Osmanlı-Rus Savaşı1

Anglo-Amerikan siyasi düzeninin tümünü, halkın egemenliği ilkesi yönetir. 1831 yılında ABD’ye yaptığı gezi sonucunda Amerikan demokrasisi ile ilgili değerlendirmelerde bulunan Fransız hukukçu Tocqueville, Amerika’da yerel yönetimlerin oldukça bağımsız bir özellik gösterdiklerini; bu statüyü de halkın egemenliği kuramından aldıklarını belirtir. Yerel yönetimler, güçlerini merkezi yönetimden almamışlardır; tam tersine bağımsızlıklarının bir bölümünden merkezi yönetim adına vazgeçmişlerdir… Burada yerel yönetimler, kent bilinciyle desteklenir ve yaşatılır.2

Liberal gelenekte yerel yönetimler alanındaki çalışmalar, büyük ölçüde John Stuart Mill’in (1806-1873) etkisinde gelişmiştir. Mill, siyasi hürriyetin, yerel hürriyetlerden oluşan bir temele dayanmadığı ülkelerde,

geçici bir nitelik gösterdiğini belirtmektedir. Ona göre, yerel olan işlerin, o yöre halkı tarafından idare edilmesi, hürriyetlerin gelişmesini sağladığı kadar, aynı zamanda yenilikleri, çeşitlilikleri ve tecrübe zenginliğini ortaya çıkaracaktır.3

Friedrich August Von Hayek’e (1899-1992) göre “yerel halka olduğu kadar, onların gelecekteki liderlerine de siyasal bir eğitim okulu işlevi gören yerel yönetimin yaygın olmadığı hiç bir yerde demokrasinin iyi işlediği görülmemiştir”.4 Yararlı idari tecrübe ve yeniliklerin sağlanmasında olduğu kadar, demokrasinin geliştirilmesi de yerel yönetimlere dayanmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler, Batı’nın siyasi ve idari kurumlaşmasında ve demokratik hayatının gelişmesinde merkezi bir role sahip olagelmişlerdir. Bir çok düşünür ve uygulamacı, yerel yönetimlerin “demokrasi”, “verimlilik/etkinlik”, “özgürlük”, “özerklik” ve “yeniden paylaşım” olmak üzere beş temel değere dayandığını belirtir.5 İlk dört değer üzerinde genel olarak bir görüş birliğinden söz edilebildiği halde, belediyelerin “yeniden paylaşım”la ilgili işlevleri ve politikaları, 1980’den sonra en çok tartışılan konuların başında yer almıştır.

Belediyeler bağlamında yerel yönetimler, orijin itibariyle sivil toplum kurumu olarak gelişmeye başlamışlardır. Önce yerel düzeyde gelişmeye başlamış olan demokrasi pratikleri daha sonra ulusal düzeye intikal etmiştir. Demokrasi uygulamalarının önce yerel yönetimler düzeyinde başlaması ve gelişmesi, onu daha sağlam ve kalıcı hale getirmiştir. Çünkü gerçek demokrasi, ancak yerel malzemelerle ve aşağıdan yukarıya doğru katılıma dayalı olarak kurulabilir ve sürdürülebilir. Demokrasi deneyimleri yerel, ulusal ve global düzeyde derinleştirilerek ve çeşitlendirilerek olgunlaşabilir. Yerel ve genel düzeydeki demokrasi kurumları, birbirinin rakibi ve antitezi değil, fonksiyonel bir iş bölümünün ve yönetime katılma kanallarının genişletilmesi ihtiyacının bir sonucudur.

Demokrasi tarihimize baktığımızda, yerel demokrasi pratiklerinin, genel demokrasi pratiğinden daha önce ortaya çıktığı görülür. İlk Osmanlı parlamentosunun kurulmasından önce muhassıllık meclislerinde, vilayet, sancak, kaza ve belediye meclislerinde temsil ve tartışma geleneği bulunmaktaydı. Bu gelenek Osmanlı parlamento hayatına önemli katkılar sağlamıştır. Nitekim ilk Meclis-i Mebusan’a seçilen üyelerin çoğu bu gelenekten gelmişlerdi.

