Natureza: Auditoria Operacional

11.16 – Achado: separação patrimonial, financeira e orçamentária do HU em relação à Universidade ainda é incipiente.

Critério: Portaria SPO/MPO nº 04, de 29/4/2008.

Evidência: de acordo com o item 20 do Ofício nº 6 – DIRAH, de 28/7/2009 (fls. 25, v.p.):

a) a Unidade Gestora criada especificamente para o HU, a partir de 1/6/2008 (150233), não tem sido utilizada para custear a totalidade das despesas de custeio do Hospital; e

b) a Unidade Orçamentária específica criada para o HU (26396) não foi utilizada para estipular sua previsão orçamentária para 2009.

Em um processo de pagamento do HC, o Diretor-Geral ainda não dispõe da autonomia de que necessita, estando vinculado, em determinadas decisões e contratos, à Universidade. Algumas informações administrativas, financeiras e orçamentárias ainda estão concentradas na Pró-reitoria de Planejamento da UFU. De acordo com o Ofício nº 6 – DIRAH, de 28/7/2009, não houve o rateio entre a UFU e o HU das despesas decorrentes dos contratos terceirizados (fls. 25, v.p.).

c) por meio da Portaria R nº 145, de 15/1/2009 (fls. 132/133, v.p.), o excelentíssimo Reitor da UFU definiu como competentes para assinar ordens bancárias, cheques, guias de recolhimentos, abonar em documentos e outros formulários relativos à movimentação financeira, na condição de gestores financeiros, o Diretor Financeiro da UFU, mesma qualificação atribuída ao Diretor Administrativo do HU, evidenciando o compartilhamento de despesas.

Causas: decisão de segregação é recente e, por se tratar de Hospital que presta enorme volume de serviços assistenciais, a implantação da migração deve ser gradual. Ademais, o HU não dispõe, até o momento, de estrutura administrativa apta a gerir a totalidade das funções que deve desempenhar.

Efeitos: ausência de autonomia dos ordenadores de despesa do HU.

Proposta para correção: recomendar ao HU que, no novo Regimento Interno, contemple estrutura adequada para o adimplemento de suas atribuições, incluindo instâncias responsáveis pelos encargos de natureza orçamentária, gestora e de pagamento, de modo a alcançar a independência e a autonomia preconizadas por meio da Portaria SPO/MPO nº 04, de 29/4/2008.

11.17 – Achado: ausência de mecanismos que lhe permitam utilizar as oportunidades de arrecadação de receitas decorrentes do uso, por pessoas privadas, das instalações e dos serviços do HU. O incremento na arrecadação contribuiria para solucionar o crescente endividamento do HU, via FAEPU; e para aprimorar o cumprimento de sua missão institucional.

Critério: princípios constitucionais da eficiência e da indisponibilidade do interesse público. A participação da comunidade constitui diretriz do Sistema Único de Saúde (Constituição Federal art. 198, inciso III), a ser financiado por dotações orçamentárias do Poder Público, além de outras fontes (CF, art. 198, §1º).

Evidência: A título de comparação com outro HU, a Demonstração do Resultado, de 2007 e 2008, da Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Assistência do Hospital das Clínicas de Ribeirão Preto – FAEPA evidencia a contabilização de receitas anuais nas seguintes rubricas, em 2008: locações: R$ 391.510,00; estacionamentos: R$ 388.883,00; centro de convenções: R$ 975.392,00; e cursos e concursos: R$ 1.933.856,00.

O Demonstrativo das Receitas da FAEPU, mantenedora do HU, correspondente aos anos 2005/2008 (fls. 68/77, anexo 3), não apresenta a contabilização de receitas nas rubricas acima (fls. 68/69, , anexo 3).

Outra oportunidade consiste na eventual parceria que poder-se-ia estabelecer entre o HU e a Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia, com vistas à contratação pela Prefeitura da prestação de serviços no laboratório de análises clínicas, único setor do HU com capacidade ociosa (entrevistas).

Causa: ausência de política de arrecadação de recursos a partir da utilização de instalações e de serviços do HU disponibilizados a terceiros.

Efeito: perda da oportunidade de gerar novas opções de receitas.

Proposta: a) recomendar o estabelecimento de política e procedimentos para a captação de recursos oriundos da utilização de instalações e serviços dos HU disponibilizados a terceiros, de forma sistemática;

b) recomendar ao HU que efetue gestões junto à Secretaria Municipal de Saúde de Uberlândia, com vistas a celebrar eventual parceria consubstanciada na contratação, pela Prefeitura, da prestação de serviços no âmbito do laboratório de análises clínicas.

