«La stabilité et le développement de l’Afrique francophone»

Les principaux bénéficiaires de notre politique d'aide au développement devraient être ceux dont les perspectives en termes de déstabilisation, internes et consécutivement régionales, sont les plus fortes ; ce sont au demeurant les pays qui sont aussi les plus pauvres. Ces pays « ultra-prioritaires » devraient bénéficier de toute notre attention. On verra plus loin les axes sur lesquels le recentrage devrait porter.

iii. Et revenir aux fondamentaux

Il convient en effet de rappeler que l'aide publique au développement n'a pas été inventée uniquement pour alléger la pauvreté du monde. Que ce soit dans l'esprit de Truman, de Marshall ou de Michel Debré, l'aide au développement répond avant tout à des raisons de sécurité. Cette position n'était pas uniquement celle de dirigeants occidentaux préoccupés de contenir les assauts du communisme à l'aube de la guerre froide. C'était aussi celle de l'Assemblée générale des Nations Unies qui, résolution après résolution, n'a cessé de mettre en avant l'impératif du développement pour la paix et la sécurité internationales : La résolution 1710 du 19 décembre 1961, qui lança la « Décennie des Nations Unies pour le développement » s’ouvrait par exemple en « considérant que le développement économique et social des pays économiquement peu développés est non seulement d’une importance capitale pour ces pays, mais aussi essentiel pour la paix et la sécurité internationales (…) ». ⁽²⁹⁷⁾ Les arguments que les Nations Unies mettent en avant pour légitimer les efforts demandés aux pays riches pour qu'ils aident les plus pauvres à se développer ont ensuite toujours été les mêmes : dès le lancement de la deuxième Décennie du développement, en 1970, l'Assemblée générale évoquait entre autres le danger d'une jeunesse partout en effervescence ⁽²⁹⁸⁾... Ce n'est pas non plus pour d'autres raisons que plusieurs pays ont clairement, et parfois depuis longtemps, articulé aide au développement et intérêts de sécurité nationale : c'est le cas du Japon, qui a inscrit ce principe dans la loi, ou du Royaume-Uni, où l'une des toutes premières décisions de David Cameron en mai 2010 fut de créer un Conseil national de sécurité auquel participent à égalité de rang le Foreign Office, les ministères de la défense, de l'intérieur, de l'énergie et le DFID.

Cela ne signifie évidemment pas que la dimension compassionnelle de l'APD doive disparaître pour qu'elle ne devienne qu'un instrument de « containment », hier contre le communisme, aujourd'hui contre le terrorisme. La lutte contre la pauvreté doit rester au cœur de l'aide au développement, mais l'articulation entre les deux doit être renforcée. Plusieurs rapports de notre commission, sous la précédente législature, ceux de Nicole Ameline ⁽²⁹⁹⁾, de François Loncle et Henri Plagnol ⁽³⁰⁰⁾, avaient déjà eu l'occasion d'insister sur cet aspect de la question, sans être suivis sur ce terrain. Quel est par exemple l'apport de la loi de juillet 2014 à la lumière de ce qui apparaît à tous aujourd'hui essentiel pour le futur, c'est-à-dire l'articulation étroite entre stabilité et développement ?

L'aide publique au développement ne doit pas être considérée comme exclusivement destinée à lutter contre la pauvreté et à promouvoir les biens publics mondiaux, pour incontournables que soient ces objectifs. Elle doit aussi viser à d’autres finalités, d’ordre géopolitique et être considérée, eu égard aux enjeux qui nous font face, comme ayant pour principal objectif de venir en appui de notre politique étrangère, en particulier dans les pays en crise, et particulièrement ceux dans lesquels interviennent nos forces armées. L'évolution que l'Afrique a prise depuis la publication de ces rapports, la montée des périls dans les dernières années et surtout, les perspectives qui s'annoncent, justifient que cette orientation soit résolument prise : l'Afrique est face à des défis lourds de potentialités de tensions généralisées, à tout le moins au niveau de l’Afrique de l'ouest et du Sahel où notre pays a des intérêts, un rôle majeur à jouer, ne serait-ce que parce que la région comporte une dizaine de pays francophones dans lesquels vivent un nombre important de nos compatriotes.

