Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi Dersi

V.BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER (Les autorités administratives indépendantes)³⁷

Anglo-sakson sisteminin “agency” modeline benzeyen bağımsız idari otoritelerin kendilerine özgü tüzelkişilikleri yoktur. Merkezi idarenin veya yetki genişliği idarelerinin klasik yapıları içinde yer almadıkları gibi genel olarak idari hiyerarşi içinde de yer almazlar.

Bağımsız idare otorite anlayışı, 1968 yılında, Fransız Devlet Şurası’nın Ministre des Armées c/Ruffin, kararında Hükümet Komiseri Rigaud’nun sunduğu görüşe dayanılarak geliştirilmiştir. Rigaud, bakanlık hiyerarşisine tabi olmayan ve karar alma yetkisiyle donatılan yeni yapıların ortaya çıktığı saptaması yapmıştır. İlk kez 1978 yılında Ulusal Bilgi-işlem ve Özgürlük Komisyonu, kuruluş kanununda bağımsız idari otorite olarak nitelendirilmiştir.

Bazı kuruluşlar, yasa veya yargıç tarafından açıkça bağımsız idari otorite olarak nitelenmektedir. Örneğin Bilimsel, Kültürel ve Mesleki Kamu Kurumlarını Değerlendirme Ulusal Komitesi yasa tarafından; Fransız Arabulucusu (Médiateur) Devlet Şurası kararıyla; İşitsel-Görsel Medya Yüksek Konseyi, Seçim Kampanyalarının ve Siyasal Finansmanın Denetlenmesi Komisyonu Anayasa Konseyinin kararlarıyla BİO olarak kabul edilmiştir.

BİO’ların temel özelliği, idari nitelikte bir örgütlenme olmakla birlikte bakanlık hiyerarşisine tabi olmamasıdır. Danışsal nitelikteki görevlerinin yanısıra, icrai kararlar alma yetkisine de sahiptirler. BİO’lara özelliğini veren de icrai kararlar alabilme yetkileridir.

BİO’ların kendilerine özgü tüzelkişilikleri yoktur ve devlet tüzelkişiliğinin dışında yer almazlar. Merkezi idare ile ne hiyerarşi ne de vesayet bağı ile bağlıdırlar. Devlet adına ve devlet hesabına hareket ederler. Aksine bir düzenleme olmadıkça, kararlarının yargısal denetiminde idari yargı düzeni yetkilidir.

Bu otoritelerin bağımsızlığı asıl olarak organik bakımından ortaya çıkar. İşlevsel açıdan değerlendirdiğimizde bağımsızlık daha belirsizdir.

Organik bağımsızlık açısından baktığımızda, bağımsız idari otoritelerdeki üyelerin Cumhurbaşkanı tarafından atandığını görürüz. Bazı otoriteler için, Millet Meclisi veya Senato Başkanının, Ekonomik ve Sosyal Konsey Başkanının veya yüksek yargı organları genel kurullarının da yetkili olduğu görülmektedir. Üye sayıları genellikle 9-10 kişidir. Atanmaları ve kurulların kompozisyonu hükümetin etkisinden uzaktır. İlke bu olmakla birlikte, sınırlı da olsa hükümetin atama yetkisinin bulunduğu BİO’lar bulunmaktadır (Örn. Bankacılık düzenleme komitesinin iki üyesinin Maliye ve Ekonomi Bakanı atamaktadır). Yasa ile aksi öngörülmedikçe, BİO üyelerinin görevden alınmaları mümkün değildir. Görev süreleri ortalama olarak beş yıldır ve genellikle görev süreleri yenilenmemektedir (yeniden atanamazlar).

İşlevsel özerklik konusundaki değerlendirme için öncelikle bütçeye bakılmalıdır. BİO’ların bütçeleri, düzenlediği görev alanıyla ilgili olan merkezi idare birimine bağlıdır (un butget rattaché). Örneğin, İşitsel-Görsel Medya Yüksek Konseyi ile İdari Belgelere Erişim Komisyonu, Başbakanlığın bütçesinden yıllık ödenek almaktadır. Bu mali bağlantı, bağımlılık anlamına gelmemektedir. Anayasa Konseyi, İşitsel-Görsel Medya Yüksek Konseyi ödeneğine ilişkin bu özelliğin Anayasaya aykırı olduğu iddiasını kabul etmemiştir (1989).

