On üçüncü Ders: Kamu Yönetiminde Etik

Etik Yasaları

Yukarıda belirttiğimiz etik ilke ve standartlar, esas olarak, yasalarda bulunan yetersizliklerden oluşan “gri alan”ların ortadan kaldırılmasına yönelik bir dış denetim aracı olarak ortaya konulmaktadır. Dolayısıyla yasal anlamda cezai bir yaptırım içermemekte, sadece kamu görevlileri üzerinde manevi ve sosyal bir baskı unsuru olarak görev icra etmektedirler. Bu düşünceden hareketle, etik ilke ve standartların, daha etkin bir biçimde uygulanabilmesi için, yasa veya yönetmelik haline dönüştürülmesi yoluna gidilmektedir.

Etik ilke ve standartlar gibi etik yasaları da, yozlaşmayı ve ahlak dışı davranışları tam olarak önlemede başarılı olamazlar. Ancak, pek çok değerli fonksiyonu yerine getirmeyi başarabilirler. Etik yasaları, kamusal çıkarların korunmasında çaba sarfetmek isteyenlere rehberlik ederler. Kişisel çıkarları peşinde koşanları belirleme ve yakalamada yardımcı olurlar.

Etik yasalarının nasıl hazırlanacağı ve kapsamının ne olacağı konusunda farklı yaklaşımlar bulunmaktadır. Birinci yaklaşım, etik yasasının spesifik cezalarla birlikte yasaklamaları içerecek bir biçimde hazırlanmasıdır. Böyle bir yaklaşımda, davranış standartları, yasa tarafından belirlenmektedir ve yasa tüm kamu görevlilerini kapsamaktadır. İkinci yaklaşım, etik yasasının açıklama esasına göre düzenlenmesidir. Bu yaklaşımda, etik yasasında mal beyanında bulunma, hediye kabulü ve kayırmacılık gibi konularla ilgili ilkeler belirlenmekte, kamu görevlilerinin bu ilkelere uygun açıklamalarda bulunmaları sağlanmaktadır. Söz konusu yaklaşım, temel olarak, kamu görevlilerinin kendi kendilerine samimi davranacaklarına dair söz vermeleri esasına dayanmaktadır. İkinci yaklaşımın dayandığı diğer bir nokta da, kamu görevlilerinin yaptıkları bu açıklamaların, kamuoyu ve medya tarafından dikkatle takip edileceğidir.

Bu iki yaklaşımın dışında, etik yasaları, spesifik bazı hükümler içerebilir, yani kapsamı sınırlı tutulabilir ya da tüm konuları kapsayacak biçimde geniş olarak düzenlenebilir. Yapım tekniği açısından ise, kendinden önce hazırlanmış bazı yasaları örnek alabilir ya da yerel düzeydeki ihtiyaç ve gereksinimlere uygun olarak özel bir biçimde hazırlanabilir.

Etik yasalarının hazırlanmasında ortaya çıkan diğer bir sorun, yasanın kimin tarafından hazırlanacağı konusudur. Başka bir ifade ile, yasada yer alacak etik standartları kim belirleyecektir? Sözünü ettiğimiz bir yasa olduğuna göre, sonuçta parlamento tarafından kabul edilecektir. Ancak, hazırlanmasında kamu görevlilerinin, bağımsız uzmanların, üniversite öğretim üyelerinin veya vatandaşların görev alması düşünülebilir. Bununla birlikte, yasanın en azından ilk taslağının, kamu görevlilerinden oluşan bir kurul tarafından hazırlanmasının bir takım yararları bulunmaktadır. Her şeyden önce, kamu görevlileri kendi belirledikleri etik ilkelere daha çok uyma eğiliminde olacaklardır. Bunun yanında, başka ülkelerdeki uygulamalar, kamu görevlilerince hazırlanan etik yasalarının, başkalarının koymaya cesaret edemeyeceği sıkı kurallar içerdiğini ortaya koymaktadır. Diğer yandan etik yasalarının, seçimle oluşturulmuş (yöneticilerin ve işgörenlerin birlikte oluşturdukları) bir komite tarafından da hazırlanmasının yararlı olacağı belirtilmektedir.

Kamu görevlileri için oluşturulmuş bir etik yasası, bir ceza yasası değildir ve ondan bazı farkları bulunmaktadır. Herşeyden önce ceza yasalarında, rüşvet almak gibi karşılığında para veya hapis cezaları öngörülen suçlar tanımlanmaktadır. Oysa etik yasaları, kamu görevlisinin karşılaştığı ahlaki ikilem karşısında davranabileceği doğru seçenekleri ortaya koymaktadır. Ceza yasalarında sadece yasaklanan davranışlar belirtilirken, etik yasalarında belli durumlarda ortaya konulabilecek davranış seçenekleri ile memurların yapmaları veya yapmamaları gereken davranışlar tanımlanmaktadır.

