Natureza: Auditoria Operacional

Proposta para correção: antes da atuação do TCU, os gestores já estavam providenciando a adoção de medidas saneadoras, como a busca junto à sociedade de doações, como as realizadas para a construção do Setor de Oncologia e definição de prioridades na aplicação dos recursos do PROHOSP.

Recomendar ao Congresso Nacional que fixe percentuais de contribuição inerentes a cada uma das três esferas de governo para cobertura da despesa inerente à prestação de assistência à saúde nos HUs e para dotá-los de infraestrutura adequada ao desenvolvimento de suas atribuições.

11.29 – Achado: ausência de protocolos clínicos para a totalidade das áreas do HU.

Critério: necessidade de protocolos clínicos que padronizem os procedimentos a serem adotados, resguardando os profissionais de saúde e os pacientes a serem atendidos.

Evidência: protocolos incipientes para a especialidade pediátrica e ausência, no Relatório de Gestão de 2008 (TC 015.203/2009-3), de formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas às análises de protocolos clínicos.

Causas: ausência de elaboração dos protocolos clínicos.

Efeitos: ausência de padronização dos procedimentos clínicos a serem adotados pelos profissionais de saúde.

Proposta para correção: recomendar ao HU que sejam elaborados os protocolos clínicos inexistentes, contemplando, no Relatório de Gestão, a formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas à sua análise.

11.30 – Achado: ausência de Procedimento Operacional Padrão – POP para vários setores da área administrativa, como contábil, financeira, patrimonial, etc.

Critério: necessidade de procedimento detalhado para diversas áreas como para o cálculo dos custos, padronizando uma rotina que torne o cálculo mais exato e uniforme.

Evidência: ausência de POP para diversos setores do HU e ausência, no Relatório de Gestão de 2008 (TC 015.203/2009-3), de formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas às análises de POP´s.

Causas: inexistência de rotinas para elaboração de POP´s.

Efeito: Possibilidade de contratempos e imperfeições nas áreas contábil, financeira, patrimonial etc, podendo gerar demandas extras de recursos humanos e de tempo, em decorrência da ausência de POP´s.

Proposta: recomendar que o HU complemente a padronização de rotinas e fluxo de processos na área administrativa para cobrir as suas funções essenciais, customizando os POP existentes e contemplando, no Relatório de Gestão, a formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas à sua análise.

11.31 – Achado: ausência de área climatizada, na farmácia, para a conservação de insumos a serem armazenados sob temperaturas específicas.

Critério: A partir da consolidação de dados do sistema REHUF, os insumos passaram a ser adquiridos para o conjunto dos HUs do país (economia de escala), em substituição às aquisições isoladas por cada um dos HU. Tal alteração gerou a necessidade de construção de área climatizada com capacidade de armazenamento compatível com o novo modelo de aquisição. Art. 198, inciso III e §1º da CF/88.

Evidência: entrevista com as responsáveis pelo Setor de Estatística e de Almoxarifado.

Causas: implantação de nova sistemática de aquisições incompatível com a capacidade instalada de armazenamento do HU.

Efeitos: possibilidade de eventual perda de insumos, em decorrência da aquisição de quantidades superiores à capacidade de armazenamento.

Proposta para correção: recomendar que o HU, de acordo com a disponibilidade financeira e com suas prioridades, edifique área climatizada para armazenar os produtos que necessitam ser conservados em temperaturas específicas ou pactuar, com os fornecedores, a realização de compras em quantidades; mas com entrega parcelada, de acordo com a demanda do Hospital (antes da atuação do TCU, os gestores já estavam negociando a entrega parcelada dos produtos).

11.32 – Achado: ausência de política e de normas que disciplinem a obtenção de doações e de recursos oriundos da sociedade civil.

Critério: necessidade de definição de política e de norma que padronizem e uniformizem os procedimentos relacionados ao recebimento de doações e à obtenção de recursos oriundos da sociedade civil, com vistas a melhor atender os princípios constitucionais da eficiência e do atendimento universal.

Evidência: solicitada a fornecer as fontes de financiamento do HC, na rubrica de capital, nos exercícios de 2005 a 2008, o HU relacionou apenas fontes governamentais (MEC, FNS e PROHOSP). O Diretor Administrativo informou que o Hospital recebe doações eventuais da sociedade, como a edificação do Setor de Oncologia (moderno e bem equipado em contraposição ao Pronto Socorro, antigo e precário). Após a doação, alguns doadores retiram-se do processo e outros almejam participar da vida hospitalar.

