Note de curs la “drept constituţional şi instituţii politice”
Procedura adoptării legilor
Yüklə 0,68 Mb.
|
Procedura adoptării legilorEste de menţionat că elaborarea unei legi începe cu mult înaintea “etapei parlamentare” şi continuă cu mult după epuizarea acesteia95. Expresia a „voinţei generale” a unei comunităţi umane, legea este mai mult decât un simplu act normativ, elaborat pe baza unei anumite proceduri speciale; adoptarea ei trebuie să se facă în aşa fel încât în textul ei să-şi găsească expresia interesele cât mai multor categorii economice şi sociale. Misiunea statului de creator şi păstrător al unităţii unei comunităţi politice este îndeplinită în primul rând prin funcţia sa legislativă. Sub aspect juridic însă, analiza funcţiei de legiuitor a statului este centrată pe examinarea procedurii legislative. Una din cele mai importante modificări aduse legii noastre fundamentale prin Legea nr. 429/ 200396 privind revizuirea Constituţiei priveşte procedura legislativă. Au fost stabilite atribuţii distincte ale Camerelor Parlamentului în domeniul respectiv, iar durata estimată a procedurii a fost considerabil redusă. Noua procedură este însă aplicabilă doar pentru proiectele de legi depuse spre adoptare după revizuirea constituţiei. Art. 155, alin. (1) prevede în acest sens că: “Proiectele de legi şi propunerile legislative în curs de legiferare se dezbat şi se adoptă potrivit dispoziţiilor constituţionale anterioare intrării în vigoare a legii de revizuire.” Aşadar pentru o perioadă de tranziţie a cărei durată poate fi estimată la câteva luni sau chiar la câţiva ani, legile vor fi adoptate pe baza a două proceuri distincte: 1) procedura prevăzută de art. 72-79 din Constituţia nerevizuită şi 2) noua procedură, stabilită prin art. 73-79 din Constituţia revizuită.
Etapele procedurii parlamentare au fost delimitate în mod diferit în literatura juridică anterioară revizuirii constituţiei97. În ce ne priveşte, optăm pentru soluţia de delimitare a etapelor adoptată de Genoveva Vrabie:
1. Iniţiativa legislativă Întrucât conform dispoziţiilor cu caracter tranzitoriu ale art. 155, normele constituţionale anterioare se aplică doar pentru „proiectele de legi şi propunerile legislative în curs de legiferare”, reglementarea iniţiativei legislative dinaintea revizuirii nu mai este de actualitate. De acum înainte proiectele de lege şi propunerile legislative urmează să se facă de acum înainte conform dispoziţiilor Constituţiei revizuite (în care însă, după cum vom vedea mai jos textul anterior a fost păstrat aproape neschimbat). Iniţiativa legislativă se exercita potrivit dispoziţiilor art. 73 din Constituţia nerevizuită. Aveau drept de iniţiativă legislativă Guvernul, deputaţii, senatori precum şi un număr de cel puţin 250.000 de cetăţeni. Aceştia (conform prevederilor alin. (2) din acelaşi articol), trebuiau să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, astfel încât, în fiecare dintre acestea să se fi înregistrat cel puţin 10.000 de semnături în sprijinul iniţiativei. În această privinţă, municipiul Bucureşti este asimilat unui judeţ. Iniţiativa legislativă populară nu era admisă (ca şi în prezent) în cazul legilor reglementând probleme fiscale, probleme cu caracter internaţional, precum şi amnistia sau graţierea (art. 74, alin. (2)). Parlamentarii şi cetăţenii puteau elabora propuneri de lege, care trebuiau depuse la una din Camerele Parlamentului. Iniţiativele parlamentarilor erau depuse mai întâi la Camera din care aceştia făceau parte. Şi în acest caz trebuiau respectate normele de tehnică legislativă. În cazul iniţiativelor legislative vizând modificarea legilor bugetare era obligatorie, conform dispoziţiilor art. 111 (din versiunea nerevizuită), solicitarea informării Guvernului în privinţa acestor chestiuni. 2. Examinarea şi avizarea proiectului sau a propunerii de lege de către Consiliul Legislativ şi de către comisiile parlamentare; Proiectele de legi se supun dezbaterii Parlamentului, conform dispoziţiilor art. 3, alin. (1) din Legea nr. 73/1993 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ98, însoţite de avizul acestei autorităţi. Avizul este consultativ şi are ca obiect:
