Lista de Entrega

3.3.7. Conta Salários, Remunerações e Benefícios

Nesta conta do Passivo são registrados pagamentos de remunerações, INSS, jetons, dentre outras. A conta apresentava um saldo de R$ 837.429.525,20 (oitocentos e trinta e sete milhões, quatrocentos e vinte e nove mil, quinhentos e vinte e cinco reais e vinte centavos) em 30.06.17. Verificamos que a folha de junho de 2017 foi contabilizada em duplicidade. O estorno foi realizado em 06.07.17.

O processamento de empenho e liquidação da folha de pagamento ocorreu após o pagamento, como se verifica na folha paga em junho, mas processada em 04.07.17, com data retroativa à 30.06.17 (fl. 17). Diante disso, houve infringência ao disposto no art. 60 da Lei nº 4.320/64 que prevê a vedação da realização de despesa sem prévio empenho.

3.3.8. Contribuições ao RGPS sobre salários e remunerações – Cota Patronal

Verificamos que o valor referente às contribuições patronais devidas ao INSS sobre a folha de junho de 2017 foi recolhido, tempestivamente, em 20.07.17. O empenho da despesa é realizado pela Divisão de Gestão Orçamentária e Financeira, ainda de forma manual e baseado em informações que constam em ofícios da DERH. Nota-se a deficiência de integração entre os sistemas da folha de pagamento e da contabilidade, o que prejudica a tempestividade e a transparência da informação.

Constatamos, ainda, que houve pagamento em atraso no valor de R$ 10.793,00 (dez mil, setecentos e noventa e três reais) referente à cota patronal da competência 05/2017. A Lei Federal nº 8.212/91, em seu art. 30, inciso I, alínea b, prevê que a empresa é obrigada a recolher as contribuições a seu cargo incidentes sobre as remunerações pagas, devidas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais a seu serviço até o dia 20 (vinte) do mês subsequente ao da competência. Portanto, o prazo para pagamento seria 20.06.17, mas foi pago em 11.07.17, ocasionando um atraso de 21 dias da data limite para pagamento. Verificamos ainda que o valor pago em atraso foi recolhido ao INSS sem calcular multas e juros, o que poderá causar futuros passivos em eventual fiscalização da Receita Federal (fls. 21/23).

3.3.9. Consignações

3.3.9.1. Contribuições Previdenciárias externas

Verificamos a ocorrência de retenções de contribuições previdenciárias a serem repassadas a regimes de previdência externos, tais como IPRED, SPPREV, ITAPREV e PREVIMPA. Todos os valores referentes à folha de junho foram contabilizados e repassados aos devidos órgãos.

3.3.9.2. Contribuições Previdenciárias do Município

Os valores devidos ao Iprem são apurados pelo Departamento de Recursos Humanos. Após isso, a informação é enviada através de ofício à Divisão de Contabilidade para realizar o empenho e liquidação do valor.

Constata-se que a informação não é automatizada, fazendo com que o empenho e a liquidação das obrigações patronais ocorram de forma manual. Isso faz com que o processo fique mais demorado e esteja suscetível a erros. Além disso, a falta de integração entre os sistemas prejudica a conciliação, o que evitaria possíveis falhas e inconsistências.

3.3.9.3. INSS

Os valores devidos ao INSS são apurados da mesma forma que ao RPPS, ou seja, a informação não ocorre de forma automatizada entre a área de Pessoal e Contabilidade.

3.3.10. Despesas de Exercícios Anteriores com Pessoal

No período de janeiro a junho de 2017 foi pago o valor de R$ 2.391,25 (dois mil, trezentos e noventa e um reais e vinte e cinco centavos) referentes a Despesas de Exercícios Anteriores. Este valor refere-se à remuneração devida a uma conselheira tutelar, representando baixa relevância em relação ao valor total da folha de pagamento.

3.3.11. Folhas complementares

A análise revelou o uso frequente de folhas suplementares gerando pagamentos parciais e extemporâneos. Isso ocorre por problemas cadastrais e decisões judiciais, por exemplo. Os valores são pagos por solicitação, através de ofício do DERH para o DEFIN. Verifica-se, no entanto, que não há conciliação dos valores entre a Contabilidade e Departamento de Recursos Humanos. O valor da fita encaminhada ao banco difere do valor contabilizado.

A Divisão de Contabilidade não recebe as informações necessárias para conciliar todos os valores pagos referentes à folha de pagamento. Nota-se a falta de automatização da informação entre a origem dos fatos contábeis e a área responsável pela contabilização, prejudicando a conciliação e transparência e causando divergência de informação.

