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ESTRATEGIAS ACTUALES DE M&E DEL USO DE LAS TRANSFERENCIAS FINANCIERAS

Respecto al M&E de las transferencias financieras, el artículo 6 del Decreto Legislativo N° 1163 que aprueba disposiciones para el fortalecimiento del SIS, establece que todas las acciones realizadas con los recursos del SIS constituyen materia de control. Las entidades públicas o privadas que reciban reembolsos, pagos y/o transferencias financieras deben ser sujeto de supervisión, monitoreo y control por parte del SIS, respecto de los servicios que contrate o convenga. Además, los artículos 33° y 34° del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del SIS, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2011-SA, establecen que la GNF es el órgano de línea responsable de planear, organizar, dirigir y controlar la gestión de los procesos de negocios (compra-venta) de aseguramiento del SIS, así como la gestión financiera de los diferentes seguros que brinde el SIS; teniendo como una de sus funciones proponer normas técnicas en el ámbito de su competencia funcional.

En línea con lo anterior, en el año 2011 se aprobó la Directiva Administrativa N°002-2011-SIS/GNF - “Directiva que regula el proceso de revisión de la ejecución de gastos en las UE que reciben financiamiento del SIS para la atención de los asegurados/inscritos”⁴⁹ mediante Resolución Jefatural N°185-2011/SIS, con el objetivo de establecer el proceso estandarizado de supervisión de la ejecución de gastos en que reciben financiamiento del SIS para la atención de las aseguradas y los asegurados al SIS. A fines del año 2015, esta directiva fue remplazada por la Directiva Administrativa N°002-2015-SIS/GNF - “Directiva que regula el monitoreo de la ejecución de transferencias financieras a Unidades Ejecutoras que reciben financiamiento del SIS” (normativa vigente) aprobada por Resolución Jefatural N°195-2015/SIS, con el objetivo de establecer, uniformizar e integrar los criterios técnicos para el proceso de monitoreo de los niveles de ejecución de las transferencias financieras y el seguimiento a la implementación de las medidas correctivas en las UE supervisadas por el Pliego SIS.
De acuerdo a la normativa vigente, el proceso de monitoreo de los niveles de ejecución de las transferencias financieras a las UE se realiza a partir de tres subprocesos: (i) subproceso de revisión en gabinete; (ii) subproceso de revisión presencial; y (iii) subproceso de seguimiento de la implementación de medidas correctivas.
Subproceso de Revisión en Gabinete
El primer subproceso, el Subproceso de Revisión en Gabinete, consiste en la revisión de oficio, continua y sistemática que realiza la GNF a la ejecución de las transferencias realizadas a las UE, para la atención de sus asegurados. En este subproceso intervienen la GNF, las GMR, las UDR y las UE; y se utiliza la Base de Datos de ejecución de gastos del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) remitida diariamente por el MEF, el Reporte de uso de recursos financieros por la fuente de financiamiento Donaciones y Transferencias elaborado por las UE (saldo de balance y otros), y otros documentos que sustenten el valor de producción de las prestaciones reportadas por el prestador en el Sistema Integrado de Aseguramiento del SIS (SIASIS).

El flujograma de actividades del Subproceso de Revisión en Gabinete permite inferir lo siguiente. En la GNF, el subproceso inicia cuando esta verifica y procesa la información recibida de la Oficina General de Estadística e Informática del MEF referente a la ejecución de gastos de las UE agrupándolos por gastos de gestión y de reposición. En caso se detecten conceptos que se presuman indebidos en la ejecución de los gastos de reposición y/o de gestión, la GNF comunica a la GMR-UDR para que solicite el sustento respectivo a la UE y/o se efectúen las acciones que correspondan según evaluación. El medio y la oportunidad de la comunicación a la UE solicitando el sustento son determinados por la GMR a través de la UDR pero no debe exceder de 5 días. El Informe Final se debe emitir en un plazo no mayor de 5 días contados desde la entrega de la información por parte de la UE y debe ser remitido a la GNF, a la UE y a otras instancias de ser el caso, dentro de las 24 horas de culminado.

Luego de recibido el sustento se procede a elaborar el “Reporte Consolidado de Ejecución de Transferencias por Unidad Ejecutora”, el cual es publicado por el SIS en su portal web. En caso las UE no remitan el sustento se les comunica la aplicación de medidas correctivas inmediatas. Los conceptos analizados son los siguientes:

• 
  Saldo de Balance (A): Contiene la información obtenida de la Resolución Ministerial o Regional, según corresponda.
  
• 
  Financiamiento SIS (B): Contiene el importe del financiamiento otorgado a cada UE.
  
• 
  Disponibilidad total (A+B): Resulta de la sumatoria del saldo de balance más el financiamiento otorgado a cada UE incorporado.
  