L'Afrique francophone a besoin plus que jamais de retrouver des perspectives de stabilité, et par conséquent, de développement. Il est impératif pour la France de repenser sa politique d'aide au développement de façon à la recentrer sur les pays les plus fragiles, sur lesquels seront concentrées les subventions bilatérales qui devront être destinées à des actions visant à renforcer leur stabilité, dans le cadre de partenariats définissant des objectifs communs vers lesquels notre pays se propose de les accompagner à horizon de cinq, dix et quinze ans. C’est aussi le moyen de renforcer la pertinence, l'efficacité et garantir la légitimité sur le long terme.

b. Mener une politique d’influence

La France ne peut évidemment se désintéresser de l'Afrique. Il en va de ses intérêts et de sa sécurité. Elle doit proposer à ses partenaires africains une relation exigeante et sans complaisance.

i. La prise en compte de nos intérêts

La repentance a trop souvent marqué le discours sur la responsabilité de la France dans la situation de l'Afrique. Il convient d’affirmer sans fausse pudeur que la France a des intérêts à défendre en Afrique et vis-à-vis de l'Afrique.

Elle ne peut tout d'abord pas se désintéresser d’un contexte général complexe mais polymorphe : pour partie menaçant ; pour partie prometteur en termes de relations économiques et de retombées pour notre propre croissance ; pour partie incontournable, compte tenu des relations culturelles et linguistiques historiques et des liens indissolubles qui unissent notre pays à une grande part de ce continent.

Elle ne peut évidemment pas se désintéresser du Sahel ni de l'Afrique centrale, notamment, ne serait-ce que pour les effets toxiques des crises qui les touchent. La France entretient depuis toujours avec ces pays des relations profondes et ce qui les affecte a potentiellement des incidences directes sur ses intérêts, de quelque nature qu’ils soient, comme sur ceux de ses partenaires : humains, compte tenu des populations françaises importantes y résidant et des communautés immigrées originaires d’Afrique francophone résidant sur notre sol ; économiques, compte tenu des investissements importants de nombreuses grandes entreprises de notre pays, Bolloré, Total, Areva, notamment ; stratégiques, compte tenu de la sécurisation nécessaire de certains de nos approvisionnements en ressources naturelles ; commerciaux, qu’il importe de développer pour un bénéfice réciproque, quelque modestes que puissent être encore les échanges bilatéraux par rapport à ceux que nous entretenons avec d’autres régions du monde ; culturels, et l’on sait la part que pourrait prendre l'Afrique dans le futur de la francophonie dans les décennies à venir grâce au poids démographique qu’elle représentera au mitan du siècle.

Ainsi que le rappelait Hubert Védrine ⁽³⁰¹⁾ devant votre Mission, toute politique étrangère est en premier lieu destinée à la préservation des intérêts du pays qui la met en œuvre. C’est à elle-même que la France doit penser en définissant sa politique africaine, laquelle doit en conséquence développer des axes qui y répondent. Cela est d’autant plus important, s’agissant de notre pays, que, de manière indéniable, sa position et son rôle géostratégique par comparaison avec les autres puissances européennes moyennes, tient précisément à sa relation avec l’Afrique. Il serait par conséquent de très mauvaise politique d’oublier cette dimension cruciale. Comme le relevait Laurent Bigot, c’est uniquement pour sa place en Afrique francophone, pour sa proximité avec cette partie du continent que l'Afrique anglophone s’intéresse à la France, comme nos collègues Noël Mamère et Michel Zumkeller l’avaient expressément confirmé dans leur rapport sur les émergents de l'Afrique anglophone ⁽³⁰²⁾. Consécutivement, au motif que cette partie du continent est peut-être aujourd'hui plus stable et prometteuse que les pays d'Afrique francophone, il ne s’agit pas de jeter le bébé avec l’eau du bain, de se détourner de notre histoire et de notre héritage, au risque de perdre une part de ce qui fait la singularité de notre pays et participe de son poids géopolitique. Cet héritage, cette histoire et cette langue communes, sont au contraire à consolider. Si normalisation des relations franco-africaines il doit y avoir, ce ne peut être que par une attention plus soutenue au développement de régions sur lesquelles nous sommes traditionnellement moins présents, mais sans doute moins attendus, sans que cela se traduise en aucune manière par un retrait de ce qui constitue le soubassement de la position géopolitique de notre pays.

