İntes çÖZÜm arama konferanslari -8

SAİT ARCAGÖK (Maliye Bak. Bütçe ve Malî Kontrol Gen.Müd. Daire Bşk) – Teşekkür ederim Sayın Başkan.

Sözlerime başlamadan önce değerli katılımcılara hoşgeldiniz diyor, saygılarımı sunuyorum.

Sayın Başkanın da belirttiği gibi, taahhüt ve sözleşme tasarılarının Maliye Bakanlığınca vize edilmesi, malî yönetim sistemimizin öngördüğü temel düzenlemelerden biridir. Malî yönetim sistemimizin bir nevi anayasası olarak tabir edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun 64 üncü maddesinden dayanağını almaktadır. 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde, harcamayı gerektirecek taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize için Maliye Bakanlığına gönderileceği, Maliye Bakanlığı vizesinden ayrı tutulacak taahhüt ve sözleşmelerin, yılları bütçe kanunlarında belirtileceği hükme bağlanmıştır. Yine aynı maddede, Maliye Bakanlığına gelen taahhüt ve sözleşme tasarılarından uygun görülenlerin, 15 gün içerisinde vize edileceği, uygun görülmeyenlerin ise aynı süre içinde gerekçeli olarak ilgili kuruluşa gönderileceği belirtilmiştir. Bu aykırılık ya da eksiklikler, söz konusu gerekçe doğrultusunda giderildikten sonra, Maliye Bakanlığına ikinci kez gelen taahhüt ve sözleşme tasarıları, bu noktalardan incelenir -tatil günleri sayılmamak üzere- 5 gün içinde vize edilir. Uygun bulunmazsa, tekrar geri çevrilir. Geri çevirmelerde yasaların açıkça yasaklamadığı konularda ilgili ita amirlerinin sorumluluk üstlenmesi halinde, 832 sayılı Sayıştay Kanununun ilgili hükümleri saklı kalmak üzere, taahhüt ve sözleşmeler imzalanabilir.

Anılan kanunun 63 üncü maddesinde de, merkez ve illerde yapılacak sözleşmeler ile dayanaklarının birer örneklerinin 7 gün içersinde doğrudan doğruya Maliye Bakanlığına gönderileceği belirtilmiştir.

Önceki yıllar bütçe kanunlarında yer aldığı gibi, 2003 Malî Yılı Bütçe Kanununda da yine vize işlemine ilişkin bir hüküm yer almaktadır. 2003 Malî Yılı Bütçe Kanununun 26 ncı maddesinin (f) bendinde, dış borçlanma imkânları ile satın alınacak malzeme ve hizmetlere ait taahhüt evrakı veya sözleşme tasarılarının Maliye Bakanlığınca vize edilmeden satın alma işleminin gerçekleştirilemeyeceği ve ilgili miktarların dış borç kayıtlarının yapılamayacağı hüküm altına alınmış bulunmaktadır.

Diğer taraftan, bu konuda Maliye Bakanlığına tanınmış bir yetki de, Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yer almaktadır. Anılan kararnamenin 10 uncu maddesinin (j) bendinde, kuruluşların gider taahhütlerini kontrol etmek, hesaplarını tutmak, bunlara ilişkin sözleşme tasarılarını vize etmek, Bütçe ve Malî Kontrol Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.

Vize işleminin birtakım temel nitelikleri bulunmaktadır. Bunları sunacağım: Birincisi, taahhüt ve sözleşme tasarılarının vize edilmesi, kamu malî yönetim sistemimizin harcama öncesi malî kontrolün bir unsurudur. Fransızca kökenli bir sözcük olan vize, uygun görme veya izin verme anlamını taşımaktadır. Kavram itibariyle ise, bir muameleyi tasdik etmek veya o muameleye kıymet vermek veya bir sarf muamelesi yapan memurun bu muamelesinin kanuna ve bütçeye uygunluğunu temin etmek için yetkili makamı işgal eden şahıs tarafından mühür, imza veya paraf konmasıdır şeklinde tanımlamamız mümkündür.

