Politici si Legislatie de Mediu

Partea A: cooperarea transfrontalieră ce promovează dezvoltarea integrată la nivel regional dintre regiunile de graniţă învecinate, incluzând graniţele externe şi anumite graniţe maritime; obiectivul este dezvoltarea economică şi socială a cooperării transfrontaliere prin strategii comune şi programe de dezvoltare;

• Partea B: cooperarea transnaţională îşi propune să promoveze un nivel înalt de integrare între grupuri de regiuni europene, cu scopul de a obţine o dezvoltare solidă, armonioasă şi proporţionată în UE, o integrare teritorială la nivel înalt, incluzând aici şi statele candidate sau învecinate;

• Partea C: cooperare interregională în teritoriul Uniunii (şi statele învecinate), pentru a îmbunătăţi coeziunea şi dezvoltarea regională.

Bugetul total este de 4.875 milioane euro pentru perioada 2000-2006.

6. Strategii ale politicii de mediu⁴

Strategia de protecţie a mediului este definită ca fiind: “totalitatea acţiunilor şi măsurilor destinate conservării resurselor naturale şi menţinerea calităţii factorilor de mediu la un nivel acceptabil”⁵.

Strategiile de realizare ale politicii de mediu întăresc principiul subsidiarităţii (adică delegarea de responsabilităţi SM, în timp ce UE trasează numai cadrul general, obiectivele ce trebuie avute în vedere) şi încearcă înlocuirea abordării verticale tradiţionale, de tip comandă şi control, prin promovarea unui model alternativ de realizare a obiectivelor de mediu ale UE.

Elaborarea unor strategii de protecţie a mediului a fost determinată de diverse considerente cum ar fi:

• 
  Înlocuirea unor acţiuni întâmplătoare, izolate cu acţiuni coerente de protecţie a mediului;
  
• 
  Elaborarea, implementarea şi evaluarea politicii de mediu pe etape, astfel încât să fie posibilă evaluarea acesteia.
  
• 
  Formarea personalului specializat în funcţie de fiecare etapă şi acţiune;
  
• 
  Controlul aplicării măsurilor stabilite conform acordurilor, autorizaţiilor, cerinţelor legale etc.
  

Se poate spune că aceste strategii sunt un fel de „instrumente ajutătoare”, care vin să completeze instrumentele standard şi care acţionează ca stimulente în vederea adoptării de măsuri pentru protecţia mediului sau care accentuează tendinţa spre o abordare bazată pe principiul voluntariatului. Astfel, este vorba despre:

• 
  Dezvoltarea durabilă,
  
• 
  Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protecţiei mediului,
  
• 
  Politica Integrată a Produselor (PIP),
  
• 
  Acordurile voluntare de protecţia mediului şi reducerea poluării,
  
• 
  Taxele şi impozitele de mediu în cadrul Pieţei Unice,
  
• 
  Strategia europeană de mediu şi sănătate.
  
• 
  Strategia tematică pentru managementul deşeurilor.
  

Acestea sunt rezultatul noii abordări a PAM 5 şi a tendinţei inovatoare a PAM 6, care prevede creşterea numărului instrumentelor de implementare a politicii de mediu şi care promovează acţiunile orizontale şi integrate.

I. Dezvoltarea durabilă (DD)
Esenţa DD constă în faptul că problemele dezvoltării economice să fie soluţionate numai ţinându­se cont de cerinţele de mediu şi de necesităţile asigurării sociale.

Scopurile DD:

• 
  asigurarea dreptului populaţiei la un mediu favorabil de viaţă;
  
• 
  revizuirea politicii de utilizare extensivă a resurselor naturale, folosirea acestora în limitele capacităţilor de regenerare;
  
• 
  asigurarea populaţiei cu minimul necesar de muncă, alimentaţie, energie, apă, servicii comunale şi asistenţă medicală;
  
• 
  integrarea cerinţelor ecologice în toate deciziile economice şi sociale;
  
• 
  crearea accesului la informaţia de mediu şi participarea publicului la luarea deciziilor de mediu.
  