Sadece üç bağımsız idari otorite kendilerine özgü kaynaklara sahiptir. Mali Piyasalar Otoritesi, mali işlemlerden (devlet dışında) vergi almaktadır. Ulusal Bilgi-işlem ve Özgürlük Komisyonu ve Telekomünikasyon Düzenleme Komisyonu, sağladığı hizmetler için kullanıcılardan harç almaktadır. Bu tip mali kaynaklar, hizmet karşılığı alınan harç olma niteliğini aşıp da vergiye benzediği oranda vergilerin yasallığı ilkesini ihlal etme tehlikesi yaratmaktadır.

BİO’larda sürekli hizmetlerde çalışanlar memurdur. Ya görevlendirme ile ya da aylıkları doğrudan BİO tarafından verilerek çalıştırılırlar. Fransız Devlet Şurası, maliye müfettişleri gibi büyük memuriyet sınıflarından gelen görevliler çalıştırılmaktadır. Memur istihdamı dışında, sözleşme ile istihdam konusunda BİO’lara belli bir serbestlik tanınmıştır.

Hiyerarşi dışı yapıların varlığı, hükümetin siyasal sorumluluğu mekanizmasını sorunlu hale getirmektedir. Buna karşılık Anayasa Konseyi, bağımsız idari otoritelerin anayasaya aykırı olduğu sonucuna varmamıştır.

Anayasa Konseyi, bu tip yapıların düzenleme (düzenleyici işlemler yapma) ve yaptırım yetkileri konusunda sınırlamalar getirmiştir.

Anayasaya göre düzenleme yetkisi, cumhurbaşkanına ve başbakana aittir. Anayasa Konseyi 1986 ve 1989 yıllarında verdiği kararlarında, bağımsız idare otoritelere düzenleme yetkisi verilebileceğini kabul ederek bunun anayasaya uygun olabilmesi için gerekli olan koşulları belirlemiştir. Buna göre, verilecek düzenleme yetkisi ya başbakanın düzenleme yetkisine tabi olmalı ya da bu düzenleme yetkisi özel bir konuyla sınırlanmalıdır. Anayasa Konseyi’nin bu kararları ile, devletin (devlet tüzelkişiliğinin) düzenleme yetkisi konusunda tekel sahibi olmadığı, sınırları belirtilerek özel konularda bağımsız idari otoritelere de düzenleme yetkisi verilebileceği kabul edilmiş olunmaktadır.

Düzenleme yetkisinin kullanılması konusunda, hükümet ile bağımsız idari otoriteler arasındaki yetki sınırlarının belirlenmesi çözülmesi gereken acil bir sorun olarak ortaya çıkmaktadır. Genel ilke, bağımsız idari otoritenin ilgili olduğu alanın dışına taşan etkileri olan konularda hükümetin münhasır düzenleme yetkisi bulunmasıdır.

Bağımsız idari otoritelerin yaptırım uygulama yetkisinin, anayasanın güçler ayrılığı ilkesine aykırı olup olmadığı tartışılmıştır. Anayasa Konseyi 10 ve 11 Ekim 1984 tarihli kararlarında, Şeffaf ve Çoğulcu Basın Komisyonu’na tanınan yaptırım uygulama yetkisinin Anayasaya aykırı olduğu sonucuna varmıştır. İşitsel-görsel medya Komisyonu’na ilişkin 17 Ocak 1989 tarihli kararında ise uygulanacak yaptırım hürriyeti bağlayıcı nitelikte olmadığı ve anayasal hak ve özgürlükleri korumayı amaçladığı sürece bağımsız idari otoritelere yaptırım yetkisi verilebileceğini kabul etmiştir.