Causa: o HU não possui norma nem política que disciplinem as doações.

Efeito: doações não concatenadas com as necessidades do Hospital, como:

a) a de veículos para servirem de ambulância, que não atingem os fins pretendidos pela precária condição de funcionamento e/ou indisponibilidade de peças no mercado nacional; e

b) a de lençóis não padronizados com as peças existentes, conduzindo o HU a empreender esforços para realocar a doação recebida em desacordo com as suas necessidades.

Proposta: recomendar aos HUs que estabeleçam políticas e procedimentos sistemáticos para a captação de recursos e de doações, normatizando a prática de forma a maximizar o aproveitamento dos recursos que não sejam oriundos de entes governamentais.

11.33 Achado: a FAEPU não tem contabilizado as despesas de depreciação do HU.

Critério: normas de contabilidade, inclusive pública, que determinam a contabilização da depreciação.

Evidência: somente a Bioengenharia contabiliza a depreciação dos equipamentos eletromédicos (software SGE), conforme informação do item 42, fls. 33, v.p. Os demais cálculos não são realizados. A FAEPU apresentou quadro demonstrativo das receitas e despesas do HU, contabilizando zero para a rubrica depreciação, de 2005 a 2008 (fls. 68/69, anexo 3).

Causa: ausência de adoção de critérios contábeis relacionados à contabilização da depreciação.

Efeito: A ausência de contabilização da depreciação gera distorção entre a realidade e os balanços e demonstrativos contábeis (sobreavaliação de ativos permanentes e subavaliação das despesas de depreciação) e compromete a tomada de decisões pela administração, pelos gestores públicos e pela sociedade em geral, pois baseada em uma visão incorreta da situação patrimonial e operacional.

Proposta para correção: recomendar ao HU que avalie a situação dos itens de seu ativo permanente, registrando-os segundo a depreciação a que estiverem sujeitos, ajustando as despesas de depreciação acumuladas no correspondente Demonstrativo de Receitas e Despesas.

Processo de Contratualização

11.34 – Achado: interregno de atuação da Comissão de Acompanhamento do processo de contratualização, em decorrência da transição administrativa na UFU, no Hospital das Clínicas, na Prefeitura de Uberlândia e na Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia.

Critério: necessidade de portaria vigente e de fiscalização do alcance das metas contratualizadas pela Comissão de Acompanhamento com vistas à realização de eventuais ajustes.

Evidência: relatórios repassados pelo gestor local (Secretário Municipal de Saúde de Uberlândia) evidenciando que as últimas reuniões da Comissão de Acompanhamento (fls. 170/191, anexo 2) ocorreram em agosto (uma), setembro (uma), outubro (duas) e novembro (uma) de 2008 e envio de indicação dos membros do HU para integrarem a nova comissão a ser nomeada pelo gestor local. Não foram apresentadas as atas relacionadas às eventuais reuniões da Comissão, em 2009.

Causas: ausência de elaboração da portaria que nomeia Comissão de Acompanhamento do processo de contratualização, em decorrência da transição administrativa nas diversas instituições que possuem membros na Comissão (Secretaria Municipal de Saúde, Universidade Federal de Uberlândia, Ministério Público Estadual e Conselho Municipal de Saúde).

Efeitos: ausência de acompanhamento pela Comissão responsável pela avaliação do processo de contratualização, nos seis primeiros meses de 2009.

Proposta para correção: antes da atuação do TCU, os gestores já estavam providenciando a adoção de medidas saneadoras, pois o Reitor, por meio do Ofício OF/R/UFU nº 342, de 15/6/2009, encaminhou ao Secretário Municipal de Saúde os nomes dos representantes da UFU na Comissão de Acompanhamento, que deve voltar a se reunir após a publicação da nova Portaria. A ausência de acompanhamento é, em parte, suprida pela excelente articulação existente entre as instituições envolvidas no processo de contratualização.

Recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia que agilize a publicação da portaria que nomeia a Comissão de Acompanhamento das metas do processo de contratualização, reduzindo o interregno no qual a Comissão não desenvolveu suas atribuições, por ausência de portaria vigente (janeiro a julho de 2009).

OUTROS

11.35 – Achado: Presença do Instituto Médico Legal – IML nas dependências do Hospital das Clínicas de Uberlândia, quando deveria estar localizado em prédio da Polícia Civil.

Critério: incompatibilidade entre a atual localização e as atribuições inerentes ao HU.

Evidência: visita nas dependências do HU.

Causas: localização do IML no âmbito do HU desde a sua criação.