Tanzimat’tan sonra belediyelerin ortaya çıkmasından başlayarak demokratik yönden geçirdiği aşamalar, yedi grupta toplanabilir. Birincisi, Tanzimat’ın ilanından hemen sonra ortaya çıkan ve yerel temsil geleneğinde önemli bir yere sahip olan “muhassıllık meclisleri” aşamasıdır. İkinci aşama, İstanbul’da Şehremaneti ile Altıncı Belediye Dairesi’nin kuruluşu ile başlayan süreçtir. Üçüncü aşama, 1877’de Dersaadet Belediye Kanunu ile Vilayetler Belediye Kanunu’nun kabul edilmesiyle başlamıştır. Dördüncü aşama, ilk belediye seçimlerinin yapıldığı II. Meşrutiyet’in ilanıyla başlayan dönemdir. Bu aşamayı, 1930 yılında kabul edilen 1580 sayılı kanunla başlayan beşinci aşama izlemiştir. Altıncı aşama ise, 1961 Anayasası’nın ilanından sonraki evredir. Yedinci aşama, şüphesiz 1982 Anayasası’nın ilanı ve hemen sonrasındaki özellikle büyükşehir belediyeleriyle ilgili yeniden yapılanma çalışmalarıdır.

Muhassıllık Meclisleri

Tanzimat’ın hemen başlangıcında, mali işlerin, valilerin, yerel ayan ve eşrafın elinden alınması ve dolayısıyla kötü uygulamalara ve yolsuzluklara son verilmesi amacıyla, taşraya vali derecesinde yetkili “muhassıl” adında bir maliye memuru atandı ve kendisine yardımcı olacak “muhassıllık meclisleri” kurulması yoluna gidildi. Bu meclislerin üyelerinin bir kısmı o yörenin kamu görevlilerinden (kadı, müftü, asker zabiti) bir kısmı da seçilmiş kişilerden meydana gelmekteydi. Gayrimüslim halkın bulunduğu yerlerdeki metropolid veya hahambaşı ve kocabaşı gibi dini temsilciler de bu meclislere katılmaktaydı. Yönetim tarihimizde seçim olayı, muhassıllık meclislerinin kurulmasıyla başladı

ve bu meclisler 1864 Vilayet Nizamnamesi ile yürürlüğe giren, vilayet, sancak ve kaza idare meclislerine geçişe kaynaklık etti. Tanzimat yöneticilerinin mali reform amacıyla ortaya çıkardıkları bu muhassıllık kurumu, bir yerel yönetim birimi değildi, daha çok mahalli idare kurulu niteliğinde bir organdı, ama yerel yönetim tecrübesinin ortaya çıkması açısından da önemli bir girişimdi. Çünkü bazı üyelerinin seçim yoluyla belirlenmesi konusunda ilk defa önemli bir girişim yaşanıyordu.

İlk Osmanlı Belediyesi: Şehremaneti Deneyimi

İstanbul, Tanzimat’a gelinceye kadar dört kazaya (Dersaadet ile Bilad-ı Selase olarak anılan Üsküdar, Galata ve Eyüp) ayrılmış ve bu dört kaza da kırk mahkemeye (şubeye) bölünmüştü. Bunların içinde Dersaadet (İstanbul) kadısı, diğerlerinden üstündü, doğrudan Sadaret makamı ile haberleşirdi; şehrin hakimi, belediye başkanı ve valisiydi. Diğer kadılar da kazalarının hakimi, belediye başkanı ve kaymakamı durumundaydı. İstanbul’daki adli ve beledi hizmetler, böylece kısmen desantralize olmuş bir yapı içinde yürütülmekteydi.