Vize işleminin ikinci bir özelliği, kapsamı açısındandır. Maliye Bakanlığınca yapılan vize işleminin idareler itibariyle kapsamı, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununun kapsamıyla sınırlıdır. Anılan kanunun “Kapsam” başlıklı 1 inci maddesinde, dar anlamda devlet kavramı kullanılarak, sadece genel bütçeli daireler kapsama alınmış, ancak kanunun 12 nci Bölümünde, katma ve özel bütçelere yönelik düzenlemeler yapılmış, 118 inci maddesinde de katma ve özel bütçelerin hesapları ve işlemlerinin özel kanunlardaki hükümler saklı kalmak üzere bu kanun hükümlerine tabi olacağı belirtilmiştir. Dolayısıyla kanunlarında özel bir düzenleme bulunmadıkça, katma bütçeli ve özel bütçeli idareler de 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa tabi bulunmaktadır.

Maliye Bakanlığınca yapılan vize işlemi, 1050 sayılı Kanuna dayanılarak yapıldığından, anılan kanuna tabi olmayan idarelerin taahhüt ve sözleşmeleri de Maliye Bakanlığının vizesine tabi bulunmayacaktır.

Vize işleminin bir diğer özelliği, sadece harcamayı gerektirecek taahhüt ve sözleşmeler Maliye Bakanlığının vizesine tabidir. Gelir getirici nitelikteki sözleşmeler, Maliye Bakanlığının vizesinin dışındadır.

Vize işleminin bir diğer özelliği de, Maliye Bakanlığı vizesinden ayrı tutulacak taahhüt ve sözleşme tasarıları, bütçe kanunlarına ekli (İ) işaretli cetvelde gösterilmektedir. 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesi uyarınca, vizeye tabi olmakla birlikte, 2003 Malî Yılı Bütçe Kanununa ekli (İ) işaretli cetvelde yer alan düzenlemeye göre, vizeden ayrı tutulan taahhüt ve sözleşme tasarılarını kurum ve kuruluşlar itibariyle aylık tutulanlar, konu açısından ayrı tutulanlar ve miktar açısından ayrı tutulanlar olarak üç grupta tasnif etmemiz mümkündür.

Vizeden ayrı tutulan kurum ve kuruluşlar, il özel idareleri ve belediyelerdir. Vizeden ayrı tutulan işler ise, yine (İ) işaretli cetvelde belirtildiği üzere, 3833 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Stratejik Hedef Planının Gerçekleştirilmesi Maksadıyla Gelecek Yıllara Sari Taahhütlere Girişme Yetkisi Verilmesi Hakkında Kanunun 1 inci maddesi kapsamında olup, Bakanlar Kurulunca onaylanan yıllık programlarda yer verilen projelere ilişkin işler. Uluslararası anlaşmalar ve Bakanlar Kurulu kararı gereğince, yurt dışına gönderilen Türk Silahlı Kuvvetleri birliklerinin ihtiyacı için mahallinden temin edilen her türlü mal ve hizmete ait taahhüt ve sözleşme tasarıları ve 2946 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında yapılan harcamalara ilişkin taahhüt evrakı.

Miktar yönünden vizeden ayrı tutulanlar ise, genel bütçeye dair dairelerle katma bütçeli idarelerin harcamayı gerektiren taahhüt ve sözleşme tasarılarından tutarı, mal ve hizmet alımları için 500 milyar, yapım işleri için 1 trilyon liraya kadar olanlar Maliye Bakanlığı vizesi dışında bırakılmıştır.

Diğer taraftan, tutarı, mal ve hizmet alımları için 500 milyar lira ve bu tutarı geçen, ancak 1 trilyon lirayı geçmeyen yapım işleri için ise, 1 trilyon lira ve bu tutarı geçen ancak 2 trilyon lirayı geçmeyenlerden, kuruluş merkezlerinde askerî kurum, kuruluş ve birliklerde yapılanlar Maliye Bakanlığınca, diğerleri ise Maliye Bakanlığı adına bizzat il valileri veya görevlendirecekleri vali yardımcılarınca vize edilecektir.

