Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Dersi

IV. YÖNETSEL ÖRGÜTLENME

A.Temel İlkeler

1.Tekçi devlet

Fransa tekçi (unitaire) bir devlettir. Georges Bourdeau’nun tanımıyla, tekçi devlet “sadece tek bir siyasal ve yönetsel güdü merkezi olan devlettir. Siyasal iktidar, tüm işlev ve yetkiler ile devlet tüzelkişiliğinde toplanmıştır. Onun egemenliği altında olan tüm bireyler, tek ve aynı yetkiye uyarlar, aynı anayasal rejim altında yaşarlar ve aynı yasalarla yönetilirler.” Bourdeau, “tekçi devletin, topluluklara tanınan serbestliğin mutlak özerklik derecesine varmaması koşuluyla belli oranda bir adem-i merkeziyet ile uyumsuz olmadığını; bu koşulun, yerel yönetimlerce uygulanan yetkinin merkezi iktidardan gelmesi ve onun tarafından denetlenmesi durumunda sağlanmış olacağını” da eklemektedir (Georges Bourdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J., 1980).

Tekçi devlet ilkesi ile yerellik arasındaki denge Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde belirlenmiştir.

Madde 1, “Fransa, bölünmez bir Cumhuriyettir.”

2003 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile bu maddeye, “... örgütlenmesi özeksizleştirilmiştir (son organisation est décentralisé) hükmü eklenmiştir. Bu değişikliği, notların “ek” bölümünde değerlendireceğiz.

Madde 3, “Ulusal egemenlik halka aittir. Halkın hiçbir bölümü veya hiçbir kişi egemenliği kullanamaz.”

Madde 72, Yerel yönetimler kendilerini, “seçilmiş meclisleri tarafından, yasada öngörülmüş koşullarla, hükümet temsilcilerinin yönetsel denetimine tabi olarak, özgürce yönetirler.”

2.Özeksizleştirim (décentralisation) ve Yetki Genişliği (déconcentration)

Özeksizleştirim ve yetki genişliği karıştırılmamalıdır. Birincisi, yasakoyucu tarafından serbest yönetim ilkesi çerçevesinde önceden belirlenmiş olan yetkilerin yerel yönetimlere devrini anlatırken ikincisi, yetkilerin, devlet içinde basit bir yeniden dağıtımını anlatmaktadır.

Bu iki yöntem, Fransa’da son onbeş yıl içinde önemli bir gelişme göstermiştir:

Özeksizleştirim (décentralisation): 2 Mart 1982 tarihli, Belediyelerin, İllerin ve Bölgelerin Hak ve Özgürlüklerine İlişkin Yasa, yerel yönetimler üzerinde valinin sahip olduğu vesayet yetkilerini kaldırmış; bölge yönetimini yerel yönetim olarak kabul etmiş ve ilde, valinin sahip olduğu yürütme gücünü, genel meclise vermiştir. Bu tarihten sonra çıkarılan yasalarla, iller ve yerel yönetimler lehine birçok yetki devri gerçekleştirilmiştir.

2003 yılı Anayasa değişikliği ile özeksizleştirim anayasa hükmü haline getirilmiştir (bu değişikliği, notların “ek” bölümünde değerlendireceğiz).

Yetki genişliği (déconcentration) : 6 Şubat 1992 tarihli, Cumhuriyetin Ülkesel Örgütlenmesine İlişkin Yasa ile, devletin ülkesel (coğrafi) örgütlenmesi için “yetki ikamesi (subsidiarité²³) ilkesi” getirilmiştir. Böylece, yetki genişliğine konu olan hizmetler için genel yetki ilkesi öngörülmüş ve merkezi idarelerin yetkileri “sadece ulusal nitelik taşıyan veya yasa gereği gerçekleştirilmesi bölgesel ölçeğe bırakılamayacak olan hizmetlerle” sınırlanmıştır. 15 Ocak 1997 tarihli Kararname ise, kamu görevlilerini ilgilendirenler ve Devlet Şurası’nın katılımıyla oluşan kararnamede sınırlı olarak sayılanlar dışında kalan birel idari işlemlerin yetki genişliği düzeyinde alınması gerektiğini öngörmüştür.