3.4. Verificação dos Contracheques

O exame de uma amostragem de contracheques dos servidores da PMSP do mês de junho de 2017 demonstrou correção nos cálculos remuneratórios. Foram verificadas a composição dos vencimentos e descontos, a pertinência dos cálculos e a consonância com a legislação. Concluiu-se que houve conformidade nos cálculos em todos os vínculos existentes (agentes políticos, servidores efetivos e servidores ocupantes de cargos em comissão).

Com relação aos agentes políticos do Poder Executivo (prefeito, vice-prefeito e secretários municipais), há uma inconsistência de informações em relação ao pagamento do auxílio-refeição (rubrica 143). Segundo consta na versão 09/2017 do Manual de Rubricas de Pagamento, Desconto e Consignação, disponível no sítio da Secretaria Municipal de Gestão¹, verifica-se que o pagamento é compatível com o regime de remuneração por subsídio apenas para os servidores municipais. Para agentes políticos, o manual informa que a rubrica é incompatível.

Ao se verificar os contracheques de junho de 2017 dos agentes políticos, foi identificada a percepção da rubrica 143 por parte dos secretários municipais. Prefeito e vice-prefeito, por outro lado, não recebem a rubrica em suas remunerações. Ao se consultar a legislação de referência (Lei Municipal nº 12.858/99, com alterações posteriores), nota-se que a norma silencia acerca do pagamento ou não do auxílio-refeição a agentes políticos.

É pacífico na doutrina e na jurisprudência o entendimento de que os secretários municipais são agentes políticos. Sendo assim, recomenda-se à Pasta responsável fazer gestões no sentido de uniformizar o entendimento em torno do cabimento ou não do pagamento da rubrica 143 aos agentes políticos, sem distinção entre prefeito, vice-prefeito e secretários municipais.

3.5. Acesso à Informação

Foram analisadas as informações disponibilizadas no Portal da Transparência da Prefeitura². Verificou-se que as informações disponibilizadas para consulta dos cidadãos reproduzem de maneira fidedigna os valores que constam nos contracheques dos servidores. Apesar disso, o referido portal não apresenta a remuneração de meses passados, permitindo a consulta apenas à remuneração do mês imediatamente anterior àquele em que se efetua a consulta.

No que diz respeito ao Portal de Dados Abertos da Prefeitura³, a última atualização das informações relativas à remuneração dos servidores da PMSP foi realizada em setembro de 2017, a partir da qual foram disponibilizadas as remunerações até o mês de julho de 2017. Até a finalização do presente trabalho não estavam disponibilizadas as remunerações referentes aos meses de junho, agosto e setembro de 2017. Apesar disso, os dados disponibilizados refletem a realidade das remunerações pagas ao funcionalismo.

Assim, verifica-se que as informações do Portal da Transparência referentes às remunerações dos servidores do Executivo Municipal são fidedignas e refletem os valores efetivamente pagos, com a ressalva de que não há ferramenta para se consultar remunerações anteriores dos servidores. Ademais, o Portal de Dados Abertos está desatualizado, embora também apresente informações fidedignas.

3.6. Limite remuneratório

De acordo com o art. 37, XI, da Constituição Federal, o teto remuneratório no âmbito municipal deve corresponder ao subsídio do Prefeito Municipal. Tal valor, para o exercício de 2017, está fixado em R$ 24.165,87 (vinte e quatro mil, cento e sessenta e cinco reais e oitenta e sete centavos). Os secretários municipais, por sua vez, têm sua remuneração fixada em R$ 19.332,68 (dezenove mil, trezentos e trinta e dois reais e sessenta e oito centavos). Tais valores foram fixados pela Lei Municipal nº 15.401/11, acrescidos do percentual de reajuste aplicado aos servidores (vide subitem 3.7).

Diante disso, a remuneração de todos os servidores públicos municipais deve ter como valor máximo o subsídio do Prefeito, já se incluindo neste limite as vantagens de ordem pessoal, tal como previsto no art. 1º do DM nº 52.192/11. Excepcionam-se desta regra apenas a carreira dos procuradores municipais, cuja remuneração não deve ultrapassar o valor de R$ 30.471,11 (trinta mil, quatrocentos e setenta e um reais e onze centavos), que é a atual remuneração paradigma dos desembargadores do Tribunal de Justiça de São Paulo (90,25% do valor do subsídio de ministro do Supremo Tribunal Federal). A excepcionalidade dos procuradores está prevista no art. 2º do DM nº 52.192/11.

Insta destacar que algumas espécies remuneratórias, segundo o entendimento do STF, se excepcionam à aplicação do teto. Ou seja, em se tratando de determinadas verbas, é admissível o pagamento acima do limite. Trata-se das seguintes espécies: parcelas com caráter indenizatório (art. 37, § 11, CF/88), os pagamentos dos direitos sociais, tais como terço de férias e 13º salário (art. 39, § 3º, CF/88), o abono de permanência (art. 40, § 19, CF/88) e o acúmulo lícito de cargos públicos (art. 37, XVI, CF/88).

