Marea cameră Hotărârea (fond)

B. Responsabilitatea de a proteja în dreptul internaţional

i. Formarea regulii cutumiare

a) Practica Organizaţiei Naţiunilor Unite
21. Art. 2 pct. 4 din Carta ONU (interzicerea utilizării forţei) reprezintă o normă de jus cogens, care se aplică atât la nivel interstatal, cât şi la nivel intrastatal. O astfel de normă nu poate fi restrânsă decât printr-o altă normă de aceeaşi natură (a se vedea art. 53 din Convenţia de la Viena privind dreptul tratatelor). Fapta unui guvern de a trage către propriul popor şi de a comite acte de genocid, crime împotriva umanităţii sau crime de război, de a încerca să comită astfel de acte sau de a permite comiterea lor, direct sau prin intermediul unor agenţi privaţi care acţionează sub instrucţiunile sale sau cu complicitatea sa, constituie un comportament criminal potrivit dreptului convenţional şi dreptului cutumiar. Prevenirea şi reprimarea unor astfel de infracţiuni este o obligaţie jus cogens, obligaţie cu caracter obligatoriu de la care nu se poate deroga nici în timp de pace, nici în timp de război. În caz de selecţie deliberată a unei părţi a populaţiei, pe baza unor criterii rasiale, etnice, religioase sau de altă natură legate de identitatea sa, pentru a face să fie ţinta unor atacuri sistematice, intenţia discriminatorie se alătură la ilegalitatea comportamentului, care trebuie, de asemenea, să fie întotdeauna prevenit şi reprimat⁴³. Astfel, interdicţia jus cogens de a folosi forţa poate fi restrânsă pentru a proteja o populaţie de la comiterea de crime de jus cogens, aplicarea art. 103 din Cartă fiind exclusă, într-un asemenea conflict de norme.

22. La scurt timp după ce s-a încheiat al doilea război mondial, Adunarea Generală a Naţiunilor Unite a declarat că este „în interesul superior al umanităţii să se pună capăt imediat persecuţiilor şi discriminărilor religioase sau aşa-numite rasiale” şi a invitat guvernele „să ia, în acest sens, măsurile cele mai prompte şi energice”⁴⁴. În contextul luptei împotriva colonialismului, a exprimat acelaşi principiu, dar într-un mod mai ferm. La pct. 3.2 din Programul de acţiune pentru punerea în aplicare integrală a Declaraţiei privind acordarea independenţei ţărilor şi popoarelor coloniale, aprobat prin Rezoluţia 2621 (XXV) a Adunării Generale din 12 octombrie 1970 [A/RES/2621(XXV), a se vedea, de asemenea, documentul A/8086], a afirmat că fiecare stat trebuia să acorde populaţiilor asuprite ale altor state „asistenţă morală şi materială necesară [...] în lupta lor pentru a avea acces la libertate şi independenţă”⁴⁵. S-a declarat chiar în Principiile de bază privind statutul juridic al combatanţilor care luptă împotriva dominaţiei coloniale şi străine şi împotriva regimurilor rasiste, aprobate de Adunarea Generală prin Rezoluţia 3103 din 12 decembrie 1973 [A/RES/3103(XXVIII)], că „[l]upta popoarelor aflate sub dominaţie colonială şi străină şi a unor regimuri rasiste în realizarea dreptului lor la autodeterminare şi independenţă este legitimă şi pe deplin conformă cu principiile de drept internaţional” şi că „[o]rice încercare de a reprima lupta împotriva dominaţiei coloniale şi străine şi împotriva dominaţiei regimurilor rasiste este incompatibilă cu Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite, cu Declaraţia privind principiile de drept internaţional privind relaţiile prieteneşti şi de cooperare între state conform Cartei Organizaţiei Naţiunilor Unite, cu Declaraţia universală a drepturilor omului şi Declaraţia cu privire la acordarea independenţei ţărilor şi popoarelor coloniale şi reprezintă o ameninţare la adresa păcii şi securităţii internaţionale”.

Mai recent, „dreptul” popoarelor private cu forţa de dreptul la autodeterminare, libertate şi independenţă, „în special al popoarelor supuse la regimuri coloniale sau rasiste sau alte forme de dominaţie străină” să lupte în acest sens şi să solicite şi să primească sprijin a fost reafirmat la pct. 3 din Declaraţia privind îmbunătăţirea eficacităţii principiului abţinerii de la a recurge la ameninţarea sau utilizarea forţei în relaţiile internaţionale, aprobată de Adunarea Generală prin Rezoluţia 42/22 din 18 noiembrie 1987 (A/RES/42/22).