En ce sens, s’agissant du terrain économique, notre pays a raison de développer une diplomatie économique et de soutenir nos entreprises à l’international grâce aux nouveaux instruments qui se mettent progressivement en place. La responsabilité sociale et environnementale est à cet égard particulièrement pertinente de par sa dimension structurante. Il est d’autant plus important de soutenir nos entreprises qui ont tendance à perdre des parts de marché que les pays africains sont fortement demandeurs d’investissements et se montrent désireux de ne pas avoir de relations exclusives avec un partenaire unique. Notre présence sur les marchés africains est souhaitée, même si ses modalités évoluent, mondialisation oblige. Le fait que l'Afrique francophone présente aujourd'hui plus de risque d’instabilité que les principaux pays du continent, invite à renforcer les politiques de long terme que l’on a évoquées plus haut.

S’il faut une politique africaine économique différenciée selon les géographies, cela invite aussi à renforcer les instruments que la coopération française a eu l’occasion de promouvoir avec succès et qu’il convient de ne pas délaisser, tel que l’Organisation pour l'Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires, OHADA, qui vise depuis plus de vingt ans maintenant, à l’intégration juridique des pays, pour la quasi-totalité francophones, qui en sont membres ⁽³⁰³⁾, afin de faciliter les échanges et les investissements, ainsi que la sécurité juridique et judiciaire des activités des entreprises. L’intégration juridique est ainsi utilisée pour propulser le développement économique et créer un vaste marché intégré, essentiellement francophone, afin de contribuer à faire de l'Afrique un pôle de développement. Cette institution internationale participe directement de la consolidation de l’espace économique francophone en Afrique et de la politique d’influence sur le long terme.

ii. Définir un nouveau discours de vérité et promouvoir nos valeurs

Il y a longtemps que la France n’a plus de chasse gardée sur aucun des territoires qu’elle considérait comme tels naguère encore. Elle agit dans un monde désormais globalisé, et on ne l’attend plus particulièrement parce qu’elle est la France. Elle est jugée sur pièce et sur acte. La communauté d’affaires représentant les grandes entreprises françaises installées dans nombre de pays depuis parfois des décennies peut en témoigner. Il en est de même en matière d'aide au développement où, la concurrence étant des plus âpre sur ce marché désormais ouvert et fortement concurrentiel, ce n’est plus le lien historique francophone qui permet d’emporter la décision.

Il faut donc être à la hauteur des enjeux et de la compétition, et savoir faire entendre sa logique. Cela suppose entre autres que la France ait une idée claire de ce qu’elle souhaite, qui lui permettra de pouvoir exercer une véritable influence. D’où l’impératif de la vision stratégique initiale, d’un projet politique à proposer et à défendre, en lieu et place d’une posture d’attente passive face au déroulé des événements.

Cela peut conduire dans certains cas à afficher les conditionnalités qui sont parfaitement entendues, personne n’étant dupe des logiques d’intérêts économiques ou politiques. Cela peut aussi signifier d’élever les exigences. Pour ne prendre que l’exemple de la gouvernance démocratique, certains changements opportuns ont pu être relevés ces derniers temps : le discours du Président de la République au président Kabila en marge du sommet de la francophonie en 2012 ; les messages délivrés, mais non entendus, au président Compaoré. Mais il semble que prévale toujours une certaine tolérance : nombre d’observateurs alertent par exemple sur le processus de sortie de crise en Côte d'Ivoire, qui n’aborde pas comme il le devrait les déterminants de la crise et reste marqué par une forte corruption. La France soutient le gouvernement ivoirien ; il serait d’autant plus légitime qu’elle parle franchement à ce pays ami qu’elle y consacre un appui politique conséquent ainsi que des moyens importants. Si l’on se place dans la perspective, évoquée précédemment, des changements générationnels à venir en Afrique, notre pays ne doit pas oublier que la nouvelle génération pourrait lui demander des comptes.