Strategia Uniunii Europene pentru dezvoltare durabilă a fost adoptată în anul 2001, la întâlnirea internaţională de lucru de la Göthenburg (Suedia), ca strategie pe termen lung ce concentrează politicile de dezvoltare durabilă în domeniile: economic, social şi protecţia mediului şi care a cunoscut o apreciere semnificativă în următorii ani.

Conceptul dezvoltării durabile e însă prezent în politica de mediu a UE încă din PAM 5 şi doar se delimitează ca strategie de sine stătătoare în 2001. La momentul actual există două linii de dezvoltare a acestei strategii: prima, corespunde Procesului Cardiff şi are în vedere exact integrarea politicilor de mediu în alte politici comunitare; a doua, reprezentată de Declaraţia de la Göthenburg – numită şi „O Europă durabilă pentru o lume mai bună: o strategie a Uniunii Europene pentru dezvoltare durabilă” – are în vedere rolul UE în aspectele globale ale dezvoltării durabile. Prin cadrul de dezvoltare iniţiat în 2001 au fost identificate 4 priorităţi:

1) schimbarea climatică şi utilizarea energiei “curate”(adică a surselor de energie ce nu dăunează mediului);

2) sănătatea publică;

3) gestionarea responsabilă a resurselor naturale;

4) sistemele de transport şi utilizarea terenurilor.

Pentru tratarea acestor priorităţi au fost stabilite 3 direcţii de acţiune, ce structurează şi eficientizează strategia de dezvoltare durabilă şi care, în acelaşi timp, se completează reciproc. Acestea cuprind:

A. Propuneri ce influenţează mai multe sectoare (cross-cuting proposals)

B. Măsuri de realizare a obiectivelor pe termen lung,

C. Reviziuiri progresive a gradului de implementare a strategiei, iar fiecare dintre ele este dezvoltată prin stabilirea unui set de măsuri ce creează cadrul de acţiune propriu-zis şi duc la operaţionalizarea şi aplicarea în practică a dezvoltării durabile.

Pentru prima direcţie de acţiune (A), măsurile aferente au în vedere următoarele aspecte:

- toate propunerile legislative majore trebuie să includă o evaluare a potenţialelor costuri şi beneficii economice, sociale şi de mediu;

- programele comunitare de cercetare şi dezvoltare trebuie să se axeze mai mult pe dezvoltarea durabilă;

Acestora li se adaugă accentul pe îmbunătăţirea comunicării, prin sublinierea importanţei dialogului sistematic cu consumatorii şi a consultării altor ţări – cea din urmă în vederea promovării dezvoltării durabile pe plan global. Convingerea că politicile comunitare trebuie să sprijine eforturile altor ţări în această direcţie – întrucât dezvoltarea durabilă nu poate fi numai o preocupare a UE, ci trebuie să fie a întregii lumi – s-a materializat în cadrul a două evenimente majore:

1) “Un Monterey Conference on Financing for Development” („Conferinţa Organizaţiei Naţiunilor Unite de la Monterey asupra finanţării pentru dezvoltare”), din martie 2002, la care s-a luat decizia de a mări „ajutorul oficial pentru dezvoltare” al UE;

2) Johannesburg Summit (Conferinţa de la Johannesburg), la zece ani după Conferinţa de la Rio, summit în cadrul căruia EU a înfiinţat o „coaliţie a celor dispuşi” (coalition of the willing) să promoveze surse reutilizabile de energie şi a încheiat alte acorduri de dezvoltare durabilă la nivel global.

A doua direcţie de acţiune (B) este strâns corelată cu priorităţile identificate, astfel încât pentru fiecare prioritate a fost creat un set corespunzător de măsuri de acţiune. Tabelul de mai jos structurează această corespondenţă:

Tabel nr. 1

Măsuri de realizare a obiectivelor pe termen lung ale dezvoltării durabile

Sursa:Institutul European din România, Politica de mediu, Bucureşti, 2003, p.23

A treia direcţie de acţiune (C) prevede ca măsuri de realizare: 1) o revizuire anuală a strategiei, care are loc în cadrul întâlnirii din fiecare primăvară a Consiliului European 2) o revizuire a strategiei la schimbarea fiecărui mandat al Comisiei şi 3) organizarea, de către Comisie, a unui forum cu părţile interesate (la fiecare doi ani).
Cerinţele minime⁶ pentru realizarea dezvoltării durabile includ următoarele:

• 
  eliminarea sărăciei în condiţiile satisfacerii nevoilor de hrană, energie, locuinţă, sănătate;
  
• 
  creşterea demografică controlată;
  
• 
  conservarea şi sporirea resurselor naturale, supravegherea impactului activităşii economice asupra mediului;
  
• 
  redimensionarea creşterii economice, printr-o distribuţie mai echitabilă a resurselor şi accentuarea laturilor calitative ale producţiei, reorientarea tehnologiilor şi punerea sub control a riscurilor etc.
  