Treptat, Consiliul de Securitate a consacrat „dreptul” de a folosi forţa şi într-un context necolonial. Pe de o parte, califică drept încălcare gravă a drepturilor omului ameninţarea la adresa păcii şi securităţii internaţionale, odată cu rezoluţia de bază în materie, Rezoluţia 688 (1991) din 5 aprilie 1991 [S/RES/688 (1991)], confirmată ulterior de multe altele, inclusiv prin rezoluţiile 733 (1992) din 23 ianuarie 1992 [S/RES/733 (1992)] şi 794 (1992) din 3 decembrie 1992 [S/RES/794 (1992)] privind situaţia din Somalia, confirmate la rândul lor prin Rezoluţia 1199 (1998) din 23 septembrie 1998 [S/RES/1199 (1998)] privind situaţia din Kosovo. Pe de altă parte, a autorizat folosirea „tuturor mijloacelor necesare” sau luarea „tuturor măsurilor necesare”, inclusiv a măsurilor militare, pentru a pune capăt încălcărilor drepturilor omului, pentru a asigura asistenţa umanitară şi pentru a restaura pacea, în special prin rezoluţiile 678 (1990) din 29 noiembrie 1990 [S/RES/678 (1990)], 770 (1992) din 13 august 1992 [S/RES/770 (1992)], 794 (1992) din 3 decembrie 1992 [S/RES/794 (1992)], 940 (1994) din 31 iulie 1994 [S/RES/940 (1994)] şi 1529 (2004) din 29 februarie 2004 [S/RES/1529 (2004)].

Adunarea Generală a consolidat această tendinţă prin rezoluţiile 43/131 din 8 decembrie 1988 (A/RES/43/131), în care a considerat că „fapta de a lăsa victimele catastrofelor naturale şi ale unor situaţii de urgenţă de acelaşi ordin fără asistenţă umanitară reprezintă o ameninţare la adresa vieţii umane şi o atingere adusă demnităţii omului”, 45/100 din 14 decembrie 1990 (A/RES/45/100), în care a făcut referire pentru prima dată la „coridoare umanitare”, şi 46/182 din 19 decembrie 1991 (A/RES/46/182), prin care a aprobat „principiile directoare” în materie de ajutor umanitar şi a încredinţat fiecărui stat responsabilitatea primară de a se îngriji de victimele catastrofelor naturale şi ale altor situaţii de urgenţă produse pe teritoriul său.

23. Cu alte cuvinte, tratamentul acordat de un guvern populaţiei care trăieşte sub autoritatea sa nu mai reprezintă o problemă care ţine de domeniul rezervat statelor. Astfel cum scria abatele Grégoire la articolul 15, mai puţin cunoscut, din a sa Declaraţie asupra dreptului ginţilor, „atacurile împotriva libertăţii unui popor reprezintă un atentat ca oricare altele”. Confruntate cu situaţii de încălcări ale drepturilor omului şi discriminări sistematice, statele nu pot rămâne indiferente. După ce a fost expusă de Comisia internaţională pentru intervenţia şi suveranitatea statelor (CIISS)⁴⁶, susţinută de Secretarul General al ONU, în nota sa de prezentare a raportului Grupului format din personalităţi la nivel înalt privind ameninţările, provocările şi schimbarea⁴⁷, şi adoptată în documentul final al Summit-ului Mondial din 2005, regula responsabilităţii de a proteja populaţiile împotriva genocidului, crimelor de război, purificării etnice şi crimelor împotriva umanităţii a fost consacrată în mod oficial prin Rezoluţia 60/1 din 24 octombrie 2005 a Adunării Generale, prin care Adunarea a adoptat acest document final (A/RES/60/1), şi Rezoluţia 1674 din 28 aprilie 2006 a Consiliului de Securitate privind protecţia civililor în perioadele de conflict armat [S/RES/1674 (2006)], prin care Consiliul a reafirmat prevederile pct. 138 şi 139 din documentul final al Summit-ului Mondial din 2005⁴⁸. Angajându-să „reacţioneze în mod prompt şi decisiv”, responsabilii politici din întreaga lume şi-au afirmat hotărârea de a acţiona nu numai în situaţia în care crimele în cauză se produc deja, ci şi atunci când comiterea lor este iminentă, prin toate mijloacele adecvate şi necesare, inclusiv mijloace de natură militare, pentru a preveni producerea unor astfel de crime. În teorie şi în practică, această responsabilitate include prevenirea unor astfel de crime, în special incitarea la comiterea lor, astfel cum se specifică în declaraţia normativă de la pct. 138, care este susţinută de declaraţia politică de susţinere a Consilierului special al Secretarului General pentru prevenirea genocidului, formulată la pct. 140. Natura reacţiei necesare a fost definită, întrucât ea trebuie să fie una globală pentru a fi „decisivă” şi trebuie aşadar în mod clar să includă toate măsurile coercitive si necoercitive aplicabile, de care dispune Consiliul de Securitate, aşa cum se arată în trimiterea expresă la capitolele VI, VII şi VIII din Cartă. Este de la sine înţeles că cerinţele de proporţionalitate se aplică şi în ceea ce priveşte reacţia comunităţii internaţionale.

