On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik

KAMU YÖNETİMİNDE ETİKSEL DAVRANIŞIN OLUŞTURULMASI

Yönetsel etik yaklaşımı, kamu yönetiminde etiğe dayalı bir yönetim modelinin oluşturulmasını öngörmektedir. Etiğe dayalı yönetim modeli, yozlaşma ile ilgili fırsat ve dürtüleri ortadan kaldırmaya ve onun ortaya çıkarılmasını kolaylaştırmaya yönelik olarak dizayn edilmelidir. Ona göre, etiğe dayalı bir yönetim modeli, iki temel varsayıma dayanmaktadır: Birincisi, bir kamu görevlisinin, çıkar çatışmasına neden olabilecek özel faaliyetlerden tümüyle ilgisini kesemeyeceğidir. İkincisi ise, kamu görevlilerinin görevlerini kurumla ilgili standartlara uygun olarak yerine getirmelerini mümkün kılmak için onlara yol gösterilmesi zorunluluğu bulunduğudur. Modelin başarıya ulaşması, yönetim ve yasama aşamalarında, sürekli ve kararlı bir liderliğe bağlıdır.

Etiksel davranışı gerçekleştirmede gösterilen çabaların amacı, şöyle sıralanabilir:

• Kamu görevlilerinin etiksel faaliyetleri vasıtasıyla halkın güvenini geliştirmek.

• Kamu görevlilerini vazgeçirerek ve cezalandırarak etiksel olmayan davranışları azaltmak ve mümkünse ortadan kaldırmak.

• Etiksel olmayan davranışlar için yaptırımların uygulanmasını meşrulaştırmak.

• Gerek mevcut, gerekse örgüte yeni katılacak kamu görevlilerini, bürokratik kararların etiksel ve değersel yönlerine karşı duyarlı hale getirmek.

• Hangi davranışların etik, hangilerinin etik dışı olduğu konusundaki belirsizliği azaltmak.

• Etik ve değer konularındaki analizlerde yöntemler geliştirmek.

• Etiksel ve değer ikilemlerinin çözümünde kamu görevlilerine yardım etmek.

• Etiksel gelişmeyi desteklemek ve gerçekleştirmek.

Yönetsel etiğin oluşturulmasında temel alınacak bazı etik değerler bulunmaktadır. Yönetsel etiğin temelini oluşturan iki grup etik değer ya da ilkeden söz edilebilir. Birincisi, genel anlamda toplumsal etiğin de temelini oluşturan ve evrensel düzeyde genel kabul görmüş bazı etik ilkeler. Örneğin yalan söylememek, hırsızlık yapmamak, dürüstlük, emaneti korumak ve geri iade etmek, sözünde durmak, aldatmamak vb. gibi. Söz konusu ilkeler, yönetimin içinde bulunduğu toplumun kültürü, örf ve adetleri ve inanç sistemlerinden büyük ölçüde etkilenecek, bir toplumdan diğerine ufak tefek farklar ortaya çıkabilecektir.

İkincisi ise, daha çok kamu görevlilerini ilgilendiren ve uyulması gereken etik ilkeler. Örneğin, hizmetten yararlananlardan herhangi maddi veya manevi bir çıkar sağlamamak, kamu malını korumak, görevini tüm bedensel ve zihni gücünü kullanarak yerine getirmek, mesai saatleri içerisinde kendi özel işleri ile ilgilenmemek, zimmetine verilen eşyaları ve paraları iade etmek vb. ilkeler.

Kamu yönetiminde etiksel davranışın oluşturulmasında ya da başka bir ifadeyle ahlak dışı davranışların ortadan kaldırılmasında kullanılacak yöntemler neler olabilir? Yönetsel etik literatüründe bu konuyla ilgili farklı yaklaşımlar olmakla birlikte, üzerinde birleşilen hususlar da bulunmaktadır. Etiksel davranışın oluşturulmasında faydalanılan yöntemler, genelde dış ve iç denetim kapsamında değerlendirilmektedir.

