Politika cena kao faktor optimizacije funkcionisanja elektroenergetskog sistema

1.29Kritički osvrt na kriterijume koji su korišćeni za utvrđivanje cene električne energije

Na osnovu pregleda dosadašnjih koncepata za formiranje cena električne energije, može se konstatovati da u čitavom posmatranom periodu nije postojao jasno definisan mehanizam za formiranje i usklađivanje cena električne energije, već da su kriterijumi koji su za ove namene korišćeni počivali na tzv. modelu paritetnih cena i paritetnih odnosa⁵⁰.

Svi navedeni kriterijumi su u principu bili dosta uopšteno definisani i nedovoljno konkretizovani za praktičnu primenu. Zbog toga oni i nisu mogli da budu siguran oslonac i garancija u procesu formiranja unutrašnjih cena, šta više, pogodovali su pojavi arbitrarnosti prilikom utvrđivanja apsolutnog nivoa cena i relativnih odnosa među njima (Rudarski institut, 1980.).

U meri u kojoj postoje različiti kriterijumi u formiranju cena, postoje i različiti paritetni odnosno relativni odnosi među cenama. Paritet se može meriti u odnosu na pojedine grupe proizvoda iz iste delatnosti, prema proizvodima koji ulaze u troškove reprodukcije datog proizvoda, prema opštem indeksu porasta cena, u odnosu na izvozne i uvozne cene ili domicilne cene u pojedinim zemljama.

Za paritetne odnose u cenama bitno je to da u uslovima potpune konkurencije, promene u paritetima cena mogu da nastupe samo kao posledica povećanja produktivnosti u pojedinim granama i delatnostima. U nesavršenim tržišnim uslovima, promene pariteta cena mogu nastupiti i kao posledica koncentracije i centralizacije kapitala odnosno stvaranja monopolskog položaja, diferencijacije tržišnih struktura kao i usled uticaja monetarno-kreditnih faktora. Pri tome, mesto i uloga države takođe može biti značajan generator nastajanja dispariteta cena, i to pre svega kroz njenu intervenciju u delu investicija, kao i kroz njen uticaj na globalnu raspodelu društvenog proizvoda, fiskalnu politiku kao i na spoljnotrgovinsku razmenu. Sve navedeno direktno ili indirektno utiče na odnose među cenama i stvara različite paritete među njima.

Kao kriterijumi za formiranje paritetne cene električne energije u dosadašnjoj praksi najčešće su korišćene: inodomicilne cene u pojedinim zemljama (tzv. “svetske cene”), cene ostvarene u spoljnotrgovonskoj razmeni, cene energenata i standardi i normativi utrošaka u procesu proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije⁵¹.

Ono što je bitno napomenuti, to je da praktično nijedan od korišćenih modela za utvrđivanje paritetnih cena nije ujedno predstavljao i mehanizam za automatsku korekciju cena, nego je bio samo pokaznog karaktera, odnosno služio je za utvrđivanje stepena dostignutog pariteta u odnosu na izabrane kriterijume.

U narednom tekstu više ćemo se pozabaviti kritičkom analizom pojedinačnih kriterijuma koji su korišćeni za utvrđivanje paritetne cene električne energije.

1.29.1Svetske cene kao kriterijum za utvrđivanje paritetnih cena

Nakon privredne reforme, svetska cena je postala jedan od najčešće korišćenih kriterijuma za obrazovanje cena proizvoda i usluga. Takav tretman svetske cene posledica je želje jugoslovenske privrede za veće uključivanje u međunarodne privredne tokove.

Valjda nijedan drugi kriterijum za obrazovanje cena nije toliko osporavan i kritikovan, sa jedne strane i ujedno mu pridavan toliki značaj, sa druge strane kao koncept svetskih cena. Osnove za takav odnos prema svetskim cenama su mnogobrojne.

Iako su svetske cene realnost u našoj privrednoj praksi i neposredno utiču na nivo i odnose unutrašnjih cena, njih je veoma teško definisati, i postoji niz problema metodološkog karaktera, pošto se one teško mogu statistički sagledati i precizno utvrditi.