Efeitos:

Proposta: recomendar ao HU que realize gestões junto à Polícia Civil de forma a retirar o Instituto Médico Legal das dependências do HU.”
8. Diante de tais evidências, a equipe de auditoria, após elaborar um conjunto de propostas de natureza sistêmica que foi devidamente considerado por ocasião da consolidação da Foc, formulou as seguintes sugestões específicas para tratamento das situações encontradas no HC/UFU (fls. 188/189):
“12. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO ESPECÍFICA PARA O HU/UFU

12.1 Recomendar ao Hospital Universitário de Uberlândia que, no novo Regimento Interno:

a) estabeleça mecanismos de escolha do Diretor-Geral sem a interferência da FAEPU; (item 11.5)

b) contemple a concentração das decisões gerenciais e das ações de caráter administrativo nas diretorias do HU, com vistas a agilizar a implantação da autonomia e da independência preconizadas pela Portaria SPO/MPO nº 4, de 29/4/2008 (item 11.7);

c) contemple estrutura adequada para o adimplemento de suas atribuições, incluindo instâncias responsáveis pelos encargos de natureza orçamentária, gestora e de pagamento, de modo a alcançar a independência e a autonomia preconizadas por meio da Portaria SPO/MPO nº 4, de 29/4/2008 (item 11.9);

d) contemple estrutura administrativa adequada, avocando as atribuições exercidas pela FAEPU que não estejam em consonância com os normativos que regem a relação entre as instituições federais de ensino superior e as fundações que lhes dão apoio, observando as diretrizes elencadas no Acórdão nº 2.731/08 – Plenário (item 11.10 – a);

e) contemple estrutura adequada para o adimplemento de suas atribuições, incluindo instâncias responsáveis pelos encargos de natureza orçamentária, gestora e de pagamento, de modo a alcançar a independência e a autonomia preconizadas por meio da Portaria SPO/MPO nº 4, de 29/4/2008 (item 11.16); e

f) realize gestões junto à Polícia Civil de forma a retirar o Instituto Médico Legal das dependências do HU (item 11.35).

12.2 Recomendar ao Hospital Universitário de Uberlândia que:

a) após a aprovação do novo Regimento Interno, adote processo sistemático e detalhado de planejamento das ações para as unidades internas, com definição de metas, indicadores, atribuindo responsabilidade por resultados, implantando mecanismos de incentivo, prazos e definindo recursos, de modo a contemplar as necessidades assistenciais e as voltadas ao ensino e à pesquisa (item 11.6);

b) envide esforços junto à Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia para que o valor transferido para a cobertura das despesas decorrentes da extrapolação do teto do processo de contratualização seja tempestivo (item 11.13);

c) estabeleça política e procedimentos para a captação de recursos oriundos da utilização de instalações e serviços dos HU disponibilizados a terceiros, de forma sistemática (item 11.17ª);

d) efetue gestões junto à Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia, com vistas a celebrar eventual parceria consubstanciada na contratação, pela Prefeitura, da prestação de serviços no âmbito do laboratório de análises clínicas (item 11.17b);

e) na customização do sistema de custos, compatibilize os centros de custo com os setores do HU, previstos no seu organograma, de forma a facilitar a adoção de decisões gerenciais com base nas informações disponibilizadas pelo sistema em desenvolvimento (item 11.19);

f) estabeleça procedimentos necessários para que a taxa de absenteísmo dos profissionais de saúde seja devidamente controlada, implantando a folha de ponto, ou outro sistema de controle, para a totalidade dos servidores (item 11.25);

g) elabore os protocolos clínicos inexistentes, contemplando, no Relatório de Gestão, a formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas à sua análise (item 11.29);

h) complemente a padronização de rotinas e fluxo de processos na área administrativa para cobrir as suas funções essenciais, customizando os POP existentes e contemplando, no Relatório de Gestão, a formalização de diretrizes para elaboração e observações relativas à sua análise (item 11.30);

i) de acordo com a disponibilidade financeira e com suas prioridades, edifique área climatizada para armazenar os produtos que necessitam ser conservados em temperaturas específicas ou pactuar, com os fornecedores, a realização de compras em quantidades; mas com entrega parcelada, de acordo com a demanda do Hospital (item 11.31);

j) avalie a situação dos itens de seu ativo permanente, registrando-os segundo a depreciação a que estiverem sujeitos, ajustando as despesas de depreciação acumuladas no correspondente Demonstrativo de Receitas e Despesas (11.33); e
12.3 Recomendar ao Governo do Estado de Minas Gerais e à Prefeitura de Uberlândia que incrementem a instalação das redes de saúde pública estadual e municipal, com vistas a minimizar a sobrecarga sobre o HU (item 11.1).