Toate proiectele şi propunerile de lege se înregistrează de Camera Deputaţilor în ordinea prezentării lor şi se distribuie imediat deputaţilor (art. 87 din RCD). Similar se va proceda în cazul în care proiectul sau propunerea de lege a fost trimisă mai întâi Senatului. Biroul Permanent al acestei Camere va solicita avizul Consiliului Legislativ, în situaţia în care acest aviz nu a fost încă dat (art. 85 din RS). Imprimarea şi distribuirea către parlamentari a proiectului sau a propunerii de lege are drept scop să facă posibilă formularea de amendamente la acest proiect sau la această propunere. Proiectul sau propunerea se trimite apoi comisiilor permanente competente (art. 89 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi art. 87 din Regulamentul Senatului). Comisia sesizată va întocmi un raport, după examinarea proiectului sau a propunerii de lege. Deputaţii, grupurile parlamentare şi Guvernul au dreptul de a depune amendamente la comisia sesizată în fond, până la împlinirea unui termen de 5 zile înainte de data stabilită pentru depunerea raportului, iar in cazul în care termenul de depunere a fost redus la 5 zile (pentru procedura de urgenţă) termenul de depunere a amendamentelor este de 3 zile (art. 93, alin. (1) din RCD) În cazul Senatului, termenele (atât pentru avize, cât şi pentru rapoarte şi amendamente) nu pot fi mai scurte de 10 zile calendaristice pentru procedura ordinară, şi de 5 zile calendaristice pentru procedura de urgenţă (art. 85, alin. (8) din RS). Amendamentul reprezintă o modificare de fond sau de formă a unui text supus deliberării99. Raportul prezentat de comisie plenului camerei, în urma examinării proiectului de lege sau a propunerii legislative, va cuprinde propuneri cu privire la adoptarea, sau după caz, modificarea sau respingerea proiectului sau a propunerii (art. 91, alin. (1), din RCD). Dacă o altă comisie permanentă se consideră competentă în fond, ea poate solicita Biroului permanent al Camerei trimiterea proiectului sau a propunerii legislative către această comisie. Iniţiatorul proiectului sau a propunerii legislative poate să îşi retragă proiectul sau propunerea până la înscrierea sa pe ordinea de zi (art. 90 din Reg. Cam. Dep.). 3. Dezbaterea proiectului sau a propunerii de lege în plenul fiecărei Camere Dezbaterea în plen cuprinde două etape:
Dezbaterea general a proiectului sau a propunerii de lege este precedată de prezentarea de către iniţiator a motivelor care au condus la promovarea proiectului, precum şi a raportului comisiei permanente de către preşedintele acesteia sau de un raportor desemnat de comisie (art. 94 din RCD). Asemănător decurge dezbaterea general în faţa Senatului; Guvernul este în acest caz reprezentat în mod obligatoriu de un membru al său (art. 92 din RS). Pentru dezbaterea general, fiecare grup parlamentar poate să-şi desemneze un singur reprezentant. Dezbaterea generală se încheie cu un vot în cazul în care în raportul comisiei sesizate în fond se propune respingerea proiectului sau a propunerii legislative (art. 98 din RCD Şi respectiv, art. 96 alin. (1) din RS). Senatul va mai decide prin vot, în etapa dezbaterii generale, asupra proiectului sau a propunerii de lege în cazul în care raportul comisiei este pozitiv, dar respingerea a fost cerută în această etapă de către senatori. Textul proiectului sau al propunerii legislative se supune votului final, în cazul în care proiectul de lege nu a fost respins şi se constată că prin raportul comisiei sesizate nu s-au operat modificări sau completări la textele proiectului ori ale propunerii legislative (art. 97, alin. (1) din RS). Dezbaterea pe articole are loc în cazul în care în raportul Comisiei sesizate în fond există amendamente admise sau respinse (art. 99, RCD). La dezbaterea pe articole, deputaţii şi senatorii pot lua cuvântul pentru a expune punctul de vedere al grupului parlamentar din care fac parte precum şi propriul punct de vedere. De asemenea pot lua cuvântul reprezentantul Guvernului sau al iniţiatorului precum şi raportorul comisiei sesizate în fond (art. 100, alin. (1) din RCD). Discutarea articolelor începe cu amendamentele. În plenul camerei nu pot fi depuse amendamente de fond. Anumite texte aflate în discuţie sau chiar întregul text al propunerii ori proiectului de lege poate fi trimis (sau retrimis) comisiei sesizate în fond. Fiecare Cameră se pronunţă prin vot distinct asupra fiecărui amendament (art. 103, alin. (2) din RCD Şi, respectiv. art. 101, alin. (2) din RS).