• 
  Ejecución UE – Fase Devengado (C): Contiene la ejecución de gastos en fase devengado, detallado por clasificador de gasto, por gasto de gestión y de reposición y por gasto total.
  
• 
  Saldo disponible ((A+B)-C): Resulta de la sumatoria del saldo de balance incorporado, el financiamiento del periodo menos la ejecución de gastos en fase devengado.
  
• 
  Tasa de Ejecución UE (C/(A+B)): Corresponde a la tasa que resulta de dividir el importe total de la ejecución de gastos (sumatoria gasto de reposición y gestión) en fase devengado entre el importe de la disponibilidad total de cada UE.
  

De manera paralela a lo anterior, la GMR-UDR inicia su proceso de revisión. Al final del primer trimestre del ejercicio, la GMR debe solicitar, a través de las UDR, las resoluciones de aprobación de incorporación de los saldos de balance del ejercicio anterior de cada UE, información que debe ser remitida a la GNF en un plazo no mayor de 3 días de su recepción. Luego, las GMR, a través de las UDR, deben solicitar todos los meses los Formatos 2A y 2B de la Directiva Administrativa N°002-2015-SIS/GNF correctamente llenados y firmados a fin de obtener el detalle de la ejecución de gastos de los CLAS y de las transferencias internas entre las UE por los medicamentos, insumos médico quirúrgicos y los procedimientos médicos estomatológicos. Estos anexos deben ser remitidos a la GNF dentro de los primeros 10 días de cada mes. Las GMR, a través de las UDR, solicitarán a las UE el reporte del SIAF de las incorporaciones de las transferencias realizadas por el SIS, adjuntando la correspondiente Nota Modificatoria. Dichos documentos deben ser remitidos a la GNF en un plazo no mayor de 3 días de obtenida la información.

Subproceso de Revisión Presencial

El segundo subproceso, Subproceso de Revisión Presencial, corresponde a la visita que se realiza a la UE con la finalidad de examinar la documentación administrativa y financiera que sustenta la ejecución de las transferencias financieras en gastos de reposición y de gestión con el propósito de verificar el uso adecuado de los recursos de acuerdo a la normatividad. En este subproceso intervienen la GNF, las GMR, las UDR, las UE y las UF; y se utiliza el Reporte de Gastos de Reposición y Gestión de Transferencias SIS a nivel de UE elaborado por la GNF, el Reporte de Ejecución de Transferencias – Pliego SIS elaborado por la GNF, el Reporte de Producción del SIASIS elaborado por la GNF, el Reporte del SIAF de ejecución de gastos detallados por clasificador y meta de gasto suscrito por la UE, el Reporte del SIAF de estado de ejecución del presupuesto de ingresos y gastos (EP-1) suscrito por la UE, el Informe de Consumo Integrado (ICI) o el Informe de Movimiento Económico (IME) que debe proporcionar la UE, el Reporte de Transferencias por toda fuente de financiamiento por modalidad de pago por UE elaborado por la GNF; así como otros documentos que sustenten la ejecución de las transferencias. Este subproceso consta de tres etapas: (i) etapa de planificación, (ii) etapa de ejecución, y (iii) etapa de cierre.

En la etapa de planificación se realiza la programación de visitas de revisión presencial a las UE así como la evaluación y el análisis de la información disponible en el SIS sobre las UE a ser supervisadas. Para la programación de visitas de revisión presencial a las UE, primero se evalúan las UE consideradas para el periodo de ejecución y los casos que requieren de revisión inopinada (sin notificación previa) según el Plan Anual de Revisión Presencial⁵⁰. Para ello, la GNF debe revisar y analizar el Informe Final del Subproceso de Revisión en Gabinete así como los documentos internos y externos (informes, memorandos, oficios, denuncias y otros) relacionados con la ejecución de gastos de la UE. En el caso particular de las visitas de revisión presencial inopinada, el alcance del Proceso de Revisión Presencial se determina en función a la relevancia de los hechos que la justifican.

Luego de seleccionadas las UE donde se realizarán las visitas de revisión presencial, se designan a las supervisoras y a los supervisores que realizarán la visita de revisión presencial y suscribirán el Acta de Cierre. A continuación, se notifica a la UE en relación a la visita de revisión presencial de gastos con 5 días de antelación, considerando los siguientes datos: datos del representante de la UE a visitar, nombre de la UE, tipo de visita (programa o no programada), periodo a evaluar, fechas de la visita de revisión presencial, identificación de los supervisores, documentación requerida.