11.18 Achado: carência de dotação orçamentária suficiente para custeio dos HUs.

Critério: princípios constitucionais da eficiência (art. 37) e do ensino ministrado com garantia de padrão de qualidade (art. 206, VII); prescrição constitucional para que as ações e serviços públicos de saúde sejam organizados de acordo com as diretrizes de descentralização, atendimento integral e participação da comunidade (art. 198). Situado na confluência das áreas de ensino e de educação, o HU destina-se a propiciar condições para que estudantes da área de saúde aprimorem o aprendizado, exercendo a prática hospitalar; e a prestar os melhores serviços em saúde à população. As funções do HU relativas à educação devem ser suportadas pela União, mas as relativas à saúde, por constituírem um sistema único conforme a Constituição, devem ser custeadas pelos três níveis de governo (União, estados ou Distrito Federal e municípios).

Evidência: Constatamos a existência de contribuições dos governos de Minas Gerais e de São Paulo em favor dos hospitais de seus respectivos estados, caracterizando exceções no contexto nacional. De acordo com informações do HU, o Governo de Minas Gerais contribui com R$ 600.000,00 mensais, a título de investimento, pelo programa PROHOSP; já o Governo de São Paulo contribui tanto a título de investimento quanto de custeio.

Causa: ausência de suporte orçamentário adequado para que os hospitais universitários exerçam sua função; pois, na saúde, requer suporte financeiro dos três níveis da federação.

Efeito: déficit orçamentário e financeiro nos hospitais universitários.

Proposta para correção: a) recomendar que os HUs fixem parâmetros contábeis para a individualização de seus gastos originados das atividades de educação e de saúde;

b) recomendar que o TCU estabeleça o entendimento de que os gastos vinculados à saúde, nos HUs, constituem obrigações a serem custeadas pelas três esferas de governo; e

c) recomendar que o Congresso Nacional fixe percentuais de contribuição inerentes a cada uma das três esferas de governo para cobertura da despesa inerente à prestação de assistência à saúde nos HUs e para dotá-los de infraestrutura adequada ao desenvolvimento de suas atribuições.

11.19 – Achado: os centros de custo que recebem os lançamentos contábeis dos gastos do HU não acompanham os setores do Hospital disciplinados no atual Regulamento.

Critério: necessidade de adaptar os centros de custos ao organograma do HU, facilitando a adoção de decisões gerenciais com base nos custos específicos de cada setor.

Evidência: lançamento de despesas em centros de custos que não estão contemplados no atual Regulamento do HU (fls. 112/117, anexo 1 e fls. 67/80, v.p.).

Causas: incompatibilidade entre os centros de custo e os setores do HU.

Efeitos: distorções nos lançamentos, como a aquisição de sacos plásticos, cujo lançamento é feito como custo da limpeza; apesar de grande parte do consumo atender à demanda da enfermagem, comprometendo a confiabilidade e a fidedignidade da adoção de decisões gerenciais com fulcro no sistema de custos.

Proposta para correção: recomendar ao HU que, na customização do sistema de custos, compatibilize os centros de custo com os setores do HU, previstos no seu organograma, de forma a facilitar a adoção de decisões gerenciais com base nas informações disponibilizadas pelo sistema em desenvolvimento.
Gestão de Pessoal

11.20 – Achado: para algumas especialidades médicas, se observadas as normas que regem a atuação dos profissionais, sobretudo carga horária, os atuais profissionais do HU seriam insuficientes para atender à demanda pela prestação de serviços de assistência em saúde durante o plantão hospitalar.

Critério: observância das normas que regem a atuação dos profissionais de saúde.

Evidência: no caso de anestesistas, Uberlândia dispõe de poucos profissionais, sendo que a maioria já presta serviços no HU. Ainda que existissem vagas para preenchimento, via concurso público, não haveria profissionais aptos e disponíveis, no mercado local, para atender a totalidade do plantão hospitalar (entrevista).

Causas: incompatibilidade entre os normativos que regem a matéria e a situação operacional do HU, pois há um limite de horas de plantão por profissional que associado ao número insuficiente de pessoal impossibilita a operacionalização do plantão hospitalar durante toda a semana.

Efeitos: a necessidade de observância da legislação aplicável à matéria conduziu à suspensão de, aproximadamente, 300 cirurgias neste ano.