Međunarodna razmena ne obavlja se samo na osnovu jednog oblika tekuće svetske cene, pošto egzistira više vrsta svetskih cena, koje se međusobno mogu u velikoj meri razlikovati. U internacionalnoj razmeni najčešće se susrećemo sa sledećim vrstama svetskih cena (Institut za ekonomiku industrije, 1976):

• 
  uvozne (importne)
  
• 
  izvozne (eksportne) cene
  
• 
  inodomicilne cene
  
• 
  berzanske (kotacijske) cene
  

Prema tome, tekuća svetska cena nije neka jedinstvena i homogena ekonomska kategorija, već se pojavljije u više oblika koji su po svojoj ekonomskoj sadžini različiti, a u kvantitativnom pogledu se ne podudaraju ni prostorno ni vremenski.

Uvozne (importne) cene su one koje zemlja uvoznica plaća za uvoz robe i usluga iz inostranstva. Za zemlje izvoznice to su izvozne (eksportne) cene. One se međusobno razlikuju za iznos transportnih troškova, carinsku zaštitu, i druge neposredne troškove koji se javljaju u međunarodnoj razmeni. Uvozne i izvozne cene pojavljuju se u specifičnim oblicima, kao što su na primer cene koje se javljaju za povremene ad hoc nabavke, odnosno cene po osnovu dugoročnih aranžmana.

Po inodomicilnim cenama obavlja se razmena unutar granica nacionalne privrede. I ova vrsta cena javlja se u različitim oblicima (slobodne, fiksne, maksimirane, monopolske i sl.). One su najčešće rezultat režima i politike cena date nacionalne ekonomije.

Berzanske (kotacijske) cene, su one koje se formiraju na velikim svetskim berzama za određene proizvode (bakar, nafta, kaučuk, pšenica i sl.). Pri tome, ni za ove cene ne možemo da kažemo da su jedinstvene, jer za pojedine artikle može da se pojavi više cena, a u pojedinim slučajevima se uzima cena dominirajućeg izvoznika. Sa druge strane, jedan mali deo međunarodne razmene, uglavnom ad hoc isporuke, se obavlja po ovim cenama, tako da one u suštini predstavljaju samo jedan indikator opštih tendencija i kretanja cena na svetskim tržištima.

Svetske uvozne, izvozne, inodomicilne i kotacijske cene najčešće nisu pravi izraz dostignutog nivoa produktivnosti, nego su pre svega deo jednog ukupnog potencijala neke nacionalne ekonomije, odnosno rezultat su određene spoljnotrgovinske i opšte ekonomske politike. Retke su situacije da neki proizvođač za jedan artikal postiže iste cene i na domaćem tržištu i u međunarodnoj razmeni.

Svetske cene osciliraju i vremenski i prostorno. Vremenske oscilacije izraz su određene konjukture, i one su redovna pojava. Isto tako, ne može se govoriti ni o postojanju nekog jedinstvenog svetskog tržišta pošto postoje velike razlike u izvoznim i uvoznim cenama po zemljama i regionima.

Pojava velikih multinacionalnih kompanija u znatnoj meri je uticala i na nivoe svetskih cena, i to bilo kroz ograničavanje konkurencije bilo kroz intrakompanijsku razmenu (poznato da su cene u intrakompanijskoj razmeni daleko veće u odnosu na one koje se postižu na slobodnom svetskom tržištu⁵²). Isto tako, sve veći deo međunarodne razmene odvija se na osnovu dugoročnih aranžmana i posebnih bilateralnih i multilateralnih sporazuma (pri čemu je stepen zastupljenosti kontratrgovinskih poslova izuzetno visok⁵³), tako da u tim slučajevima robna cena više nije jedini ekvivalenat, nego su prisutni i drugi interesi i računice.

No, i pored svih imperfektnosti svetske cene, ovo je najčešće korišćen paritet gde se upoređuje domaća cena električne energije sa cenom u okruženju (bližem, evropskom, svetskom). Osnov za primenu ovakvog pariteta počiva na ideji da postoji veliki deo globalno objektiviziranih troškova koji su zajednički za sva elektroprivredna preduzeća. Na taj način, pokušalo se doći do posrednog uticaja međunarodnog tržišta na cene električne energije i to kako preko predmeta koji predstavljaju inpute u proizvodnji električne energije kao što su investicije i gorivo, tako i kroz proizvode kod kojih električna energija predstavlja značajnu stavku u strukturi njihove cene koštanja.

Da bi se ostvarila poređenja ovakve vrste neophodno je izvršiti konvertovanje cene u domicilnoj valuti na neku zajedničku, pri čemu je dolarska cena najuobičajenija pošto se najveći deo svetske trgovine energenata odvija u ovoj valuti. Usled fluktuacije međuvalutarnih kurseva po pojedinim zemljama, kao i zbog relevantnosti oficijelnog kursa, takva poređenja mogu u velikoj meri da budu izvitoperena, tako da se često sugerišu i paralelni kursevi za obračun međusobnih odnosa, koji su vezani za kupovnu snagu nacionalne valute na domaćem tržištu.