Cu acest grad de precizie, documentul final a stabilit nu doar un angajament politic lipsit de ambiguitate de a face uz de aceste puteri, ci şi o obligaţie cu caracter obligatoriu universal de a proteja populaţiile de încălcările cele mai atroce ale drepturilor omului. Această protecţie este extinsă la toate „populaţiile” care se află pe teritoriul statului, inclusiv refugiaţii, imigranţii, persoanele strămutate şi minorităţile, nu doar „grupurile”, „civilii” sau „cetăţenii”⁴⁹. Legătura indisolubilă dintre dreptul internaţional al drepturilor omului, statul de drept şi responsabilitatea de a proteja a fost confirmată prin faptul că responsabilitatea de a proteja a fost plasată la rubrica „IV. Drepturile omului şi statul de drept” în documentul final. Abordarea aparent cazuistică („de la caz la caz”) se referă la evaluarea individuală a mijloacelor necesare şi adecvate în fiecare situaţie specifică, şi nu în mod evident la regula de drept enunţată în document, a cărui formulare normativă („responsabilitate”) o reflectă pe cea a art. 24 din Cartă. Documentul final enunţă obligaţia pozitivă a Consiliului de Securitate de a reacţiona la crime internaţionale enumerate, dar nu indică efectele unei neîndepliniri a acestei obligaţii de către Consiliul de Securitate. Or, această omisiune este încărcată de semnificaţie juridică. Având în vedere documentele pregătitoare ale reuniunii de la Viena, şi anume rapoartele ICISS şi ale Grupului la nivel înalt, precum şi practica anterioară a organizaţiilor internaţionale în Africa, tăcerea din documentul final lasă uşa deschisă posibilităţii de a lua măsuri alternative de protecţie la nivel regional sau individuale în cazul lipsei de acţiune din partea Consiliului de Securitate. Astfel de măsuri nu pot fi, în orice caz, excluse, având în vedere natura jus cogens a crimelor internaţionale în discuţie. În fine, subliniind că Adunarea Generală ar trebui să continue examinarea responsabilităţii de a proteja populaţiile, documentul final consolidează rolul subsidiar al Adunării în acest domeniu, în lumina principiilor Cartei şi, mai general, a principiilor generale ale dreptului internaţional şi ale dreptului internaţional cutumiar.

Faptul că, în dispozitivul Rezoluţiei 1674, Consiliul de Securitate a reafirmat prevederile de la pct. 138 şi 139 din documentul final a consolidat caracterul juridic obligatoriu al obligaţiilor care decurg din aceste puncte, şi în special acela că statele membre ale Organizaţiei Naţiunilor Unite trebuie să execute deciziile luate în temeiul acestui document (art. 25 din Cartă). Declaraţia ulterioară a Secretarului General al ONU potrivit căreia „prevederile de la pct. 138 şi 139 din documentul final al Summit-ului sunt ferm ancorate în principii bine stabilite de drept internaţional” nu face decât să le recunoască forţa juridică intrinsecă⁵⁰.

Ulterior, Consiliul de Securitate⁵¹, Adunarea Generală⁵² şi Secretarul General⁵³ au aplicat din plin regula responsabilităţii de a proteja, atât în documente cu caracter obligatoriu, cât şi în documente cu caracter neobligatoriu. În 2007, Secretarul General a desemnat un Consilier special cu responsabilitatea de a proteja, al cărui birou a fuzionat recent cu cel al Consilierului special pentru prevenirea genocidului, ceea ce a deschis calea unei abordări mult mai globale şi coordonate a problemei centrale cu care se confruntă aceste birouri. În raportul său de referinţă din 12 ianuarie 2009, intitulat „Aplicarea responsabilităţii de a proteja” (A/63/677), Secretarul General a oferit interpretarea sa din documentul final, în care recunoştea rolul Adunării Generale în procedura „Uniunii pentru menţinerea păcii” în cazurile în care Consiliul de Securitate s-ar fi aflat într-un impas (pct. 11, 57 şi 63 din raport)⁵⁴. Prin Rezoluţia 63/308 (2009) din 7 octombrie 2009 (A/RES/63/308), Adunarea Generală a luat act de raportul Secretarului General, acceptându-l astfel în mod tacit.

24. Învăţăturile practice ale Organizaţiei Naţiunilor Unite sunt clare: în cazul în care drepturile omului au prevalat asupra suveranităţii şi integrităţii teritoriale pentru ca populaţiile colonizate să poată fi eliberate de sub opresiune şi tiranie, situaţia este similară cazului în care populaţiile necolonizate se confruntă cu guverne care nu le reprezintă şi care duc, în ceea ce le priveşte, o politică de discriminare şi încălcări ale drepturilor omului. Această concluzie rezultă din principiul egalităţii: în ambele cazuri, protecţia drepturilor omului şi a demnităţii bărbaţilor şi femeilor victime ale unor astfel de politici depăşeşte interesul statului. Deşi principala preocupare a comunităţii internaţionale şi a Organizaţiei Naţiunilor Unite, organizaţie care urmăreşte să „salveze generaţiile viitoare de flagelul războiului”, este pacea, nu trebuie să fie o pace fetidă, stabilită şi menţinută prin jertfa sistematică a drepturilor omului ale populaţiei unui stat, sau a unei părţi a acestei populaţii, victimă a încălcărilor drepturilor omului comise de propriul guvern. În astfel de cazuri, comunitatea internaţională are responsabilitatea de a proteja victimele, prin toate mijloacele strict necesare.

b) Practica statelor

25. De multă vreme, se pot identifica în practică internaţională exemple de intervenţie militară din partea unor state terţe în favoarea populaţiilor necolonizate: intervenţia militară a Marii Britanii, Franţei şi Rusiei pentru a-i proteja pe naţionaliştii greci în 1827, intervenţia militară franceză în Siria în favoarea creştinilor maroniţi din 1860-1861, intervenţia Statelor Unite ale Americii împotriva Cubei în 1989 sau intervenţia militară comună a Austriei, Franţei, Marii Britanii, Italiei şi Rusiei în Balcani în favoarea creştinilor macedoneni în 1905. Mai recent, pot fi amintite intervenţia militară a Vietnamului în Cambodgia în 1978-1979, cea a Tanzaniei în Uganda în 1979 sau cea a Statelor Unite ale Americii, Regatului Unit, Franţei şi a altor state în sprijinul populaţiei kurde din Irak în 1991.

