Precizări şi recomandări privind dsfăşurarea activităţilor

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

FACULTATEA DE ȘTIINȚE JURIDICE, ECONOMICE ȘI ADMINISTRATIVE - CRAIOVA

ANUL DE STUDIU: II

SPECIALIZAREA: ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ

SINTEZE LA DISCIPLINA:

FINANŢE PUBLICE
CURSUL NR.1

FINANŢELE PUBLICE: EVOLUŢIE, CONCEPT, CONŢINUT ECONOMIC, FUNCŢII ŞI ROL

1.1. Evoluţia istorică a finanţelor publice

Având originea legată de apariţia şi funcţionarea statului, ca instituţie şi funcţionalitate, finanţele publice sunt rezultatul diviziunii sociale a muncii şi a scindării societăţilor în clase antagoniste.

De la apariţia lor, finanţele s-au manifestat ca relaţii sociale, de natură economică, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului, respectiv:

a) în orânduirea comunei primitive, nu s-au manifestat relaţii financiare deoarece statul încă nu se formase, economia avea un profund caracter natural;

b) în orânduirea sclavagistă, predomina economia naturală închisă, funcţiile publice erau onorifice, iar cheltuielile statului erau acoperite prin prestaţii în muncă sau natură la care erau obligaţi supuşii statului;

c) în orânduirea feudală, deşi banii apăruseră în orânduirea sclavagistă relaţiile marfă - bani nu au devenit preponderente şi, ca urmare, statul continua să folosească pe scară largă prestaţiile în muncă şi dările în natură. Din această cauză se poate vorbi de elemente de finanţe şi nu de finanţe în adevăratul sens al cuvântului;

d) în orânduirea capitalistă, când producţia de mărfuri devine predominantă şi relaţiile băneşti capătă o largă dezvoltare, acoperirea cheltuielilor publice se realizează exclusiv pe seama resurselor băneşti.

În procesul procurării şi repartizării resurselor de care are nevoie statul pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale (resurse procurate prin constrângerea pe care o exercită asupra membrilor societăţii), apar anumite relaţii (raporturi) sociale. Acestea sunt de natură economică şi exprimă repartizarea unei părţi din produsul social şi, mai cu seamă, din venitul naţional, prin intermediul statului, între diferite grupuri sociale. Aceste relaţii reprezintă relaţii financiare sau, pe scurt, finanţe.

1.2. Conceptul de finanţe publice

Locul actual al finanţelor publice în viaţa economică este rezultatul trecerii de la finanţele numite "clasice" ale perioadei liberale din sec. al XIX-lea şi începutul sec. al XX-lea (abordarea clasică), la finanţele perioadei intervenţioniste dintre cele două războaie mondiale şi apoi la finanţele statului "agent economic" din a doua jumătate a sec. al XX-lea (abordarea modernă) şi la concepţiile neoliberale apărute în ultimele decenii ale secolului al XX-lea care prevăd necesitatea retragerii statului din economie.

Concepţia clasică din perioada liberală s-a caracterizat prin aceea că, intervenţiile statului asupra activităţii economice nu limitau libertatea de acţiune a forţelor pieţei.

Rolul esenţial al statului se rezuma la crearea cadrului necesar pentru votarea şi respectarea legilor, menţinerea ordinii interne, apărarea ţării şi întreţinerea de relaţii diplomatice. Metodele de procurare a resurselor financiare trebuiau concepute astfel încât să aibă un caracter neutru, iar ideea de bază care predomina era aceea a neutralităţii finanţelor publice.

În această epocă a statului - jandarm, preocuparea specialiştilor era orientată spre problemele procurării resurselor necesare guvernului, utilizării lor eficiente, repartizării sarcinilor fiscale pe categorii de plătitori, contractării şi rambursării împrumuturilor, întocmirii şi executării echilibrate a bugetului, respectării anumitor reguli ce ţin de disciplina financiară şi buna gestionare a fondurilor publice. Conceptul de finanţe avea un pronunţat caracter juridic.

În perioada intervenţionistă (între cele două războaie mondiale) are loc o creştere a rolului finanţelor publice în viaţa economică faţă de perioada anterioară. În această perioadă, finanţele sunt considerate ca un veritabil mijloc de intervenţie în economie, iar statul începe să finanţeze ramuri ca: industria, transportul, construcţiile ş.a.