Kada su u pitanju cene električne energije, treba razlikovati barem dva nivoa. Jedan su cene koje plaća finalni potrošač, i one uključiju kumulativnu cenu ponude (proizvodnja, prenos i distribucija) kao i poreska i druga opterećenja koja se pridodaju na ovu cenu. To je ujedno i jedini nivo cena koji je relevantan za ponašanje potrošača. Drugi nivo su cene bez poreza i taksa, koje određuju ekonomski položaj elektroprivrednog preduzeća.

Imajući prethodno u vidu, to prilikom iznošenja komparacija domaćih cena sa cenama u drugim zemljama, neophodno je dati metodološki pristup (informacionu osnovu) kao i dodatna pojašnjenja da li se radi o elektroprivrednoj ceni ili finalnoj ceni koju plaća potrošač.

Za potrebe međusobnih komparacija cena električne energije po pojedinim zemljama, u stručnoj literaturi kod nas se danas najčešće koriste dve metodologije:

• 
  Metodologija OECD-a (koja za informacionu osnovu koristi podatke iznete u publikaciji Energy Prices and Taxes koju izdaje OECD, a koja je ujedno priznata i od Savezne vlade kao zvanična publikacija koja se koristi za međusobno upoređivanje cena energenata), po kojoj se iskazuje nivo ostvarene prosečne prodajne cene, sa i bez poreza i taksi, i to samo za dve kategorije potrošnje, industriju i domaćinstva.
  
• 
  Metodologija Komiteta za ekonomske studije i tarife - UNIPEDE (Međunarodna unija proizvođača, prenosnika i distributera električne energije), po kojoj se za određivanje i upoređivanje nivoa cena električne energije po pojedinim zemljama utvrđuju tzv. “tipski potrošači” po pojedinim kategorijama potrošnje sa definisanim tarifnim elementima (snaga, energija, doba dana sezona i dr.), i uz primenu važećih tarifnih stavova za prodaju izvode prosečne godišnje cene električne energije.
  

Pitanje pariteta cena električne energije u odnosu na svetsku cenu zavisi i od stepena uključenosti neke privrede u međunarodne robne tokove, pri čemu se naravno ne sme zanemariti i struktura domaće privrede, njen stepen razvijenosti, dostignuti nivo životnog standarda, struktura domaćih izvora za proizvodnju električne energije kao i načina finansiranja investicija u elektroprivredi.

Međutim, najveći razlog za korišćenje svetske cene kao kriterijuma za obrazovanje paritetnih cena električne energije leži pre svega u činjenici da na domaćem tržištu ne postoje realne cene faktora proizvodnje (ni kapitala ni rada), pa se preko pariteta svetskih cena pokušava nadomestiti taj nedostatak.

1.29.2Paritet prema troškovima proizvodnje

Nasuprot postojeće ili neke buduće potrošnje električne energije stoje odgovarajući troškovi proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije. Ti troškovi u suštini predstavljaju osnovu za sagledavanje neophodnog prihoda koga je potrebno ostvariti preko cene električne energije.

Iako se može videti iz prethodnih poglavlja da troškovni pristup kao osnova za formiranje cena električne energije dominira u velikom broju razvijenih zemalja (u nekoj od izloženih formi), ovakav pristup formiranju cena električne energije nije u značajnijoj meri bio prisutan u našoj praksi. On je kratkotrajno bio primenjivan neposredno posle Drugog svetskog rata, u periodu obnove, i korišćen je kao osnovni kriterijum u modelu Zajedničkih elemenata. Razlozi za takav odnos prema troškovima kao osnovi za obrazovanje cena električne energije već su delimično objašnjeni kada je bilo govora o svetskoj ceni kao kriterijumu za obrazovanje cena električne energije (nemogućnost utvrđivanja realne vrednosti faktora proizvodnje). Dodatni ralog za ovakav odnos prema troškovima proizvodnje ideološke je prirode. Naime, ovakav pristup formiranju cene električne energije karakterističan je za elektroprivrede u kojima dominira državno vlasništvo, što u uslovima samoupravljanja i postojanja društvenog vlasništva nad sredstvima za proizvodnju nije bilo mnogo popularno⁵⁴.