Etik ilke ve standartları da içeren yazılı kurallar vasıtasıyla etiksel davranışın oluşturulması, en çok gündeme gelen denetim yöntemidir. Söz konusu yöntem kapsamında etik ilke ve standartlar (codes of ethics) ile etik kanunları (ethics legislation), denetim araçları olarak ele alınacaktır. Yine bir denetim aracı olan ihbarcılık mekanizması ile etik ilke ve standartların uygulanmasını denetleyecek mekanizmalar bu kapsamda incelenecektir.

Etik İlke ve Standartlar (Codes of Ethics)

Etiğe dayalı bir yönetim sisteminin oluşturulabilmesi için, kamu görevlilerinin benzer olaylar karşısında benzer tutum ve davranışlarda bulunmasının sağlanması, yani davranışlarının standartlaştırılması gerekmektedir. Belli olaylar karşısında ortaya konulacak ahlaki olarak iyi ve doğru eylem biçimlerinin saptanarak, bunların bir araya getirilmesi, etiğe dayalı bir yönetim sisteminin oluşturulmasında önemli bir ihtiyaçtır.

Etik ilke ve standartlar (codes of ethics), kabul edilebilir davranışları tanımlamak amacıyla yapılan sistematik gayretlerdir. Etik ilkeler, iyi davranışta bulunma ve kötü davranışlardan kaçınma konusunda, kamu görevlilerine rehberlik ederler; devlete olan güveni artırırlar ve kamu örgütlerindeki yönetsel davranış standartlarını yüceltirler; değerlerin çatıştığı durumlarda karar vericilere yol gösterirler. Etik ilke ve standartlar, halkla kamu yönetimi arasındaki kamusal güvene dayalı özel ilişkiyi sağlamada, önemli bir rol üstlenirler. Kamusal alandaki ahlaki standartların, özel hayattan daha yüksek olmasını sağlarlar.

Etik ilkeler, örgütlerdeki ahlak dışı davranışların cezalandırılması için de rehberlik görevi yaparlar. Ayrıca söz konusu ilkelerin yaygın olarak kullanılması, yönetimin bir meslek haline gelmesine yardımcı olur.

Etik ilkeler, yazılı veya yazılmamış, genel veya özel biçiminde sınıflandırılabilir. Tatbik edilmeye daha müsait olan yazılı ilkeler, hükümetler, herhangi bir kamu kurumu, meslek örgütleri veya işletmeler tarafından kamuya duyurulabilir. Etik ilkeler, yüksek bir gayeye ulaşmayı amaçlayan ideal bir yapıda olabilir ya da bunun tersi olarak zorlayıcı ve yasaya tam anlamıyla bağlılığı esas alan bir yapı arzedebilirler. On altın kural olarak duvara asılabilir veya genel ve hizmetiçi eğitimin ve tatbikatın bir parçası olarak sürekli kullanılabilir.

Etik ilke ve standartların, bir levha olarak duvara asılan ve hiç bir etkisi olmayan kurallar müsveddesi olarak algılanmaması için, yaşayan belgeler olarak örgütsel yaşamın bir parçası haline getirilmesi gerekmektedir.

Bir kimse, bir kamu görevini kabul etmekle, o görevle ilgili olarak belirlenmiş ahlaki standartlara da uymayı kabul ediyor demektir. Çünkü kamu hizmeti, ahlaki anlamda doğru olanı yapma, yanlış olanı yapmama yükümlülüğünü de içermektedir. ABD’de devlet memurları için belirlenen davranış standartlarını içeren bir kararnamede, kamu hizmeti anlayışı şöyle ifade edilmektedir:

İktidarın yönetenlerin onayına dayandığı yerde, ilke olarak her yurttaş hükümetin dürüstlüğüne tam güven duymak durumundadır. Her bir memur, işgören ya da hükümet danışmanı, bu güveni, kendi dürüstlüğü ve her türlü resmi işlemdeki davranışıyla kazanmak ve onurlandırmak zorundadır. Bu standart her yönetim düzeyinde geçerlidir.