II. Programul de promovare a ONG-urilor active în domeniul protecţiei mediului
Acest program are la bază Decizia 466/2002/EC din martie 2002, funcţionează ca un instrument financiar şi reprezintă reînnoirea unui program anterior, desfăşurat pe parcursul a trei ani (1998-2000). Noul program acoperă perioada 2002 -2006, are un buget de 32 mil. Euro şi încurajează participarea sistematică a ONG-urilor la dezvoltarea politicii comunitare de mediu, precum şi sprijinirea asociaţiilor locale şi regionale mici ce contribuie la aplicarea aquis-ului comunitar. Rolul său de stimulent este materializat prin acordarea de sprijin financiar nerambursabil ONG-urilor active în domeniul protecţiei mediului, pe baza unor propuneri trimise de acestea.

Criteriile de acordare a granturilor urmăresc priorităţile PAM 6 şi promovează educaţia pentru protecţia mediului şi sprijinirea implementării legislaţie comunitare de mediu, iar sumele acordate acoperă 70% din cheltuielile organizaţiei pe ultimii doi ani pentru ONG-urile din SM şi 80% pentru cele din ţările candidate. Sunt eligibile toate statele membre ale UE (15+10+2) sau Turcia şi state din Balcani (Macedonia, Albania, Croaţia, Bosnia-Herţegovina).

III. Politica integrată a produselor (PIP)

PIP are la bază Cartea verde a unei politici integrate a produselor (februarie 2001) şi există ca strategie începând din iunie 2003, odată cu adoptarea de către Comisie a comunicării aferente. PIP urmăreşte să minimizeze degradarea pe care unele produse o cauzează mediului pe durata ciclului lor de viaţă şi propune o abordare voluntară în vederea „produselor verzi”, precum şi o strânsă cooperare cu părţile interesate. Principiile de bază ale acestei strategii sunt:

1) pentru reducerea impactului negativ asupra mediului, trebuie să se ia în considerare gândirea în perspectivă a ciclului de viaţă al produselor de la producerea până la sfârşitul vieţii produsului;

2) implicarea pieţei, prin crearea de stimulente în vederea încurajării cererii şi ofertei de “produse verzi”(acele produse ce nu dăunează mediului);

3) implicarea celor interesaţi şi încurajarea cooperării între consumatori, societăţi şi forurile politice;

4) descreşterea permanentă a impactului pe parcursul ciclului de viaţă al produsului;

5) crearea şi utilizarea de instrumente variate care să răspundă diversităţii produselor (instrumentele pe baza acordurilor voluntare sunt primordiale, dar vor fi necesare şi măsuri obligatorii).

În ceea ce priveşte implementarea sa, au fost identificate două direcţii de acţiune :

- Stabilirea de „condiţii cadru” pentru îmbunătăţirea continuă a impactului produselor asupra mediului, în toate fazele ciclului de viaţă, de la producere, utilizare şi până la eliminare ;

- Crearea unei „abordări specifice produsului” – adică identificarea produselor cele mai dăunătoare la adresa mediului şi dezvoltarea de proiecte pilot pentru demonstrarea practică a beneficiilor aplicării PIP.

Acesată strategie are un potenţial ridicat de promovare a unei atitudini centrată pe preocuparea pentru mediu, atât din partea producătorilor cât şi a consumatorilor – ceea ce, pe termen lung, poate genera formarea unui mecanism autoreglabil de selecţie a tipurilor de produse aflate pe piaţă, în funcţie de potenţialul lor dăunător asupra mediului. Pentru a asigura eficacitatea acestei strategii, Comisia a prevăzut o revizuire a sa la fiecare trei ani.