Il y a aussi une singularité française forte et notre pays est attendu sur la défense des valeurs démocratiques qu’il n’a cessé de porter au long de son histoire. Or, on peut considérer que la realpolitik, sous la pression indéniable des circonstances, nous conduit aujourd'hui à des fréquentations africaines qu’on aurait vues naguère avec réticence. Pour important qu’aient été l’engagement et le prix payé par les forces armées tchadiennes en soutien des opérations militaires françaises sur le théâtre sahélien, on ne peut ignorer certaines réalités du régime. Mais tout se passe comme si on préférait aujourd'hui éviter tout sujet de friction. Dans leur étude, Aline Lebœuf et Hélène Quénot-Suarez voient d’ailleurs dans la difficulté que nous avons à mobiliser nos partenaires européens sur les problématiques africaines cette trop grande proximité avec les caciques du pré carré dont nous avons quelque difficulté à nous distancier : la France est perçue comme cherchant à instrumentaliser l’Union européenne au profit de la Françafrique, et notamment de son « soutien inconditionnel à la dictature tchadienne » ⁽³⁰⁴⁾. Les deux auteurs invitent en conséquence notre pays à davantage s’interroger sur les raisons pour lesquelles les réticences de Bruxelles sont si importantes.

Dans le même ordre d’idées, la diplomatie française reste aujourd'hui étonnamment discrète face à certains événements : pour ne prendre qu’un exemple récent, comment justifier que le Quai d’Orsay n’ait fait aucune déclaration officielle à la mi-mars lorsque des militants de mouvements citoyens congolais, sénégalais et burkinabè ont été arrêtés à Kinshasa et à Goma lors de réunions de sensibilisation de la jeunesse à la démocratie, en compagnie de journalistes, dont trois Français, et d’un diplomate américain ? Si ces derniers n’ont été retenus que quelques heures, les militants africains congolais sont restés détenus plus longtemps et pour certains le sont encore à la date de rédaction de ce rapport. L’un a même disparu et des actes de torture ont été dénoncés. La réaction du MAEDI s’est borné à une réponse à une question lors du point de presse quotidien le 17 mars ⁽³⁰⁵⁾ ; elle n’avait pas été beaucoup plus forte lors des premiers troubles, en janvier, qui avaient éclaté autour de la question de la modification de la loi électorale et avaient provoqué la mort de 27 à 42 personnes selon les sources ⁽³⁰⁶⁾.

Non seulement ces réactions sont des plus insuffisante, mais on peut considérer qu’elles ne peuvent que conforter encore le déclin de l’image de notre pays aux yeux de la jeunesse qui constate avec amertume qu’il reste aveugle et sourd à ses plus profondes aspirations.

ii. Le vecteur francophone

S’agissant de l'Afrique francophone, il ne devrait pas être nécessaire de traiter dans un tel rapport la nécessité pour notre pays de se mettre en position de soutenir la francophonie sur le continent. Chacun sait cependant la déshérence désolante dans laquelle se trouve la défense de la langue française dans les instances internationales, chacun sait la réduction constante des moyens que notre pays consacre à cette question, son manque de leadership politique qui a conduit à l’élection de Michelle Jean au secrétariat général de l’OIF il y a quelques mois. Les propositions formulées par notre collègue Pouria Amirshahi ⁽³⁰⁷⁾ dans son rapport d’information restent évidemment valables et votre Mission les fait siennes.

La langue française devrait être le premier des axes de notre politique sur le continent africain pour conserver intact notre principal véhicule d’influence politique et culturelle. Comme le soulignaient aussi Laurent Bigotou Christophe Boisbouvier ⁽³⁰⁸⁾, notre erreur en ce sens est d’autant plus dommageable que le français est perçu avant tout comme porteur des valeurs sur lesquelles les Africains nous attendent, de démocratie, de Droits de l'Homme et le partage de la langue est vécu comme un vecteur de paix, ainsi que le soulignent aussi Aline Lebœuf et Hélène Quénot-Suarez ⁽³⁰⁹⁾. Cette attente sur ce qui relève du culturel et de la langue devrait être au cœur des instruments de notre « soft power ». Si la France reste le premier contributeur de l’OIF, il n’en reste pas moins que la tendance est à la diminution constante de sa contribution. Or, on rappellera que c’est précisément dans le cadre de l’OIF que la Déclaration de Bamako de novembre 2000 a proclamé que « la démocratie, cadre politique de l’État de droit et de la protection des droits de l’Homme, est le régime qui favorise le mieux la stabilité à long terme et la sécurité juridique ; par le climat de liberté qu’elle suscite, la démocratie crée aussi les conditions d’une mobilisation librement acceptée par la population pour le développement ; la démocratie et le développement sont indissociables : ce sont là les facteurs d’une paix durable. »