Finanţele publice trebuiau să asigure echilibrul economic şi social al ţării, prin extinderea ariei misiunilor tradiţionale ale statului pentru corectarea deficienţelor cauzate de jocul liber al economiei de piaţă.

Locul statului jandarm este luat de statul - providenţă (statul bunăstării) iar în planul finanţelor publice doctrina intervenţionistă încurajează înfiinţarea de întreprinderi publice şi societăţi mixte, acordarea de subvenţii şi alte facilităţi întreprinderilor particulare, adoptarea de către autorităţile publice a unor măsuri de combatere a şomajului şi de redresare a economiei stagnante.

După al doilea război mondial, statul a devenit un veritabil agent economic, fapt care va face să se vorbească din ce în ce mai mult de finanţele publice ale statului - agent economic (actor economic).

După anul 1945 statul a ieşit din funcţiile sale tradiţionale pentru a exercita un adevărat rol economic şi social. Prin redistribuirea veniturilor în favoarea categoriilor sociale defavorizate (şomeri, pensionari, familii cu copii etc.), se reduc inegalităţile sociale şi se influenţează cererea globală.

Reglarea activităţii se face nu numai prin stat, ci şi prin piaţă, care presupune o dereglementare a activităţilor naţionale, o privatizare a întreprinderilor publice şi o reducere a rolului finanţelor publice, în special a prelevărilor obligatorii (pentru a stimula oferta şi activităţile agenţilor economici) şi a politicii bugetare (care trebuie, pe cât posibil, să fie înlocuită de politica monetară, mai globală şi mai aproape de respectarea principiilor de egalitate şi de prosperitate privată).

În ţările cu economie de piaţă, cea mai mare parte a mijloacelor de producţie se află în proprietate privată, se poate face distincţie între noţiunile de finanţe publice şi finanţe private şi implicit între sectorul public şi cel privat, pe când în orânduirea socialistă noţiunea de finanţe private nu are obiect. În schimb, aici se utilizează noţiunea de finanţe socialiste, care cuprinde pe lângă finanţele statului şi ale unităţilor sale şi finanţele organizaţiilor cooperatiste.

1.3. Conţinutul economic al finanţelor publice

Relaţiile de mobilizare a resurselor băneşti către fondurile financiare publice au loc între agenţii economici şi persoanele fizice (membrii societăţii) care realizează venituri, pe de o parte, şi colectivitate, reprezentată de stat, pe de altă parte.

Relaţiile de repartizare a fondurilor băneşti ale statului apar între colectivitate, reprezentată de stat, pe de o parte, şi beneficiarii alocaţiilor din fondurile statului, pe de altă parte, care sunt: agenţii economici, instituţiile publice şi persoanele fizice luate în mod individual care beneficiază de pensii, alocaţii pentru copii, ajutoare, burse, indemnizaţii, etc. Relaţiile de mobilizare şi repartizare a fondurilor băneşti ale statului, sunt, prin natura lor, relaţii economice de repartizare a produsului intern brut, cunoscute sub numele de relaţii financiare, sau, pe scurt, finanţe.

După modalitatea în care se realizează transferul de valoare, la şi de la fondurile financiare publice, se disting: relaţiile care exprimă un transfer de resurse băneşti, fără echivalent şi cu titlu nerambursabil, care sunt considerate relaţii financiare sau clasice ce îşi găsesc exprimarea în bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale, bugetele fondurilor speciale, reflectându-se în finanţele publice; relaţii care exprimă un transfer de resurse cu titlu rambursabil, pentru o perioadă de timp determinată şi pentru care se percepe dobândă. Acestea sunt relaţii de credit; relaţii care exprimă, după caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse băneşti, în schimbul unei contraprestaţii care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu, numite relaţii de asigurări - reasigurări; relaţiile care apar în procesul formării şi repartizării fondurilor băneşti la dispoziţia întreprinderilor, în vederea desfăşurării activităţii acestora, numite finanţele întreprinderilor.

Relaţiile clasice mai sunt cunoscute şi sub numele de finanţe în sens restrâns care împreună cu celelalte trei categorii de relaţii (de credit, de asigurări şi reasigurări şi finanţele întreprinderii) alcătuiesc relaţiile financiare în sens larg sau simplu, finanţele.