Într-un context de secesiune, intervenţia militară a Indiei în Pakistan este exemplul cel mai des citat, întrucât Pakistanul nu doar că a negat dreptul populaţiei din Bengalul de Est la autodeterminare internă, ci a şi încălcat drepturile omului ale membrilor acestei populaţii⁵⁵. Nici Consiliul de Securitate în Rezoluţia 307 (1971) din 21 decembrie 1971 [S/RES/307 (1971)], nici Adunarea Generală în Rezoluţia 2793 (XXVI) din 7 decembrie 1971 [A/RES/2793 (XXVI)] nu au considerat India drept „agresor” sau „ocupant”, nici nu i-au ordonat retragerea imediată a trupelor⁵⁶.

26. Schimbarea de paradigmă la sfârşitul secolului al XX-lea este remarcabilă, mai ales în Africa. Confruntându-se cu amintirea încă vie a genocidului din Ruanda şi cu lipsa de coordonare în reacţia comunităţii internaţionale la această tragedie, liderii africani au decis să acţioneze, punând în aplicarea, în vederea intervenţiei umanitare şi desfăşurării de operaţiuni militare de protecţie în situaţiile de conflict intrastatal, în special în caz de genocid, crime împotriva umanităţii, purificare etnică, încălcări grave ale drepturilor omului şi lovituri de stat militare, mecanismele următoare.

a) Protocolul privind Mecanismul pentru prevenirea, gestionarea şi soluţionare a conflictelor, precum şi pentru menţinerea păcii şi securităţii, adoptat în 1999 de Comunitatea Economică a Statelor Africii de Vest (ECOWAS) prevede următoarele [a se vedea art. 3 lit. d) şi h) şi art. 22]:

„ECOMOG este responsabil [,] printre altele, pentru următoarele operaţiuni: [...] (b) menţinerea şi restabilirea păcii; (c) acţiuni şi sprijin acordat acţiunilor umanitare; (d) aplicarea de sancţiuni, inclusiv a embargoului; (e) desfăşurare preventivă de trupe; (f) operaţiuni de consolidare a păcii, dezarmare şi demobilizare; [...]”
b) Protocolul privind Consiliul pentru Pace şi Securitate în Africa Centrală (COPAX), adoptat în 2000 de către Comunitatea Economică a Statelor Africii Centrale (CEEAC) prevede următoarele [a se vedea art. 5 lit. b)]:
„În sensul celor enunţate mai sus, COPAX: [...] b) poate, de asemenea, desfăşura orice acţiune civilă şi militară de prevenire, gestionare şi soluţionare a conflictelor”.
c) Protocolul privind cooperarea în materie de politică, apărare şi securitate, adoptat în 2001 de Comunitatea pentru Dezvoltarea Africii de Sud (SADC) prevede următoarele [a se vedea art. 3 § 2 lit. e)–f) şi art. 11]:
„Organismul poate încerca să soluţioneze orice conflict intrastatal major care se desfăşoară în limitele teritoriale ale unui stat-parte. Prin «conflict major intrastatal» se înţeleg, în special, următoarele: i) violenţa generalizată între categorii de populaţie sau între stat şi categorii ale populaţiei, produsă în special în cazuri de genocid, purificare etnică şi încălcarea flagrantă a drepturilor omului; ii) o lovitură de stat militară sau orice alt ameninţare pentru autoritatea legitimă a statului; iii) condiţii de război sau insurecţie civilă; şi iv) un conflict care ameninţă pacea şi securitatea în regiune sau pe teritoriul unui stat-parte”.
d) Protocolul privind înfiinţarea Consiliului pentru Pace şi Securitate al Uniunii Africane, adoptat de Uniunea Africană în 2002 [art. 4 lit. j) şi art. 7 pct. 1 lit. f), făcând trimitere la art. 4 lit. h) din Actul Constitutiv al Uniunii Africane], prevede următoarele:
„Consiliul pentru Pace şi Securitate este ghidat de principiile enunţate în actul constitutiv, Carta Naţiunilor Unite şi Declaraţia Universală a Drepturilor Omului. În special, este ghidat de următoarele principii: [...] j. dreptul Uniunii de a interveni într-un stat membru, printr-o decizie a Conferinţei, în anumite circumstanţe grave, de exemplu crime de război, genocid, crime împotriva umanităţii, în conformitate cu articolul 4 (h) actul constitutiv; [...]”