Etik yasasıyla getirilen düzenlemeler, genellikle davranışın içeriğine değil görüntüsüne önem vermektedir. Bu nedenle, memurun yaptığı davranışı ya da aldığı kararı iyiniyetle yaptığı düşünülse ve sonuçta haklı ve yansız da olsa, memuru cezalandırmaktadır.

Örneğin etik ikilemler başlığı altında sözünü ettiğimiz birinci senaryoda, ihalenin karar vericisi durumunda olan kamu görevlisi, gerçekten iyiniyetle ve yansız olarak ihaleyi eski patronuna verse, cezalandırılması gerekecektir. Çünkü, olayda alınacak kararı etkileyebilecek bir çıkar çatışması var olduğu için, kamu görevlisinin karara katılmayı reddetmesi gerekmekteydi.

Kamu görevlileri için hazırlanacak bir etik yasasında, en azından şu unsurların bulunması gerekmektedir: Yasanın kimlere uygulanacağı; kamu görevine başvuracak kimselerin, başvurusunu engelleyecek daha önceki davranışların neler olduğu; suç niteliğinde olmasa bile göreve son verilmesini gerektiren davranışların neler olduğu; çıkar çatışmaları; kamu görevinden ayrılma sonrası kısıtlamaların neler olduğu; resmi görev dışında yapılan davranışlarla (örneğin sarhoş araba kullanmak, zinaya bulaşmak) kamu görevi arasında bir bağın kurulup kurulamayacağı, kurulacaksa nasıl olacağı; ihbar edilmesi gereken ahlak dışı davranışların neler olduğu vb.

Davranış Kuralları

Etik yasasında, kamu görevlilerinin davranışlarını düzenleyecek kurallar şu alanları kapsamaktadır: Çıkar çatışmaları (conflicts of interest), hediye kabulü, seyahatler, kamu dışında çalışma (ikinci iş), işten ayrılma sonrası çalışmayla ilgili sınırlamalar, kayırmacılık, toplantılara katılma ücretleri ve büronun (ofisin, dairenin) uygunsuz bir biçimde kullanılması.

Etik yasalarındaki davranış kuralları ile ilgili düzenlemeler, daha çok çıkar çatışmalarını kapsamaktadır. Çıkar çatışmalarıyla ilgili düzenlemeler, İngiliz gelenek hukukuna (common law) dayanmaktadır. Söz konusu hukuka göre, bir kamu görevlisi, itimada dayanan bir yükümlülüğe sahiptir. Yönetsel faaliyetlerinde ne doğrudan ne de dolaylı bir çıkar sağlayamaz; sadece kamu çıkarına göre hareket etmek zorundadır.

Çıkar çatışması (conflict of interest), temelde yozlaşma (corruption) dan biraz farklıdır. Çıkar çatışmasının bulunduğu durumlarda, yolsuzluk veya yozlaşma “ihtimal”i bulunmaktadır. Örneğin uzun süre özel sektördeki holdinglerde yönetim kurulu üyesi olarak çalışan bir kişinin, söz konusu holdinglerle kredi ilişkisi içinde olan bir devlet bankasının genel müdürü olarak atanması bir çıkar çatışması ortaya çıkarmaktadır. Böyle bir durumda yolsuzluk yapılması ihtimali yüksektir; ancak bu ihtimal yolsuzluk yapıldığı anlamına gelmemektedir.

Çıkar çatışması, değişik biçimlerde ortaya çıkabilmektedir. Bir kişinin bir kamu görevine atanması, kamudan ayrıldıktan sonra özel bir şirkette çalışması, ikinci bir işte çalışması, hediye kabul etmesi, ücret karşılığında bir toplantıya katılması ya da vereceği kararın ya da bulunacağı davranışın muhtemel sonucundan, kendisinin ya da yakınlarının olumlu ya da olumsuz ve/veya dolaylı ya da dolaysız etkilenmeleri durumu çıkar çatışmasını ortaya çıkarabilmektedir. Kamu görevlisinin yapacağı işlem, eylem veya alacağı karardan olumsuz olarak etkilenecek ya da bunlardan çıkar sağlayacak kişilerin içinde, kendisinin ya da eş, dost, akraba, arkadaş, daha önceki işinden tanıdığı kimselerin (objektif olarak davranmasını etkileyebilecek herkes) bulunması, çıkar çatışmasını ortaya çıkarmaktadır. Etik yasası, gerçekleşmesi muhtemel her türlü çıkar çatışmasını ayrıntılı olarak düzenlemelidir.

