Advisory Services Agreement on

Listă de figuri

Listă de tabele

Mulțumiri

Prezentul raport a fost elaborat de o echipă formată din dl. Cătălin Păuna (TTL, economist senior), dl. Jérôme Bleuchot (expert în strategii de transport), d-na Mara Bubberman (expert în politici publice), dl. Costel Todor și dl. Mircea Tulea (experți ai Băncii Mondiale). Raportul a beneficiat de observații aprofundate din partea d-lui Jean-Francois Marteau (lider de program, dezvoltare durabilă), d-lui Antonio Nunez (specialist în transporturi) și d-nei Nadia Badea (ofițer de operațiuni), precum și de îndrumarea generală din partea d-nei Lalita Moorty (manager de practică, management macroeconomic și fiscal) și a d-nei Tatiana Proskuryakova (Director de țară pentru România).

Echipa dorește să mulțumească personalului Secretariatului General al Guvernului (SGG) pentru sprijinul și colaborarea excelentă asigurate pe durata elaborării acestui raport, în special d-nei Oana-Elena Pintilei - secretar de stat și d-lui Dragoș Negoiță – director general, precum și d-lui Radu Iacob – consilier și echipei de proiect, care au furnizat recomandări utile și au realizat un management de proiect adecvat. În plus, echipa dorește să mulțumească Ministerului Transporturilor pentru colaborarea excelentă, d-nei Maria Magdalena Grigore și membrilor grupului de lucru din cadrul direcțiilor de specialitate din cadrul MT și ai unităților din subordinea MT care au fost implicați în procesul de elaborare al PSI.

Preambul

Justificare

Secretariatul General al Guvernului României (SGG) a apelat la sprijinul Băncii Mondiale prin intermediul Serviciilor de asistență tehnică (SCR) pentru a consolida capacitatea de planificare, bugetare și monitorizare a politicilor la nivelul administrației centrale, Ministerului Finanțelor Publice (MFP) și ministerelor de resort selectate. În scopul îmbunătățirii eficienței cheltuielilor publice, SCR se axează pe: i) consolidarea ulterioară a proceselor de dezvoltare a Planului Strategic Instituțional (PSI) sub îndrumarea Secretariatului General al Guvernului României (SGG); ii) dezvoltarea capacității guvernului de a monitoriza actualizările și implementarea PSI cu un instrument IT comun, dezvoltat cu sprijinul Băncii; și iii) dezvoltarea unui tablou de bord central în cadrul SGG pentru raportarea implementării priorităților PSI la nivel înalt ale ministerelor selectate.

Activitățile definite rezultă din analizele funcționale ale administrației publice, care au evidențiat faptul că sectorul public suferă de o separare între planificare și bugetare, conducând la legături slabe între resursele utilizate și rezultate. Drept urmare, Guvernul a solicitat Băncii să contribuie la instituționalizarea unui proces de monitorizare a implementării politicilor publice, cu roluri și responsabilități clare pentru SGG, pentru MFP și pentru ministerele de resort, utilizând metodologiile, instrumentele și procesele dezvoltate în cadrul SCR. Acesta va fi o parte integrantă a reformelor bugetare promovate de către Guvern. Având scopul de a impune obligativitatea procesului de planificare strategică pentru fiecare minister din România, SGG dorește ca PSI să devină un produs elaborat în mod regulat de către fiecare minister.
Fiind unul dintre ministerele de resort selectate, Ministerul Transporturilor (MT) s-a angajat să întreprindă un program de reformă cuprinzător, care să acopere atât politicile publice, cât și administrația publică. Consolidarea funcției de planificare strategică în sectorul transporturilor este o componentă importantă a acestei reforme.
Anterior, Ministerul Transporturilor a elaborat o planificare strategică pentru perioada 2012-2015, cu sprijinul Băncii Mondiale. Acest PSI a luat în considerare informații referitoare la structura planului strategic anterioar, cu toate acestea, pentru a oferi un format uniform în toate ministerele de resort, metodologia PSI s-a schimbat la îndrumarea SGG. Așadar, PSI-ul actual are o structură diferită și include obiective strategice legate de programe și măsuri care sunt evaluate prin indicatori de rezultate directe și indirecte. Deoarece PSI-ul va fi actualizat anual, programele care au fost finalizate în ciclul precedent nu au fost incluse, iar programe noi au fost incluse în planificare.