În temeiul „Consensului de la Ezulwini”, aprobarea Consiliului de Securitate se poate acorda „după producerea faptului”, în circumstanţe care necesită o „acţiune urgentă”⁵⁷. Art. 53 pct. 1 din Cartă nu este aşadar aplicabil întotdeauna. Plasând consensul Ezulwini sub autoritatea sa instituţională prin rezoluţia 117 (XXXXII) din 28 noiembrie 2007 „privind consolidarea responsabilităţii de a proteja în Africa”, Comisia africană pentru drepturile omului şi populaţiilor a consolidat şi mai mult legitimitatea acestei interpretări.

În centrul acestei iniţiative se află voinţa politică decisivă că nu se va lăsa să se repete inerţia tragică de care a dat dovadă în trecut Organizaţia Naţiunilor Unite, înlocuind, după caz, mecanismul său universal de menţinere a păcii şi securităţii cu acţiune multilaterală la nivel regional⁵⁸. Consiliul de Securitate a reacţionat pozitiv şi a aprobat chiar şi a posteriori intervenţiile militare desfăşurate în cadrul unor astfel de mecanisme regionale şi subregionale. De exemplu, a aprobat, în mod expres, intervenţiile ECOWAS în Sierra Leone şi Liberia⁵⁹ şi pe cele ale Uniunii Africane în Burundi⁶⁰ şi, implicit, intervenţia SADC în Republica Democratică Congo⁶¹. Această practică coerentă şi consecventă reflectă o convingere pozitivă că o astfel de intervenţie este impusă de dreptul internaţional.

c) Opinio juris

27. Păstrând în amintire genocidul populaţiei armene produs de Imperiul Otoman, Fenwick a declarat, la vremea sa, că juriştii sunt, în general, de părere că trebuie să existe o lege pentru a pune capăt unor astfel de masacre, dar că aceştia nu sunt capabili să decidă cui îi revine responsabilitatea de a interveni⁶². Hersch Lauterpacht a oferit un bun răspuns la această întrebare⁶³. Reamintind învăţăturile lui Grotius, a admis că intervenţia oricărui stat este legală, atunci când un lider „aplică supuşilor săi un tratament pe care nu are dreptul de a-l impune”. El a adăugat:
„Există, aparent, o regulă oarecum surprinzătoare, deoarece nu poate fi uşor de înţeles de ce [Grotius] permite unui stat străin să intervină, prin război, în numele celor oprimaţi, în timp ce refuză celor persecutaţi dreptul de a rezista. O parte a răspunsului poate consta în faptul că el considera că astfel de războaie de intervenţie nu sunt permise decât în cazuri extreme, care coincid în mare măsură cu cele în care regele pare a fi un inamic al poporului său şi în care rezistenţa este permisă.”
În anul căderii comunismului în Europa de Est, problema a apărut din nou în mod zgomotos pe agenda comunităţii internaţionale. Întrucât Institutul de Drept Internaţional (IDI) a aprobat art. 2 din Rezoluţia din 1989 („Protecţia drepturilor omului şi principiul neintervenţiei în afacerile interne ale statelor”), se accepta că statele, acţionând individual sau colectiv, aveau dreptul de a lua măsuri diplomatice, economice şi de altă natură în ceea ce priveşte orice stat terţ care a comis încălcări grave ale drepturilor omului, în special pe scară largă sau sistematice, sau care au adus atingere unor drepturi de la care statul nu se poate deroga sub nicio formă, cu condiţia ca aceste măsuri să fie permise de dreptul internaţional şi să nu implice recurgerea la forţa armată, cu încălcarea Cartei Naţiunilor Unite. A contrario, orice iniţiativă pusă în aplicare în litera Cartei pentru a proteja drepturile omului într-un alt stat este permisă statelor care acţionează individual sau colectiv şi nu trebuie considerată o intruziune în afacerile interne ale statului în cauză. Câţiva ani mai târziu, într-un mod oarecum restrictiv, pct. VIII din Rezoluţia 2003 elaborată de IDI privind asistenţa umanitară reformula această regulă cu mare precauţie: în cazul în care refuzul de a accepta oferta de asistenţă umanitară făcută cu bună-credinţă sau de a permite accesul la victime antrenează o ameninţare la adresa păcii şi securităţii internaţionale, Consiliul de Securitate poate lua măsurile necesare în temeiul capitolului VII din Carta Naţiunilor Unite. Între timp, intervenţia umanitară⁶⁴ şi doctrina responsabilităţii de a proteja⁶⁵ au primit ambele atenţia şi sprijinul din partea unor cadre universitare celebre şi a unor practicieni experimentaţi.