Kamu yönetiminin kendine özgü siyasal, yasal ve yönetsel çevresi, kamu hizmetine özgü etik standartların hazırlanmasını, bir özel işletme için etik standartların hazırlanmasından daha önemli bir görev haline getirmektedir. Genel olarak halkın, işadamlarından ve özel kesim yöneticilerinden ziyade, kamu görevlilerinden daha yüksek ahlaki performans bekledikleri bilinmektedir. Özellikle menfaat çatışması alanında olmak üzere, belirli uygulamalar iş aleminde kabul edilebilir, fakat aynı uygulamalar kamu yönetiminde yasaklanmaktadır.

Etik ilke ve standartların hazırlanma aşamasında dikkat edilmesi gereken bazı noktalar vardır. Bunlardan birincisi, dürüstlüğü ve ahlaki sorumluluğu tanımlamaya girişen standartların, toplum tarafından genel kabul görmüş standartlarla açıkça çelişmemesi gerekir. Başka bir anlatımla, oluşturulacak “resmi etik”, değişen ekonomik ve toplumsal şartlarla birlikte hızla değişen “gayri-resmi etik” le uyumlu olmalıdır. Eğer böyle olmazsa, resmi olarak belirlenen bu standartlar, gerek toplum gerekse kamu görevlileri tarafından dikkate alınmayacak ve uygulanma şansı bulamayacaktır. Oluşturulacak etik standartların toplumun büyük bir kesimi tarafından benimsenmesi, yozlaşmanın önlenmesinde en can alıcı noktalardan birisidir. Çalışmamızın birinci bölümünde de verdiğimiz bir örnek, konuyu oldukça açık bir hale getirmektedir: Kabile ve kan bağlarının çok önemli olduğu bir Afrika ülkesinde, akrabaları koruma ve kollama yönünde genel kabul görmüş bir norma karşı ortaya konulan, işe almada ve hizmet sunumunda eşitliği ve tarafsızlığı öngören gayrişahsilik ilkesi, hemen hemen hiç uygulanma imkanı bulamayan resmi bir norm olarak kalmaktadır.

İkinci nokta, belirlenecek standartların açık bir dille ve anlaşılır biçimde ifade edilmesi, mümkün olduğu kadar örneklerle açıklanmasıdır. Tanımlanan eylem ve davranışlar, herkesin anlayacağı biçimde açık ve basit terimlerle ifade edilmeli, karşılaşılan ahlaki ikilemi çözme amacıyla oluşturulan standartlar yeni ahlaki ikilemlere yol açmamalıdır.

Üçüncü nokta, belirlenecek standartların dağınık, aşırı şekilde sınırlayıcı olmaması ve birbiriyle çelişmemesidir. Eğer böyle olursa, kamu görevlisinin kafası karışabilir ve standartlardan elde edilmek istenen sonuca ulaşmak mümkün olmayabilir.

Dördüncü nokta ise, belirlenecek standartların makul olması ve başarılabilmesi mümkün amaçlar içermesidir. Kamu görevlilerinin uyması mümkün olmayan yüksek davranış standartlarının belirlenmesi, etiğe dayalı bir yönetim anlayışının gerçekleşmesi yerine, etik değerlerin ulaşılması güç bir ideal olarak görülmesine, hatta önemsenmemesine yol açabilir.

Standartların oluşturulmasında dikkat edilmesi gereken beşinci nokta, belirlenecek standartların, kamu görevlilerinin işlemleri yürütmesine engel olmamasıdır. Örneğin, ihalelerde görev alan kamu görevlileri için getirilecek çok sıkı etik kurallar ve yaptırımlar, hiç bir kamu görevlisinin bir ihale işleminin altına imza atmamasına yol açabilir ve böylece kamuda ihale yapmak imkansız hale gelebilir. Diğer yandan, kamuyla iş yapan müteahhitlerin yaptıkları işlerin denetlenmesi amacıyla 8-10 aşamalı ve birden çok birimin katıldığı çok sıkı bir denetim mekanizmasının getirilmesi, hiçbir müteahhidin kamuyla iş yapmamasına neden olabilir.