Particularmente, no âmbito do Município de São Paulo, destaca-se a existência da rubrica 82 (Gratificação de Gabinete). O art. 1º da Lei Municipal nº 10.442, de 4 de março de 1988, atribui caráter indenizatório a esta espécie remuneratória. O DM nº 52.192/11 regulamenta o dispositivo legal mencionado, incluindo a gratificação no rol de verbas indenizatórias (art. 6º, I, f) e, consequentemente, excluindo-a do limite remuneratório. Para as demais rubricas de caráter indenizatório o normativo municipal está em sintonia com as leis e com os entendimentos do STF sobre o tema.

Nos exames procedidos pela equipe de auditoria, a partir da análise do contracheque de uma amostragem de servidores, foi verificado que a PMSP observa os limites remuneratórios aplicáveis aos servidores municipais, incluindo-se procuradores municipais, agentes políticos e servidores em geral. Alguns servidores que acumulam cargos públicos, com observância dos preceitos constitucionais do art. 37, inciso XVI (professores e profissionais de saúde, via de regra), recebem além do teto remuneratório. Apesar disso, tal procedimento vai ao encontro do entendimento do STF, que recentemente fixou a seguinte tese, em sede de repercussão geral:

Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público (STF, Plenário, RE 612975/MT e RE 602043/MT, Rel. Min. Marco Aurélio).

Diante do exposto, verifica-se que a PMSP observa os limites remuneratórios aplicáveis aos servidores municipais.

3.7. Reajustes salariais

Sabe-se que a Constituição Federal assegura a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos, conforme previsão do art. 37, inciso X:

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

A parte final da norma constitucional acima transcrita garante aos servidores públicos municipais, portanto, a existência de uma data-base referencial a partir da qual ficaria aplicada a revisão remuneratória anual, sempre deflagrada a partir de um projeto de lei proposto pelo Prefeito Municipal quando se tratar de servidores do Poder Executivo.

Da leitura do excerto constitucional, claro está que apenas o Prefeito Municipal detém a iniciativa de apresentar projeto de lei tendente a aplicar revisão remuneratória aos servidores da Prefeitura. Tal aspecto é corroborado pela jurisprudência do STF:

Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece a Constituição o princípio da reserva de lei. É dizer, em tema de remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica. [ADI 3.369 MC, rel. min. Carlos Velloso, j. 16-12-2004, P, DJ de 1º-2-2005.]

A fim de regulamentar a previsão constitucional e na esteira do entendimento do STF, o legislador municipal editou a Lei Municipal nº 13.303/02, a qual estabelece em seu art. 1º o dia primeiro de maio como sendo a data-base para fins de aplicação da revisão geral⁴. Além disso, o art. 2º da lei cita a variação do IPC-FIPE como sendo o índice de referência para o reajustamento das remunerações.

Tem-se verificado que, a partir do ano de 2008, a Prefeitura tem mantido uma rotina de efetuar revisão remuneratória anual com a aplicação de um índice geral de 0,01% aplicável a todo o funcionalismo do Executivo municipal. Trata-se de um percentual extremamente baixo e que não tem proximidade com os índices inflacionários verificados nos períodos de correspondência, conforme se verifica na tabela abaixo:

Tabela 5 – Percentuais de reajuste X Variações do indexador adotado pelo Município

Percentual de Reajuste	Data-base	Lei Municipal	Variação do IPC-Fipe (categoria Geral) acumulado no período referente à data-base
0,01%	05.2008	14.711/08	4,51%
0,01%	05.2009	15.364/11	6,05%
0,01%	05.2010	15.364/11	5,07%
0,01%	05.2011	15.774/13	6,40%
0,82%	11.2011	15.774/13
0,01%	05.2012	15.774/13	4,14%
0,18%	05.2013	15.774/13	5,39%
0,01%	05.2014	16.418/16	5,20%
0,01%	05.2015	16.418/16	7,21%
---	05.2016	---	10,04%
---	05.2017	----	3,73%

Fonte: Legislação Municipal e site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe)
Embora o art. 2º, § 4º, da Lei Municipal 13.303/02 trate sobre a impossibilidade de concessão da revisão salarial⁵, é possível identificar na tabela anterior a profunda defasagem que existe entre os reajustamentos gerais concedidos nos últimos anos e a variação do indexador escolhido pelo legislador municipal. Tal aspecto demonstra que, de maneira geral, o Executivo municipal não tem aplicado nas revisões gerais anuais o indexador adotado pela legislação.

Em termos numéricos, a análise da tabela anterior permite verificar que o percentual de reajuste acumulado, entre 05/2008 e 05/2017, é de 1,06%, frente a uma inflação acumulada de 75,07% no mesmo período. Ao se cotejar a variação do indexador e os percentuais dos reajustes concedidos, constata-se que as perdas salariais dos servidores municipais são de 42,27%.

