayıtdışı ekonomiyle mücadele stratejisinin amaçları; kayıt içi faaliyetleri özendirmek, denetim kapasitesini güçlendirmek ve yaptırımların caydırıcılığını artırmak, kurumsal ve toplumsal mutabakatı sağlamak ve güçlendirmek şeklinde belirlenmiştir. Bu amaçlara ulaşmak için çeşitli hedefler ve eylemler belirlenmiş olup her bir eylem ve ilgili performans göstergesi, belirli bir takvime bağlanmıştır. Eylem Planının üçer aylık dönemler itibarıyla hazırlanan gerçekleşme raporları, henüz ilgili taraflarla paylaşılmamıştır.

Gelir İdaresi Başkanlığınca, vergi kayıp ve kaçağının boyutunun ölçülmesine yönelik çalışmalar ile nesnel risk faktörleri çerçevesinde, riskli mükelleflerin tespit edilmesini sağlamayı amaçlayan Merkezi Risk Analizi Modelinin oluşturulması çalışmaları devam etmektedir.

Vergi denetimleri başta olmak üzere akaryakıt kaçakçılığını önlemeye yönelik olarak çalışmalar sürdürülmekte olup gelinen aşamaya ve elde edilen sonuçlara ilişkin bir rapor hazırlanmıştır. Ayrıca 2009 yılı Haziran ayı sonu itibarıyla akaryakıt istasyonu işletmelerinin pompalarının ödeme kaydedici cihazlara bağlanması işlemleri tamamlanmıştır.

Kayıtdışı istihdamla ilgili olarak bankalar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarından gelen bilgilerden sigortalılık kontrolü yapılması ve bu konuda istatistiki bilgilerin toplanması amacıyla SGK’nın tüm il müdürlüklerinde Kayıt Dışı İstihdamla Mücadele Servisi kurulmuştur.

Yakın dönemde, kayıtdışı istihdamla mücadeleye ilişkin olarak yapılan denetimler ve kontrollerde şu sonuçlar elde edilmiştir:

Gelir İdaresi Başkanlığınca yapılan yaygın ve yoğun vergi denetim çalışmaları kapsamında, 2007 yılında 12.458 kişinin, 2008 yılında ise 11.064 kişinin kayıtdışı çalıştığı tespit edilmiştir.

Alo 170 Kayıtdışı İstihdam ve Sosyal Güvenlik Bilgi Hattı aracılığıyla elde edilen bilgilerin ve ihbarların değerlendirilmesi sonucunda 11.000 çalışanın, kamu idarelerinin denetim elemanlarınca yapılan tespitler sonucunda da 803 kişinin ve 189 işyerinin tescilsiz olduğu tespit edilmiştir.

Kurumların kendi mevzuatı çerçevesinde kayıtdışı istihdam ve yabancı kaçak işçi çalıştırılmasının önlenmesi konusunda ortak hareket etmesi ve kurumlar arasında işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla imzalanan Ortak Eylem Protokolünün uygulanmasıyla aşağıdaki sonuçlar elde edilmiştir.

1774 sayılı Kimlik Bildirme Kanununa istinaden çıkarılan yönetmelik eki formların 2008 yılı Temmuz ayından itibaren SGK’ya gönderilmesine başlanmış ve 2009 yılı Eylül ayı itibarıyla gelen 191.217 çalışan bilgisinden 18.098 kişinin sigortasız, 441 işyerinin tescilsiz olduğu tespit edilmiştir.

Sağlık il müdürlüklerince düzenlenen portör muayene listelerinin 2008 yılı Haziran ayından itibaren SGK’ya gönderilmesi sağlanarak, 2009 yılı Eylül ayı itibarıyla gelen 97.297 çalışan bilgisinden 14.197 kişinin ve 171 işyerinin tescilsiz olduğu tespit edilmiştir.

28 Eylül 2008 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 5510 Sayılı Kanunun 8’inci Maddesinin Yedinci Fıkrasının Uygulanması Hakkında Tebliğ uyarınca, 2008 yılı Ekim ayından itibaren bankalardan ve 14 adet kamu kurum ve kuruluşundan, işlemi yapılan kişilerin T.C. Kimlik Numaralarıyla birlikte mesleki bilgileri de alınmaya ve sigortalılık kontrolleri yapılmaya başlanmıştır. Bu kapsamda, 2009 yılı Eylül ayı itibarıyla 277.983 kişinin ve 7.314 işyerinin tescilsiz olduğu tespit edilerek, kişi ve işyerlerinin tescil işlemleri yapılmıştır.

2. Temel Amaç ve Hedefler

Ekonominin rekabet gücünün artırılmasının yanı sıra kamu finansman kaynaklarının sağlıklı bir yapıya kavuşturulması, kayıtlı ekonomiye geçiş süreciyle ulaşılmak istenen temel amaçlardır.

Kayıt Dışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı çerçevesinde kayıtdışı ekonomiyle mücadeleye 2010 yılında da devam edilecektir. Bu kapsamda, uygulamanın etkinliğinin artırılması amacıyla kurumlararası işbirliği güçlendirilecektir.