Son olarak, etik ilke ve standartların “katılımcı” bir anlayışla oluşturulması ve geliştirilmesi de önemli bir noktadır. Eğer etik ilke ve standartlar, diğer yasa ve yönetmelikler gibi, “tepeden inmeci” bir anlayışla hazırlanır ve kamu görevlilerinin uyması zorunlu olan kurallar biçiminde onlara empoze edilirse, söz konusu ilke ve standartların kamu görevlileri üzerindeki etkisi, mevcut yasalardan öteye gidemez. Bu açıdan, etik ilke ve standartların, gerek kamu görevlileri ve gerekse ilgili tüm kesimlerin katılımcılığı ile oluşturulması yararlı olacaktır. Ancak tüm kamu görevlilerince içtenlikle benimsenecek etik ilke ve standartlar amaca ulaşabilir.

Kamu yönetiminde yozlaşmanın önlenmesinde, kamu görevlileri için etik standartların oluşturulması kadar, özel kesimde çalışanların kamu yönetimi (devlet) ile iş ilişkilerinde uymaları gereken etik standartların oluşturulması da önem kazanmaktadır. Örneğin kamu yönetimi etiğinde, memurun yaptığı iş karşılığında rüşvet ya da başka bir menfaat elde etmemesinin ahlaki bir standart olarak tespit edilmesi tek başına yeterli olmamakta, aynı zamanda benzer ahlaki standartların özel kesim yönetici ve çalışanları için de getirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, iş etiğinde (business ethics) işadamlarının, şirket yönetici ve çalışanlarının, devlet ile ilişkilerinde kamu yöneticilerine rüşvet vermemeleri, devletten bir çıkar elde etme karşılığında memurları yoldan çıkarmamaları yönünde ahlaki ilkelerin geliştirilmesi gerekir.

Rüşvet ve yolsuzluklarla ilgili olarak, özel kesim örgütlerine sorumluluk yüklenmesi, özel kesim örgütlerinin kendi personelini bu konularda eğitmesi sonucunu doğuracaktır. Söz konusu örgütler, rüşvet ve yolsuzluk işlerine karışanların işlerine derhal son verileceğini personeline öğretmeleri yararlı olacaktır.

Bazen bir ahlaki ikilemin çözümünde, doğru-yanlış veya ahlaki-ahlak dışı biçiminde net olarak ortaya konulmuş bir standart bulunamayabilir. Kamu görevlileri, doğru davranışı yanlış davranıştan ayırmada zorluklarla karşılaşabilirler. Bu durumda sorun, beyaz veya siyah olarak net belirlenememekte, “gri alan” olarak tabir edilen belirsiz bir durum karşımıza çıkmakta ve çözüm de son derece zorlaşmaktadır. Önceden kestirilemeyen ve her an ortaya çıkabilecek gri alanlarla, her zaman karşı karşıya gelinebilir. Önemli olan, böyle bir sorunla karşılaşıldığında, onu kendi haline bırakmak yerine, bir an önce çözüm bulmaya çalışmaktır. Ortaya çıkan gri alanı, yasal ya da yönetsel düzenlemeler ve belirlenecek ahlaki standartlarla düzenleme konusu yapılıncaya kadar, geçici olarak kurum içindeki ahlak kurulları yardımıyla sorun hemen çözümlenmelidir.