Dentro de los dos días siguientes de haber recibido la notificación, la UE puede solicitar a la GMR el aplazamiento de la revisión presencial por motivos debidamente justificados. La solicitud puede realizarse por cualquier medio escrito, incluso por vía electrónica, con cargo a su posterior formalización. La GMR puede otorgar el aplazamiento solicitado una sola vez, el cual no debe exceder de cinco días adicionales a la fecha de inicio previamente notificada. La GMR puede reprogramar de oficio una visita presencial cuando se presenten circunstancias de fuerza mayor que imposibiliten su desarrollo y puede cancelar de oficio una visita presencial programada cuando se presenten circunstancias de fuerza mayor que imposibiliten su desarrollo debiendo informar este hecho a la GNF. La revisión presencial tendrá una duración máxima de 5 días pudiendo prorrogarse por un periodo adicional similar si la complejidad del caso del caso lo amerita.

En el caso de la evaluación y análisis de la información disponible en el SIS sobre las UE a ser supervisadas, las supervisoras y los supervisores designados coordinan las acciones a realizar antes, durante y después de la visita de revisión presencial, basándose en la relevancia y consistencia de la información revisada mencionada líneas más arriba (el Reporte de Gastos de Reposición y Gestión de Transferencias SIS a nivel de UE elaborado por la GNF, el Reporte de Ejecución de Transferencias – Pliego SIS elaborado por la GNF, el Reporte de Producción del SIASIS elaborado por la GNF, el Reporte del SIAF de ejecución de gastos detallados por clasificador y meta de gasto suscrito por la UE, el Reporte del SIAF de estado de ejecución del presupuesto de ingresos y gastos (EP-1) suscrito por la UE, el Informe de Consumo Integrado (ICI) o el Informe de Movimiento Económico (IME) que debe proporcionar la UE, el Reporte de Transferencias por toda fuente de financiamiento por modalidad de pago por UE elaborado por la GNF; así como otros documentos que sustenten la ejecución de las transferencias).

En la etapa de ejecución se realiza la visita de revisión presencial de la documentación administrativa y financiera. Esta inicia con la presentación de las supervisoras y los supervisores en la sede de la UE en la fecha establecida acompañados del Director o la Directora de la UDR y/o de un o una representante designada por la GMR. Antes de iniciar la revisión se realiza una charla inductiva a los representantes de la UE, sobre los objetos de la visita presencial. Luego, se coordina con la dirección de la UE sobre la centralización de la documentación administrativa y financiera que será realizada y se suscribe el Acta de Reunión de Apertura. Al término de la jornada laboral se suscribe el Acta Sesión de Trabajo correspondiente a la labor realizada.

La revisión de la documentación administrativa y financiera consiste en lo siguiente:

• 
  Comprobar que la documentación exhibida por la UE corresponda a lo requerido.
  
• 
  Revisar la consistencia de los reportes de ejecución de gastos por clasificador y meta.
  
• 
  Revisar y analizar los comprobantes de pago que sustentan la ejecución de los gastos de reposición y gestión, financiados con recursos del SIS (Fuente de Financiamiento de Donaciones y Transferencias) y verificar su aplicación a los fines que establece la normatividad vigente.
  
• 
  Verificar el inventario y reporte de stock de medicamentos e insumos médico-quirúrgicos al cierre de cada periodo cuya elaboración está a cargo de Servicios de Farmacia.
  
• 
  Verificar la consistencia de los datos del consumo valorizado de medicamentos e insumos médico – quirúrgicos de los usuarios SIS con los datos del ICI y del IME. El ICI reporta el consumo integrado de los medicamentos e insumos médico-quirúrgicos totales que registra el SISMED en los EE.SS. y debe ser emitido mensualmente por la Oficina de Farmacia del establecimiento a la DISA/DIRESA correspondiente. Por su parte, el IME reporta el balance mensual de las atenciones de farmacia reembolsos y gastos administrativos que afectan el SISMED del establecimiento de salud y debe ser remitido mensualmente por la Oficina de Farmacia del establecimiento a la DISA/DIRESA correspondiente.
  

La documentación administrativa y financiera entregada por la UE se revisa en la misma sede y se devuelve a los representantes al término de la revisión presencial. De ser necesario, la supervisora y/o el supervisor pueden solicitar copias simples para sustentar el informe final. Si en el desarrollo de la revisión de la documentación administrativa y financiera que sustenta la ejecución de gastos se detectan inconsistencias, omisiones o infracción a la normativa, el supervisor debe solicitar a los responsables en la UE la presentación del descargo debidamente documentado antes que concluya la revisión presencial. Si los representantes no presentan el descargo durante la visita de revisión presencial, se procede a consignar este hecho en el Acta de Reunión de Cierre, en el cual se debe detallar, como mínimo, lo siguiente:

• 
  Datos de identificación de la UE visitada.
  
• 
  Datos de los representantes del SIS y de la UE.
  
• 
  Tipo de proceso de revisión aplicado.
  
• 
  Fecha de inicio y término del proceso.
  