Guvernul României a adoptat în septembrie 2016 Master Planul General de Transport (MPGT) final (HG nr. 666/2016). MPGT oferă cadrul general de dezvoltare pentru infrastructura de transport, sursele de finanțare și implementarea strategică a proiectelor în România. MPGT a fost o condiționalitate ex-ante impusă de către UE pentru ca MT să beneficieze de ciclul actual al fondurilor de coeziune. MPGT este un instrument de planificare strategică pentru intervențiile majore care sunt relevante pentru punerea în aplicare a obiectivelor naționale de transport. Orizontul pentru MPGT este 2040, iar perioada de programare este 2030.

Metodologie

Elaborarea PSI 2017-2020 a început în noiembrie 2016. O primă versiune a documentului a fost finalizată în iunie 2017, procesul de planificare continuând în perioada decembrie 2017- martie 2018. Documentul de față reprezintă forma actualizată a PSI, care reflectă prioritățile și cadrul de implementare pentru anul 2018, precum și estimări pentru perioada 2019-2021.

Banca Mondială a acordat asistență tehnică pe parcursul întregului proces, Direcția Generală Management și Strategie din cadrul MT fiind principalul intermediar și facilitator.

Procesul de planificare strategică în cadrul Ministerului Transporturilor a fost supervizat de către Secretarul de Stat și de către Ministrul Transporturilor. Direcția Generală Management și Strategie a asigurat coordonarea tehnică. Procesul s-a bucurat de un angajament substanțial din partea întregului personal relevant de management și operațional din cadrul ministerului, ca și a specialiștilor din SGG.

Rezumat

Prin stabilirea unui Plan Strategic Instituțional (PSI) pentru ciclul bugetar 2017-2020 pentru Ministerului Finanțelor Publice și pentru alte 12 ministere de resort selectate, SGG vizează consolidarea capacității de bugetare, planificare și monitorizare a Guvernului României.

Întrucât Ministerul Transporturilor (MT) a elaborat deja un PSI pentru ciclul bugetar 2017-2020, personalul MT este familiarizat cu acest instrument important pentru implementarea planificării și bugetării strategice în sectorul transporturilor din România. PSI 2018-2021 se bazează pe PSI anterioare și consolidează rolul de lider al MT în elaborarea unui PSI în sectorul transporturilor. Metodologia actualului plan a fost redefinită de către SGG pentru a asigura o abordare armonizată pentru toate cele zece ministere participante.

PSI 2018-2021 prevede obiectivele strategice din sectorul transporturilor, prioritățile instituționale la care s-a angajat MT. PSI include programe, măsuri și bugete clare, precum și un cadru de evaluare pentru a estima progresul în raport cu aceste obiective.

PSI este structurat pe cei patru piloni strategici principali ai sectorului de transport, respectiv:

Obiectivul Strategic 1: Dezvoltarea unui sistem naţional de transport integrat și prietenos cu mediul

Acest obiectiv strategic vizează îmbunătățirea infrastructurii majore ca o condiție pentru asigurarea unui sistem naţional de transport echilibrat, eficient şi durabil, care să susțină toate celelalte obiective. Aceasta este o provocare, dat fiind faptul că infrastructura de transport din România se află într-o stare generală precară și că există încă un decalaj foarte mare în ceea ce privește conectarea infrastructurii, în special a drumurilor. Programele asociate acestui obiectiv strategic sunt:

• 
  Programul 1.1 – Optimizarea sistemului naţional de transport și menținerea unei rețele echilibrate și durabile de transport feroviar și rutier
  
• 
  Programul 1.2 – Dezvoltarea infrastructurii rutiere și feroviare în cadrul principalelor coridoare de transport interne şi internaţionale
  
• 
  Programul 1.3 – Creșterea capacității operaționale a fluviului Dunărea și a porturilor
  

Obiectivul Strategic 2: Dezvoltarea unui sistem naţional de transport multimodal durabil și eficient

Acest obiectiv vizează îmbunătățirea serviciilor de transport prin consolidarea mediului competiţional în cadrul și între cele patru moduri de transport prin îmbunătățirea cooperării dintre operatorii de transport și prin furnizarea de servicii mai bune cetățenilor din România. Programele asociate acestui obiectiv strategic sunt:

• 
  Programul 2.1 – Creşterea competitivităţii serviciilor de transport feroviar de călători
  
• 
  Programul 2.2 – Dezvoltarea unui sistem de transport intermodal de marfă, deservit preponderent de modurile de transport prietenoase cu mediul înconjurător
  
• 
  Programul 2.3 – Consolidarea organizării regionale și municipale a transportului public de călători
  
• 
  Programul 2.4 – Realizarea unei zone unice de transport în transportul aerian
  