Quand bien même on doive douter de la traduction en termes de nombre de locuteurs francophones de la trajectoire démographique qui promet quelque 750 millions de parlants à horizon 2050, leur nombre est appelé à croître considérablement. Il serait par conséquent fort dommageable pour notre pays et son influence de négliger l’atout considérable que représente une langue de statut international. La question de quel dispositif notre pays doit mettre en place pour assurer l’enseignement du français à l’étranger, sa diffusion, et surtout les moyens qu’il entend y consacrer, est majeure dans la mesure où le centre de gravité naturel du français ne peut que se déplacer vers l'Afrique. Votre Mission recommande, après beaucoup d’autres, que la question de la francophonie comme vecteur d’influence politique, culturelle et économique soit considérée comme une des priorités principales. Cela est d’autant plus important que l’on sait que, même dans les pays les moins ouverts à cette problématique, cf. le Rwanda, les populations sont en demande de français.

iii. Une perspective de désengagement militaire progressif et anticipé

Il s’agit de gérer au mieux une redoutable contradiction : la France se doit d’intervenir militairement en cas de crise grave en Afrique francophone, comme cela a été le cas au Mali ou en République centrafricaine, mais elle ne peut pas non plus endosser l’uniforme de pompier de la communauté internationale pour éteindre systématiquement les incendies africains. Même si son image internationale en est temporairement renforcée, pour oser être seule sur le terrain, cela n’est pas soutenable politiquement.

Une première solution à cette équation difficile est de travailler à un recentrage progressif de notre politique africaine sur la stabilité par le développement, par la construction de préventions de long terme d’autant plus opportunes que cela sera plus efficace et moins coûteux.

Il est impératif de travailler sur les dimensions sociétales, sociales et politiques des crises, qui ont des racines profondes et déterminantes dans le déclenchement des conflits, dans leurs récurrences régulières. Comme on l’a vu, ce n’est pas un hasard si les pays les plus déshérités sont aussi les plus instables et l’on constate d'ores et déjà que ce n’est pas au sortir d’une intervention militaire, aussi réussie soit-elle, comme cela a été le cas au Mali, qu’un conflit s’éteint. Tout au contraire, les racines n’ayant pas été traitées, les seigneurs de la guerre ne font que se déplacer, souvent confortés par la légitimité de leur rôle sur le terrain auprès des populations. Ce n’est que lorsque les bénéfices partagés de la croissance de l'Afrique se traduiront par un véritable développement économique et social que les vecteurs de l’instabilité commenceront de disparaître. Comme on le disait plus haut, cela milite clairement pour une révision collective des approches et la définition d’une stratégie de long terme qui réussisse à prendre compte la complexité des problématiques en contribuant aussi à faire en sorte que la France ne continue pas de perdre l’adhésion des populations, comme on en a vu le risque.

En ce sens, notre pays a entièrement raison de donner la priorité à son sud dans sa politique d'aide au développement ; comme on l’a souligné, il serait même opportun, selon votre Mission, qu’une concentration supérieure soit opérée de manière à conforter l’effort en faveur des pays les plus fragiles et présentant de ce fait les plus forts risques de basculement dans la crise.

Pour autant, cette dimension ne sera pas porteuse de résultats concrets à court terme. La gestion de ces interventions appelle des stratégies de désengagement progressif et anticipé.

Cela participe entre autres du discours de vérité à tenir à nos partenaires africains, tant en bilatéral qu’au niveau multilatéral régional de l'Union africaine : il convient à la fois que la France ne soit plus seule en première ligne et qu’elle puisse envisager de se désengager en incitant la montée en puissance des modalités d’une sécurité continentale, comme le proposait par exemple Hubert Védrine. C’est parce que la Force africaine en attente reste dans les limbes depuis des années que l'Union africaine a décidé en 2013 la création de la Capacité africaine de réponse immédiate aux crises, CARIC, destinée à apporter une réponse plus rapide aux besoins. Force est de constater que, mis à part quelques progrès au niveau régional, notamment de la CEDEAO, le chantier reste entier et l'Afrique donne l’impression de compter toujours sur le pompier international, en l’espèce français. La France est en droit de demander à ses partenaires africains de mettre en place au plus vite leurs propres forces d’intervention militaire et de gestion de crise, voire d’exiger un calendrier de mise en place.

c. Resserrer les liens : Regarder l’Afrique de demain sans oublier celle d’aujourd'hui