28. Având în vedere practica şi opinio menţionate, regula responsabilităţii statului de a proteja prezintă unele diferenţe importante faţă de „dreptul de intervenţie umanitară”: în primul rând, responsabilitatea de a proteja presupune obligaţia primordială a statului să respecte şi să protejeze drepturile omului ale populaţiei sale, ceea ce subliniază caracterul subsidiar al rolului de prevenire şi protecţie al comunităţii internaţionale; în al doilea rând, responsabilitatea de a proteja este diferită de noţiunea de „drept” al fiecărui stat de a interveni în afacerile interne ale unui alt stat, stabilind condiţii specifice de intervenţie şi limitând astfel flexibilitatea statelor de a acţiona împotriva unui alt stat; în al treilea rând, responsabilitatea de a proteja transferă perspectiva de pe „dreptul” statului care face obiectul intervenţiei asupra integrităţii sale teritoriale pe drepturile victimelor care se află în pericol; şi în al patrulea rând şi cel mai important, suveranitatea devine un instrument care are drept scop să asigure bunăstarea populaţiei şi nu o finalitate în sine, folosirea forţei constituind un instrument de ultimă instanţă pentru a proteja drepturile omului şi libertăţilor fundamentale ale populaţiei asuprite de statul care face obiectul intervenţiei.

29. Responsabilitatea de a proteja corespunde aşadar unei norme cutumiare care s-a dezvoltat în dreptul internaţional în trei linii diferite, dar convergente: în primul rând, drepturile omului nu ţin de domeniul exclusiv al suveranităţii statului (art. 2 pct. 7 din Carta Naţiunilor Unite)⁶⁶, care exclude din acest domeniu „scoaterea în afara legii a actelor de agresiune şi genocid” şi „[p]rincipiile şi [n]ormele privind drepturile fundamentale ale fiinţelor umane, inclusiv protecţia împotriva practicii sclaviei şi discriminării rasiale”, a căror respectare reprezintă o obligaţie erga omnes a statelor⁶⁷ şi a căror nerespectare poate constitui o ameninţare la adresa păcii internaţionale; în al doilea rând, reprezentanţii statului au responsabilitatea personală de a proteja populaţia care se află sub autoritatea lor politică sub sancţiunea de a fi obligaţi să-şi justifice penal actele la nivel internaţional pentru delicta juris gentium (genocid, crime împotriva umanităţii şi crime de război – art. I, IV, V, VI şi VIII din Convenţia pentru prevenirea şi reprimarea crimei de genocid şi art. 6-8 din Statutul de la Roma al Curţii Penale Internaţionale), prevenirea şi reprimarea reprezentând o obligaţie erga omnes⁶⁸; în al treilea rând, protecţia civililor în situaţiile de conflict armat reprezintă o responsabilitate a comunităţii internaţionale, care impune statelor obligaţia de a lua, colectiv sau individual, măsuri pentru a pune capăt încălcărilor grave ale Convenţiilor de la Geneva sau ale Protocolului I la acestea (art. 89 din Protocolul adiţional I), precum şi oricărei alte încălcări grave a regulilor de drept internaţional umanitar care exprimă considerentele elementare ale umanităţii, această obligaţie având un efect erga omnes care se aplică şi în cazul unui conflict armat care nu are caracter internaţional, între guvernul unui stat şi „grupuri armate sau forţe armate dizidente sau grupuri armate organizate” (art. 1 pct. 1 din Protocolul adiţional II la A patra Convenţie de la Geneva) sau între guvern şi forţele neorganizate, şi chiar şi în cazul unor tulburări civile care se produc în afara oricărui conflict armat (art. 3 comun al Convenţiilor de la Geneva)⁶⁹. Această normă de drept cutumiar se aplică deopotrivă şi acţiunii unui stat pe un teritoriu străin aflat sub controlul său efectiv, în ceea ce priveşte comportamentul persoanelor particulare, fie că se află pe teritoriul naţional sau străin, atunci când acestea din urmă acţionează sub controlul statului⁷⁰.

30. În dreptul internaţional, statele trebuie să coopereze pentru a pune capăt, prin mijloace licite, oricărei încălcări grave de către un stat a unei obligaţii care decurge dintr-o normă imperativă de drept internaţional general [art. 41 pct. 1 din Proiectul de articole privind răspunderea statelor pentru fapte internaţionale ilicite al Comisiei de Drept Internaţional (CDI)], iar orice stat, altul decât un stat lezat, are dreptul, atunci când „[o]bligaţia încălcată se produce din vina comunităţii internaţionale în ansamblul său, să solicite statului răspunzător să pună capăt faptei internaţionale ilicite [art. 48 pct. 1 lit. b) din Proiectul de articole privind răspunderea statului]⁷¹.

Atrocităţile în masă pe care un guvern le comite sau admite că le-a comis faţă de propria populaţie se încadrează în acest caz, având în vedere natura de jus cogens a crimelor implicate şi natura erga omnes a obligaţiei aferente de a proteja drepturile omului. În acest context, statutul juridic al responsabilităţii colective a statelor şi al responsabilităţii lor individuale extrateritoriale de a preveni crimele de jus cogens şi de a le pune capăt este lipsit de ambiguitate. În principiu, orice stat este considerat „stat lezat” în caz de delicta juris gentium şi autorii unor astfel de crime sunt consideraţi hostis human generis⁷². Pentru a relua cuvintele lui Lauterpacht, „exclusivitatea jurisdicţiei interne se opreşte acolo unde începe ultrajul împotriva umanităţii”⁷³.