Tanzimat reformları çerçevesinde Batılı anlamda ilk oluşturulan belediye örgütü, “şehremaneti” adıyla 1855 yılında İstanbul’da kurulmuştu. Şehremaneti’nin yürütme organı “şehremini”, karar organı ise “şehir meclisi” idi. Şehremini, Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile belirleniyordu. Şehremini ve iki yardımcısı ile birlikte on beş kişiden oluşan şehir meclisinin üyeleri Meclis-i Vala’nın kararı ve padişahın iradesiyle atanmaktaydı. Bu üyeler, “Dersaadette oturan her sınıf Osmanlı tebaasının ve esnafın muteber ve mutemetlerinden” seçilmekteydi. Üyelerin dördü, her yıl kura ile yenilenecekti.

Şehremaneti, Meclis-i Vala’nın ve Babıali’nin denetim ve gözetimi altında çalışan bir örgüttü. Kararlarının çoğu Babıali’nin onayı ile yürürlüğe giriyordu. Osmanlı yönetimi, ilk belediye deneyimi konusunda tereddütlü ve temkinli davranıyordu. Şehremaneti örgütü, Batılı anlamda modern belediyeciliğe geçişte ilk tecrübe idi, ancak iyi bir başlangıç sayılamazdı. Organlarının belirlenmesi, mali yapısı ve yetkileri yönünden merkezi idarenin bir şubesi gibi görev yaptı. Her bakımdan merkezi yönetime bağımlı bu örgüt, belediyelerinin yapılanmasını olumsuz yönde etkiledi.

Altıncı Belediye Dairesi Deneyimi: Beyoğlu-Galata Örneği

Şehremaneti’nden beklenenler elde edilemediği gerekçesiyle, bir yıl sonra “şehir meclisi” lağvedilerek askıya alındı. Bu kararsız durumun 1857 yılına kadar devam ettiği anlaşılmaktadır. Osmanlı yönetimi, İstanbul’da ve özellikle yabancıların yoğun olarak oturdukları Beyoğlu’nda belediye örgütünü yerleştirmek kararındaydı. İstanbul’un bütününde bir tek belediye örgütü kurmak yerine, merkezde bir anakent belediyesi (Şehremaneti) ile İstanbul’u on dört daireye (beldeye) ayırmak ve öncelikle bu dairelerden birinde belediye deneyimini geliştirmek için yapılan çalışmalar sonucunda Altıncı Daire olarak Beyoğlu-Galata’da karar kılındı (1857). Çünkü burada gayrimüslim Osmanlı vatandaşları ile yabancılar yoğun olarak oturmakta idi ve bunların çoğu, belediyeyi başka ülkelerde görmüş ve önemini kavramışlardı. Burada belediye kurmak ve yerleştirmek daha kolaydı.

Altıncı Belediye Dairesi’nin organları, başında bir müdür ile yedi kişiden oluşan bir meclisten meydana gelmekteydi. Daire’nin işlemleri, Fransızca ve Osmanlıca olarak yürütülmekteydi. Dolayısıyla Daire’de iki dilde uzman memur ve mütercimler istihdam edilmekteydi. Bu uygulama 1878 yılına kadar devam etti. Daire müdürü de Fransızca bilen kişilerden atanmaktaydı. Meclis üyeleri, Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile belirleniyordu. Üye olabilmenin şartları ise, en az 10 yıl İstanbul’da ikamet etmek ve Beyoğlu-Galata semtinde en az 100.000 kuruşluk bir emlake sahip olmaktı. Mecliste 7 asil üyeden başka “müşavir” statüsünde dört de yabancı uyruklu üye yer almaktaydı. Bu üyeler de, asil üyelerin şartlarına benzer nitelikleri taşıyan kişiler arasından Babıali’nin seçimi ve padişahın onayı ile göreve gelmekteydiler. Yabancıların da belediye meclisinde görev alması, Osmanlı dışında başka bir ülkede görülmeyen bir uygulama idi. Vakanüvis Ahmet Lütfi Efendi, Altıncı Daire’nin ilk teşkilinde atanan memur ve meclis üyelerinin içinde Müslüman ahaliden kimsenin yok gibi olduğunu belirtir.6

1868 yılına kadar, Altıncı Daire’den başka, Tarabya ve Adalar’da da belediyeler kurulduğu anlaşılmaktadır. Altıncı Daire örneğinin diğer semtlere de uygulanması ve Şehremanetinin on dört daireye ayrılarak yapılanma çalışmaları, l868 yılında kabul edilen Dersaadet İdare-i Belediye Nizamnamesi’yle gerçekleşmiştir. İlk belediye dairelerinin, Beyoğlu-Galata semtinden başka, Adalar, Tarabya, Yeniköy ve Kadıköy gibi, genellikle gayrimüslim Osmanlı vatandaşları ile yabancıların yoğun olarak oturdukları yerlerde oluşturulması ilginçtir.