Majoritatea cerută de constituţie pentru adoptarea legilor organice trebuie întrunită la votul pe ansamblu asupra textului legii, dar nu şi în ceea ce priveşte discutarea pe articole a textului legii, opinie confirmată de jurisprudenţa Curţii Constituţionale100. Proiectele sau propunerile adoptate de una din Camere se semnează de preşedintele acesteia şi se trimit celeilalte Camere spre dezbatere şi adoptare. Dacă a doua Cameră respinge proiectul sau propunerea de lege, acesta sau aceasta se va trimite în vederea unei noi examinări, Camerei care a adoptat proiectul sau propunerea. O nouă respingere este definitivă (art. 75 al Constituţiei, anterior revizuirii).
Şedinţele comisiei sunt conduse în mod alternativ de către un deputat şi un senator, stabiliţi de comisie. Votul acestuia va fi decisiv, în cazul egalităţii de voturi. Comisia elaborează un raport în care propune textul definitiv al legii. Activitatea comisiei ia sfârşit odată cu depunerea acestui raport. În cazul în care raportul este aprobat de ambele Camere (întrunindu-se totodată majoritatea reclamată de art. 74 al Constituţie, anterior revizuirii) legea se consideră adoptată în forma stabilită în raport. În cazul în care comisia nu cade de acord asupra textului final al legii, ori în situaţia în care raportul comisiei este respins cel puţin de una din Camere, textul final al legii va fi adoptat de Senat şi de Camera Deputaţilor, în şedinţă comună, cu votul indistinct al majorităţii parlamentarilor, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile art. 74 din Constituţie (versiunea anteriopară revizuirii). 6. Semnarea proiectului sau a propuneri de lege şi trimiterea spre promulgare; În urma adoptării textului final al legii, aceasta se semnează de către preşedinţii Camerelor, se comunică Guvernului şi Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie, pentru a da posibilitatea acestor autorităţi să sesizeze Curtea Constituţională pe calea controlului anterior de constituţionalitate, prevăzut de art. 144, alin. a) şi se depune la secretarul general al fiecărei Camere pentru a acorda parlamentarilor posibilitatea sesizării Curţii Constituţionale în baza aceloraşi dispoziţii. Legea va fi depusă la secretarul general cu cinci zile înainte de trimiterea spre promulgare, iar în cazul procedurii de urgenţă acest termen va fi de două zile (art. 17, alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu privire la organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, modificată prin Legea nr. 138/1997). La expirarea termenului, sau în cazul primirii deciziei de constatare a constituţionalităţii, legea este trimisă Preşedintelui României spre promulgare, de către preşedintele Camerei Deputaţilor. Promulgarea se va face în termen de 20 de zile (art. 77, alin. (1) din Constituţie, versiunea anterioară revizuirii). Se pune în acest caz întrebarea, ce se va întâmpla cu legea nepromulgată de Preşedinte în decurs de 20 de zile de la primirea ei? Textul constituţional nu prevede o rezolvare a acestei situaţii (eventual în sensul că legea urmează să intre în vigoare şi în lipsa promulgării). Aparent soluţia ar fi neconstituţionalitatea unei legi promulgate tardiv; acesta nu ar mai putea intra în vigoare. A admite o asemenea soluţie înseamnă practic a acorda Preşedintelui un drept de veto legislativ, fapt care vine în contradicţie cu intenţia constituantului, care a înţeles să acorde Preşedintelui doar dreptul de a cere reexaminarea, o singură dată, a legii sau de a sesiza Curtea Constituţională. Este de neimaginat că legiuitorul constituant ar fi admis totodată o prerogativă a Preşedintelui de a bloca o lege, din moment ce, chiar şi în cazul reexaminării, Parlamentul poate adopta – în ciuda obiecţiilor Preşedintelui – legea în aceeaşi formă cu aceeaşi majoritate. Preşedintele României poate solicita, o singură dată, reexaminarea legii. Preşedintele mai poate sesiza Curtea Constituţională (art. 77, alin. (2) şi art. 144, lit. a), în versiunea anterioară revizuirii). Se pune problema dacă Preşedintele poate, după reexaminarea legii, să sesizeze Curtea Constituţională, în baza art. 144, lit. a). Se mai poate pune problema dacă Preşedintele poate solicita reexaminarea după ce a primit decizia Cutii Constituţionale de constatare a constituţionalităţii legii. În ambele cazuri, soluţia este, credem, afirmativă101. Primind legea reexaminată sau declarată constituţională de Curtea Constituţională, Preşedintele va trebui să o promulge în termen de 10 zile (art. 77, alin. (3), în versiunea anterioară revizuirii).