Tutarın mal ve hizmet alımları için 1 trilyon lirayı, yapım işleri için ise 2 trilyon lirayı geçenler, her halükârda Maliye Bakanlığının vizesine gelecektir.

1050 sayılı Kanununun 64 üncü maddesi uyarınca, yılları bütçe kanunlarının (İ) işaretli cetvelinde gösterilen tutarın üzerinde olan taahhüt ve sözleşme tasarıları ile dayanakları, vize edilmek üzere Bakanlığımıza gönderilmekte olup, bunların bir örneği Bakanlığımızda muhafaza edilmektedir. Söz konusu cetvelde gösterilen tutarın altında kalanlar ile valiliklerce veya Maliye başkanlıklarınca vize edilen sözleşmelere ait bilgiler ise, özet bilgi formları halinde Maliye Bakanlığına gönderilmektedir.

Vize işleminin nasıl işlediğine bakacak olursak: Bunun da süreci yine, 1050 sayılı Kanunun 64 üncü maddesinde ayrıntılı olarak düzenlenmiş bulunmaktadır. Vize edilmek üzere 1 asıl ve 1 suret olarak iki dosya halinde Maliye Bakanlığına gelen taahhüt ve sözleşme tasarıları ile dayanakları belgeler, gerekli evrak kayıt işlemi yapıldıktan sonra, ilgili olduğu Devlet İhaleleri Dairesine ulaştırılmaktadır. Taahhüt ve sözleşme tasarıları, uzman personel tarafından incelenmekte ve uygun görülenler 15 gün içinde vize edilmektedir. Uygun görülmeyenler ise, aynı süre içinde gerekçeli olarak kuruluşlara iade edilmektedir. Aykırılık veya eksiklikler, mevzuatına uygun bir şekilde giderilebilecek nitelikte ise, bunlar giderildikten sonra, taahhüt ve sözleşme tasarıları, ikinci kez incelenmek ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderilmekte ve yapılan inceleme sonucunda -tatil günleri sayılmamak üzere- 5 gün içinde vize işlemi yapılmaktadır. İkinci inceleme sonucunda da uygun bulunmayanlar, tekrar ilgili kuruluşa iade edilmektedir.

Gerek birinci inceleme sonucunda gerekse ikinci inceleme sonucunda Maliye Bakanlığınca vize edilen taahhüt ve sözleşme tasarılarının asılları, bir yazı ekinde ilgili idareye gönderilmekte ve dosyasında saklanmak üzere, noterce tasdikli sözleşmenin bir örneği ile kesin teminatın alındığına dair belgenin bir örneğinin gönderilmesi istenilmekte; suret dosya ise, Maliye Bakanlığında muhafaza edilmektedir.

Vize edilmeyerek iade edilen taahhüt ve sözleşme tasarıları, vize edilmeme gerekçesini, yasaların açıkça yasaklamadığı konularla ilgili olması halinde, 832 sayılı Sayıştay Kanununun ilgili hükümleri saklı kalmak üzere, ita amirlerince sorumluluk üstlenerek imzalanabilir. Bu durumda, sorumluluk ita amirlerine ait olmaktadır.

Vize işlemi için Maliye Bakanlığınca yapılan incelemeleri inceleyecek olursak: Bunlar, temelde birkaç kısımda incelenebilir. Birinci olarak, Maliye Bakanlığına gelen taahhüt ve sözleşme tasarıları, öncelikle konu, kapsam ve miktar yönünden vizeye tabi olup olmadığı yönünde incelenmekte, vizeye tabi olması halinde, incelenmeksizin iade edilmekte, vizeye tabi olması halinde ise, derhal incelemeye alınmaktadır.