1868 Nizamnamesi ile Şehremaneti’nin organlarının yeniden düzenlendiği görülmektedir. Buna göre Şehremaneti, şehremini, şehir meclisi ve Cemiyet-i Umumiye-i Belediye olmak üzere üç organdan oluşacaktı. Şehir meclisi, bugünkü belediye encümenine benzer bir organdı ve altı üyeden meydana gelmekteydi. Üyeleri, seçim yerine Babıali tarafından tayin edilmekteydi. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye, bugünkü büyük şehir belediye meclisini andıran bir organdı.

Üyeleri, Şehremaneti’ne bağlı belediye dairelerinin başkanları ile her birinden üçer üyenin katılımıyla kurulacaktı. On dört belediye dairesinin her birinde bir başkan ile bir daire meclisi bulunacaktı. Daire başkanları, Babıali tarafından tayin edilmekteydi. Daire meclislerin üyeleri ise halkın seçimi ile işbaşına geleceklerdi. Fakat gerek 1868 Nizamnamesinden, gerekse 1877 Dersaadet Belediye Kanunu’ndan sonra daire meclisi üyelikleri için seçimlerin yapılamadığı ve dolayısıyla da Cemiyet-i Umumiye-i Belediye’nin de II. Meşrutiyet’e kadar toplanamadığı anlaşılmaktadır.7

Meşrutiyet Döneminde Belediyeler: Yasal Statünün Belirginleşmesi

Meşrutiyet idaresi, başlangıçta belediyeyi, eşitlikçi ve katılımcı yönetim anlayışı açısından önemli bir ku-

rum olarak görmüş olmalı ki, Osmanlı Parlamentosunun toplandığında ilk ele aldığı konu, belediye kanun tasarısı oldu. Bu takdir edilmesi gereken bir tutumdur. Gerçi 1876 Kanun-ı Esasi’nin 112. maddesinde, belediye işlerinin Dersaadet ve taşralarda seçimle teşkil olunacak belediye meclislerince idare olunacağı ve belediyelerin kurulması, görevleri ve üyelerinin seçiminin bir kanunla düzenlenmesi öngörülmüştü. Bazı üyeler itiraz etse de, Osmanlı Parlamentosu, İstanbul için Dersaadet Belediye Kanunu ve diğer iller için ise Vilayetler Belediye Kanunu olmak üzere iki yasayı kabul etti. Osmanlı yönetimi, İstanbul’u diğer vilayetlerle eşit görmüyordu. Dolayısıyla ayrı bir kanunla düzenlenmesini istemişti.

Dersaadet Belediye Kanunu, İstanbul Şehremaneti’nin önceki yapısını korumuştur. Yine Şehremaneti”nin, “şehremini”, “şehremaneti meclisi” ve “cemiyet-i Umumiye-i Belediye” olmak üzere üç organı bulunacaktı. Şehremini, padişah tarafından tayin edilecekti. Şehremini, aynı zamanda İstanbul’un da valisiydi. Şehremaneti meclisi, üyelerden birinin doktor, birinin de mühendis olması koşulu ile padişah tarafından atanan altı kişiden oluşacaktı. Meclisin başkanı da, padişah tarafından atanacaktı. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye, şehremininin başkanlığında, Şehremaneti meclisi ve bağlı belediye daireleri meclisleri başkanları ile söz konusu meclislerin üyeleri arasından seçecekleri ikişer üyeden oluşacaktı. Belediye dairelerinin organları ise, bir başkan ve bir meclisti. Başkan, belediye meclisi üyeleri arasından merkezi yönetim tarafından atanacaktı. Daire meclisleri, iki yıllığına halk tarafından seçilecek ve sayıları, nüfus durumlarına göre, 8-12 üyeden meydana gelecekti.