Já em análise da tabela abaixo, do Quadro de Pessoal da GCM, verificamos que o percentual de reajuste acumulado, entre 05/2008 e 05/2017, é de 41,24%, frente a uma inflação acumulada de 75,07% no mesmo período, o que representa uma perda salarial de 19,32%.

Tabela 6 – Percentuais de reajuste para o Quadro de Pessoal da GCM X Variações do indexador adotado pelo Município

Percentual de Reajuste	Data-base	Lei Municipal	Variação do IPC-Fipe (categoria Geral) acumulado no período referente à data-base
0,01%	05.2008	14.711/08	4,51%
0,01%	05.2009	15.364/11	6,05%
0,01%	05.2010	15.364/11	5,07%
9,88%	01.2011	15.359/11	6,40%
0,01%	05.2011	15.774/13
0,82%	11.2011	15.774/13
9,88%	01.2012	15.359/11	4,14%
0,01%	05.2012	15.774/13
0,18%	05.2013	15.774/13	5,39%
0,01%	05.2014	16.418/16	5,20%
5,00%	05.2014	16.080/14
0,01%	05.2015	16.418/16	7,21%
10,23%	05.2016	16.080/14	10,04%
	05.2017		3,73%

Fonte: Legislação Municipal e site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe)

Por outro lado, as carreiras integrantes do Quadro dos Profissionais da Educação foram contempladas com aumentos remuneratórios mais significativos ao longo dos últimos anos, conforme tabela abaixo:

Tabela 7 – Percentuais de reajuste para o Quadro de Pessoal da Educação X Variações do indexador adotado pelo Município

Percentual de Reajuste	Data-base	Lei Municipal	Variação do IPC-Fipe (categoria Geral) acumulado no período referente à data-base
0,01%	05.2008	14.711/08	4,51%
20%	05.2008	14.709/08
0,01%	05.2009	15.364/11	6,05%
8,75%	05.2009	14.709/08
0,01%	05.2010	15.364/11	5,07%
8,75%	05.2010	14.709/08
0,01%	05.2011	15.774/13	6,40%
10,19%	05.2011	15.215/10
0,82%	11.2011	15.774/13
0,01%	05.2012	15.774/13	4,14%
10,19%	05.2012	15.215/10
0,18%	05.2013	15.774/13	5,39%
10,19%	05.2013	15.215/10
13,43%	05.2014	15.490/11	5,20%
5,54%	05.2015	16.008/14	7,21%
3,74%	05.2016	16.008/14	10,04%
5,39%	11.2016	16.008/14
5%	05.2017	16.275/15	3,73%
4,7619%	05.2018	16.275/15	---

Fonte: Legislação Municipal e site da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe)
Em análise da tabela acima, verificamos que o percentual de reajuste acumulado, entre 05/2008 e 05/2017, é de 163,69%, frente a uma inflação acumulada de 75,07% no mesmo período, o que representa um ganho real de 50,62% para o quadro de pessoal da Educação.

A revalorização de apenas uma fração do funcionalismo encontra abrigo no nosso ordenamento. É o que se extrai da jurisprudência abaixo transcrita:

O art. 37, X, da Constituição, corolário do princípio fundamental da isonomia, não é, porém, um imperativo de estratificação da escala relativa de remuneração dos servidores públicos existentes no dia da promulgação da Lei Fundamental: não impede, por isso, a nova avaliação por lei, a qualquer tempo, dos vencimentos reais a atribuir a carreiras ou cargos específicos, com a ressalva única da irredutibilidade. (...) Constitui fraude aos mandamentos isonômicos dos arts. 37, X, e 39 e § 1º da Constituição a dissimulação, mediante reavaliações arbitrárias, de verdade do simples reajuste monetário dos vencimentos de partes do funcionalismo e exclusão de outras. (...) Plausibilidade da alegação de que, tanto a regra de igualdade de índices na revisão geral (CF, art. 37, X), quanto as de isonomia de vencimentos para cargos similares e sujeitos a regime único (CF, art. 39 e § 1º), não permitem discriminação entre os servidores da administração direta e os das entidades públicas da administração indireta da União (autarquias e fundações autárquicas). [ADI 525 MC, rel. min. Sepúlveda Pertence, j. 12-6-1991, P, DJ de 2-4-2004.]

Verifica-se, portanto, que a remuneração dos servidores que integram carreiras não contempladas por leis específicas de revalorização salarial ou por leis com mudanças no modelo remuneratório está defasada e em grande descompasso com o indexador adotado pela legislação municipal (IPC Fipe). Tal universo de servidores vem apresentando perdas salariais significativas (42,27%) em decorrência da não aplicação do índice de reajuste já mencionado.