IV. Acordurile voluntare de mediu

Acordurile de mediu există ca strategie declarată în urma unei Comunicări a Comisiei din iulie 2002⁷ şi reprezintă o formă de co-reglementare, cu rolul de a sprijini implicarea activă şi responsabilizarea agenţilor economici faţă de protecţia mediului. Acordurile de mediu au un caracter voluntar şi sunt folosite în mod curent în toate SM, la nivel naţional, regional sau local, însă apar ca o noutate la nivelul UE – ca acorduri încheiate între Comisia Europeană şi federaţiile industriale europene. Elementul de noutate este reprezentat de stabilirea unui cadru legal pentru utilizarea acordurilor voluntare de mediu; altfel, putem vorbi de acorduri de mediu încă din 1996, când au fost pentru prima dată subliniate avantajele acestora:

- o abordare pro-activă din partea industriei;

- soluţii eficace şi create special pentru problemele identificate;

- realizarea rapidă a obiectivelor de mediu.

Reglementarea funcţionării acestora, adusă de Comunicarea din iulie 2002, stabileşte trei tipuri de acorduri posibile:

1) acorduri din proprie iniţiativă: se referă la iniţiativele sectorului industrial în domenii în care Comisia nu intenţionează să propună reglementări şi pe care le poate sprijini printr-o recunoaştere formală;

2) auto-reglementări: reprezintă situaţiile în care reprezentanţii industriei aleg să reglementeze un aspect controversat, pentru a preveni o reglementare legislativă din partea Comisiei. Comisia recunoaşte acordul prin emiterea unei recomandări şi poate adăuga o monitorizare a obligaţiilor printr-o decizie a PE;

3) co-reglementări: atunci când Comisia consideră că este necesară legislaţia într-un anumit sector, se poate utiliza o formă mai strictă de acord voluntar de mediu, în care Consiliul şi PE stabilesc obiectivele şi cerinţele de monitorizare, în timp ce industria decide măsurile care trebuie luate.

Domeniile în care aceste acorduri la nivel comunitar pot avea un rol însemnat sunt: impactul produselor din PVC asupra mediului, politica integrată a produselor, schimbarea climatică şi gestionarea deşeurilor.

V. Taxele şi impozitele de mediu
Taxele şi impozitele de mediu au fost adoptate în 1997, ca o modalitate de a promova utilizarea instrumentelor fiscale în vederea creşterii eficacităţii politicii de mediu. Acestea sunt taxe şi impozite impuse în şi de către SM (şi nu la nivel comunitar), strategie ce a fost permanent încurajată de către Comisia Europeană şi care presupune utilizarea a două categorii de taxe şi impozite de mediu:

- cele care se aplică emisiilor poluante (de exemplu, taxe pe poluarea apei, pe emisiile de zgomot în domeniul aviatic);

- cele care se aplică produselor (taxe pe pesticide, accize pe petrol, etc.);

Veniturile realizate din aceste taxe şi impozite se adaugă la bugetele SM şi pot fi utilizate în scopul finanţării activităţilor de protecţie a mediului, dar şi pentru reducerea altor taxe (cum ar fi taxele de muncă). În acest context, strategia UE constă în:

- colectarea experienţelor SM privind taxele de mediu,

- analizarea efectelor economice şi de mediu ale taxelor şi impozitelor existente,

- monitorizarea efectelor acestora asupra Pieţei Unice şi asupra competitivităţii industriei europene, cu scopul de a aprecia eficacitatea acestor instrumente fiscale şi eventuala posibilitate a translatării lor la nivel comunitar.

Tabel nr.2

Sursa: Taxele de mediu in Romania - Studiu elaborat de CEROPE în cadrul Programului Phare RO 2003/005-551.02.03, p.5

Cazul Romaniei⁸:
1. Dacă în majoritatea ţărilor central şi vest europene taxele de mediu iau partea leului din impozitele pe combustibili, în România, până în prezent, nu a existat o preocupare pentru a evidenţia o componentă de mediu în cadrul taxelor cu o clară tentă ecologică. Întrucât această situaţie e greu/imposibil de corectat retroactiv, se impune concentrarea eforturilor ca de acum încolo creşterile de impozite pe combustibili să fie legate de componenta de mediu. Numai astfel se va putea corecta situaţia în care taxele de mediu reprezintă doar circa 0,2% din PIB în România, faţă de 3,4% din PIB în Slovenia, 2,7% din PIB în Cehia şi Ungaria, 2,5% din PIB în Letonia, 2,2% din PIB în Lituania, 2% din PIB în Estonia etc.