On a constaté que malgré la proximité linguistique, les générations africaines nouvelles n’ont plus la relation étroite que les anciennes avaient avec la France. S’il reste une affinité certaine, il ne faut pas en attendre de traitement de faveur : le marché est désormais ouvert. Ils font leurs choix, parfois de rupture, pour des raisons diverses mais convergentes, d’autant plus facilement que la politique de visas de la France, entre autres aspects, a considérablement pesé sur le déclin de l’attractivité de notre pays. Cela explique qu’ils se tournent par exemple majoritairement vers le Canada, largement plus ouvert. Des institutions françaises comme l’Institut des régions chaudes se heurtent ainsi à des problèmes de financement et de visas qui les handicapent fortement au plan international, face aux institutions comparables dans différents pays.

Cela invite votre Mission à recommander que notre pays se mette en position de prendre en compte les changements de génération que vivent les pays d'Afrique et d’y être attentif. Les évolutions politiques et sociales sont le fait de la jeunesse de tous ces pays qui ne tolèrera plus longtemps d’être marginalisée. Après les révolutions arabes, les révolutions africaines sont peut-être d'ores et déjà en train d’émerger, comme l’épisode burkinabè l’a montré il y a quelques mois, comme la jeune société civile sénégalaise l’a aussi démontré auparavant : fondé par Fadel Barro en 2011, le mouvement « Y en a marre », YEAM, a réussi à empêcher le Président Wade de modifier la constitution, et a ensuite pesé sur les élections de 2012 en menant campagne pour que les jeunes des banlieues aillent voter. YEAM exerce depuis lors un rôle de vigilance et s’est structuré en associations locales - il y en a aujourd'hui quelque quatre cents dans tout le pays - qui sont autant de pôles de réflexion, de sensibilisation et d’action citoyenne locale. Cet exemple fait rapidement tâche d’huile dans la région, notamment en Côte d'Ivoire, en RDC - mouvement « Filimbi », (« sifflet » en swahili) - au Togo - mouvement « Etiamé », (« Y en a marre » en fon, langue véhiculaire du Togo et du Bénin) -, au Mali - les « Sofas » -, au Gabon – « Y en a marre comme ça », en Mauritanie – « Touche pas à ma nationalité ». ⁽³¹⁰⁾ Au Burkina Faso, c’est « le Balai citoyen », constitué en 2013 pour lutter contre les abus du pouvoir, qui a entraîné la chute du président Compaoré et a contribué aussi à pacifier la révolte de la rue en intercédant auprès des militaires. Il compte aujourd'hui une centaine de clubs dans le pays, dont une soixantaine dans la capitale, et reçoit des demandes de parrainages en provenance du Niger et du Gabon. ⁽³¹¹⁾ Une masse critique est en train d’émerger en Afrique subsaharienne qui va exiger de profonds changements à court terme, ainsi qu’on le voit aussi en RDC.

C’est avec cette Afrique-là que notre pays doit être en contact. Les élites de demain en font partie. Notre présence et notre influence sur le continent dépendent de la qualité de la relation que nous saurons dès à présent nouer. Pour autant, il ne s’agit évidemment pas de couper les liens avec les générations encore en place. D’autant moins qu’elles se plaignent d’être délaissées, en manque de visites de haut niveau. On a souligné plus haut l’irrégularité de la relation avec le Cameroun qui attend depuis longtemps une visite présidentielle. Il est heureux que le récent voyage du ministre des affaires étrangères, lors de la tournée régionale qu’il a effectuée à la suite du déclenchement de l’offensive de Boko Haram paraisse se traduire par un projet de voyage présidentiel. Aux yeux de votre Mission, il serait opportun d’entretenir un dialogue politique plus suivi avec nos partenaires africains, pour une relation durable et mutuellement profitable. L'Afrique, à tort ou à raison, se sent malaimée par la France. On ne dira jamais assez que c’est aussi sur la base du dialogue politique que les relations économiques solides se construisent et non l’inverse. Il est essentiel pour le rayonnement économique de notre pays, pour le succès de ses entreprises exportatrices ou implantées sur le terrain, qu’elles soient épaulées : le « portage politique » est un atout important, qui aide les entreprises, y compris les plus grosses, et nos voisins européens ont compris l’importance pour un ministre d’aller porter le message de son pays.