Kişisel Çıkar Sağlama ve Hediye Kabulü

Kamu görevlisinin ya da eş ve çocuklarının, iş sahiplerinden maddi veya manevi bir menfaat elde etmesi; rüşvet alması; belirlenecek miktarın üzerinde hediye, yemek, içki vb. kabul etmesi; ücretsiz ya da düşük miktarda ücret ödeyerek mal veya mülk edinmesi; sağlanan ücretsiz tatil imkanlarından yararlanması; bir toplantıya katılma ya da konuşma yapma karşılığında yüksek ücretler alması vb. konular etik yasasında yer almalıdır.

Atamalar

Bir kamu görevine atama sırasında, atanacak kişinin nitelikleri çıkar çatışmasına neden olabilir. Şöyle ki, atanacak makamın gerektirdiği nitelikleri taşıyan ve ilgili alanda iş tecrübesi olan bir kişi, muhtemelen o alandaki ilgili pek çok kişiyi tanıyacak ve bir çok arkadaşı bulunacaktır. Örneğin, bir devlet bankasının genel müdürlüğüne atanacak bir kimse, büyük bir olasılıkla, bankadan kredi talep edecek şirketlerin sahiplerini, yöneticilerini ve sektörde iş ilişkisinde bulunacağı pek çok kişiyi, daha önceki iş deneyimlerinden tanımaktadır. Bu durumda alacağı pek çok kararda çıkar çatışmasıyla karşılaşması kaçınılmazdır. Diğer yandan söz konusu göreve deneyimi ve uzmanlığı diğerine göre daha az olan bir kimsenin atanması durumunda, çıkar çatışmaları çok aza inebilecek, ancak bu kez de liyakat ilkesine uyulmamış olacaktır. Görüldüğü gibi atama yapacak makam açısından çözümü ve karar vermesi çok zor bir etik ikilemle karşı karşıya kalınmaktadır. Bu nedenle, çıkar çatışmasıyla ilgili olarak yapılacak düzenlemelerin, söz konusu ikilemi dengeleyici bir anlayışla yapılması gerekmektedir.

Görev Sonrası Kısıtlamalar

Kamu görevlileri, kamu hizmetinde bulundukları sırada, statü itibarıyla bazı ünvanlar elde etmekte ve görevleriyle ilgili önemli bir takım bilgiler edinmektedir. Özellikle kamu personel rejiminde açık kariyer sistemini benimsemiş, yani özel sektörden personel alış verişine imkan tanıyan ülkelerde, belli bir süre kamu kesiminde çalışan kişiler, özel sektöre geçtiklerinde, kamu hizmetindeyken edindikleri ünvan ve bilgileri kamunun aleyhine olarak kullanabilmektedirler. Memurluğu meslek olarak benimseyen kapalı kariyer ilkesini uygulayan ülkelerde de, istifa, görevden çıkarma ya da emeklilik gibi nedenlerle kamu hizmetinden ayrılma durumunda da aynı sorunla karşılaşılabilmektedir. Örneğin, bir kamu kurumunda ihale komisyonu başkanı olarak çalışan bir görevlinin, emekliye ayrıldıktan hemen sonra, kendi kuracağı bir şirketle ya da başka bir şirketin temsilcisi olarak eski kurumunun ihalelerine katılması durumunda çıkar çatışması ortaya çıkmaktadır. Böyle durumlarda, eski kamu görevlisinin, çıkar sağlama amacıyla eski kurumuna girebileceği “açık kapı” (revolving door) bırakılmış olmaktadır. Söz konusu durumlar, kamusal güvenin ihlali konusunda ciddi bir potansiyel ortaya çıkarmaktadır. Bu nedenle etik yasasında, kamu görevlilerinin görevden ayrıldıktan sonra eski kurumuyla özel iş ilişkilerinde bulunması durumunda ortaya çıkabilecek çıkar çatışmaları ve etik ikilemler ayrıntılı olarak tanımlanmalıdır.

Sözünü ettiğimiz çatışmaların ortaya çıkmamasının bir yolu, kamu görevlisinin, görevden ayrıldıktan sonra, bulunduğu görevin niteliğine göre süresi belirlenerek eski kurumuyla iş ilişkisi içerisinde bulunmasının yasaklanmasıdır. Özellikle üst düzey kamu görevlileri, bulundukları görevin niteliğine göre bir veya iki yıllık bir “soğutma dönemi”nde eski kurumuyla iş ilişkisi içerisine girmemelidir. Bu sınırlamalar, kamu görevlisinin iş bulma imkanlarını ortadan kaldıracak kadar da ileriye gitmemelidir. Ancak bazı özel durumlarda, kamu görevlisinin eski kurumuyla ilişkisi, sürekli olarak da yasaklanabilmektedir.