İkinci aşamada, harcamayı gerektiren taahhüt ve sözleşme tasarısı için yeterli ödeneğin bulunup bulunmadığı araştırılmaktadır. Bu konuyu biraz daha ayrıntılı incelemek istiyorum; çünkü, konumuz da zaten yapım sözleşmelerinde Maliye Bakanlığı vizesi ve ödenek işlemleri olduğu için, olayın ödenek boyutuna biraz daha zaman ayırmak istiyorum.

Bilindiği üzere, 1050 sayılı Kanunun 45 inci maddesinde, “Devlet hizmetlerinin gerekli kıldığı giderler, her yılın bütçesine konulan ödeneklerle belli edilir. Yapılması bir kanunla emrolunan hizmetlerin karşılığının, kesinlikle ilgili yılın bütçesine alınması gerekir.” Denilmekte, 46 ncı maddesinde de, “Bir yılın bütçesiyle verilen ödenek, ancak o yıl içinde yapılan iş ve hizmetlerin karşılığıdır” hükümleri yer almaktadır.

Yine 1050 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesinde, “Ödenek aranmaksızın ödeme yapılabileceği veya taahhüde girişilebileceği kanunla belirlenen istisnalar haricinde, devlet adına bir taahhüde girişilmeden önce tahakkuk memurlarının yılı bütçesinde yeterli miktarda ödenek olup olmadığını araştırmak ve bunu ita amirine yazılı olarak bildirmek, ita amirlerinin de bunu aramak mecburiyetinde oldukları, yeterli ödenek bulunmadıkça taahhüt evrakı düzenlenemeyeceği ve sözleşme imzalanamayacağı” hüküm altına alınmıştır.

Ek 2 nci maddesinde de “Bu sorumluluğa uyulmaması halinde, kimlerin ne şekilde sorumlu olacakları hususu” düzenlenmiş bulunmaktadır.

1.1.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiş bulunan 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun “Temel İlkeler” başlıklı 5 inci maddesinde, “Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz” hükmüne yer verilmiştir.

Yatırım karakterli iş ve projeler için ödenek konusunda ayrıca özel düzenlemeler de bulunmaktadır. Yatırım projeleri için, 1050 sayılı Kanun, yılı programının uygulanması, koordinasyonu ve izlenmesine dair Bakanlar Kurulu kararı ve yatırım programı, Yüksek Planlama Kurulunca çıkarılan 2003 Malî Yılı Programı ve Malî Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Kararı, 4833 sayılı 2003 Malî Yılı Bütçe Kanunu, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile ödenek ve diğer konulara ilişkin birtakım özel düzenlemeler yapılmıştır.

Bilindiği üzere, 1050 sayılı Kanunun 45 ve 46 ncı maddesiyle, ödeneğin ve bu ödeneğe dayanılarak girişilecek taahhütlerin yıllık olması ilkesi getirilmiş, anılan kanunun 50 ve 51 inci maddeleri ile bu ilkeye istisna niteliğinde ertesi yıla ve gelecek yıllara sari nitelikte taahhüde girişilebilmesine imkân tanınmıştır.

1050 sayılı Kanunun 50 nci maddesiyle, sürekli hizmetlerden harp kuvvetlerinin yiyecek, giyecek, donatım, silahlanma ihtiyaçları ile bunlarla ilgili maddelerin yaptırma işleri, okul, cezaevi ve hastanelerin yiyecek ihtiyaçları, yapı, onarma ve taahhüde bağlanacak her çeşit taşıma işleri için yılları bütçelerinde tertiplenen ödeneğin yarısını geçmemek üzere, Bakanlar Kurulu kararıyla ertesi yıla sari taahhüde girişilebilmesine imkân tanınmıştır.

Anılan kanunun 51 inci maddesiyle de, hükmü birden çok yıllara geçici inşaat ve imalat taahhütlerinin, her yıl harcanacak miktarın karşılığı, o yılın bütçesine konulmak şartıyla bir kanun çıkarılmasına bağlı olduğu hükme bağlanmıştır. Bilindiği üzere, gelecek yıllara geçici yüklenmeye girişilebilmesine izin veren kanunlar, her yıl Bütçe Kanununa ekli (G) işaretli cetvelde gösterilmektedir. Bu konuda genel yetki veren kanun ise, 527 sayılı Gelecek Yıllara Geçici Yüklenmelere Dair Kanundur. Gelecek yıllara geçici taahhütlere girişilebilmesi için, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığından sari taahhüt belgesi alınması gerekmektedir.