Etik davranış ilkeleri, kamu yönetiminde ilk kez, ABD’de bulunan Uluslararası Kent Yönetimleri Birliği (International City Management Association-ICMA) tarafından 1924 yılında yayımlandı. 1958 yılında Kongre tarafından oybirliği ile, federal yürütme şubesi görevlileri için davranış kuralları kabul edildi. 1961 yılında Başkan Kennedy, idari kararlarla bu kuralları güçlendirdi. 1970’lerde Watergate skandalı ile beraber, devletin bütün kademelerine etik ilke ve standartlar yaygınlaştırıldı. Bir meslek örgütü olan Amerikan Kamu Yönetimi Topluluğu (ASPA), 1984 yılında, etik ilke ve standartları bir bildirge olarak ilan etti.

Etik ilkeler, işletmeler, yerel yönetimler, kamu yönetimi içinde yer alan herhangi bir kurum, hükümet, mesleki kuruluşlar, bilim adamları vb. tarafından hazırlanarak kamuoyuna duyurulmaktadır. Bu durumda etik ilkeler, “bildirge” olarak da adlandırılmaktadır.

Amerikan Kamu Yönetimi Topluluğu’nun Etik Bildirgesi

Biz, Amerika Kamu Yönetimi Topluluğu üyeleri, vicdanın davranışları yönlendirmedeki kritik rolünü idrak ederek ve hayatın ahlaki belirsizliklerini göz önünde bulundurarak, (şunları) taahhüt ediyoruz:

1. Kamu kurumlarına kamusal güveni ve emniyeti aşılamak için, tüm kamusal aktivitelerimizde kişisel dürüstlük, doğruluk, onur ve metanet gibi yüksek standartları göstermeyi.

2. Halka hizmet etmenin herhangi bir kişiye hizmetin ötesinde olduğunu idrak ederek, halka saygı, ilgi, nezaket ve hevesle hizmet etmeyi.

3. Kişisel mesleki mükemmellik için çaba göstermeyi ve iş ortaklarımızın ve kamu yönetimi alanına girmek isteyenlerin mesleki gelişimini teşvik etmeyi.

4. Kamuya ait görevlerimize olumlu bir tutumla yaklaşmayı ve açık iletişim, yaratıcılık, kendini hizmete adama ve şefkati yapıcı bir şekilde desteklemeyi.

5. Resmi görevlerimizi yerine getirirken, meşru olmayan kişisel kazanç elde etmeyecek şekilde hizmet etmeyi.

6. Resmi görevlerimizin yürütülmesi ile bağdaşmayan tüm menfaat ve aktivitelerden kaçınmayı.

7. Resmi görevlerimiz sırasında ulaştığımız ayrıcalıklı bilgiyi korumayı ve ona saygı göstermeyi.

8. Kamu çıkarını artırmak için, kanunen sahip olduğumuz tüm takdir yetkisini kullanmayı.

9. Görevimizle ilgili olarak ortaya çıkan işleri zamanında yerine getirme ve kamu işlerini mesleki yeterlilikle, adil, tarafsız ve etkin bir şekilde yönetme sorumluluğunu kişisel bir görev olarak kabul etmeyi,

10. Toplumun tüm kesimlerinden nitelikli kişilerin işe alınmasında, seçilmesinde ve ilerletilmesinde eşit fırsat temin etmek için, liyakate dayalı istihdamı ve olumlu aksiyon programlarını desteklemeyi, uygulamayı ve geliştirmeyi.

11. Yasal olmayan farklı muamele, sahtekarlık ve kamu kaynaklarının yanlış idaresinin tüm şekillerini ortadan kaldırmayı ve bu tür farklı muamele, sahtekarlık, yanlış idare ya da kötüye kullanmayı düzeltmeye yönelik sorumlu gayretlerinden dolayı zor duruma düşen iş arkadaşlarını desteklemeyi.

12. Federal ve eyalet anayasalarına ve kamu daireleri, çalışanlar, müşteriler ve vatandaşlar arasındaki ilişkileri düzenleyen diğer kanunlara saygı göstermeyi, onları desteklemeyi ve zorunlu ise geliştirmek için çalışmayı.