Pentru a alimenta bugetul cu noi venituri necesare, în principal, cofinanţării lucrărilor de mediu, se propune ca, în plus faţă de calendarul de creştere a accizelor la combustibili negociat cu UE, să se ia următoarele măsuri:

a) creşterea, începând cu 1 iulie 2007, prin modificarea corespunzătoare a Codului Fiscal, cu 10 eurocenţi (circa 0,35 RON) a preţului la pompă al benzinei şi al motorinei, indiferent de preţul mondial al petrolului la acel moment. Această creştere de acciză, denumită explicit taxă de mediu, ar urma să fie colectată de MFP şi utilizată, cu precădere, pentru co−finanţarea proiectelor de mediu. Efect bugetar estimat − circa 500 milioane euro (aprox. 0,50% din PIB).

b) o nouă creştere, începând cu 1 ianuarie 2008, cu alţi 10 cenţi a preţului la pompă al benzinei şi al motorinei, în aceleaşi condiţii. Datorită creşterii între timp a PIB nominal exprimat în euro, este posibil ca efectul bugetar estimat să fie ceva mai mic (aprox. 0,45% din PIB).

Cumulate, cele două creşteri ar crea o resursă de circa 1 miliard euro anual, care, cuplată cu alte măsuri de taxe de mediu (poluarea aerului, deşeuri menajere etc.) ar putea asigura o co−finanţare decentă a proiectelor de mediu în următorul deceniu.
Estimări privind rezultatele aplicării propunerii:

1. O primă consecinţă care trebuie avută în vedere este impactul unei astfel de măsuri asupra inflaţiei în anii de aplicare (2007 şi 2008). Conform datelor INSSE, ponderea grupei “combustibili“ în totalul coşului de consum pe baza căruia se calculează rata inflaţiei este de 724 puncte din 10000 (adică 7,24%). Creşterea cu circa 10% a preţului benzinei şi a motorinei s-ar traduce într-o creştere imediată a inflaţiei (efect de primă rundă) cu circa 0,7%, iar efectul secundar, disipat în timp, ar mai putea adăuga circa 0,3%. Astfel, impactul inflaţionist total al unei majorări cu 10% a preţului combustibilului poate fi estimat la circa 1% inflaţie suplimentară. Desigur, se poate argumenta că în condiţiile existenţei unor ţinte foarte ambiţioase ale inflaţiei pentru 2007 şi 2008 (4% ± 1 procent, respectiv 3,8% ± 1 procent), o asemenea măsură ar fi inoportună. În acelaşi timp, există o serie de argumente care pledează în favoarea unei asemenea măsuri:

1. 
   − Programele de Convergenţă şi Stabilitate agreate de Comisia Europeană acordă o mult mai mare atenţie poziţiei bugetare apropiate de echilibru, în detrimentul preocupărilor privind inflaţia;
   

1. 
   - Efectele măsurii propuse nu sunt cu nimic mai împovărătoare în ceea ce priveşte creşterea ratei inflaţiei decât o măsură care ar viza creşterea TVA cu 3 puncte procentuale (de la 19% la 22%). O astfel de măsură ar aduce venituri bugetare suplimentare similare (de circa 1,1% din PIB), dar cu afectarea tuturor preţurilor din economie, aşadar cu o inflaţie suplimentară de peste 1%;
   
2. 
   − Banca centrală poate reacţiona din timp printr-o întărire a politicii monetare, care să încerce readucerea inflaţiei în banda iniţială;
   
3. 
   − Dacă acest lucru se dovedeşte imposibil, există în continuare posibilitatea de a explica publicului că ratarea s-a datorat unei modificări majore a politicii fiscale, care nu a fost luată în calcul la momentul stabilirii ţintei.
   