Conquanto a concessão da revisão geral anual salarial possa se situar dentro daquilo que se conhece como reserva do possível, os fatos descritos anteriormente levam à conclusão de que os reajustes aplicados pela Prefeitura do Município ao longo dos últimos nove anos não têm preservado o poder de compra de grande parte dos servidores municipais. Tal aspecto, inevitavelmente, leva a perdas salariais quando se observa as variações dos índices econômicos nos períodos examinados.

3.7.1 Mudança de estrutura remuneratória

Diversas leis municipais recentes trouxeram mudanças no modelo de remuneração de algumas carreiras do funcionalismo municipal. As carreiras contempladas passaram a adotar o modelo de subsídio, no qual são vedados acréscimos de gratificação ou adicionais por tempo de serviço, ao invés do modelo tradicional de padrão de vencimentos. Dentre as carreiras atingidas pela mudança estão os seguintes quadros: Profissionais de Engenharia, Arquitetura, Agronomia e Geologia, Profissionais da Gestão Governamental e Saúde.

Foram analisados os contracheques de alguns servidores, aleatoriamente selecionados, que integram as carreiras que adotaram recentemente o modelo de subsídio. Pode-se concluir, a partir da análise da amostragem, que a remuneração está de acordo com as respectivas leis, assim como os valores pagos pela Municipalidade a esses agentes públicos.

Os servidores que já integravam as carreiras à época da promulgação das leis de mudança do modelo remuneratório tiveram a oportunidade de optar pelo novo regime ou por permanecer no modelo anterior. Na amostragem analisada pela equipe de Auditoria, a opção pelo subsídio trouxe aumento real de remuneração para servidores de certos níveis das carreiras à época da opção.

Apesar de não terem sido identificadas irregularidades remuneratórias para aqueles que recebem por subsídio, não houve no corrente ano a revisão geral anual da remuneração dos cargos. Por exemplo, a lei que implantou o regime de subsídio para o Quadro de Engenheiros (Lei Municipal nº 16.414/16) foi promulgada em 01.04.16. Nota-se, portanto, que já poderia ter havido a revisão dos valores dos subsídios em maio do corrente ano, mas tal procedimento não foi observado pela Prefeitura até o presente momento.

3.8. Medidas de Controle

3.8.1. Sistema de Controle Interno e Controle Interno da Gestão

Sabe-se que a existência de controle interno é medida de suma importância para a preservação do interesse público. Tal aspecto é diretamente extraído do art. 74 da Constituição Federal.⁶

Além da citada previsão constitucional, importante salientar o conteúdo da Resolução CFC nº 1.135/08, documento que contém normativo específico de controle interno aplicado ao setor público (NBC T 16.8). Assim prevê a norma acerca da sua importância:

O controle interno deve ser exercido em todos os níveis da entidade do setor público, compreendendo:

(a) a preservação do patrimônio público;

(b) o controle da execução das ações que integram os programas;

(c) a observância às leis, aos regulamentos e às diretrizes estabelecidas.

Verifica-se, portanto, que a preservação do patrimônio público e a aderência dos atos praticados às leis e regulamentos são aspectos a serem verificados pelo controle interno.

No âmbito da Prefeitura de São Paulo, tem-se um Sistema de Controle Interno instituído. Tal aspecto foi reforçado com a criação da Controladoria Geral do Município, a partir da promulgação da Lei Municipal nº 15.764/13.

Além do Sistema de Controle Interno constitucionalmente previsto, as boas práticas de gestão defendem também a existência de um Controle Interno da Gestão.

Acerca do assunto, importante salientar a existência da Instrução Normativa Conjunta nº 01/2016, elaborada pelo Ministério do Planejamento e a Controladoria-Geral da União. Este normativo, de observância obrigatória por parte dos órgãos do Poder Executivo federal, contém importantes conceitos e parâmetros que podem ser aplicados na gestão municipal. Destacam-se as definições que são feitas dos conceitos mencionados anteriormente, contidas no art. 2º da Instrução:

V – controles internos da gestão: conjunto de regras, procedimentos, diretrizes, protocolos, rotinas de sistemas informatizados, conferências e trâmites de documentos e informações, entre outros, operacionalizados de forma integrada pela direção e pelo corpo de servidores das organizações, destinados a enfrentar os riscos e fornecer segurança razoável de que, na consecução da missão da entidade, os seguintes objetivos gerais serão alcançados:

a) execução ordenada, ética, econômica, eficiente e eficaz das operações;

b) cumprimento das obrigações de accountability;

c) cumprimento das leis e regulamentos aplicáveis; e

d) salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e danos. O estabelecimento de controles internos no âmbito da gestão pública visa essencialmente aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam alcançados, de forma eficaz, eficiente, efetiva e econômica;

[...]