Proposta para correção: recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que disponibilize vagas para a contratação de profissionais no âmbito dos HU, como por exemplo anestesistas, de modo a possibilitar a observância da legislação vigente, sobretudo no que concerne à carga horária máxima por profissional, sem que haja solução de continuidade na prestação de assistência à saúde à população.

11.21 – Achado: parte dos recursos mensais repassados pelo Sistema Único de Saúde – SUS para prestação de assistência em saúde é utilizada pela FAEPU para pagamento de pessoal (três milhões de reais), sendo a outra parte destinada ao custeio da prestação de assistência em saúde (três milhões e trezentos mil reais de faturamento líquido).

Critério: vedação legal e jurisprudência do TCU no sentido da impossibilidade de contratação de pessoal, por Fundação de Apoio, para suprir a ausência de reposição de vagas dos servidores estatutários. Evidência: o gasto da FAEPU com pagamento de pessoal que, historicamente, atingia 38 ou 39%, hoje, alcança, aproximadamente, 50% do valor transferido pela Secretaria Municipal de Saúde, no âmbito do processo de contratualização (entrevista).

Causas: carência de recursos humanos no HU, em parte suprida pela FAEPU, que arca com o pagamento de celetistas, atribuição que não é de sua competência.

Efeitos: aplicação de recursos que seriam destinados à prestação de assistência em saúde para pagamento de pessoal, em decorrência da ausência de reposição da mão de obra estatutária que se aposenta, entra em licença e outros, no HU (Acórdão nº 2.731/2008 – Plenário).

Proposta para correção: recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que disponibilize vagas para reposição de pessoal do quadro dos HU, tendo em vista a atual dependência do pessoal celetista contratado, via Fundação de Apoio, para que o HU possa alcançar a sua missão institucional.

11.22 – Achado: de acordo com a alta direção do HU, a implantação do Adicional de Plantão Hospitalar – APH é insuficiente para manter os profissionais no Hospital das Clínicas, além de aumentar a diferença salarial entre os médicos contratados via FAEPU (Consolidação das Leis do Trabalho – CLT) e os profissionais do quadro da Universidade (Regime Jurídico Único – RJU).

Critério: necessidade de adoção de mecanismos que, em conjunto com a implantação do APH, possibilitem a permanência dos profissionais no HU e necessidade de igualar o pagamento dos profissionais celetistas, contratados pela Fundação de Apoio, em relação aos profissionais do quadro do HU (estatutários).

Evidência: comparação entre as remunerações percebidas pelos profissionais que exercem as mesmas atividades, mas que se encontram submetidos a regimes laborais diferenciados, evidenciando a necessidade de padronização. Observa-se, ainda, a necessidade de atribuir valor ao APH com base no valor pago pela iniciativa privada (valor de mercado), evitando-se a perda de pessoal.

Causas: insuficiência do APH para manter os profissionais no HU (importe inferior ao valor de mercado) e existência de regimes laborais diferentes (celetistas pela Fundação e estatutários pela Universidade) gerando remunerações distintas para profissionais que exercem as mesmas atividades.

Efeitos: possibilidade de pedidos de demissão dos profissionais insatisfeitos com o nível remuneratório e existência de diferenças salariais que geram desestímulo aos profissionais que recebem menos (contratados pela Fundação) para realizar as mesmas tarefas atribuídas aos médicos do quadro do HU.

Proposta para correção: recomendar ao Congresso Nacional que implemente mecanismo que, em conjunto com o APH, seja suficiente para fixar os profissionais da saúde nos HUs e envide esforços no sentido de unificar os regimes laborais e, por conseqüência, as remunerações dos profissionais que exercem as mesmas funções no HU.

11.23 – Achado: Em decorrência da ausência de reposição de mão-de-obra estatutária, a FAEPU tem suprido a carência de pessoal do HU, contratando empregados celetistas, gerando a coexistência de funcionários regidos por dois regimes jurídicos (RJU e CLT). O desenho organizacional do HU é inadequado à missão constitucional, pois como órgão, o HU deve observar as regras atinentes ao RJU, defasado em relação ao perfil requerido pelos servidores da saúde que preferem a CLT, por valorizar mais os recursos humanos e propiciar a redução de custos.

Critério: Lei nº 8.112/1990 (RJU) e Decreto nº 5.452/1943 (CLT). A maior adaptabilidade da CLT aos propósitos do HU decorre dos seguintes motivos:

a) o profissional de saúde exige flexibilidade de horários e trabalho por produtividade. O RJU não contempla tais requisitos;

b) segundo a direção do HU e da FAEPU, os celetistas ganham menos e trabalham mais do que os estatutários.