2. Les axes ? Se recentrer sur l’essentiel

Pour votre Mission, quand bien même le bilan des politiques de développement peut être discuté, les échecs du passé ne les condamnent pas pour l’avenir, et l'aide au développement est aujourd'hui plus nécessaire que jamais. Sauf à argumenter, et à désespérer, de la même manière pour bien d'autres politiques menées sur notre territoire, que ce soit celle de la ville ou de la lutte contre le chômage... L’efficacité de toute politique publique dépend d’une infinité de facteurs dont les effets se combinent, parfois se contredisent, mais s’agissant des problématiques qui occupent cette réflexion, une conviction profonde anime les membres de votre Mission : si les bénéfices de l'aide au développement sur le terrain sont difficiles à mesurer, une chose est certaine, il ne peut être envisagé de la réduire ou de la supprimer, sauf à voir se confirmer le risque d’un tensions durables et généralisées sur notre sud.

Cela étant, il est aujourd'hui nécessaire d’apporter des inflexions, et de ne pas continuer dans des voies qui se révèlent non pertinentes. Il s’agit de réorienter de manière décisive notre politique d'aide au développement en direction de l'Afrique et de ses pays les plus fragiles sur les enjeux les plus cruciaux pour leur stabilité et leur développement. Cela appelle à ouvrir le débat sur plusieurs points complémentaires.

a. Soutenir des processus endogènes de construction de légitimité

Au cœur de l’instabilité des pays de l'Afrique francophone se trouvent évidemment des problématiques de gouvernance politique dont les manifestations les plus visibles surgissent au moment des crises électorales ou post-électorales, plus ou moins violentes, qui font régulièrement l’actualité. Dans ces scenarios, jouent divers facteurs aux effets cumulatifs.

Les politiques d'aide au développement ont appuyé depuis des décennies les thématiques de gouvernance au sens large, en luttant contre la corruption, appuyant le renforcement institutionnel, soutenant les processus électoraux, la décentralisation, etc. La permanence des mêmes maux et la récurrence des crises dans les pays où ces politiques ont été conduites par la communauté internationale - cf. l’irrédentisme touareg malgré les politiques de décentralisation, cf. la mauvaise gouvernance généralisée, la corruption qui n’a cessé de se répandre, les blocages institutionnels, les fraudes électorales, etc. – confirment qu’elles n’ont pas donné tous les résultats escomptés. Pour reprendre les propos d’Yves Gounin ⁽³¹²⁾ et de maints interlocuteurs qui ont coïncidé sur ce point, on a légué à l'Afrique un modèle d'État adopté dans les formes, sans qu’il soit adapté à l'Afrique des années 1960, voire même à celle des années 2010, et ce n’est pas parce qu’il y a aujourd'hui des élections que cela va au-delà de la posture dans nombre de cas.

Comme le dit avec force Séverine Bellina ⁽³¹³⁾ entre autres interlocuteurs, ce que les politiques de développement n’ont pas suffisamment pris en considération, et traité comme il aurait été nécessaire de le faire, c’est la question cardinale de la légitimité des pouvoirs, et les exemples que l’on a cités plus haut de la signification du vote dans la société politique traditionnelle malgache ⁽³¹⁴⁾, ou de la décentralisation pour les communautés maliennes ⁽³¹⁵⁾, illustrent l’immensité du fossé qui les séparent des modes de gouvernance et d’institutions politiques « modernes » promues par la communauté internationale. Sans oublier que s’y ajoute la question de la structure sociale et de la nature très hiérarchisée des sociétés, souvent constituées en castes.

L’anthropologue Jean-Loup Amselle, professeur à l’EHESS rappelait récemment que « le lien politique en Afrique est régi essentiellement par des principes de prédation et de redistribution de type clientéliste. De sorte que parler de corruption n'a aucun sens dans des pays où il est capital d'occuper des positions de pouvoir pour être en mesure d'en faire bénéficier ses parents, ses amis, les gens de sa région, etc. En outre, il est apparu clairement que, plus le régime était démocratique et décentralisé, maître mot des politiques impulsées par les bailleurs de fonds internationaux dans les années 1990, et plus les phénomènes de prédation et de redistribution y prenaient d'importance. L'appareil d'État malien, comme nombre de ses homologues africains, est donc traversé par des réseaux qui sont alimentés par toute la gamme des ressources présentes sur le continent : rente minière et pétrolière, aide internationale et narcotrafic notamment, comme ce fut le cas sous le mandat d'Amadou Toumani Touré. » ⁽³¹⁶⁾