Obiectivul Strategic 3: Asigurarea unui sistem de transport sigur, accesibil și prietenos cu mediul înconjurător pentru cetățeni

Obiectivul vizează îmbunătățirea și creșterea siguranței transporturilor din România, inclusiv reducerea numărului de vieți omenești pierdute din cauza accidentelor de circulație și îmbunătățirea accesibilității la comunitățile izolate. Programele asociate acestui obiectiv strategic sunt:

• 
  Programul 3.1 – Transport mai sigur
  
• 
  Programul 3.2 – Transport mai puțin poluant
  
• 
  Programul 3.3 – Creşterea accesibilităţii transportului
  
• 
  Programul 3.4 – Conectarea zonelor rurale la principalele artere de transport rutier
  
• 
  Programul 3.5 – Dezvoltarea sistemelor de transport inteligente
  

Obiectivul Strategic 4: Optimizarea performanței Ministerului Transporturilor pentru a oferi servicii mai bune publicului

Acest obiectiv vizează îmbunătățirea capacității și performanțelor administrative ale Ministerului Transporturilor și optimizarea capacității în materie de resurse umane. Acest obiectiv strategic include un singr program:

• 
  Programul 4.1 - Îmbunătățirea capacității administrative referitoare la gestionarea și implementarea politicilor din sectorul transporturilor
  

Mai jos este prezentată o descriere a obiectivelor strategice și a impacturilor preconizate, inclusiv programele, rezultatele preconizate și măsurile cu livrabile planificate. Programele sunt corelate cu resursele financiare și distribuția acestora în perioada de implementare 2017-2020.

Cum este prezentat acest PSI?

PSI 2018-2021 a fost elaborat prin intermediul consultărilor atente cu specialiștii MT și unităților din subordinea MT implicate, atât la nivel tehnic, cât și la nivel de conducere. PSI conține următoarele capitole:

Capitolul I:

Capitolul I cuprinde contextul și provocările sectorului, inclusiv influențele internaționale și europene asupra acestuia. În acest capitol, se analizează contextul economic, tehnologic și geopolitic al sectorului și se constată că sistemul naţional de transport prezintă un dezechilibru accentuat între modurile de transport, cu consecinţe privind limitarea eficienţei economice a acestuia. Rețeaua de infrastructură din România este într-o stare necorespunzătoare, iar întreținerea şi reînnoirea acesteia sunt ineficiente. Sectorul se confruntă cu o cerere mare de servicii din partea publicului, dar concentrarea majoritară a acestor cereri spre transportul rutier a condus la suprasolicitarea rețelei rutiere. Infrastructura rutieră nu deține o capacitate suficientă pentru a oferi servicii satisfăcătoare, iar infrastructura feroviară nu poate contribui eficient la descongestionarea reţelei rutiere din cauza stării tehnice necorespunzătoare care limitează sever competitivitatea serviciilor de transport feroviar. Implicarea sectorului privat este limitată.

Capitolul II:

Acest capitol prezintă misiunea și viziunea Ministerului Transporturilor. Aceasta implică angajamentul MT de a sprijini, prin intermediul politicilor publice adecvate, dezvoltarea unui sector de transport durabil, fiabil și accesibil, și confirmă rolul MT de a fi o organizație de încredere, responsabilă și transparentă.

Capitolul III:

Acest capitol conține cele 4 obiective strategice¹, programele², măsurile³ și indicatorii.

• 
  Obiectivul Strategic 1: Dezvoltarea unui sistem național de transport integrat și prietenos cu mediul. Acest obiectiv strategic vizează îmbunătățirea infrastructurii majore ca o condiție pentru asigurarea unui sistem național de transport echilibrat, eficient și durabil, care să susțină toate celelalte obiective. Acest obiectiv este o provocare dat fiind faptul că rețeaua rutieră este încă subdezvoltată în comparație cu standardele europene în privința autostrăzilor, ceea ce creează un decalaj uriaș între cererile de transport și capacitatea disponibilă. Pe de altă parte, rețeaua feroviară are o capacitate de transport suficientă, care poate contribui semnificativ la descongestionarea rețelei rutiere și la îmbunătățirea generală a serviciilor de transport, cu condiția să fie implementat un program de recuperare accelerată a restanțelor privind reînnoirea, repararea și întreținerea. Programele abordează următoarele aspecte: (i) reechilibrarea sistemului național de transport și menținerea unei rețele durabile de transport feroviar și rutier (ii) dezvoltarea infrastructurii feroviare și rutiere de-a lungul principalelor coridoare de transport naționale și internaționale, (iii) dezvoltarea capacităților operaționale ale Dunării și a porturilor Dunării.
  
