Introducere în politicile publice

Analiza senzitivităţii este o procedură de examinare a rezultatelor analizei de cost-beneficiu sau cost-eficienţă având în vedere ipoteze alternative cu privire la asemănarea posibilă a costurilor sau a beneficiilor. Comparând politici alternative poate exista o incertitudine considerabilă privind rezultatul posibil al acţiunii, chiar dacă s-a calculat o singură măsură generală a beneficiilor şi costurilor. În această situaţie analistul poate introduce ipoteze alternative cu privire la costurile viitoare - de exemplu, ipoteze privind nivelul costurilor: mici, medii sau mari - şi poate calcula rapoarte separate, în funcţie de aceste ipoteze. Este important de fapt gradul de precizie al acestor rapoarte faţă de diversele ipoteze.

De exemplu, comparând două programe de pregătire a personalului, analistul poate examina evoluţia costurilor de transport faţă de posibilele schimbări ale preţului benzinei. Analistul poate introduce ipoteze privind creşterea benzinei cu 10%, 20% şi 30% pe parcursul programului. Deoarece activităţile prevăzute de programul 1 se situează într-o zonă semirurală, participanţii trebuie să parcurgă o distanţă mai mare pentru a ajunge la centrul de training faţă de cei din programul II, al căror centru de trening este în oraş.

Analiza plauzibilităţii este o procedură de testare a recomandării în raport cu criterii alternative de analiză. Astfel de criterii pot fi cele etice şi analiza cost-beneficiu. De exemplu, dezbaterile privind eficacitatea unei limitări de a vitezei de circulaţie a autovehiculelor se pot concentra asupra gradului în care impunerea unei viteze maxime ar conduce la reducerea numărului accidentelor mortale. Plauzibilitatea analizei cost-beneficiu poate fi însă ameninţată de presupunerile (care adesea au un caracter etic) despre ce ar trebui inclus în costuri şi beneficii.

11. MONITORIZAREA POLITICILOR PUBLICE

Monitorizarea politicilor publice cuprinde tehnici preponderent cantitative, prin care se încearcă acoperirea distanţei dintre intenţii, proiecte şi materializări ale politicilor publice. Adesea este inclusă în analiza de politici, însă monitorizarea sistematică şi obiectivă este “o activitate esenţială de evaluare” (P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:167).

Delimitări conceptuale şi întrebări specifice

Delimitări faţă de activităţi conexe: deoarece permite analiştilor să descrie relaţiile dintre operaţiunile politicii şi rezultatele acestora, monitorizarea este o sursă primară de cunoştinţe despre implementarea politicii. Procedura aduce informaţii cu privire la cauzele şi consecinţele politicilor publice, fiind interesată în primul rând de stabilirea premiselor factuale ale acestora. "În timp ce premisele factuale şi valorice sunt un flux continuu, iar faptele şi valorile sunt interdependente, doar recomandarea şi evaluarea sunt preocupate expres de analiza sistematică a premiselor valorice alternative" (W. Dunn, 1981:335).

Distincţia dintre “monitorizare” şi “evaluare” a fost uneori minimalizată, convergenţa lor fiind rezultatul instituţionalizării crescânde a eforturilor de evaluare, dar şi efectul adoptării sistemelor de gestionare a informaţiei (MIS) de către tot mai multe politici guvernamentale. Într-adevăr, o mare parte din datele culese pentru monitorizare pot fi folosite pentru evaluare.

Demersurile de monitorizare se derulează în funcţie de nevoile de informare ale celor care evaluează, ale celor care conduc desfăşurarea politicii, ale celor care finanţează, precum şi ale tuturor celor implicaţi. Ideal este ca activităţile de monitorizare, înţelese ca o parte a evaluării, să acopere integral cererile acestor grupuri; în practică însă, datorită limitelor de timp şi resurse, categoriile de “consumatori” şi perspectivele lor sunt ierarhizate prioritar.

Fără informaţii rezultate din monitorizare, evaluatorul s-ar găsi în situaţia de a cerceta o „cutie neagră”, neavând posibilitatea de a determina care aspect al intervenţiei a fost eficace şi care nu ş.a.m.d.