XVI – Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal: compreende as atividades de avaliação do cumprimento das metas previstas no plano plurianual, da execução dos programas de governo e dos orçamentos da União e de avaliação da gestão dos administradores públicos federais, utilizando como instrumentos a auditoria e a fiscalização, e tendo como órgão central a Controladoria-Geral da União. Não se confunde com os controles internos da gestão, de responsabilidade de cada órgão e entidade do Poder Executivo federal. (grifos nossos)

Claro está, portanto, que a Controladoria Geral do Município é o órgão central do controle interno do Executivo municipal, não se confundindo com o controle interno da gestão, de responsabilidade de cada gestor da Municipalidade.

3.8.2. Auditorias da Controladoria-Geral do Município

A equipe de Auditoria entrou em contato com o Coordenador Geral de Auditoria da Controladoria Geral do Município, a fim de conhecer a existência de eventual trabalho de auditoria realizada na Folha de Pagamento da Prefeitura. Em resposta, o coordenador geral informou que, dentro do histórico de trabalhos já realizados pela CGM, não houve realização da citada auditoria.

Apesar disso, foi informada a existência de demandas em estoque para a realização de auditorias na Folha de Pagamento no âmbito da Administração Indireta da PMSP, mas que ainda não ocorrerão no ano de 2017.

Conclui-se, portanto, a inexistência de trabalho por parte do Sistema de Controle Interno do município sobre a Folha de Pagamento da PMSP.

3.8.3. Controles existentes

Foram realizados alguns testes a fim de verificar a existência de controles sobre o processamento da Folha de Pagamento da PMSP.

De início, identificou-se que a responsabilidade pela inserção dos dados de pessoal que influenciam no pagamento de pessoal é feita de maneira descentralizada, a cargo de cada Pasta (Secretarias) e Prefeituras Regionais. Por outro lado, a operacionalização do pagamento de pessoal se dá de maneira centralizada na Secretaria de Gestão, mais especificamente no DERH-2 (Divisão de Gestão da Folha de Pagamento).

Os dados dos servidores que impactam na remuneração de cada um deles e, consequentemente, na Folha de Pagamento como um todo, devem constar nos prontuários funcionais de cada agente público. Essas pastas contêm os registros da vida funcional de cada servidor, devendo dar suporte a todas as informações lançadas no Sigpec. A partir da extração das informações do Sigpec, o setor de folha de pagamento viabiliza o pagamento de todas as rubricas às quais o servidor faz jus a receber.

Nota-se, portanto, que há alguns aspectos fundamentais e que podem influenciar substancialmente na operacionalização da folha de pagamento dos servidores da PMSP: as informações dos prontuários funcionais de cada servidor, o lançamento dos dados de cada servidor no Sigpec e o Sigpec propriamente dito.

3.8.3.1. Verificação de prontuários funcionais

Quanto aos prontuários funcionais, o Decreto Municipal nº 41.762/02 descentralizou a gestão de tais documentos para as Secretarias e Prefeituras Regionais, com foco em racionalizar e otimizar as atividades da área de pessoal. Na sequência, a Portaria nº 524/02 – SGP detalhou questões como segurança, armazenamento, movimentação e relação de documentos que devem ser anexados às pastas funcionais de cada servidor.

A fim de verificar o suporte documental para pagamento de certas rubricas percebidas por servidores, a equipe de auditoria verificou, por amostragem e aleatoriamente, os prontuários funcionais de dez servidores da Secretaria Municipal de Cultura, da Secretaria Municipal de Segurança Urbana e da Prefeitura Regional de Guaianases, órgãos também escolhidos de maneira aleatória. Foram verificados os contracheques de alguns agentes públicos e, a partir das informações financeiras das rubricas recebidas pelos servidores, partiu-se para a verificação in loco dos prontuários funcionais.

Constatou-se que, de maneira geral, a composição e a instrução dos prontuários funcionais não é uniforme entre diferentes órgãos do Município. Não há uniformidade, também, dentro do mesmo órgão, pois a maneira de se anexar documentos e quais documentos são anexados não é a mesma quando se comparam prontuários de diferentes servidores. Em todos os casos verificados, a documentação dos servidores não está organizada, nem sistematizada dentro das pastas.

A título de exemplo, a declaração de bens, prevista no art. 13 da Lei Federal nº 8.429/92, nem sempre foi localizada nos prontuários verificados. Alguns prontuários a contém, outros não. Sabe-se que a não apresentação da citada declaração acarreta em suspensão do pagamento até a regularização, podendo culminar em demissão se o agente público se recusar a apresentá-la ou prestá-la falsamente. Trata-se, portanto, de documento importante para o pagamento de pessoal.

Sabe-se também que, desde a edição do Decreto Municipal nº 53.929/13, referida declaração é feita por meio de sistema eletrônico. Sendo assim, as declarações a partir de 2013 são reunidas em um sistema, mas aquelas anteriores ao ano citado não estão uniformemente anexadas aos prontuários.