İkinci İş

Bir kamu görevlisinin, resmi görevi dışında ikinci bir işte çalışması, sadakatinin bölünmesine yol açabilir, kamusal bilgilerin özel amaçlarla kullanımına sebep olabilir ve sahip olduğu performansın tamamını kamu hizmetinde kullanamaması gibi sonuçlar doğurabilir. Bu nedenle, kamu görevlilerinin yapabilecekleri veya yapamayacakları ikinci işler, etik yasasında tanımlanmalıdır.

Seçilmiş Memurlar (Görevliler)

Etik standartlar, üst düzeylere atanan görevliler ve kariyer memurları için olduğu kadar, seçilmiş kamu görevlileri için de önemlidir. Seçilmiş görevlilerin, yüksek ahlaki standartları gerçekleştirmede özel sorumlulukları vardır. Yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenmiş kuruluşların karar ve yürütme organlarının, seçimle gelen görevlileri de diğer kamu görevlileri gibi etik ikilemlerle karşı karşıya kalmaktadır. Seçilmiş bu görevlilerin bazıları, genellikle yılın belli dönemlerinde çalıştıklarından ve tam zamanlı bir görev yürütmediklerinden, kendi işlerine devam edebilmekte, bu da çıkar çatışmalarını daha da artırmaktadır. Örneğin müteahhitlik işiyle uğraşan bir belediye meclisi üyesinin, belediye ile ilgili ihalelere doğrudan ya da dolaylı olarak katılması ya da yine meclis üyesi bir avukatın belediyeye karşı açılan bir davada görev alması söz konusu çatışmalardan sadece bir kaçıdır. Bu nedenle, seçilmiş görevlilerin karşılaşabilecekleri çıkar çatışmaları yasada açık olarak tanımlanmalıdır.

Diğer yandan, seçim kampanyası dönemlerinde yapılan siyasal anlamdaki bağışlar, bazı durumlarda etik açıdan problemler ortaya çıkarabilmektedir. Söz konusu bağışlar, demokratik sürecin işleyişi bakımından gerekli olmakla birlikte, sınırlandırılmadığında ve gizli tutulduğunda, seçilmiş görevlinin bağışta bulunan kişi veya kurumlar lehine davranışta bulunmasına yol açabilmektedir. Bu nedenle, siyasal bağışların miktarının sınırlandırılması ve gizli bağışların yasaklanması gerekmektedir.

Seçilmiş görevlilerle ilgili diğer bir sorun, onların kamusal kaynakları özel çıkarları için kullanabilmesidir. Örneğin emrindeki görevlileri özel işlerinde kullanma, kişisel belgelerinin fotokopisini çekme, resmi makam araçlarını özel işlerde kullanma vb. Yasada bu tür davranışlarla ilgili düzenlemelerin de bulunması gerekmektedir.

Mal Bildirimi

Hukuki bir düzenlemeyle, üst düzeydeki seçilmiş ya da atanmış kamu görevlilerinden, servetlerini bildirmeyi istemeyen bir yönetim birimini, yönetsel dürüstlüğe önem vermeyen bir yönetim olarak nitelendiren Steinberg ve Austern, kamu görevliliğinde dürüstlüğü güvence altına almada servet bildiriminde bulunma zorunluluğundan daha etkili bir araç bulunamayabileceğini belirtmektedirler. Onlara göre, servet bildiriminde en az şu unsurların yer alması gerekmektedir:

Kamu görevlisinin bütün gelirlerinin kaynağının bildirilmesi; görevlinin herhangi bir biçimde çıkarı olduğu iş, ortaklık ya da firma; görevlinin eş ve bakmakla yükümlü olduğu çocuklarının her türlü gelir kaynağı; görevlinin, eş ve çocuklarının bir yıl boyunca aldığı -değeri belirlenecek miktarı aşan- armağanlar; seçim dönemlerinde aday olanlara yapılan her türlü katkı; görevlinin doğrudan ya da dolaylı çıkarı bulunduğu değeri belirlenecek miktarı aşan gayrimenkullerin tanımı; açık çek ya da kredi kartı hesapları dışında belirlenecek miktarın üzerinde borçlu olduğu kişilerin kimlikleri; görevlinin belirlenecek miktarı aşan sürekli bir mevduatının bulunduğu mali kurumların adları vb.

Servet bildirimleri ile ilgili form ve prosedürler, çok basit ve anlaşılır bir biçimde düzenlenmelidir. Bildirimin gizli tutulması ya da açıklanması konusu tartışmalıdır. Bazıları, bir dava açılmadığı sürece, bildirimin gizli kalması gerektiğini vurgulamaktadırlar. Ancak, bildirimin açıklanmasının, kamuoyu denetimi açısından daha etkili olacağı hususu da dikkatten uzak tutulmamalıdır. Özellikle, ilgili taraflar açısından bildirimin aleni hale getirilmesi önemli yararlar sağlayabilir.