U ekonomskoj literaturi, kao i u brojnim studijama koje su rađene na ovu temu, ovakav koncept formiranja cena električne energije je dosta detaljno obrađen. Uglavnom on se zasniva ili na istorijskim troškovima ili na modelu standarda i normativa. Takođe, u jednom broju studija zagovaran je i model dugoročnih marginalnih troškova bilo direktno bilo u formi razvojne cene.⁵⁵ Kao osnovni model formiranja cena električne energije u Dugoročnoj strategiji razvoja energetike, koji je uradila Savezna vlada uz pomoć velikog broja visokoškolskih ustanova, navodi se Cost plus model, koji bi trebao da predstavlja neku vrstu kompilacije dugoročnih marginalnih troškova i razvojne cene.

Pri tome, problem koji smo već istakli i sa kojim su se suočili kako autori navedenih studija tako i autori Strategije je kako utvrditi cene faktora proizvodnje koji predstavljaju input u proizvodnji električne energije (kapital, rad, zemlja, mašine, itd.), ukoliko ne znamo njihove stvarne ekonomske troškove.

Naime, za neke troškove koji su poznati kao direktni i nije poseban problem da se utvrdi njihova realna vrednost (na primer: izdaci za gorivo, materijal itd). Drugi, naprotiv, već po svojoj samoj prirodi izazivaju diskusiju. To je pre svega slučaj kod troškova kapitala i troškova osnovnih sredstava, - amortizacije - koji predstavljaju važan ako ne i dominirajući deo cene koštanja električne energije.

Pojam troškova kapitala kod nas se nije shvatao i još uvek se ne shvata jasno i jednosmerno iz razloga koji bez sumnje potiču kako iz ideološkog nasleđa tako i zbog dominantnih vlasničkih odnosa koji su prisutni kod nas. Ovakav odnos prema troškovima kapitala nije samo naša specifičnost. Sa njim su se suočavale i druge zemlje u procesu razvoja, i on je u velioj meri proisticao iz raličitog načina i strukture finansiranja izgradnje elektroprivrednih postrojenja.

Naime, u periodu kada su preduzetnik i zajmodavac bili jedna te ista osoba, postojala je tendencija shvatanja da troškovi kapitala predstavljaju sastavni deo eskontovane dobiti ostvarene posmatranom proizvodnjom , a ne elemenat troškova u pravom smislu reči. Drugim rečima, očekivana dobit vlasnika preduzeća rezultirala je iz razlike između ukupnog prihoda i troškova proizvodnje, a sama dobit vezana za kapital nije bila smatrana posebnim elementom cene (UNIPEDE, 1964).

Ovakav stav je lako objasniti, jer ako preduzetnik nije obavezan izdavati određene iznose kao naknadu nekom spoljnjem zajmodavcu, ne zapaža se odmah da finansijske obaveze ipak postoje i predstavljaju jedan element cene.

Sa ekonomskog gledišta, ovo razgraničenje na sopstvena i pozajmljena uložena sredstva nema nikakvog realnog značaja. I na sopstvena sredstva (slobodna amortizacija, neraspoređena dobit, rezervni fondovi i dr.) kao i na tuđa treba da se obračunava kamata, pošto bi ona mogla da se investiraju u neke druge grane. Stoga, ekonomska teorija smatra u svakom slučaju normalnim da se u celosti vodi računa o ekonomskoj činjenici koju predstavlja ulaganje kapitala, to jest da se u cenu koštanja električne energije uključe ovi troškovi bez obzira na poreklo sredstava.

U tom slučaju se postavlja pitanje kako odrediti stopu troškova kapitala koju treba primeniti?

Vrednost koju u času prodaje ima bilo koje od dobara potrebnih za proizvodnju, može se u toku kalkulacije cene koštanja proceniti samo po njegovoj realnoj vrednosti za privređivanje (definisanoj po mogućnosti tržišnom cenom) jer bi se inače mogla izgubiti iz vida pogodnost neke druge unosnije primene tog dobra.

Stvarna ekonomska vrednost određenog načina proizvodnje može se oceniti samo tako, ako se ispita da li se kapital, rad, sirovine i trajna sredstva proizvodnje mogu negde drugde korisnije primeniti. Stepen koristi se upravo meri cenom koja se može postići na tržištu, a posebno na tržištu kapitala tj. kamatnom stopom.