Conclui-se, portanto, que há necessidade de os órgãos da PMSP aprimorarem o conteúdo e a organização dos prontuários funcionais, uniformizando-os e sistematizando-os em sequência lógica, cronológica e que facilite a identificação das rubricas a que cada servidor faz jus.

3.8.3.2. Controles Internos da Folha de Pagamento

No que diz respeito a medidas de controle interno da folha de pagamento, foram identificadas algumas oportunidades de melhoria. Conforme já citado anteriormente, o lançamento das informações de cada servidor no Sigpec é feito pelos setores de recursos humanos de cada Pasta ou Prefeitura Regional. Estes têm a responsabilidade pelos dados que constam no sistema e que alimentam a folha de pagamento.

A fim de avaliar as medidas de controle eventualmente existentes, a equipe de Auditoria procedeu a alguns testes no que diz respeito ao pagamento da rubrica 119 (Horas Suplementares). Essa espécie remuneratória é prevista no art. 138 da Lei Municipal nº 11.511/94 e é disciplinada pelo Decreto Municipal nº 34.781/94. Foram verificados os pagamentos realizados no mês de junho de 2017 pela Prefeitura Regional de Guaianases, Secretaria Municipal de Esportes e Lazer e Prefeitura Regional da Vila Mariana, órgãos aleatoriamente escolhidos.

No caso particular da Prefeitura Regional de Guaianases, foi possível identificar inconformidade no pagamento da rubrica 119 – Horas Suplementares. De acordo com o art. 3º do DM 34.781/94, verifica-se que a prestação de serviço além da jornada de trabalho normal do servidor deve se dar com prévia convocação. Apesar disso, o setor responsável por cadastrar o referido pagamento dos servidores não estava de posse do despacho de autorização do titular da Prefeitura Regional, em contrariedade ao que prevê o normativo municipal.

O procedimento, segundo o que foi informado pelos servidores, consistia apenas no envio mensal de planilhas dos diferentes setores da Prefeitura Regional ao setor de recursos humanos, planilhas estas que continham as horas suplementares de cada servidor para o mês em referência.

Além disso, não foi localizado o controle da real prestação daquelas horas suplementares por parte dos servidores beneficiados, de modo que pudesse ser atestado se os servidores realmente permaneceram no exercício de suas funções para além da jornada normal de trabalho.

Situação similar foi encontrada na Secretaria Municipal de Esportes e Lazer. Há planilhas que informam a quantidade de horas a serem pagas aos servidores, mas não foi localizada a publicação do despacho de autorização do titular da Pasta bem como não há controle de frequência que ateste a prestação das horas a mais por parte dos servidores convocados (fls. 24/28).

Na Prefeitura Regional da Vila Mariana houve a publicação da convocação prévia e a autorização do titular da Pasta no Diário Oficial de 01.06.17. Apesar de o procedimento da prefeitura regional atender ao que prescreve o normativo municipal, remanesce a necessidade de os órgãos possuírem controles de frequência que comprovem que os servidores convocados de fato prestaram as horas suplementares de trabalho (fls. 29/37).

Embora os fatos apontados tenham sido identificados em três órgãos da Municipalidade, é possível que outras unidades gestores também tenham procedimentos incorretos em relação à rubrica 119, uma vez que servidores de outros órgãos também percebem em seus contracheques a referida verba remuneratória.

O caso das Horas Suplementares exemplifica uma deficiência no controle interno dos gestores envolvidos em todo o processo de pagamento de pessoal, tendo em vista a carência de documentação apta a dar suporte ao seu pagamento. O operador do sistema no setor de pessoal do órgão lança os dados no sistema, mas estes não passam por uma medida de controle posterior. Os dados inseridos já alimentam diretamente o setor de folha de pagamento da PMSP, que extrai do Sigpec os dados para o processamento da Folha.

É importante que se estabeleçam rotinas de controle mais acuradas no sentido de propiciar a melhor verificação das rubricas atribuídas aos servidores municipais.
3.8.3.3. Sigpec

O Sigpec é um banco de dados que não possui travas ou sistemas de controle aperfeiçoados. Conforme consta no TC nº 72.000.443/16-13 (fl. 38), na ata de uma reunião realizada em 11.03.16 entre servidores do TCMSP, da SMG e do Iprem que integram o Grupo de Estudos nº 81/2016, que tem por objeto a proposição de soluções tecnológicas para os processos de aposentadoria, foi informado pelo diretor da Divisão Técnica de Gestão da Folha que o Sigpec é um sistema de cadastro e não de controle, sem travas para preenchimento das unidades de RH dos organismos da Prefeitura.