În cazul revizuirii Constituţiei, iniţiativa poate proveni, conform prevederilor art. 150, din partea Preşedintelui României, la propunerea Guvernului, din partea unei pătrimi din numărul total al deputaţilor sau al senatorilor ori din partea a 500.000 de cetăţeni cu drept de vot. In cazul acestora din urmă, dispersia teritorială este diferită: ei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, astfel încât, în fiecare dintre acestea să se înregistreze cel puţin 10.000 de semnături în sprijinul iniţiativei. Şi în această privinţă, municipiul Bucureşti este asimilat unui judeţ. Se poate pune problema admisibilităţii unei iniţiative populare de revizuire, în cazul în care dispoziţiile ce urmează a fi revizuite reglementează unul din domeniile enunţate în art. 74, alin. (2), domenii sustrase iniţiativei populare. Credem că, în acest caz, iniţiativa este permisă, dat fiind faptul că revizuirea Constituţiei are un regim deosebit faţă de procedura legislativă ordinară, neaplicându-i-se prevederile prevăzute pentru aceasta decât în cazurile prevăzute – expres sau implicit – în legea fundamentală. Guvernul trebuie să înainteze proiecte de legi elaborate în conformitate cu regulile de tehnică legislativă. Acestea sunt prevăzute în Legea nr. 24/2000, cu privire la normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Majoritatea covârşitoare a legilor sunt adoptate în urma iniţiativei Guvernului. Adoptarea legii de către Camere Conform dispoziţiilor art. 75 al Constituţiei revizuite, atribuţiile legislative ale Camerelor sunt diferenţiate. Una din Camere, ca primă Cameră sesizată va avea rolul de Cameră de reflecţie. Ea va trebui să adopte proiectul sau propunerea lege în termen de 45 de zile de la sesizare, iar în cazul codurilor sau al legilor de complexitate deosebită, în 60 de zile. În cazul depăşirii acestui termen, se va considera că proiectul sau propunerea a fost adoptată (alin. (2) al art. 75). Cea de-a doua Cameră va fi Cameră de decizie. Ea nu mai este legată de respectarea unui termen, iar decizia sa este definitivă (art. 75, alin. (3)), indiferent dacă ţine sau nu seama de amendamentele aduse de Camera de refelecţie. Practic durata procedurii de a adoptare a unei legi echivalează cu durata adoptării acesteia de către un parlament unicameral plus un termen de 45 sau respectiv de 60 de zile, necesar adoptării de către Camera de reflecţie. Astfel, procedura legislativă a fost scurtată considerabil, în primul rând prin eliminarea etapei medierii, iar în al doilea rând prin limitarea la maximum 45 sau respectiv 60 de zile a duratei procedurii în faţa uneia din Camere. Prin dispoziţiile art. 75, alin. (1), se stabilesc anumite domenii pentru care Camera Deputaţilor este Cameră de reflecţie (prima Cameră sesizată): ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), l), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatele (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatele (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Pentru celelalte domenii, Cameră de reflecţie va fi Senatul. O problemă aparte este reprezentată de cazul în care un proiect de lege conţine dispoziţii din ambele catagorii de domenii: de exemplu o lege privind ratificarea unui tratat internaţional (prima Cameră sesizată: Camera deputaţilor), cuprinzând însă şi dispoziţii penale (reclamând o lege organică, conform art. 73,, alin. (3), litera h); prima Cameră sesizată în acest caz: Senatul). Pentru această situaţie, dispoziţiile alin. (4) din art. 75 stabilesc că: prevederea care intră în competenţa decizională a primei Camere sesizate (şi ar fi trebuit teoretic să fie examinată mai întâi de cealaltă Cameră, competentă conform alin. (1) în doemeniul respectiv) este definitiv adoptată dacă şi cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă. Deci pentru exemplul ales de noi al ratificării unui tratat internaţional care modifică legea penală, prima Cameră sesizată va fi Camera Deputaţilor, însă legea de ratificare conţine şi dispoiţii în privinţa cărora această Cameră are competenţă decizională (şi nu de Cameră de reflecţie); în privinţa acestor dispoziţii ar fi fost necesar ca Senatul să exercite mai întâi atribuţiile de primă Cameră sesizată, iar apoi Camera Deputaţilor să decidă definitive. Legea de ratificare va fi adoptată însă în întregime de prima Cameră (Camera Deputaţilor), şi va fi trimisă Senatului spre a decide definitiv. În cazul în care Senatul este de acord cu versiunea stabilită de Camera Deputaţilor în privinţa dispoziţiilor cu caracter penal din legea de ratificare (în privinţa cărora, după cum am văzut, competenţa decizională revine celeilalte Camere), legea este adoptată (cu eventualele modificări pe care Senatul le-a adoptat în privinţa celorlalte dispoziţii, în privinţa cărora îi revin atribuţii de decizie). Dacă Senatul modifică însă aceste dispoziţii (în privinţa cărora are doar atribuţii de Cameră de reflecţie), proiectul se întoarce la Camera Deputaţilor, care va decide, în procedură de urgenţă, evident exclusiv asupra dispoziţiilor în privinţa cărora are atribuţii de decizie (art. 75, alin. (4)). Dezbaterea proiectelor şi a propunerilor legislative va avea loc, la fel ca în trecut, în plen şi în comisii, cu posibilitatea de a propune amendamente. Evident, relevantă este dezbaterea în faţa Camerei de decizie, care poate trece peste cele stabilite în prima Cameră sesizată, ţinând cont după propria apreciere – sau chiar deloc – de cele dicutate la nivelul acesteia. Totuşi dezbaterea în faţa primei Camere sesizate are rolul de a identifica eventualele probleme din textul unui proiect de lege sau al unei propuneri legislative şi de a formula posibile soluţii. Art. 76 (în vechea numerotare: 74) din Constituţie a rămas nemodificat; majorităţile necesare pentru adoptarea legilor sunt în continuare aceleaşi: majoritatea membrilor celor două Camere în cazul legilor organice şi majoritatea membrilor prezenţi în cazul legilor ordinare.
Publicarea legilor este asigurată de Camera Deputaţilor. În cazul legilor reglementând înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea unor autorităţi publice, normele privitoare la organizarea şi constituirea acestora sunt lipsite de obiect înainte de constituirea autorităţilor respective. Astfel în baza art. 124, alin. (2) din Legea nr. 92/1992 privind organizarea judecătorească se dispunea punerea în aplicare a prevederilor referitoare la compunerea şi funcţionarea judecătoreşti şi a parchetelor, admiterea în magistratură şi răspunderea disciplinară a magistraţilor de la data de 1 iulie 1993, şi nu de la data intrării în vigoare a legii. Nu credem că este vorba de date diferite ale intrării în vigoare a anumitor dispoziţii legale, ci de aplicarea lor diferenţiată în timp. În cazul legilor de rectificare a tratatelor internaţionale, este posibil ca ratificarea să survină anterior intrării în vigoare a tratatului103. De asemenea tratatul produce efecte pe planul dreptului internaţional faţă de România, abia în urma depunerii instrumentului de ratificare, fapt care se produce ulterior adoptării legii de ratificare. În această privinţă trebuie să se facă distincţia între efectele de drept intern şi cele internaţionale ale tratatului. Odată cu ratificarea, tratatul dobândeşte forţă juridică în dreptul intern conform art. 11, alin (2) din Constituţie şi aceasta indiferent de împrejurarea că instrumentul de ratificare nu a mai fost depus de către autorităţile române sau tratatul ratificat de România nu a intrat încă în vigoare. Yüklə 0,68 Mb. Dostları ilə paylaş:
|