Î

n privinţa responsabilităţii, este important să distingem între „monitorizare” şi „auditare”: auditul este o activitate normativă care compară „ce este” şi „ce ar trebui să fie”. Monitorizarea se concentrează asupra „identificării şi măsurării empirice a ceea ce s-a întâmplat în realitate” (Chelimsky, 1985 - apud P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:178). De pildă, un auditor poate afla că, deşi legislaţia prevede ca centrele de sănătate mentală să fie deschise 24 de ore pe zi pentru asistenţă de urgenţă, centrele sunt deschise doar pe timpul zilei. Monitorizarea poate arăta că bugetele alocate centrelor nu sunt suficiente pentru a asigura securitatea angajaţilor şi, drept urmare, este imposibil să se găsească persoane dispuse să lucreze noaptea în centrele situate în zonele unde se petrec multe delicte. Ca urmare, deşi există multe conexiuni între monitorizare şi auditare, ele nu se identifică.

Noţiuni fundamentale strategie de acces: un plan de a oferi „serviciul” întregii populaţii vizate; răspundere (accountability): cei care conduc politica sunt datori să întocmească evidenţe sau rapoarte pentru cei implicaţi şi pentru finanţatori asupra conformităţii ei cu aria de acoperire, intervenţia, cerinţele legale şi bugetare; erori de acoperire: extinderea aplicării asupra altor subgrupuri decât cele estimate a fi populaţia ţintă; arie de acoperire: dimensiunea populaţiei ţintă asupra căreia se intenţionează aplicarea politicii; sistem de livrare: procedurile şi mecanismele organizaţionale angajate în livrarea „serviciului”; sistem de gestionare a informaţiilor: un sistem, în mod obişnuit informatizat, care oferă date curente despre livrarea „serviciului” (adesea sunt incluse date despre costurile serviciului, date demografice şi sociologice şi despre rezultatele tratamentului); studierea procesului: evaluarea activităţilor legate de identificarea ţintelor şi aprecierea conformităţii politicii publice efective cu proiectul iniţial. Sintagma se foloseşte sinonim cu studierea implementării politicii; elementele politicii: activităţile de intervenţie discrete şi identificabile, “tratamentele” specifice incluse în acea politică publică.

În cazul monitorizării, informaţiile privind efectele politicii sunt colectate la diverse momente în timp, unele fiind cu caracter general, altele specifice. Monitorizarea:

• 
  este interesată de efectele relevante ale politicii,
  
• 
  este centrată asupra scopului,
  
• 
  este orientată către schimbare,
  
• 
  este preocupată de măsurarea obiectivă şi subiectivă efectelor politicii,
  
• 
  permite clasificarea după mai multe variabile a acestora.
  

Pe scurt, dacă monitorizarea răspunde la întrebarea: "Ce s-a întâmplat, cum şi de ce?", evaluarea răspunde la întrebarea: "Care este diferenţa între ce s-a întâmplat realmente şi ce nu s-ar fi întâmplat dacă acea politică nu ar fost aplicată?"

Relativ la monitorizare putem formula următoarele întrebări, ale căror răspunsuri surprind dimensiunile cele mai importante ale acesteia:

• 
  Ce? - care sunt efectele relevante ale politicii;
  

• 
  Cum? - care sunt indicatorii sociali semnificativi;
  

• 
  Pentru ce? - permite clasificări ale efectelor şi impactelor şi alcătuirea unei baze de date, care “radiografiază” evoluţia politicii;
  

• 
  Prin ce metode? - de pildă, audit social (relaţionează resursele, procesele, efectele şi impactul), experiment social, observaţie, analiza documentelor;
  

• 
  Prin ce tehnici? - indici numerici, grafice (histograme, poligoane de frecvenţă cumulativă, serii de timp etc.), “Gini index”, tabele, analiza seriilor întrerupte;
  
• 
  De ce? - există numeroase motive pentru care se procedează la monitorizarea politicilor publice pe parcursul derulării acestora:
  

• 
  administrarea optimă a resurselor cere managerilor să conducă activităţile zilnice cât de eficient este posibil, cei care nu fac astfel punând în pericol nu doar propria poziţie, ci chiar viitorul politicii;
  
• 
  cei care finanţează politica, precum şi cei implicaţi au nevoie de evidenţa cât mai actualizată a cheltuielilor, aceste informaţii fiind adesea argumentul cel mai puternic în compararea performanţelor agenţiei care aplică politica respectivă cu o altă agenţie;
  
• 
  implementarea politicii în concordanţă cu standardele proiectate iniţial reprezintă premisa impactului scontat; uneori însă personalul nu este disponibil, bugetul scade sau creşte, echipamentele nu mai funcţionează sau raţiuni politice schimbă concepţia celor implicaţi în acea politică, aşa încât aceste modificări trebuie cunoscute pentru a estima cât mai exact cum se va finaliza acea politică.
  