É possível identificar, portanto, que o Sigpec é um sistema suscetível à ocorrência de falhas de preenchimento. Como é ele quem embasa todo o pagamento de pessoal da PMSP, é premente a necessidade de auditoria no referido sistema, a fim de avaliar a existência ou não de controles e bloqueios, bem como para sugerir medidas de aperfeiçoamento, sempre com o foco de proporcionar maior segurança e confiabilidade ao processo de pagamento dos servidores da PMSP. Tal providência revestiria de maior segurança toda a operacionalização da Folha de Pagamento.

Ademais, foi identificado que algumas das etapas inseridas no processo de pagamento de pessoal recebem tratativa manual por parte dos servidores da Dicon, sendo que já poderiam estar automatizadas por rotinas de sistemas de informação. A título de exemplo, citam-se as retenções para o INSS e para o Iprem, feitas manualmente. O desenvolvimento e implantação de sistema apto a automatizar essas etapas do processo minorariam as chances de erros e traria agilidade e eficiência ao processamento contábil dos eventos decorrentes da Folha de Pagamento.

3.9. Abono Suplementar

A Lei n. 15.388/2011 prevê que sempre que a remuneração bruta mensal do servidor for inferior aos valores mínimos fixados, será concedido um abono suplementar correspondente à diferença entre os dois valores.

Para os efeitos do cálculo, considera-se remuneração bruta mensal o somatório de todos os valores percebidos pelo servidor, em caráter permanente, tais como os vencimentos, o salário, as vantagens pecuniárias, fixas e variáveis, inclusive os adicionais, as gratificações, os prêmios, médias incorporadas, as vantagens pessoais de qualquer natureza e as fixadas para o cargo em caráter permanente, exceto:

Rubrica	Denominação
009	Gratificação de difícil acesso
022	Diferença por acidente
024	Auxílio acidentário
052	Serviço noturno
063	1/3 de férias
064	Adicional de insalubridade
073	Gratificação por tarefas especiais
095	Auxílio doença
096	Salário família
097	Salário esposa
115	Insalubridade incorporada
119	Hora suplementar
120	Hora suplementar por emergência
143	Auxílio refeição
145	Auxílio transporte
166	Abono de permanência em serviço
167	Ajuda de custo
169	Adiantamento 13º salário
184	Vale alimentação

Com relação aos inativos, havia o entendimento de que as rubricas 202 – Média Gratificação de Difícil Acesso e 204 – Média Gratificação por Serviço Noturno deveriam ser incluídas na base de cálculo da remuneração bruta para efeitos do cálculo do Abono Suplementar. Porém, de acordo com parecer da Secretaria Municipal de Gestão, em meados de maio/2017, contido nos autos do Processo Administrativo 2005-0.259.567-8 e do TC 72.002.952.15-27, no qual o DERH se posicionou da seguinte forma, informando ainda que a revisão foi efetuada para a folha de 05/2017:

Assim sendo, informamos que foi efetuada revisão das bases de cálculo utilizadas pela folha de pagamento, pois por analogia e considerando as regras já definidas anteriormente, aplicadas ao adicional de insalubridade, rubrica 64, ao adicional de insalubridade incorporado, rubrica 115, e a média do adicional de insalubridade, incorporado nos termos da Portaria 74/SMG.G/2009, rubrica 207, aos servidores que implementaram as condições para a incorporação da média da referida vantagens, representadas pelas rubricas 202 – Média Gratificação de Difícil Acesso e 204 – Média Gratificação por Serviço Noturno (nos termos da citada portaria) as referidas rubricas deixam de incidir na base de cálculo do abono. (grifo nosso)

Porém, em amostragem realizada na folha de pagamento de junho de 2017 de servidores aposentados, verificamos que as vantagens denominadas “média da gratificação de difícil acesso” (rubrica 202) e “média da gratificação por serviço noturno” (rubrica 204) não foram excluídas no cômputo da remuneração bruta mensal, para fins de cálculo do abono suplementar dos aposentados. Verificamos, também, que mesmo na folha referente à 12/2017, os contracheques dos servidores analisados continuam com pagamentos divergentes do entendimento traçado pela SMG.

Desta forma esses servidores estão sendo prejudicados na sua remuneração, pois o cálculo da rubrica 230 - Abono Suplementar deveria excluir as rubricas “média da gratificação de difícil acesso” (rubrica 202) e “média da gratificação por serviço noturno” (rubrica 204), o que resultaria numa remuneração superior à atualmente paga.

3.10. Responsáveis

Responsável	Cargo
Paulo Antonio Spencer Uebel	Secretário Municipal de Gestão
Anderson Pomini	Secretário Municipal de Justiça
Guilherme Rodrigues Monteiro Mendes	Controlador Geral do Município
Marcelo Gonzalez	Diretor da DERH-2 (SMG)
Marcelo Pierantozzi Gonçalves	Diretor da Dicon (SF)