12.4 Recomendar à Fundação Assistência, Estudo e Pesquisa de Uberlândia – FAEPU que, até a definitiva estruturação administrativa do Hospital Universitário de Uberlândia e enquanto estiver gerindo recursos oriundos do SUS/FNS:

a) quando realizar licitações com recursos federais, observe a legislação aplicável à realização de despesas (Lei de Licitações), efetuando adiantamentos apenas em casos excepcionais (Decreto nº 4.320/1964) (item 11.10 – b); e

b) somente o utilize para prestação de assistência à saúde, abstendo-se de realizar investimentos em equipamentos (item 11.12).

12.5 Recomendar à Universidade Federal de Uberlândia que regulamente a Portaria Normativa nº 7, de 22/6/2009, que dispõe sobre mestrado profissional na Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES (item 11.26).

12.6 Recomendar à Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia que agilize a publicação da portaria que nomeia a Comissão de Acompanhamento das metas do processo de contratualização, reduzindo o interregno no qual a Comissão não desenvolveu suas atribuições, por ausência de portaria vigente (janeiro a julho de 2009) (item 11.34).

12.7 Recomendar à alta administração da Universidade Federal de Uberlândia – UFU, da Fundação Assistência, Estudo e Pesquisa de Uberlândia – FAEPU e do Hospital Universitário de Uberlândia que envidem esforços no sentido de solucionar o crescente endividamento relacionado à gestão do HU, inclusive com gestões junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministério da Saúde, Ministério da Educação, Governo do Estado de Minas Gerais e Prefeitura Municipal de Uberlândia, de forma a assegurar a continuidade de sua missão institucional (item 11.11).”
9. O diretor técnico supervisor e a secretária da Secex/MG (fls. 190) endossaram as conclusões e encaminhamentos propostos pela equipe de auditoria.
É o Relatório.

VOTO
Trago à apreciação deste Plenário uma das auditorias operacionais executadas no âmbito da fiscalização de orientação centralizada – Foc realizada nos hospitais universitários – HU vinculados às instituições federais de ensino superior.

2. O relatório consolidado da Foc foi apreciado por este colegiado na sessão de 25/11/2009, por intermédio do acórdão /2009, e resultou na formulação de determinações, recomendações e comunicações a diversas instâncias dos poderes Legislativo e Executivo, com o intuito de aperfeiçoar a gestão administrativa, as atividades de extensão, ensino e pesquisa e os serviços médicos e assistenciais oferecidos pelos hospitais universitários.

3. O trabalho específico ora em análise foi efetuado no Hospital de Clínicas da Universidade Federal de Uberlândia/MG – HC/UFU, cuja extrema importância para o atendimento à saúde nas regiões do Triângulo Mineiro e do Alto Paranaíba decorre do porte daquela unidade, superior ao do Hospital de Clínicas da capital do Estado, e do fato de ser o único hospital público de referência para procedimentos médicos de média e alta complexidade no município de Uberlândia, que não dispõe de hospital municipal ou estadual, e nas regiões há pouco mencionadas. Assim, o HC/UFU possui o único pronto-socorro aberto 24 horas por dia e é o principal responsável pelo atendimento a cerca de 2,5 milhões de pessoas.

4. Foram avaliados processos internos do HC/UFU nas áreas de gestão estratégica, recursos financeiros, pessoal, materiais e insumos, sistemas de informação, avaliação de desempenho institucional e contratualização.

5. A primeira constatação obtida é que o HC/UFU possui duas entidades mantenedoras: a própria universidade e a fundação de apoio a ela vinculada, a Fundação Assistência, Estudo e Pesquisa de Uberlândia – Faepu, efetiva responsável pela gestão financeira do hospital.

6. No tocante ao financiamento, verificou-se que os recursos da assistência à saúde provêm do Sistema Único de Saúde – SUS e do Fundo Nacional de Saúde – FNS e são transferidos pelo governo federal ao município, em seguida à universidade e, por fim, à Faepu. Já os recursos para custeio do ensino e da pesquisa são oriundos da UFU, a partir de transferências do MEC, do FNS e de verba interministerial.

7. Foi percebido também que o volume de recursos colocados à disposição do hospital é insuficiente para cobrir suas necessidades e gera grande parte de suas carências e inadequações administrativas. Basicamente, o problema decorre da indefinição da responsabilidade orçamentária e financeira de cada esfera de governo no custeio das atividades do hospital.