Este posibil de multe ori să apară circumstanţe în care participanţii vizaţi de o anumită politică publică nu sunt în numărul cerut, nu pot fi identificaţi cu precizie ori nu colaborează conform estimărilor iniţiale. O bună monitorizare poate atrage atenţia asupra unor asemenea probleme, deoarece oferă o aprecierea sistematică a măsurii în care o politică operează respectând proiectul şi populaţia ţintă.

Maniera cea mai obişnuită de a proiecta şi derula monitorizarea este aceea prin care se găsesc informaţiile relevante despre impact, dar care de asemenea vin în întâmpinarea nevoilor de a şti ale managerilor, finanţatorilor şi ale celor implicaţi în derularea unei politici. Acest fapt se datorează de obicei creşterii nivelului de înţelegere şi acceptare a procedurilor de evaluare de către cei care coordonează politici publice, colaborării din ce în ce mai strânse dintre evaluatori şi personalul care implementează politicile, precum şi inovaţiilor în culegerea de date şi în procedurile de analiză, sub forma “sistemului de gestionare a informaţiilor” (Management Information System).

Adesea, evaluatorii doresc să-şi menţină pe cât posibil independenţa faţă de cei care implementează politica, preferând să culeagă propriile date şi să întreprindă analize pe cont propriu, limitând feed-back-ul de la conducere, până la terminarea evaluării. Aceasta pentru că de multe ori monitorizarea care serveşte scopurilor conducerii unui proiect diferă de evaluările care apreciază procesul. Persoanele angajate în evaluare insistă să deruleze o altă monitorizare decât cea aplicată pentru personalul agenţiei care implementează politica. Datorită motivaţiilor diferite, poate apărea o oarecare animozitate între evaluatorii externi şi cei interni, din agenţia implicată în implementarea politicii. Şi nu de puţine ori se întâmplă ca cei care implementează politica “să nu mai acorde atenţie informaţiilor provenite din monitorizarea derulată de o echipă externă de evaluatori, chiar dacă acestea sunt oferite independent şi în mod oportun” (P. H. Rossi, H. E. Freeman, 1991:171).

Problema participării populaţiei ţintă

Definirea precisă a populaţiei ţintă este esenţială pentru planificarea, design-ul şi implementarea unei politici Dar toate acestea ar fi lipsite de utilitate dacă n-ar fi însoţite de proceduri pentru determinarea măsurii în care ţintele participă în mod real la acea politică. De asemenea, cunoaşterea dimensiunii participării este esenţială pentru a estima nivelul de acceptabilitate al politicii.

Orice intervenţie care cere participanţilor să înveţe noi proceduri, care solicită schimbarea unor obiceiuri sau presupun instruire suplimentară poate înregistra dificultăţi în a atrage grupurile ţintă – adică acei indivizi care au caracteristicile specifice avute în vedere de politica respectivă. Dimensiunea populaţiei asupra căreia se aplică intervenţia este importantă atât pentru agenţia responsabilă cu acea politică, cât şi pentru cei care decid asupra finanţării ei.

Pentru a conduce eficient un proiect sunt necesare informaţii corecte şi la momentul oportun privind participarea populaţiei ţintă, mai ales când procedurile se pot modifica dacă participarea nu are nivelul dorit. Adesea cei care planifică politicile publice neglijează problema participării atunci când dezvoltă noi programe; ei presupun că “ţintele” sunt deja motivate să participe, ceea ce nu este întotdeauna adevărat.

“În timp ce acoperirea se referă la extensia pe care o populaţie ţintă o atinge conform nivelului specificat în proiectul politicii, eroarea este gradul în care subgrupuri din populaţia ţintă participă diferenţiat” (ibidem: 182). Existenţa unei erori de acoperire a politicii se manifestă adesea prin aceea că unele grupuri sunt acoperite mai precis decât altele.

O astfel de eroare poate rezulta din: auto-selecţie, adică unele subgrupuri pot participa voluntar mai frecvent decât celelalte; acţiunile presupuse de acea politică, de pildă personalul agenţiei responsabile de acea politică poate reacţiona favorabil faţă de anumiţi beneficiari ai politicii, în timp ce îi respinge pe alţii; influenţe neprevăzute, cum ar fi situarea agenţiei care gestionează politica, aşezarea sa încurajând mai mult un grup să participe, datorită accesului convenabil la activităţile presupuse.

Atunci când se testează o politică publică, erorile de acest tip pot constitui o ameninţare serioasă la validitatea evaluărilor de impact, care pot fi compromise dacă, de exemplu, dimensiunea participării ţintelor în grupurile “experimentale”, cărora li se aplică noua intervenţie, este semnificativ diferită de participarea ţintelor din grupurile de “control”, asupra cărora nu se intervine. În multe evaluări de impact membrii grupului de control renunţă într-o măsură mai mare decât cei care suportă intervenţia din grupurile experimentale.