31. Dreptul internaţional al drepturilor omului, dreptul penal internaţional şi dreptul umanitar internaţional au evoluat astfel încât acestea converg pentru a recunoaşte obligaţia legală de a lua, colectiv sau individual, măsuri preventive şi coercitive împotriva unui stat care, în mod sistematic, îşi atacă propria populaţie sau o parte a propriei populaţii sau admite astfel de atacuri⁷⁴. Intervenţia bazată pe drepturile omului este strict limitată la acţiuni care au drept scop să prevină sau să pună capăt atrocităţilor în masă (genocid, crime împotriva umanităţii, crime de război şi purificare etnică), şi nu au drept scop schimbarea sistemului constituţional al statului care face obiectul intervenţiei⁷⁵.

Ca mecanism de ultimă instanţă, intervenţia bazată pe drepturile omului presupune că, atunci când acestea sunt protejate de convenţii internaţionale, protecţia nu a luat forma regulată prevăzută de dispozitivele corespunzătoare pentru controlul sau asigurarea respectării drepturilor omului, astfel cum sunt ele prevăzute de convenţii. Folosirea forţei de către comunitatea internaţională este astfel limitată de o subsidiaritate dublă: este subordonată unei deficienţe a mecanismelor naţionale de protecţie a drepturilor omului, pe de o parte, şi unor mecanisme convenţionale comune de protecţie a acestor drepturi la nivel internaţional, pe de altă parte.

Reacţia subsidiară a comunităţii internaţionale se poate produce în contextul, în ordine descrescătoare a autorităţii, unei rezoluţii a Consiliului de Securitate al ONU⁷⁶, al unei recomandări a Adunării Generale a Organizaţiei Naţiunilor Unite⁷⁷, al acţiunii unei organizaţii regionale autorizate sau nu în temeiul art. 53 din Carta Naţiunilor Unite ⁷⁸ sau al acţiunii unui grup de state care au aceeaşi opinie ori unui stat care acţionează individual⁷⁹. Atunci când mijlocul de răspuns al nivelului de autoritate superior este blocat sau atunci când se întrevede în mod sigur că acesta va fi cazul, poate fi utilizat un mijloc al unui nivel de autoritate inferior. Lipsa de acţiune nu reprezintă o opţiune împotriva ameninţării sau derulării unei drame care să pună în pericol viaţa unui număr incalculabil de potenţiale victime. Carta nu doar că nu acoperă întregul domeniu de reglementare a folosirii forţei⁸⁰, ci ea însăşi vizează alte obiective, cum ar fi protecţia drepturilor omului (art. 1 pct. 2, art. 1 pct. 3 şi art. 55) şi, în cazul în care un stat încalcă sistematic aceste drepturi în cadrul frontierelor sale, statul respectiv pune în pericol totodată şi pacea şi securitatea internaţionale. În aceste condiţii, statele trebuie să acţioneze, atât colectiv cât şi individual, pentru a restabili drepturile care au fost încălcate în ceea ce priveşte populaţia-victimă (art. 56 din Cartă).

ii.
 Responsabilitatea guvernului pârât

32. State suverane au dreptul să-şi apere teritoriul naţional şi să-şi protejeze populaţia. Acesta nu este doar un drept, ci şi o obligaţie. Fiecare guvern are obligaţia de a menţine şi, după caz, de a restabili legea şi ordinea publică în stat şi de a apăra unitatea naţională şi integritatea teritorială a acestuia „prin toate mijloacele legitime”⁸¹. Pentru a îndeplini aceste obligaţii, trebuie să ia „toate măsurile de precauţie rezonabile pentru a evita pierderile de vieţi omeneşti în rândul populaţiei civile şi daunele produse bunurilor cu caracter civil⁸². În caz de necesitate absolută, bunurile civile pot fi distruse în scopuri militare⁸³. Civilii nu trebuie strămutaţi în mod arbitrar din locurile de domiciliu sau de reşedinţă obişnuită: o astfel de strămutare poate fi justificată numai de motive militare imperative⁸⁴. În caz de strămutare forţată a civililor, dreptul de revenire al persoanelor strămutate şi dreptul de a se folosi din nou de domiciliu şi de bunurile proprii trebuie să fie aplicate imediat când motivele strămutării au încetat să mai existe⁸⁵.

33. În contextul unei secesiuni, acţiunea militară a statului părinte împotriva mişcării secesioniste şi a statelor terţe interveniente este, în principiu, justificată. Obligaţia de a apăra integritatea teritorială se aplică, cu excepţia cazurilor în care: 1) entitatea secesionistă îndeplineşte criteriile de la Montevideo de definire a unui stat suveran (să fie populat în permanenţă, să controleze un teritoriu dat, să aibă un guvern şi să fie capabil să intre în relaţii cu alte state); 2) înainte de secesiune, populaţia secesionistă nu a avut posibilitatea de a participa în mod echitabil într-un guvern care să reprezinte întreaga populaţie în statul părinte şi 3) înainte de secesiune, populaţia secesionistă a fost în mod sistematic tratată de guvern sau de către o parte a populaţiei statului părinte fără ca guvernul să i se opună, într-un mod discriminatoriu sau contrar drepturilor omului⁸⁶.