Dersaadet Belediye Kanunu, belediyelerin gelişme sürecinde önemli bir yere sahiptir. 1855-1877 dönemi, İstanbul ve taşradaki belediyelerin ortaya çıkması ve kurulması sürecini ifade ederse, l877’den sonraki dönem de, belediyelerin hukuki bakımdan statülerinin belirginleşmesi, tüzel kişilik kazanması ve siyasi niteliklerinin öne çıkması olarak değerlendirilebilir. Dersaadet Belediye Kanunu ile ilk defa tek dereceli seçim esası getirilmiş, demokratik sistemin en önemli ilkeleri olan gizli oy ve açık tasnif esası benimsenmiştir. Bununla beraber Kanun, Avrupa’nın aristokrat geleneğinin bir yansıması olarak, seçme ve seçilme hakkına sahip olabilmek için belirli bir emlak vergisi vermeyi zorunlu hale getirmiştir. Seçme ve seçilme hakkına sahip olabilmek için öngörülen emlak vergisi mükellefi olma kuralı, Osmanlı icadı bir usul değildi, Avrupa ülkelerinde böyle bir kural uygulanmakta olduğu için, belediye kurumu oradan alınınca, bu kuralın da oradan alınmasında fazla bir sakınca görülmemiş olmalıdır. Nitekim İngiltere’de bile mülk sahibi olmayanların belediyelerde seçme ve seçilme hakkı elde edebilmeleri için 1890’lı yılları beklemeleri gerekecektir.8 Seçilme hakkına sahip olabilmek için getirilen Türkçe konuşabilme kuralı, Osmanlı topraklarındaki diğer belediyeler için de geçerli olduğu için, bu kurala, parlamentodaki görüşmeler esnasında özellikle bazı Arap milletvekilleri itiraz etmişlerdi. Seçmen olabilmek için, ilgili belediye dairesinde oturmak ve orada bulunan emlaki için yılda 100 kuruş vergi vermek, Osmanlı vatandaşı olmak, medeni haklara sahip bulunmak, cinayet suçundan mahkum olmamak ve erkek olmak gerekmektedir.

Meclis üyeliğine seçilebilmek için ise, 30 yaşını tamamlamış olmak, yıllık 250 kuruş emlak vergisi vermek, Osmanlı vatandaşı olmak, Türkçe konuşabilmek, aklı yerinde olmak, bir kişinin hizmetkarlığında bulunmamak, medeni haklara sahip bulunmak, bir yıl hapis cezası ile mahkum edilmemiş olmak, geçici olarak hizmeti-i ecnebiye imtiyazına haiz olmamak, ecnebi tabiiyeti iddiasında bulunmamak, Şehremanetinde ve belediye dairelerinde müstahdem veya söz konusu kurumlarla müteahhitlik işleri içinde olmamak, belediye sınırları içinde hakimlik memuriyetinde bulunmamak, müflis olmamak ve erkek olmak gibi özellikler gerekiyordu (Md. 40-41).

Daire meclisleri üye seçimleri, “İntihap Komisyonları”nın (seçim komisyonları) yönetiminde yapılması gerekmekteydi. On kişiden oluşan bu komisyonlar, emlak vergisini dikkate alarak seçmen listeleri hazırlayacak ve bunlar sekiz gün süre ile askıda kalacaktır. Listede isimleri olmayanlar, komisyona itiraz edebileceklerdi.