• 
  Relación de documentos exhibidos y/o presentados por la UE.
  
• 
  Observaciones, conclusiones y recomendaciones, formuladas durante el trabajo de campo.
  
• 
  Plazo para la implementación de las medidas correctivas, el cual no deberá exceder los 45 días contados desde su notificación.
  

En caso exista obstrucción u ocultamiento de información, es decir, si personal de la UE se niega o impide injustificadamente la realización de la supervisión u oculta información necesaria para la revisión, el supervisor y/o la supervisora deben dejar constancia en el Acta respectiva. La obstrucción u ocultamiento de la información son evaluados en el Informe Final y dadas sus implicancias generan responsabilidad administrativa para los responsables sin perjuicio de las acciones civiles y/o penales que se pudieran derivar de la misma.

Finalmente, en la etapa de cierre se analiza y procesa la información obtenida durante la revisión presencial. Las supervisoras y/o los supervisores elaboran el Informe Final de la visita de revisión presencial, el mismo que es presentado al jefe inmediato y un ejemplar a expediente del proceso de revisión presencial. Los expedientes del proceso de revisión presencial se deben mantener en custodia de la GMR o de la UDR.

Si como resultado de la ejecución de la revisión presencial en las UE, se evidencian actos u operaciones que revelen, por acción u omisión, la indebida e ilegal o ineficiente gestión y/o utilización de los recursos transferidos por el SIS, la GMR, previa coordinación con la GNF y OGAJ, deberá informar al SIS para las acciones administrativas y/o legales del caso. Mensualmente, la UDR deberá elaborar un informe consolidado de los resultados de las visitas de revisión presencial realizadas en su jurisdicción, remitiéndolo a la GMR para elaboración del informe consolidado, el mismo que debe ser remitido a la GNF trimestralmente en un plazo no mayor de cinco días de culminado el trimestre. En los casos en que la GMR o la GNF realicen la supervisión, el resultado del informe se debe poner en conocimiento de la UDR correspondiente según jurisdicción para la realización del seguimiento a la implementación de medidas correctivas.

Subproceso de Seguimiento de la Implementación de Medidas Correctivas

El tercer subproceso, Subproceso de Seguimiento de la Implementación de Medidas Correctivas, corresponde al conjunto de acciones que realizan las UDR con el objetivo de asegurar que las medidas correctivas formuladas por el SIS sean implementadas oportunamente por la UE con el fin de mejorar, entre otras, la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos transferidos. En este subproceso intervienen la GNF, las GMR, la UF, las UDR y las UE; y se utilizan los informes que contienen las medidas correctivas a ser implementadas por la UE producto de la revisión en gabinete o de la revisión presencial.

De acuerdo a la normativa vigente, las UDR y las UF, según corresponda, deben realizar un seguimiento continuo a las UE sobre la implementación de las medidas correctivas resultantes del proceso de revisión presencial. El proceso de seguimiento de las medidas correctivas varía de acuerdo a su estado: implementadas, en proceso y pendientes. Si las medidas correctivas han sido implementadas, la UDR debe revisar la evidencia recibida de la UE para determinar si las acciones para la implementación de las mismas han sido satisfactorias en el marco de las recomendaciones efectuadas. Para considerar una medida correctiva implementada, la UDR debe verificar la suficiencia y pertinencia de la evidencia remitida por la UE para lo cual puede realizar las verificaciones que estime pertinente. Si después de la revisión realizada a la documentación remitida, se encuentran objeciones, la UDR debe comunicárselo a la UE indicándole el plazo señalado para la implementación de la misma. Si las medidas correctivas se encuentran en proceso, la UDR debe coordinar con la UE la implementación de todas las recomendaciones dentro del plazo establecido. Si las medidas correctivas se encuentran pendientes, la UDR debe realizar el seguimiento continuo a las medidas correctivas efectuadas remitiendo comunicaciones a las UE recordando los plazos establecidos para su implementación.
Las UDR deben presentar mensualmente a la GMR un informe consolidado del estado de las medidas correctivas. Culminado cada trimestre, la GMR debe remitir a la GNF el informe consolidado del estado de las medidas correctivas efectuadas a las UE de su ámbito jurisdiccional, señalado los logros en el período informado. Luego, dentro del primer mes siguiente al cierre de un año calendario, la GNF debe remitir a la Alta Dirección el Informe Anual consolidado del estado de las medidas correctivas, el cual debe ser elaborado a partir de los informes trimestrales remitidos por las GMR durante el año. Si en el transcurso del seguimiento a la implementación de medidas correctivas se verifica que la UE no muestra evidencia de cumplir las recomendaciones efectuadas, la GMR, previa coordinación con la GNF, debe informar al SIS para las acciones administrativas y/o legales que el caso amerite.