Yatırım projeleri için özel düzenlemeler, her yıl çıkarılan Yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda da yer almaktadır. 540 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28 inci maddesine dayanılarak, Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan 2003 yılı Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Kararda, yatırım programında yer almayan herhangi bir proje için harcama yapılamayacağı, proje ödeneklerinin yatırımla ilgili olmayan amaçlar için kullanılamayacağı, bu kararda belirtilen esaslar dışında aktarma yapılamayacağı hükme bağlanmış, yılı içerisinde programa proje alınması ve programdan proje çıkarılması, projelerde yer, süre, karakteristik ve ödenek değişikliklerinin nasıl yapılacağı açıklanmıştır.

İlk kez 2002 yılında, yılı programı ve yılı bütçesinin hazırlanmasına ilişkin olarak, Hükümetin niyet, hedef ve önceliklerini göstermek üzere, Yüksek Planlama Kurulunca makro çerçeve kararı çıkarılmıştır. 2003 yılında geçici bütçe uygulaması nedeniyle, 2003/2 sayılı Yüksek Planlama Kurulu kararıyla yeni bir makro çerçeve kararı çıkarılmıştır. 2003 yılı Programı ve Malî Yılı Bütçesi Makro Çerçeve Kararında, makro politika ve büyüklükler, bütçe politikası ve büyüklükleri, kamu yatırım öncelikleri, kamu yatırım programı rasyonelleştirme çalışmaları, dış proje kredisi kullanımları konularında açıklama yapılmış ve kuruluş bazında yılı yatırım ödeneği tavanları belirlenmiştir. Bu kararda, ayrıca, yatırımları hızlandırma ödeneğinden 2003 yılı Yatırım Programında yer alan projelere yıl içinde kullandırılabilecek ek ödenek miktarı 5 trilyon TL ile sınırlandırılmıştır.

Yatırım projelerine ilişkin olarak bütçe kanunlarında da düzenleme yapılmaktadır. 2003 Malî Yılı Bütçe Kanununun “Yatırım Harcamaları” başlıklı 13 üncü maddesinde, yıllık programlara ek yatırım cetvellerinde yer alan projeler dışında herhangi bir projeye yatırım harcaması yapılamayacağı, bu cetvellerde yer alan projeler ile ödeneği toplu olarak verilmiş projeler kapsamındaki yıllara sari işlere 2003 yılında başlanabilmesi için proje veya işin 2003 yılı yatırım ödeneğinin proje maliyetinin yüzde 10’undan az olamayacağı, bu oranın altında kalan proje ve işler için gerektiğinde projeler arasında 2003 Malî Yılı Programının uygulanması, koordinasyonu ve izlenmesine dair karar hükümlerine uyulmak ve öncelikle kurumların yatırım ödenekleri içinde kalmak suretiyle revize edilebileceği hükme bağlanmıştır.

4734 sayılı Kamu İhale Kanununun, “İdarelerce Uyulması Gereken Diğer Kurallar” başlıklı 62 nci maddesinde de, yatırım projelerinin planlanan sürede tamamlanarak ekonomiye kazandırılabilmesi amacıyla birden fazla yılı kapsayan işlerde ihaleye çıkılabilmesi için, işin süresine uygun olarak yıllar itibariyle ödeneğin bütçelerinde bulunmasını sağlamak üzere, programlamanın yapılmış olmasının zorunlu olduğu, ilk yıl için öngörülen ödeneğin proje maliyetinin yüzde 10’undan az olamayacağı ve başlangıçta, daha sonraki yıllar için programlanmış olan ödenek dilimlerinin azaltılamayacağı belirtilmiştir.