Dersaadet Belediye Kanunu, 1877-78 Osmanlı-Rus Savaşı’nın ortaya çıkardığı sıkıntılar, bu savaşa bağlı olarak başkente yığılan muhacir kitlesi ve ekonomik durumun kötülüğü gibi olumsuz bir ortamda yürürlüğe girdi bu nedenlerle uygulanamadı. Meclis-i Mebusan’ın süresiz tatil edilmesi ile, halkın seçme hakkı elinden alındığı için, belediye meclisleri için seçimler yapılamadı. Hükümet, belediye dairelerinin başına birer reis tayin etmek suretiyle belediye işlerini yürütmeye çalıştı. Belediyecilik, yerinden yönetime dayalı özerk bir statü olarak ele alınmamakta, daha çok bayındırlık ve kent hizmetleri örgütü biçiminde düşünülmekteydi. Gerçi Osmanlı Devleti’nin çok milletli etnik ve dini kimliği, hasta adam niteliği, iç karışıklıklar, ayrılıkçı hareketler, savaşlar ve ekonomik sıkıntılar, siyasi temsil ve özerklik esasına dayanan bir belediyeciliğin kurulması ve sürdürülmesinde en önemli engelleri oluşturmaktaydı. Osmanlı yönetimi, içte ve dışta ayakta kalma mücadelesi verirken, Batılı anlamda belediyeciliğin bütün gereklerinin yerine getirilmesi pek kolay değildi.

İlk Belediye Seçimleri

II. Meşrutiyet yönetimi ilk icraata, uzun zamandan beri yapılamayan belediye seçimleriyle başladı. Böylece İstanbul’da ilk belediye seçimleri 1908 yılında yapılmış ve dolayısıyla ilk Cemiyet-i Umumiye-i Belediye toplantısı da 13 Kanun-ı evvel 1324 (1908) tarihinde Cumartesi günü icra edilmiştir. Açış konuşmasını yapan Belediye Başkanı Mustafa Ziver Bey (10 Ağustos 1908-19 Mart 1909) sevincini şu sözlerle dile getirmişti:

“Belediye Kanunu mucibince bugün İstanbul ahalisi vekillerinin burada toplandığını görmekle bahtiyarım. Bu mutlu gün İstanbul tarihinde kayda değer bir gündür. Çünkü bu seçkin toplantı, memleketimizde ilk defa vuku bulmakta ve maksat da vatanın ümranı ve sakinlerinin istirahat ve saadeti esbabını tamamlamaya matuf bulunmaktadır. Binaenaleyh mesut ve şayan-ı tebrikiz”.9

Seçimler yapıldı ama, İttihat ve Terakki idaresinin seçimle oluşan özerk bir belediye yönetimini geliştireceğini sananlar, bir süre sonra yanılmış olduklarını göreceklerdi. Aslında İttihat ve Terakki idaresinin yönetim anlayışı, merkeziyetçi ve devletçi bir esasa dayanıyordu. Nitekim 1912 yılında Dersaadet Belediye Kanunu’nda yapılan bir değişiklikle, emanet meclisi ile belediye dairelerinin meclisleri ortadan kaldırıldı; belediye daireleri dokuz şubeye ayrılarak başlarına maaşlı birer müdür tayin edildi. Ayrıca Şehremanetinde bir de “encümen” oluşturuldu. Cemiyet-i Umumiye-i Belediye’nin yapısı da değiştirildi. Cemiyet, her şube dahilinden seçilecek altışar üyeden oluşacak ve üç yıl süre ile görev yapacaktır. Görüldüğü gibi, belediye yönetiminde dairelerin tüzel kişiliklerinin ve meclislerinin ortadan kaldırılması ile oluşan bu yeni yapı, daha merkeziyetçi bir vesayet anlayışını sergiliyordu.

İstanbul dışındaki belediye örgütlenmesi, l864 yılından itibaren kurulmaya ve gelişmeye başladı. İlk kurulmaya başlanan belediyeler, liman şehirleri ile önemli ulaşım merkezlerindeki ve ekonomik yönden kısmen gelişmiş kentlerde kuruldu.