2. Este posibil ca evoluţii favorabile de pe piaţa petrolului să atenueze efectele inflaţioniste menţionate, ca urmare a unor scăderi ale preţului ţiţeiului în anii următori. Astfel, un sondaj efectuat de Reuters la începutul lunii august 2006 printre 32 de analişti a arătat că, faţă de un preţ spot de 78,65$/baril a petrolului, se anticipa o scădere în luna septembrie la 72,70$/baril şi o medie anuală pentru 2006 de 68,20$/baril (faţă de 68,60$/baril pe primele şapte luni ale anului). Mergând mai departe, preţul petrolului pentru 2007 este prognozat la 64,45$/baril (o scădere cu circa 5% faţă de anul acesta), iar pentru 2010 se anticipează o scădere a preţului petrolului până la 45,67$/baril (o scădere cu aproximativ 33% faţă de 2006). Prin urmare, nu este deloc obligatoriu ca accizarea superioară a benzinei şi a motorinei să se traducă în preţuri mai mari la pompă.

Totodată, trebuie luat în calcul şi efectul aprecierii nominale a leului faţă de euro şi faţă de dolar, care, dacă va continua, va avea acelaşi efect de descurajare a creşterii preţurilor la pompă exprimate în lei.

3. Un ultim considerent priveşte modalitatea în care creşterile de accize propuse s-ar suprapune peste calendarul creşterilor de accize deja agreat cu Comisia Europeană.

Conform acestui calendar, acciza la benzina cu plumb ar urma să crească cu circa 10 eurocenţi/litru în intervalul 2004−2007 (din care numai 3 eurocenţi în intervalul 2006−2007), acciza la benzina fără plumb ar urma să crească cu circa 9 eurocenţi în intervalul 2004−2011 (cu circa 6 eurocenţi în intervalul 2006−2011), iar acciza la motorina utilizată drept carburant auto ar urma să crească cu aproximativ 12 eurocenţi în perioada 2004−2013 (din care 9 eurocenţi în perioada 2006−2013).

Toate aceste creşteri sunt extrem de moderate şi, ca atare, adăugarea atât în 2007 cât şi în 2008 a câte 10 eurocenţi la accize sub formă de taxe de mediu este pe deplin fezabilă.

VI. Strategia europeană de mediu şi sănătate (SCALE)
De la început, politica de mediu a avut drept obiectiv îmbunătăţirea sănătăţii. Art. 152-174 Tratatul de la Amsterdam reprezintă baza legală a acţiunilor UE în ceea ce priveşte mediul şi sănătatea⁹, iar obiectivele şi acţiunile necesare au fost incluse în cel de al 6-lea PAM..

Această strategie este cea mai recentă acţiune în domeniu şi are în vedere relaţia complexă şi direct cauzală existentă între poluarea, schimbarea caracteristicilor mediului şi sănătatea umană. SCALE este rezultatul preocupării constante a Comisiei Europene în această direcţie şi a fost iniţiată în iunie 2003 (2003-2008), fiind elaborată prin colaborarea DG Mediu cu DG Cercetare şi DG Sănătate. Elementul de noutate al acestei strategii este centrarea pe sănătatea copiilor - care reprezintă cel mai vulnerabil grup social şi cel mai afectat de efectele poluării mediului - spre deosebire de restul legislaţiei de mediu, care este bazată pe norme şi standarde pentru adulţi. Dezvoltarea acestei strategii are la bază 5 elemente cheie:

1. va fi fundamentată ştiinţific şi va analiza interacţiunile complexe dintre diverşi poluanţi şi organismul uman;

2. va fi centrată pe copii şi va iniţia acţiuni pilot asupra poluanţilor cu relevanţă specifică pentru copii (precum dioxinele şi metalele grele) şi asupra substanţelor cu acţiune endocrină;

3. îşi propune să crească gradul de informare şi responsabilizare a părţilor interesate şi al publicului;

4. legislaţia UE va completa legile naţionale şi va fi revizuită pentru a reflecta situaţia şi

nevoile speciale ale copiilor;

5. va evalua constant acţiunile întreprinse în acest scop.

Pentru dezvoltarea acestei strategii, Comisia are în vedere o serie de întîlniri cu părţile interesate, în vederea stabilirii unor grupuri de lucru şi grupuri consultative, precum şi în scopul determinării rolului acestora din urmă în cadrul implemetării SCALE.