8. A conseqüência da insuficiência financeira é o crescente endividamento da gestora financeira do hospital, a Faepu, que incorre em um déficit de aproximadamente R$ 500 mil por mês para viabilizar o cumprimento da missão institucional do HC/UFU.

9. Além disso, segundo informações colhidas junto à Faepu (fl. 26), as dívidas daquela fundação de apoio constituídas em razão de atividades de interesse do HC/UFU montavam, em dezembro de 2008, a cerca de R$ 74,7 milhões, valor que, se não for equacionado, terminará por comprometer o funcionamento do hospital, eis que já ocorrem atrasos no pagamento de fornecedores de próteses.

10. A esse respeito, acrescente-se que, segundo o diretor-executivo da Faepu, seria administrável uma dívida correspondente a até três meses de faturamento. Contudo, a dívida hoje já alcança o patamar de cinco meses de faturamento, o que demonstra que a situação é insustentável.

11. No que tange à gestão estratégica, notou-se que o hospital não possui estrutura administrativa que lhe permita assumir as atividades que hoje são desenvolvidas pela Faepu, o que inviabiliza o exercício da autonomia. Além disso, as demandas com que é confrontado o HC/UFU para prestação de atendimento à saúde comprometem o desenvolvimento do ensino e da pesquisa, outras de suas atribuições precípuas e que também são prejudicadas pela inexistência de uma estrutura institucional formal responsável pelas correspondentes atividades.

12. Na área de pessoal, a principal constatação foi a ausência de reposição de servidores estatutários que se afastam, o que força a contratação de terceirizados, sob o regime da CLT, pela Faepu. Com isso, passam a coexistir dois regimes laborais e de remuneração distintos para trabalhadores com funções idênticas, o que acarreta tensões de relacionamento e desmotivação que terminam por influenciar a qualidade dos serviços prestados, apesar dos esforços do HC/UFU no tocante à capacitação e ao acompanhamento do cumprimento de metas.

13. No campo da gestão de materiais, equipamentos e insumos, foi verificada a obsolescência ou a inadequação de parte das instalações do hospital para a prática médica, a existência de novas instalações ainda não inauguradas em virtude da carência de pessoal, a inexistência de procedimentos operacionais padronizados nas áreas administrativas e a ausência quase absoluta de protocolos clínicos na área médica.

14. Na área de sistemas de informação, foram registrados esforços, com resultados relativamente incipientes, no sentido de desenvolver sistemas eletrônicos, inclusive de custos, integrados com sistemas externos, de forma a garantir a obtenção de dados confiáveis e uniformes.

15. Na avaliação do desempenho institucional do hospital, hoje centrada em sua ouvidoria, foi notada a existência de estatísticas e outros instrumentos, sem que, no entanto, haja efetiva utilização dos elementos disponíveis para alocação de recursos e implementação de medidas corretivas.

16. No que diz respeito à contratualização, que a equipe de auditoria entendeu haver contribuído para melhoria de desempenho do HC/UFU ao fixar objetivos, metas e medidas de incremento de eficácia, foi anotado que o hospital já faz uso da totalidade de sua atual capacidade instalada e não tem meios de atender a novas demandas assistenciais.

17. Entre as boas práticas detectadas, as que mais interessa ressaltar, eis que se encontram no âmbito da atuação do próprio hospital, são o elevado comprometimento do corpo institucional, a articulação eficaz com Secretaria Municipal de Saúde no que concerne à superação do teto para cobertura da assistência à saúde, a redução drástica na rejeição e glosa do faturamento de assistência à saúde, os esforços para desenvolvimento de um sistema de custos, os esforços para desenvolvimento de competências internas por meio da capacitação de profissionais e da aquisição de equipamentos, a adesão aos pregões de nível nacional após a implantação do sistema de informações dos hospitais universitários – Rehuf, a integração com a comunidade local na busca de recursos, a preocupação com o cuidado humanizado, o ingresso no processo de acreditação e a presença de corpo diretor qualificado, que inclui renomados especialistas e um certificador de hospitais de ensino do MEC.

18. Registrou a equipe de auditoria, também, as iniciativas já tomadas pela administração do HC/UFU para superar algumas das inconsistências e dificuldades detectadas, tais como a modificação do Regimento Interno para criar diretorias de enfermagem e de ensino, pesquisa e extensão, a oferta de treinamento gerencial à alta administração e tentativa de redução da defasagem salarial dos empregados contratados sob a égide da CLT pela Faepu.