1877 tarihli Vilayetler Belediye Kanunu, seçme ve seçilme hakları ve meclisin görev süresi gibi bazı konularda Dersaadet Belediye Kanunu’ndan farklı hükümler içermektedir ve daha az değişikliğe uğramıştır. Kanunun birinci maddesi, her şehir ve kasabada bir belediye meclisi kurulmasını öngörmektedir. Belediye meclisine üye olarak seçilebilmek için gerekli olan emlak vergisi miktarı, 250 kuruştan 100 kuruşa düşürülmektedir. Seçmen olabilmek için de yıllık 50 kuruş emlak vergisi ödemek gereklidir. Belediye meclisi, yöre nüfusunun durumuna göre 6-12 kişiden oluşacak ve 4 yıl hizmet görecektir. Belediye başkanı, belediye meclisi üyeleri arasından devletçe atanacaktır. Ancak bu hüküm, 1914 yılında değiştirilmiş, belediye başkanının, belediye meclisi üyeleri arasından atanması kuralı kaldırılmıştır. Bunun yerine kanunda “erbab-ı iktidardan bir zat” ın atanması kuralı getirilmiştir.10

Osmanlı belediye tecrübesi, bir özentiden mi, ya da ihtiyaçtan mı doğdu veya her ikisi birden mi etkili oldu? Tanzimat’a kadar olan dönemde kent hizmetleri, kadılar, muhtesipler, mimar ağaları, vakıflar ve esnaf kuruluşları gibi değişik kurumlar tarafından yürütülmekte; hizmetleri bir elden yürütmeye yönelik bir yapı oluşturulmamıştı. Kent sorunlarının bütüncül bir yaklaşım içinde ele alınması ve 19. yüzyıl Avrupası’nda öne çıkan eşitlikçi ve katılımcı yönetim anlayışının Osmanlı toplumuna aktarılması ve dolayısıyla kentlerin yönetimine sınırlı düzeyde de olsa halkın katılması gibi pragmatik ihtiyaçlar, belediyeleri doğuran temel faktörler arasında yer almıştı. Dış zorlamalar olduğu kadar, iç ihtiyaçlar da belediye yönetimini gerektiriyordu. Klasik Osmanlı kurumlarıyla şehirlerin değişen ihtiyaçlarını karşılamak olanaklı görünmüyordu. Ancak Osmanlı yönetimi, belediyeleri yalnızca şehirlerin imarı, inşası ve güzelleştirilmesine yönelik bir altyapı kurumu gibi algıladı, onun temsil ve yönetime katılmaya ilişkin siyasi boyutunu önemsemedi.

Yerel temsil sistemine dayanmadığı ve organları atama yoluyla işbaşına geldiği için belediyelerin güçlendirilmesi yönünde yeterince mahalli talep ve baskı da gelişemedi, merkeze bağımlı ve onun desteği ölçüsünde görev yapabilen idari kurumlar olmaktan kendilerini kurtaramadılar. Bu dönemde belediyelerle ilgili olarak çok sayıda nizamnamenin hazırlanmış olması, bu kurumları istikrarlı bir şekilde geliştirme arzusundan çok, Tanzimat’ın temel niteliğini oluşturan “tanzim etme” ya da “düzenleme” alışkanlığının bir sonucu olarak değerlendirilmelidir. Çünkü, uygulama, her zaman yasal düzenlemelerde olduğu gibi gelişmemiştir.

Prens Sabahattin’in “adem-i merkeziyet” ve “teşebbüs-ü şahsi” esaslarına dayanan yönetim düşüncesi yerine Ahmet Rıza’nın temsil ettiği, “devletçi”,”merkeziyetçi” ve “bürokratik” idare anlayışı, II. Meşrutiyet’in hakim özellikleri olarak Cumhuriyet dönemine miras olarak intikal etti.

Belediyecilikte Yeni Bir Dönem

Ankara’nın başkent olmasından sonra, İstanbul örneğinde olduğu gibi, bu kente farklı bir belediye statüsü kazandırılması için 16 Şubat 1924 tarihinde “Ankara Şehremaneti Kanunu” çıkarıldı. Şehremaneti’nde, hükü-

met tarafından atanan bir şehremini ile 24 üyeden oluşan “Cemiyet-i Umumiye-i Belediye” görev yapacaktı. Ancak Ankara Şehremaneti’nin statüsü, bazı bakımlardan İstanbul Şehremaneti’nden farklılık göstermekteydi. Ankara Şehremaneti’nde, seçme ve seçilme hakkına sahip olabilmek için belirli miktarda emlak vergisi verme kuralı kaldırıldı. Belediye bütçesinin tasdiki, kadrolarının ve maaşlarının belirlenmesi yetkisi, İçişleri Bakanlığı’na verildi. İstanbul’da bu yetki Şehremaneti’ne aitti. Bu düzenlemeler, hem vesayetçi siyaset anlayışı sergilemekte, hem de Ankara’nın imar ve inşasıyla devletin yakından ilgilenmek istediğini göstermektedir. Ankara’nın imarındaki başarısı ile rejimin başarısı arasında yakın bir ilişki kurulmaktaydı.