B.Merkezi Devlet Hizmetleri

Fransız idare ve kamu hukukunda “devlet”, kural olarak merkezi idareyi (merkez ve taşrası ile birlikte) ifade etmektedir. Örneğin, “Fransa’da devlet sadece, kamu gücünü kullananlardan biridir” ifadesi ilk bakışta Türk okuruna garip gelebilir. Fransa’da devletin (merkezi idarenin) yanısıra yerel yönetim birimleri (beldeler [komünler], iller, bölgeler, yerel kamu kurumları, hastaneler ...vb) ile kamu kurumları da kamu hizmetlerinin yürütülmesinde ve kamu politikalarının hayata geçirilmesinde yetki sahibidir. Sosyal güvenlik hizmetleri ise, genel olarak devletin bir parçası olarak örgütlenmemiş, kamu yararına faaliyet gösteren özel hukuk kuruluşları olarak düzenlenmiştir.²⁴

Bakanlık örgütlerinin büyük çoğunluğu hem merkezi hizmetlerden hem de yetki genişliğine konu olan hizmetlerden oluşmaktadır. Devletin merkezi örgütü, yetki genişliğine uğratılmadan, doğrudan doğruya bakanların otoritesi altında bulunan tüm hizmet araçlarından oluşmaktadır. 1992 yılından itibaren, devletin yereldeki (taşradaki) hizmetleri “yetki genişliği hizmetleri (services déconcentrés) olarak adlandırılmaktadır.

Fransız idaresinin, katı biçimde merkezileşmiş olduğu yönündeki kanıya karşılık, Devlet görevlilerinin sadece 40 bini, yani % 1,9’u merkez örgütlerinde çalıştırılırken, %98,1’i yetki genişliği hizmetlerinde çalıştırılmaktadır.

Merkezi idarenin merkez teşkilatında, günümüzde 209 müdürlük bulunmaktadır. Merkez teşkilatında ve ulusal yetkiye sahip olan diğer birimlerde yaklaşık 75 bin personel çalışmaktadır. ²⁵

Merkez idarelerinin yetkileri ulusal çaptadır. Bunlar, bakanların kararlarını hazırlar, alınan kararların, yetki genişliği birimlerince yürütülmesini gözetir ve bakanlıkların bütçelerini yönetirler.

1. Bakan, kendi görev alanına giren işlerde, devleti temsil eder. Hizmetlerin örgütlenmesi konusunda düzenleme (yasalar çerçevesinde kural koyma) yetkisine sahip olduğu gibi, otoritesi altındaki merkez örgütü ve yetki genişliği birimlerinde çalışanlar üzerinde hiyerarşi ve disiplin yetkisine sahiptir.

2. Bakan Kabinesi, bakanın 5 ila 10 kişiden oluşan, kişisel çalışma ekibini ifade etmektedir. Bu ekip, göreve geldiğinde bakan tarafından seçilir ve görevden ayrılırken bakan tarafından dağıtılır. Parlamento, kamuoyu ve seçim bölgesi ile ilişkiler gibi temel siyasal görevlerin yanısıra bu ekip, bakanlık ile yönetim örgütü arasında bağlantı sağlanmasına da hizmet etmektedir.

3. Her bakanlık örgütü, genel müdürlükler, müdürlükler ve servislere ayrılmaktadır (sayıları bakanlıklara göre 5 ila 20 arasında değişmektedir). Bunlar, doğrudan bakana bağlı ve hizmet alanlarından bakana karşı sorumludur. Yöneticileri, Bakanlar Kurulu kararnamesi ile atanır (Any. m.13). Her genel müdürlük, her biri en az üç şubeden oluşan müdürlüklere ayrılmıştır.

Şubeler, genel olarak, sivil yöneticiler tarafından yönetilir. Bunlar sekiz yıllık bir kariyerden sonra müdürlüklerde çalışabilirler. Sivil yöneticiler, 1945 yılında oluşturulmuş, genel olarak ENA (Ulusal Yönetim Okulu) mezunlardan oluşan, bakanlıklararası bir “A kategorisi memuriyet sınıfı (MS) (corps)” oluşturur. Bu memuriyet sınıfı 3000 dolayında memurdan oluşmaktadır. Bunlara, merkez uzmanları (A kategorisi), idari sekreterler (B kategorisinde, uygulama işlevi) ve idari yardımcılar (C kategorisi, yürütme işlevi) yardımcı olmaktadır.