En d'autres termes, il ne suffit pas de promouvoir, voire d’imposer, des politiques touchant aux aspects formels, fonctionnels ou institutionnels, ici la création d’un sénat, là une décentralisation, ou favorisant l’alternance démocratique, ou visant à lutter contre des pratiques clientélistes ou claniques. Il ne suffit pas d’organiser à tout prix et dans des délais souvent très contraints, des élections pour sortir d’une crise, comme cela s’est fait au Mali, comme cela doit se faire en République centrafricaine dans des délais que les observateurs considèrent comme irréalistes malgré un premier report. Il est indispensable de changer d’approche et de prendre un certain recul pour envisager des actions de long terme.

L’enracinement de la démocratie et la formation des États ne peuvent qu’être l’aboutissement de processus endogènes, dans lesquels une politique d’aide au développement intervenant dans le champ de la gouvernance politique n’a pas à s’ingérer. Cela étant, elle peut autant que possible proposer à ces sociétés d’accompagner les processus de construction de légitimité et de contrat social, ne serait-ce que pour qu’ils soient les moins chaotiques et violents que possible. Si le problème principal en matière de gouvernance, sur lequel se fondent les conflits internes en Afrique, est aujourd'hui celui de la gestion de la diversité ⁽³¹⁷⁾ ethnique, religieuse, foncière, etc., comme les pays africains eux-mêmes l’ont identifié, c’est évidemment sur ce sujet que les politiques d'aide au développement devraient se recentrer. Le Sénégal a précisément montré que lorsque le rapport entre la société et l’État est apaisé, que les autorités traditionnelles, religieuses, les différents vecteurs de régulation réussissent à dialoguer, lorsque la référence à l’État par les différents acteurs n’est pas remise en cause, même s’il y a contestation et débat politiques, les risques d’explosion s’atténuent.

En ce sens, l'APD est utile pour permettre les échanges d’expériences, les apports d’expertise aidant à la structuration et à la constitution des États garants de l’intérêt général, pour soutenir des processus de dialogue associant les acteurs sociaux dans leur diversité. Cela suppose d’avoir une lecture des réalités qui permette d’analyser les problématiques de terrain dans leur complexité pour proposer des solutions ayant une chance d’être acceptées, appropriées, pérennisées. Cela suppose, en complément des axes que l’on proposera plus bas, de s’inscrire dans le temps long nécessaire aux forces sociales pour arriver à la constitution de l’espace politique commun, légitime, et à l’acceptation des institutions nationales et des règles du jeu. Cette approche paraîtra ambitieuse, voire illusoire, compte tenu des contraintes multiples auxquelles elle peut se heurter. Elle seule peut cependant permettre de réussir à articuler les sociétés civiles et les États. Votre Mission considère qu’il est désormais indispensable que notre politique d'aide au développement propose cette démarche qui permettra aux États africains d’acquérir la légitimité qui leur fait défaut et les placent en situation de fragilité. En d'autres termes, pour résumer cette idée d’un raccourci : s’inscrire dans une voie permettant de considérer in fine l'État comme Res publica plutôt que comme butin.

« (…) la faiblesse voire l’absence de " capacité " ou de pouvoir devrait être considérée comme l’élément caractéristique des situations de fragilité : un État en situation de fragilité a une capacité limitée de gouverner ou de régir sa société et, d’une manière plus générale, de nouer avec celle-ci des relations mutuellement constructives. (…) la légitimité réelle de l’État résulte d’un mélange, spécifique et changeant, de différentes sources de légitimité. Un État en situation de fragilité est un État ayant une capacité limitée à gouverner ou à régir sa société et, plus généralement, à développer avec la société des relations mutuellement constructives et mutuellement renforçantes. Dans cette perspective, la fragilité relève aussi de l’absence de normes communes, de règles et de régulations reconnues et partagées par l’État comme par la population. Il s’agit là d’une question fondamentale : la fragilité de l’État peut résulter aussi bien du manque de capacité financière, technique et humaine que du défaut de légitimité – qui l’un comme l’autre empêchent la formation d’un État solide. La légitimité confère une " valeur ajoutée " au pouvoir et agit de ce fait comme un élément de consolidation de la capacité de l’État. Elle transforme les personnes en citoyens, les lois et règlements de l’État en règles " naturelles " et auto-imposées. » ^(^318^)