Cumhuriyet yönetimi, önce köy idarelerinin statüsünü düzenlemekle işe başladı (1924); daha sonra belediyelere yeni bir biçim kazandırmak için 1930 yılında, bugün halen yürürlükte olan 1580 sayılı Belediye Kanunu’nu kabul etti. Cumhuriyet yönetimi, Osmanlı’dan 389 belediye devralmıştı. Bu sayı 1930’da 492’ye yükseldi.11 İlk belediye seçimlerinin yapıldığı tarihte, belediye sayısının 502 olduğu anlaşılmaktadır.

Yerel yönetim sistemini aldığımız Fransa’da köy ve belediyeler “komün” statüsünde örgütlenmelerine rağmen, gerek Osmanlı yönetimi, gerekse Cumhuriyet yönetimi, köylerin yönetimi ile şehirlerin yönetimini farklı biçimlerde düzenleyerek idare etmeyi tercih etmişlerdir. Şehir ve kasabaların modernleştirilmesi daha öncelikli bir konuydu.

Cumhuriyet döneminde devletçilik, modernleşme ve parti-devlet bütünlüğü düşünceleri, belediyelerin statüsünün belirlenmesinde yönlendirici temel ilkeler oldu.12 1929 Dünya Ekonomik Krizi, devletin ekonomi üzerindeki rolünü artırdığı ve dolayısıyla yapı ve fonksiyonlarının genişlemesi sonucunu doğurduğu için, bu gelişmeden belediyeler de nasibini aldı. Bu sebeple Kanun, belediyeler için çok geniş bir görev alanı tanımlaması ortaya koydu. Kanunun geniş bir görev alanı çizmiş olmasını, dönemin İçişleri Bakanı, belediye sosyalizminden etkilenmek olarak açıklamıştır.13

Belediye Kanunu, İstanbul ve Ankara’nın ayrı ayrı kanunlarla düzenlenen farklı statülerine son vererek, bütün belediyeleri bir yasal çatı altında topladı ve belediyeler arasında eşitlik getirmeyi amaçladı. Bu düzenleme, her belediyeye eşit gelişme fırsatı verileceğinin bir ifadesidir. Bununla beraber, İstanbul’da vilayet ile belediyeyi birleştirmesi, İstanbul valisinin aynı zamanda belediye başkanı olması, Ankara’da belediye başkanının seçimini İçişleri Bakanı’na bırakması gibi düzenlemeler, iki büyük kentte eşitliğin istisnaları olarak dikkat çekmiştir.

1580 sayılı Belediye Kanunu’nun görev ve yetkilerle ilgili düzenlemesi, “sayma” (tâdâdi) ve “genel yetki” ilkelerine birlikte yer verdiği için, zamanın değişen şartlarına uyum sağlayabilecek esnekliği bünyesinde taşımış, bu nitelik onun ömrünü uzun kılacak faktörlerin başında yer almıştır.

1930’dan itibaren kurulan parti-devlet bütünlüğü, “siyaset” ile “idare” arasında fonksiyonel bir farklılaşmaya gidilmesini engelledi. Vali ve kaymakamlar, idari görevlerinin yanında, siyasi konularla da uğraşmaya başladılar ve belediye başkanlarını ve meclis üyelerini “siyasi” yönden de denetleme olanağı elde ettiler. Merkezi yönetimle yerel yönetimlerin iç içeliği anlayışı ve idari vesayet kurumunun kapsam olarak genişletilmesi, belediyelerin demokratik yönden gelişmelerini olumsuz yönde etkilemiştir.