3. Politika Öncelikleri ve Tedbirler

Öncelik / Tedbir	Sorumlu Kuruluş	İşbirliği Yapılacak Kuruluşlar	Süre	Yapılacak İşlem ve Açıklama
Öncelik 16. Hazırlanan Eylem Planı ve imzalanan Ortak Eylem Protokolü çerçevesinde kayıtdışılıkla etkin bir şekilde mücadele edilecektir.
Tedbir 36. Kayıtdışı Ekonomiyle Mücadele Stratejisi Eylem Planı uygulanmaya devam edilecektir.	Gelir İdaresi Başkanlığı	Maliye Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, DPT, Gümrük Müsteşarlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu, EPDK, TAPDK, BDDK	Aralık Sonu	Eylem Planının uygulaması üçer aylık dönemler itibarıyla izlenecek ve işbirliği yapılacak kuruluşlarla birlikte değerlendirilecektir. Kayıtdışılıkla mücadelede toplumsal duyarlılık artırılacaktır. Vergi kayıp ve kaçağını önlemeye yönelik denetimler artırılacaktır. Uygulamaya ilişkin kurumlararası işbirliği güçlendirilecektir.
Tedbir 37. Kayıtdışı işçi çalıştırılmasını önlemek amacıyla kurumlararası etkin işbirliği ve koordinasyonu sağlamaya yönelik Ortak Eylem Protokolünün uygulanmasına devam edilecektir.	Sosyal Güvenlik Kurumu	Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Gelir İdaresi Başkanlığı, Gümrük Müsteşarlığı, Meslek Kuruluşları, STK’lar	Aralık Sonu	Kurumların kendi mevzuatı çerçevesinde kayıtdışı istihdam ve yabancı kaçak işçi çalıştırılmasının önlenmesi konusunda birlik sağlanması ve kurumlar arasında işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla imzalanan Ortak Eylem Protokolünün sonuçları ve bu kapsamda kayıtdışı istihdamla mücadelede kaydedilen gelişmeler rakamsal bazda izlenecektir.
Öncelik 17. Kayıtdışı ekonomiyle mücadelenin denetim boyutunu güçlendirmeye ve etkinleştirmeye yönelik uygulamalar hayata geçirilecek ve gerekli yasal düzenlemeler yapılacaktır.
Tedbir 38. Maliye Bakanlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu çalışanlarınca yapıan işyeri denetimlerinde kullanılan form ve bildirgelerde yer alan bilgilerin ortak kullanıma uygun hale getirilmesine yönelik çalışmalar başlatılacaktır.	Gelir İdaresi Başkanlığı	Sosyal Güvenlik Kurumu	Mart Sonu	Kayıtdışı istihdamla mücadele kapsamında bir çapraz kontrol mekanizması oluşturulmasını teminen, Vergi Usul Kanunu uyarınca yoklama yapma yetkisine sahip Maliye Bakanlığı personelince düzenlenen yoklama fişlerinin formatının ihtiyacı karşılayacak şekilde yenilenmesine, SGK’ca alınan bildirgelerde işyeri Vergi Kimlik Numarasının yer almasına ve bu bilgilerin GİB ile SGK arasında paylaşılmasına yönelik çalışmalar başlatılacaktır.
Tedbir 39. Vergi Usul Kanunu yeniden düzenlenecektir.	Maliye Bakanlığı	Gelir İdaresi Başkanlığı, Vergi Konseyi, Meslek Odaları, İlgili Kamu Kurum ve Kuruluşları	Aralık Sonu	Vergi cezalarının caydırıcılığının artırılması başta olmak üzere, mükellef hakları, uyuşmazlıkların çözümü ve değerleme hükümleri modern vergi sistemleriyle uyumlu hale getirilecektir.
Tedbir 40. Vergilendirmede mükellef hizmetleri etkinleştirilecektir.	Gelir İdaresi Başkanlığı	Maliye Bakanlığı, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu	Aralık Sonu	Her türlü beyanname, bildirim ve form yeniden gözden geçirilecek, beyanname düzenleme kılavuzları hazırlanacaktır. Bankacılık sistemiyle entegre bir elektronik fatura modeli oluşturulacaktır. Fatura dışında düzenlenmesi öngörülen diğer belgelerle mükelleflerin tutmak zorunda oldukları defterlerin ve muhasebe kayıtlarının elektronik ortamda oluşturulması, muhafazası ve iletilmesiyle ilgili standartlar belirlenecek, gerekli hukuki ve teknik altyapı oluşturulacaktır.
Tedbir 41. Denetime tabi tutulacak mükelleflerin seçiminde Merkezi Risk Analizi Modeli uygulamaya geçirilecektir.	Gelir İdaresi Başkanlığı	Maliye Bakanlığı	Aralık Sonu	Riskli mükelleflerin merkezden tespit edilerek incelemeye sevkinin nesnel kriterlere dayandırılmasını sağlamak amacıyla geliştirilen Merkezi Risk Analizi Modeli uygulamaya geçirilecektir.
Tedbir 42. Kaçak işçi çalıştıran işletmelerin kamu ihalelerinden belirli bir süreyle men edilmesine yönelik düzenleme yapılacaktır.	Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı	Maliye Bakanlığı, Sosyal Güvenlik Kurumu, Kamu İhale Kurumu	Haziran Sonu	Kamu İhale Kanununda, kayıtdışı işçi çalıştırdığı saptanan işverenin, tüzel kişi olması halinde tüzel kişiliğin yanı sıra ortaklarının ve onların ortak olduğu diğer şirketlerin de kamu ihalelerine beş yıl süreyle giremeyeceklerine dair değişiklik yapılacaktır.
Öncelik 18. Kaçakçılıkla mücadele etkinleştirilecektir.
Tedbir 43. Akaryakıt kaçakçılığını önlemeye yönelik alınan tedbirlerin etkisi ölçülecektir.	Gelir İdaresi Başkanlığı	Maliye Bakanlığı, ETKB, STB, Gümrük Müsteşarlığı, DTM, EPDK, İlgili STK’lar	Aralık Sonu	Akaryakıt kaçakçılığını önlemeye yönelik uygulamaya sokulan önlemlerin sonuçları, üçer aylık dönemler itibarıyla raporlanacak ve ilgili kurumlara gönderilecektir.