Dacă o politică ajunge la toţi participanţii pe care îi estimase iniţial – şi la nimeni altcineva – este fără “erori de acoperire”. Dorinţa rezonabilă este ca o politică să ajungă la o proporţie cât mai largă din populaţia ţintă. Excepţie fac acele proiecte ale căror resurse sunt prea limitate pentru a oferi adecvat intervenţia tuturor celor avuţi potenţial în vedere. În asemenea cazuri, probabil că definirea ţintelor nu a fost suficient de restrictivă pe parcursul planificării politicii respective. Situaţia poate fi corectată ulterior prin numirea mai exactă a caracteristicilor populaţiei ţintă. Să luăm un exemplu: pentru a folosi mai eficient resursele, agenţia care gestionează programul poate adăuga la problemele de sănătate variabile ca vârsta, numărul de membrii ai familiei, nivelul veniturilor etc., astfel încât să reducă într-o manieră raţională dimensiunea populaţiei care beneficiază de respectiva politică.

Cea mai frecventă problemă “de acoperire” în intervenţiile sociale rămâne eşecul în a asigura participarea tuturor ţintelor fie datorită erorilor în maniera de a recruta beneficiarii, fie pentru că potenţialii participanţi refuză tratamentul. Se întâlneşte însă şi situaţia opusă: supra-acoperire, când ţintelor iniţiale li se adaugă segmente de populaţie neavute în vedere de acea politică, astfel crescând artificial costurile. (Probabil că la noi în ţară cel mai cunoscut exemplu în acest sens este extinderea tot mai largă, la sfârşitul deceniului trecut, a plăţilor compensatorii la noi categorii de persoane, chiar dacă populaţia ţintă iniţială era cea a minerilor.)

Atât o acoperire deficitară, cât şi supra-acoperirea reprezintă cazuri de utilizare ineficientă a resurselor alocate politicii. Proporţia acoperirii insuficiente este desemnată de persoanele care sunt ţinte ale politicii, dar care de fapt nu participă la acesta; acoperirea excesivă este exprimată de numărul persoanelor care participă la o politică, deşi nu ar avea nevoie. În general, o acoperire eficientă ar presupune maximizarea numărului celor care beneficiază din totalul celor care au nevoie şi minimizarea numărului celor care nu au nevoie dar beneficiază de o politică.

E
_

ficienţa acoperirii poate fi măsurată după formula (propusă de Rossi şi Freeman, 1991:184):


Nr. celor care nu au nevoie, dar beneficiază

Totalul celor beneficiază

Eficienţa acoperirii =100 x

Formula produce valoarea pozitivă de 100 când numărul celor care beneficiază este egal cu populaţia considerată ca ţintă care ar avea nevoie de acea politică. O valoare negativă de 100 se poate produce doar dacă de acea politică beneficiază exclusiv ţinte neadecvate. Valorile pozitive şi negative între –100 şi +100 indică nivelul acoperirii eficiente, formula oferind o modalitate de a estima eficienţa unei politici atât în funcţie de ţintele propuse, cât şi de cele cuprinse neadecvat de aceasta.

Aproape întotdeauna în "măsurarea acoperirii" este dificil de precizat numărul celor care au nevoie de respectiva intervenţie, adică amploarea populaţiei ţintă. Pentru a aprecia extensia populaţiei ţintă care a beneficiat de o politică se pot folosi: înregistrarea celor care au beneficiat, studiul eşantionat al participanţilor la politică, precum şi studiul asupra comunităţii, iar datele trebuie să fie corecte şi consistente.

Monitorizarea furnizării serviciului este importantă pentru deciziile privind continuarea sau extinderea acelei politici. În mod curent apar trei tipuri de eşec de implementare:

• 
  lipsa furnizării intervenţiei sau intervenţia insuficientă;
  
• 
  furnizarea unei intervenţii greşite;
  
• 
  intervenţie sub standarde, necontrolată sau care variază pentru anumite segmente din populaţia ţintă.
  

Aceste neajunsuri majore pot fi surprinse prin monitorizarea furnizării serviciului respectiv.

Tehnici de monitorizare

Spre deosebire de alte metode de cercetare a politicilor publice, monitorizarea nu implică proceduri care să se asocieze exclusiv unei anumite abordări. Drept pentru care aceleaşi tehnici pot fi aplicate pentru fiecare din cele patru abordări: contabilizare de sistem social, audit social, experiment socială şi cercetări sociale cumulative.