Etik ilke ve standartlar, bir kamu kurumunda karşı karşıya kalınan etik ikilemlerin çözümünde ve kamu yöneticilerinin davranışlarını yönlendirmede yardımcı olabilirler. Ancak, bu tür standartlara gözü kapalı uymak, gerçekte güçlü bir karakterin büyümesini tıkayıp engelleyebilir. Bazen bir görevlinin kamu hizmetinde karşılaştığı ahlaki ikilem ve seçimler, bir ilke ve kurallar manzumesinin içerdiğinden çok daha fazla düşünme ve irdeleme gerektirebilir. Bu durumda biçimsel kuralların veya ilkelerin üzerinde katı bir şekilde ısrar etmek, işe yaramayacaktır.

Etik ilke ve standartlar, kurumsal destek olmaksızın, ne gelişebilirler ne de varlıkları hissedilebilir. Yaptırım gücü olmayan ve yaygın olarak kabul edilmeyen bir davranış kuralı, “kurumsal ikiyüzlülük” ün oluşmasına neden olabilir. Yani, kurumda etkin olmayan etik ilke ve standartlar ilan edilip ahlaka önem veriliyor gibi bir izlenim yaratılırsa, bu durum perde arkasında yolsuz ve ahlak dışı eylemlerin rahatça yapılmasına imkan verebilir. Daha öz bir ifadeyle, etik ilke ve standartlar, ahlak dışı davranışların gizlenmesinde bir kalkan olarak kullanılabilir.

ABD’de yayınlanan etik ilke ve standartların, kamu görevlileri üzerinde çok fazla bir etkiye sahip olmadığı ileri sürülmektedir. Bunun temel nedenlerinden birisi, söz konusu standartların yeteri kadar duyurulamamasıdır. Nitekim, ASPA üyeleri arasında yapılan bir araştırmada, “ASPA’nın etik ilke ve standartlarından haberdar mısınız” biçimindeki bir soruya, araştırmaya katılanların %34’ü “sadece duydum”, %56’sı “genel olarak haberim var” ve sadece %10’u “tam olarak bilgim var” şeklinde cevap vermiştir. ABD’de ortaya çıkan bu durum, başka ülkelerde aynı şekilde sonuçlanmayabilir.

Etik ilke ve standartların en hararetli savunucuları dahi, söz konusu kuralların, tek başına etik dışı davranışların önlenmesinde kesin bir çözüm olmadığını kabul etmektedirler. Etik ilke ve standartlarla ilgili eleştiriler, toplu olarak şu şekilde ifade edilebilir: Birincisi, etik ilke ve standartların çoğu, genel niteliklidir ve spesifik durumlara uygulanması zordur. İkincisi, detaylı maddeler kapsasa dahi, etik standartların uygulanma güçlüğü bulunmaktadır. Üçüncüsü, kamu yönetimi örgütlerinin karmaşık yapısı dikkate alındığında, bütün kurum ve birimlerde etkin ve adilane bir biçimde uygulanabilecek etik ilke ve standartlar hazırlamak zordur. Dördüncüsü, etik ilke ve standartlar, ilgili kamu görevlilerinin ötesinde, onların yakınlarının bireysel haklarını ve özel yaşamlarını olumsuz bir biçimde etkilemektedir. Örneğin, mal bildirimiyle ilgili getirilen bazı yükümlülükler, kamu görevlilerinin yanında diğer aile bireylerinin de bireysel mahremiyetlerini etkilemektedir. Son olarak, örgütün kabul ettiğini söylediği dışsal etik ilke ve standartların örgüt içi uygulamalarla çeliştiği ve örgüt içi uygulamaların, dışsal etik standardını ihlal etmeyi teşvik ettiği durumlarda, etik ilke ve standartlar, sistemik yozlaşmayla etkin bir şekilde mücadele edemez.

Yukarıda da belirtildiği gibi, etik ilke ve standartların etkisini tek başına düşünmemek gerekir. Bunları başka önlemlerle birlikte ele alarak desteklemek kaçınılmazdır.