În schimb, atunci când secesiunea îndeplineşte aceste trei condiţii, acţiunea militară a guvernului statului părinte împotriva mişcării secesioniste şi a părţilor terţe interveniente nu mai este licită. Un stat renunţă la dreptul de a-şi apăra teritoriul în cazul în care încalcă în mod sistematic drepturile omului ale unei părţi a populaţiei sale sau admite comiterea unor astfel de încălcări de către agenţi privaţi.

iii. Responsabilitatea comunităţii internaţionale

34. Suveranitatea, egalitatea tuturor statelor şi interzicerea de a recurge la ameninţări sau folosirea forţei împotriva altui stat sunt principiile fondatoare ale Cartei Naţiunilor Unite. Aceste principii au o consecinţă practică, deja enunţată în faimosul articol 7 din Declaraţia asupra dreptului ginţilor (1795): „Un popor nu are dreptul să intervină în guvernarea altora”. A susţine că drepturile omului nu sunt respectate într-un stat terţ poate oferi în mod evident un pretext practic pentru a interveni în politica sa internă şi, mai rău, pentru a răsturna un guvern legitim, ca „o manifestare a unei politicii de forţă, politică ce, în trecut, a dat naştere la cele mai grave abuzuri”⁸⁷. Cu toate acestea, simplul fapt că nu ar trebui să abuzeze de dreptul de a interveni nu reprezintă în sine un obstacol de netrecut în existenţa acestui drept în dreptul internaţional. Trebuie amintită înţeleapta constatare a lui Grotius: „Ştim, este adevărat, atât din istoria antică cât şi din cea modernă, că dorinţa de a avea ceea ce aparţine altora caută pretexte pentru scopurile proprii; însă un drept nu încetează să existe doar pentru că oamenii răi, uneori, abuzează de acesta”.⁸⁸

În cursul primului deceniu al secolului al XXI-lea, norma de drept internaţional cutumiar expusă mai jos s-a cristalizat.

Statele au obligaţia legală de a preveni şi pune capăt comiterii şi pregătirii unor genocide, crime de război, purificări etnice şi crime împotriva umanităţii şi incitării la comiterea unor astfel de acte. Atunci când un stat comite astfel de crime, admite comiterea lor sau nu este capabil în mod evident să se opună acestora pe teritoriul naţional sau teritorii care sunt sub controlul său efectiv, comunitatea internaţională are obligaţia legală de a acţiona cu toate mijloacele necesare şi adecvate, inclusiv mijloace militare, pentru a proteja populaţiile-ţintă. Comunitatea trebuie să facă acest lucru în timp util, în mod efectiv şi proporţional. În ordinea priorităţii, puterea de a lua măsuri le revine următoarelor autorităţi: Consiliul de Securitate al ONU în temeiul capitolelor VI şi VII din Carta ONU, Adunarea Generală a Organizaţiei Naţiunilor Unite în temeiul Rezoluţiei „Uniunea pentru menţinerea păcii” şi organizaţiile regionale sau subregionale, conform propriului cadru normativ, atât ad intra cât şi ad extra. Atunci când primele autorităţile sunt blocate sau atunci când se întrevede în mod serios că vor fi blocate, orice stat sau grup de state are competenţa de a acţiona.

35. În contextul secesiunii, statele terţe nu au dreptul de a acţiona militar împotriva statului părinte sub pretextul că populaţia secesionistă are dreptul la autodeterminare. Astfel, teritoriul unui stat nu poate face obiectul ocupării de către un alt stat care ar rezulta din ameninţarea sau folosirea forţei şi nicio achiziţie teritorială care rezultă din ameninţarea sau folosirea forţei nu va fi recunoscută ca legală, fiecare stat având datoria de a se abţine de la organizarea sau încurajarea actelor de război civil sau actelor de terorism pe teritoriul unui alt stat, pentru a le ajuta sau pentru a participa⁸⁹.

Regula neamestecului, inclusiv în favoarea unei populaţii secesioniste, cunoaşte, însă, o excepţie, cea a situaţiei în care guvernul statului părinte nu este reprezentativ pentru populaţia secesionistă şi aduce atingere în mod sistematic drepturilor omului ale membrilor acestei părţi a populaţiei sau admite atacuri sistematice comise împotriva acesteia de către agenţii privaţi. Într-o astfel de situaţie, acţiunile militare strict necesare, desfăşurate de ţările terţe în favoarea entităţii secesioniste, sunt licite în cazul în care aceasta şi-a stabilit controlul asupra teritoriului respectiv şi şi-a declarat secesiunea. Acţiunea militară desfăşurată de ţările terţe înainte de această dată constituie o intervenţie interzisă în afacerile interne ale altui stat⁹⁰.

Dacă, în plus faţă de criteriile menţionate mai sus, amestecul are drept scop protejarea populaţiei secesioniste care este din punct de vedere etnic aceeaşi cu cea a statului intervenient terţă parte, caracterul licit este şi mai discutabil, deoarece intervenţia se apropie de legitima apărare. În orice caz, în ceea ce priveşte obligaţiile care decurg din dreptul umanitar internaţional şi având în vedere regulile privind protecţia drepturilor omului, de la care nu se poate deroga, legitima apărare nu exclude fapta ilicită a statului terţ intervenient⁹¹.