• 
  Obiectivul Strategic 2: Dezvoltarea unui sistem național de transport multimodal durabil și eficient. Acest obiectiv vizează consolidarea mediului competițional în cadrul celor patru moduri de transport, îmbunătățirea cooperării dintre operatorii de transport și îmbunătățirea serviciilor de transport și a serviciilor conexe acestuia furnizate cetățenilor din România. Programele abordează următoarele aspecte: (i) creșterea competitivității serviciilor de transport feroviar de călători, (ii) dezvoltarea unui sistem de transport intermodal de marfă, deservit preponderent de modurile de transport ecologic, (iii) consolidarea integrării regionale și municipale a transportului public de călători, (iv) realizarea unei spațiu unic de transport în sectorul aerian.
  
• 
  Obiectivul Strategic 3: Asigurarea unui sistem național de transport sigur, accesibil și curat pentru cetățeni. Obiectivul vizează creșterea siguranței sectorului transporturilor din România și reducerea numărului de vieți omenești pierdute din cauza accidentelor de circulație, îmbunătățind în același timp accesul la rețeaua de transport în întreaga țară. Programele abordează următoarele aspecte: (i) asigurarea unui transport mai sigur, (ii) asigurarea unui transport mai puțin poluant, (iii) creșterea accesibilității transportului, (iv) conectarea zonelor rurale la principalele artere de transport rutier, (v) dezvoltarea Sistemelor Inteligente de Transport.
  
• 
  Obiectivul Strategic 4: Optimizarea performanței Ministerului Transporturilor pentru a oferi servicii mai bune publicului. Acest obiectiv vizează îmbunătățirea capacității administrative și a performanțelor administrative ale Ministerului Transporturilor și sporește capacitatea resurselor umane.
  

Capitolul IV:

Acest capitol prevede acorduri cu privire la implementarea, monitorizarea și evaluarea PSI cu scopul de a spori responsabilitatea ministerului și de a dezvolta cadrul de monitorizare și evaluare. În plus, PSI anticipează dezvoltarea unui sistem IT pentru evaluarea performanței programelor propuse.

Capitolul V:

Acest capitol prezintă sursele de finanțare și bugetare anuale și multianuale, inclusiv (i) resurse de la bugetul de stat pentru politici naționale și cheltuieli administrative, (ii) resurse de la bugetul de stat pentru cofinanțarea politicilor UE și (iii) resurse din bugetul UE.

Indicatorii de impact, de rezultate directe și de rezultate indirecte, precum și o descriere cuprinzătoare a măsurilor sunt furnizate în anexe, inclusiv cadrul legislativ al Ministerului Transporturilor.

Care sunt pașii următori?

PSI va fi operaționalizat într-o agendă de politici publice a Ministerului Transporturilor pe o perioadă de 1 + 3 ani. În primul an, PSI va fi adoptat de către minister și ajustat acolo unde este necesar. Planul de lucru anual al ministerului va proveni din PSI și va oferi baza pentru stabilirea bugetului MT pentru anii următori.

Procesul de monitorizare și evaluare a programelor și măsurilor PSI va fi facilitat de o aplicație IT centralizată care se află sub supravegherea SGG. Această aplicație este în curs de dezvoltare. SGG va monitoriza implementarea împreună cu MT. SGG, în colaborare cu MT, va publica un raport anual de execuție privind implementarea programelor propuse.

* Acest raport include indicatori bazați pe documente strategice guvernamentale, completat cu indicatori elaborați de echipa Băncii Mondiale în cazul în care aceștia nu există în cadrul documentelor mai sus menționate. Tabelele rezumative din Capitolul 3 au păstrat, în general, indicatorii propuși de documentele strategice și de minister atunci când au fost disponibili. Indicatorii propuși de Banca Mondială sunt propuneri ale echipei acesteia bazate pe informațiile disponibile, însă indicatorii trebuie să fie confirmați sau finalizați de Ministerul Transporturilor. Pentru unii indicatori, echipa Băncii Mondiale consideră că unele valori ar trebui să difere de strategia existentă și de documentele programatice adoptate de guvern, deoarece probabil că aceștia nu vor fi realizați, având în vedere situația actuală din acest sector față de cea de la momentul adoptării. Banca Mondială a făcut precizări în anexa acestui document atunci când le-a considerat necorespunzătoare. Ca urmare, valorile citate în Capitolul 3 nu sunt în mod necesar aprobate de echipa Băncii Mondiale.