Evidência: estudo do perfil do servidor desenvolvido pelo Departamento de Articulação Institucional do MPOG e ausência de mecanismos eficazes para punir eventuais insubordinações dos estatutários.

Causa: ausência de reposição, pelo Governo Federal, do quadro de servidores do HU, conduzindo à reposição via celetistas, contratados pela Fundação de Apoio e inadequação do RJU aos servidores da saúde.

Efeito: a ausência de reposição e a necessidade crescente de atendimento hospitalar levaram a Universidade a recorrer à FAEPU para suprir sua carência de pessoal, que caso não seja suprida pode conduzir à deficiência no cumprimento da missão institucional do HU.

Coexistência de dois regimes laborais, gerando distorções e insatisfação do pessoal terceirizado em relação aos estatutários.

Proposta: O HU, organizado como empresa pública, com vínculo acadêmico com a Universidade, teria autonomia patrimonial, financeira e orçamentária, atendendo melhor à missão constitucional e admitiria seus colaboradores no regime da legislação trabalhista, ideal para a instituição. Cita-se, como exemplo, o Hospital de Clínicas de Porto Alegre, organizado sob a forma de empresa pública e tido como o melhor do Brasil. O HCPA foi criado pela Lei nº 5.604/1970, como empresa pública, vincula-se à UFRGS somente de forma acadêmica, não fazendo parte da composição da Universidade. Esta posição difere enormemente de grande parte dos hospitais universitários que, por constituírem unidades na estrutura das universidades, tem seus servidores regidos pelo RJU, por imposição constitucional. O fato não traria maiores consequências se não existisse a sobrecarga com as ações assistencialistas. Originariamente criados para serem instrumentos de apoio na formação de profissionais de saúde e de excelência nas áreas de alta complexidade, as funções primordiais dos HUs foram sendo divididas com a crescente demanda assistencial, pela carência de unidades do SUS que diluíssem a demanda. Neste contexto, o regime de trabalho celetista, de livre contratação e exoneração, permitiria uma maior flexibilidade na reposição de mão de obra. No entanto, por limitação constitucional, o regime celetista, quando permitido para os entes públicos, não goza da mesma flexibilidade dada a uma empresa privada. Uma empresa pública contrata e exonera seus servidores pelo regime celetista, mas deve obediência aos princípios da Administração Pública, como a contratação através de prévio concurso público e a motivação para sua exoneração.

Vislumbramos duas soluções. A primeira seria a assunção de todas as atividades do hospital por servidores públicos, afastando-se a contratação de servidores celetistas, via fundação de apoio. Tal medida vem sendo adotada paulatinamente, mas enquanto não forem contratados profissionais em quantidade suficiente, o problema permanece. Outra solução seria a criação, por lei específica, de HU, na forma de empresa pública, com a conseqüente transferência dos bens da UFU, já alocados ao Hospital, para o patrimônio da nova entidade, separada da IFE. Mecanismos de vinculação acadêmica à UFU seriam criados, a exemplo do adotado pelo HCPA (Decreto nº 68.930/1971 e regulamento interno). Ademais, a forma jurídica de empresa torna o gerenciamento do hospital mais flexível e mais consentâneo com a rapidez de tomada de decisões que devem pautar o sistema assistencialista de saúde.

Recomendar ao Congresso Nacional que todos os hospitais universitários do Brasil passem a constituir empresas públicas, com vínculo acadêmico às universidades a que prestam atendimento, tendo como exemplo o Hospital de Clínicas de Porto Alegre, adotando uma maior flexibilidade na gestão da mão de obra e na gerência dos recursos disponíveis.

11.24 – Achado: salários pagos pela FAEPU encontram-se defasados em relação aos pagos no mercado.

Critério: salários de mercado.

Evidências: a) o responsável pelo setor de Bioengenharia pediu demissão, em decorrência de proposta mais vantajosa do mercado;

b) salário da tabela da FAEPU não atrai pessoal com experiência; e

c) em decorrência da defasagem salarial em relação ao mercado, a FAEPU complementa a remuneração com a instituição de gratificação e de plantão, que representam paliativo salarial, negociado por setor, que não é incorporada nem alcança o acerto salarial.

Causas: defasagem da tabela salarial da FAEPU.

Efeitos: perda de recursos humanos, de investimento em qualificação da mão de obra e de conhecimento científico adquirido no âmbito do HU.