Kamatna stopa koju treba primeniti biće dakle jednaka sadašnjoj kamatnoj stopi koja važi na tržištu posmatrane zemlje za onu vrstu kapitala potrebnog za finansiranje preduzeća. Pri tome, treba imati na umu da vlastita sredstva, zbog većeg rizika, zahtevaju nešto veće kamatne stope nego što je to slučaj kod pozajmljenih sredstava⁵⁶. Normalno je da će ova stopa zavisiti od uslova poslovanja samog preduzeća, odnosno od načina na koji ono trajno osigurava ravnotežu svojih prihoda i rashoda.

Osim troškova kapitala, amortizacija predstavlja takođe značajnu stavku u strukturi cene koštanja električne energije. Poznato je da amortizacija predstavlja godišnji iznos obaveza po osnovu korišćenja osnovnih sredstava. Već smo naveli kako je i zbog čega ova vrsta troška kod nas podcenjena zbog nerealnog iskazivanja vrednosti osnovnih sredstava. Međutim, ono što dodatno komplikuje stvari je sam pojam amortizacije osnovnih sredstava koji je teško ispravno shvatiti obzirom da je uspostavljanje jasne granice između investicionog održavanja i zamene osnovnih sredstava dosta problematično. Naime, periodičnom zamenom istrošenih osnovnih sredstava praktično je moguće obezbediti neograničen vek trajanja, što (barem teoretski) isključuje otpis tog osnovnog sredstva. Nasuprot tome, ukoliko ne bi bilo investicionog održavanja, došlo bi do bržeg raubovanja osnovnih sredstava čime bi se njihov vek trajanja znatno skratio. Stoga je neophodno da kod utvrđivanja amortizacije u obzir se uzme i stepen investicionog održavanja.

1.29.3Paritet prema cenama energenata

Paritet cena električne energije prema drugim energentima predstavlja takođe jedan od često primenjivanih kriterijuma za obrazovanje cena električne energije. On počiva na logici da je električna energija kao proizvod ujedno i sastavni deo celokupnog energetskog tržišta na kome se sučeljavaju ponuda i potražnja određenih energenata zavisno od njihove namene, odnosno u segmentima u kojima jesu ili mogu biti supstituti u okviru potrošačkog sektora, kao i u delu gde enertgenti predstavljaju osnovno pogonsko gorivo za proizvodnju električne energije⁵⁷.

Imajući u vidu značaj energetike i njen uticaj na razvoj ostalih grana i oblasti privrede, osnovno je da se u sprovođenju opšte politike cena u energetici uspostave i održavaju međusobni odnosi cena energenata. Zbog toga, pitanje koje se nameće je da li su postojeći međuenergetski pariteti racionalno uspostavljeni, i ako nisu, kakvi bi oni trebali da budu? Odgovor na ovo pitanje najčešće se traži kroz međunarodne analogije. Implicitna je pretpostavka da su druge, pogotovu razvijene zemlje, kombinacijom tržišnih snaga i usmerenom energetskom politikom uspostavile racionalne odnose cena energenata.

Kod ovakve analize, različiti energenti treba da budu konvertovani na zajedničku jedinicu mere. Konverzija se vrši na osnovu toplotne vrednosti pojedinačnog energenta, i najčešće se iskazuje preko ekvivalentne nafte⁵⁸. Treba napomenuti da posmatranje po toplotnoj vrednosti, kada su u pitanju cene različitih vrsta energenata, uprošćeno rešenje. Postoje razlike u stepenima iskorišćenja u zavisnosti od vrste energenta. Međutim, u međunarodnim komparacijama odnosa cena ovo i nije neki veliki problem, jer se podrazumevaju iste razlike u stepenu korisnosti različitih vrsta energenata.

Međunarodne analogije mogu da posluže kao korisna informaciona osnova (ilustracija odnosa cena energenata kod nas i u pojedinim evropskim zemljama, može se videti u tabelama u prilogu), ali pri tome mora se biti obazriv pošto pored mera energetske politike, očigledno je da postoje i razlike u troškovima funkcionisanja energetske infrastrukture (što se može zaključiti i na osnovu podataka iz priloženih tabela), koje se reperkutuju i u različitim paritetima.

Relativno zaostajanje cena električne energije za cenama drugih vidova energije posredno utiče i na raubovanje domaćih prirodnih bogatstava. Naime, u situaciji kada su cene uglja za proizvodnju električne energije u direktnoj vezi sa cenama električne energije (a skoro 80% ukupne domaće proizvodnje uglja se sagori u termoelektranama), jasno je da zaostajanje cena električne energije podrazumeva i zaostajanje cene uglja, te se samim tim stvaraju pretpostavke za neracionalnu potrošnju i jednog i drugog energenta.