Yatırım ihalelerinde gerekli asgari ödenek miktarı hususu, Maliye Bakanlığının 2003/1 sıra numaralı “Taahhüt ve Sözleşme Tasarılarının Vizesine İlişkin Genelge”sinde açıklanmış bulunmaktadır. Buna göre, idareler, 2003 yılı içinde başlayacakları ve birden fazla yıl devam edecek işleri için proje maliyetinin en az yüzde 10’u kadar ödenek ayıracaklardır. Ödeneği bir proje numarası altında toplu olarak verilmiş projelerin detay programları yapılırken, 2003 yılında başlatılacak işlerin proje maliyeti ile proje maliyetinin en az yüzde 10’u tutarındaki ödeneğin detay programlarında gösterilecektir.

Aynı proje kapsamında birden fazla bölüme ayrılarak, aynı anda veya değişik zamanlarda ihale edilen işlerin her biri için, her bir alt projenin en az yüzde 10’u oranında ödeneğin bulunması gerekmektedir. Yüzde 10 ödeneğin hesaplanmasında, bütçe ödeneğine ek olarak yatırım programında yer alan diğer kaynaklar da dikkate alınacaktır.

Kurumlarca 2003 yılında başlanacak işlere ait ödeme emirleri, bu işlerle ilgisi kurulmak suretiyle düzenlenecektir. Böylece, işin ihale edilmesi için mahalline gönderilen ödenek, Devlet Muhasebesi Yönetmeliğinin 94 üncü maddesine göre, saymanlık tarafından bütçe giderleri ve ödeme emirleri defterine şerh düşülmek suretiyle işlenecektir. Aynı ödeme emrinin dayanak gösterilmesi suretiyle, başka bir iş için ihale çıkılması mümkün bulunmamaktadır.

Proje maliyetinin en az yüzde 10’u oranındaki ödenek, yılı içinde ihale edilen proje veya alt projelerin ödeneklerinden, daha sonra ihale edilecek projelere ödenek aktarılmayacaktır. İhale komisyonlarında görevli olan Maliye memurları, ihale kararlarını “Yüzde 10 ödeneği vardır” veya “Yüzde 10 ödeneği yoktur” şerhini düştükten sonra imzalayacaklardır.

Maliye Bakanlığınca yapılan vize işleminde, yatırım projeleri ihalelerine ilişkin olarak yukarıda belirtilen hususlar dikkate alınmaktadır.

Vize işleminin yapılmasında 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu kapsamında yapılan ihalelerde bu kanun hükümlerine ve bu kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan ikincil mevzuata uyulup uyulmadığı araştırılmakta ve incelenmektedir. 4734 sayılı Kanun kapsamı dışında yapılan ihalelerde de, ilgili mevzuata ve tabi olunan düzenlemelere uyulup uyulmadığı incelenmektedir.

Yapılan ihale sonucunda düzenlenen sözleşme tasarısında, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ve bu kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere aykırı herhangi bir hususa yer verilip verilmediği incelenmektedir. Ayrıca, diğer malî kanunlara aykırı hususların bulunup bulunmadığı da araştırılmaktadır.

İhale işlemlerinin gerçekleştirilebilmesi için Başbakanlık tasarruf genelgeleriyle izin alınması öngörülmüşse, bu iznin alınıp alınmadığı; yılı bütçe kanununa dayanılarak çıkarılan bütçe uygulama talimatlarıyla belirlenen düzenlemelere uyulup uyulmadığı da araştırılmaktadır.

Ayrıca, 488 sayılı Damga Vergisi Kanununa ekli 1 sayılı tablo gereğince, ihale komisyon kararlarından alınması gereken Damga Vergisinin de alınıp alınmadığı araştırılmakta ve kontrol edilmektedir.

Bu işlemler sonucunda da ihale işlemi ya vize edilmekte veya gerekçeli olarak reddedilerek ilgili kuruluşa iade edilmektedir. Süreç, bu çerçevede işlemektedir.

Sözlerimi burada tamamlıyorum, teşekkürlerimi sunuyorum.