Proposta para correção: não há recomendações a fazer, tendo em vista que a constatação é atinente à iniciativa privada e perde relevância, pois as contratações, via fundação de apoio, não devem prosseguir.

11.25 – Achado: a taxa de absenteísmo de profissionais de saúde não é devidamente controlada.

Critério: Lei nº 8.112/1990.

Evidência: A administração do HU e da FAEPU não informaram se os controles de frequência são adotados para todos os profissionais (médicos, professores, administrativos e outros). Somente a Diretoria de Enfermagem informou que mantém controle sobre a frequência de seus subordinados (fls. 62, v.p.).

Causas: ausência de controle de freqüência.

Efeitos: descontrole sobre a taxa de absenteísmo.

Proposta: recomendar ao HU que estabeleça procedimentos necessários para que a taxa de absenteísmo dos profissionais de saúde seja devidamente controlada, implantando a folha de ponto, ou outro sistema de controle, para a totalidade dos servidores.

11.26 – Achado: ausência de regulamentação, na UFU, da Portaria Normativa nº 7, de 22/6/2009, que dispõe sobre mestrado profissional na Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES.

Critério: necessidade de regulamentação no âmbito da UFU.

Evidência: ausência de regulamentação interna a respeito do normativo federal.

Causas: ausência de tempo hábil, considerando que a Portaria foi editada em 22/6/2009, um mês atrás.

Efeitos: inexistência de norma interna que regulamente a Portaria Normativa nº 7, de 22/6/2009, que dispõe sobre mestrado profissional no âmbito da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES.

Proposta para correção: recomendar à UFU que regulamente a Portaria Normativa nº 7, de 22/6/2009, que dispõe sobre mestrado profissional na Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES.

Gestão dos Materiais, Insumos e Equipamentos

11.27 – Achado: existência de novas instalações físicas prontas (por exemplo, 15 leitos de UTI para adultos), sem entrar em operação, em decorrência da carência, sobretudo, de recursos humanos.

Critério: indisponibilidade de 75 servidores necessários à operacionalização dos 15 leitos de UTI adulto prontos (média de cinco servidores para cada leito).

Evidência: A Administração ainda não inaugurou a nova ala, por carência de pessoal, apesar da pressão da população (entrevista).

Causas: ausência de concurso para reposição das vagas do quadro da Universidade e determinação do magnífico Reitor da UFU no sentido de evitar a reposição de mão de obra, via fundação de apoio.

Efeitos: não-inauguração de instalações, já em condições operacionais, em decorrência de carência de pessoal.

Proposta para correção: recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que disponibilize vagas para reposição de pessoal do quadro dos HU, tendo em vista a atual dependência do pessoal celetista contratado, via Fundação de Apoio, para que o HU possa alcançar a sua missão institucional.

11.28 – Achado: carência de espaço físico e inadequação das instalações existentes, incompatíveis com as especificações da moderna concepção arquitetônica hospitalar (porta nas duas laterais para agilizar o deslocamento de emergência, cromoterapia e outros).

Critério: necessidade de espaço físico adequado para maximização da assistência em saúde.

Evidências: a) antiga concepção arquitetônica (pia no corredor, secretaria não-centralizada, porta única em locais que transitam profissionais e equipamentos de emergência, etc.);

b) existência de pacientes do pronto socorro recebendo atendimento nos corredores, em decorrência de falta de recursos financeiros para a reforma de área a ser destinada à sua ampliação;

c) um dos prédios mais críticos (Cirúrgica 1, com 60 leitos), mesmo se fosse reformado, não reuniria condições adequadas para abrigar as especialidades hoje ali alocadas;

d) somente a partir de 2001, a engenharia do HU passou a documentar as alterações civis nas edificações. Considerando que o HU foi construído há 39 anos, alguns prédios não dispõe da totalidade das plantas construtivas;

e) área destinada ao Pré-parto abriga, também, a maternidade e os serviços de enfermaria da ginecologia. Tais serviços deveriam estar separados, pela especificidade das demandas;

f) a Bioengenharia não dispõe de espaço físico adequado, sobretudo para a eletrônica.

Causas: carência de recursos financeiros que viabilize investimento em infraestrutura física, ocasionando falta de espaço físico apto a receber alas devidamente separadas, de acordo com as especificidades requeridas pelos pacientes.

Efeitos: impossibilidade de maximização dos procedimentos, em decorrência da mistura entre alas com pacientes em diferentes situações.