Trăsăturile ce aparţin nevoilor individuale sunt: preţul bunurilor sau serviciilor ce le satisfac se stabileşte pe piaţă; sunt satisfăcute pe baza bunurilor private; bunurile sau serviciile ce le satisfac sunt oferite de către producători autonomi; bunurile sau serviciile ce le satisfac sunt concurenţiale sau divizibile.
1.4. Funcţiile şi rolul finanţelor publice

Finanţele publice îşi îndeplinesc misiunea lor socială prin funcţiile pe care le exercită şi anume: funcţia de repartiţie şi funcţia de control. În principal, pentru a-şi exercita şi îndeplini funcţiile şi sarcinile ce-i revin, statul are nevoie de fonduri băneşti, care se constituie în procesul repartiţiei produsului intern brut, prin intermediul relaţiilor financiare, la formarea fondurilor participând atât persoanele care îşi desfăşoară activitatea în sfera producţiei materiale, cât şi cele din sfera producţiei nemateriale, contribuţia individuală variind, ca mărime, de la o categorie socială la alta. Fondurile de resurse financiare publice constituite, în ţările dezvoltate, cu o economie de piaţă, sunt distribuite fie pe beneficiari (persoane fizice şi juridice), fie pe domenii de activitate (învăţământ, sănătate, cultură)

Funcţia de repartiţie are un caracter obiectiv şi se manifestă în două faze distincte, dar strâns legate între ele: mobilizarea resurselor şi constituirea fondurilor băneşti la dispoziţia statului; distribuirea sau repartizarea fondurilor pe destinaţii, aceasta fiind precedată de cuantificarea nevoilor sociale în expresie bănească.

La constituirea fondurilor financiare publice participă: regiile autonome şi societăţile comerciale, organizaţiile cooperatiste, asociaţiile cu scop lucrativ, instituţiile publice şi unităţile din subordinea acestora, persoanele fizice şi juridice rezidente în străinătate, contribuţia principală avănd-o produsul intern brut.

În procesul mobilizării resurselor la fondurile financiare publice, finanţele îmbracă următoarele forme concrete: impozite, taxe, contribuţii pentru asigurările sociale, amenzi, penalităţi, vărsăminte din veniturile instituţiilor publice, redevenţe şi chirii din concesiuni şi închirieri de terenuri şi alte bunuri ale statului, venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat şi a bunurilor fără stăpân, împrumuturi de stat primite de la persoane juridice şi fizice, rambursări ale împrumuturilor de stat acordate, dobânzi aferente împrumuturilor acordate, donaţii, ajutoare, alte venituri, etc.

Distribuirea reprezintă practic operaţiunea de stabilire a opţiunilor bugetare pentru acţiuni social-culturale, acţiuni economice, întreţinerea organelor statului, ordinea internă şi apărarea naţională etc.

Importanţa funcţiei de repartiţie a finanţelor publice trebuie apreciată prin prisma mutaţiilor care se produc în economie în urma transferurilor de resurse financiare (transferurile guvernamentale duc la sporirea consumului), a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de altă natură generate de acestea. Mutaţiile sunt determinate de redistribuirea resurselor financiare pe plan intern în scopul corectării inegalităţilor existente între indivizi şi asigurării unor condiţii demne de viaţă pentru toţi cetăţenii ţării. Dar, redistribuirea se poate realiza şi pe plan extern prin: contractarea de împrumuturi externe, acordarea de împrumuturi externe, achitarea cotizaţiilor şi contribuţiilor datorate organismelor internaţionale de către stat sau alte instituţii de drept public, primirea sau acordarea, după caz, de ajutoare externe de către stat, etc.

Se poate concluziona că: funcţia de repartiţie are caracter obiectiv - fiind determinată de necesitatea îndeplinirii de către stat a funcţiilor ce-i revin, indiferent de gradul de dezvoltare a ţării respective, de structura de ramură, orânduirea socială, şi caracter subiectiv - determinat de capacitatea factorilor de decizie de a percepe şi determina nevoia socială la un moment dat, de gradul de dezvoltare economică şi socială a ţării, de orientarea forţelor politice care guvernează la un moment dat.

Funcţia de control a finanţelor publice este îndeplinită concomitent cu funcţia de repartiţie, dar are o sferă de manifestare mult mai largă decât aceasta, deoarece vizează, pe lângă constituirea şi repartizarea fondurilor financiare publice (aceasta fiind principala trăsătură a finanţelor publice), şi modul de utilizare a resurselor. În faza de repartiţie controlul financiar urmăreşte provenienţa şi destinaţia fondurilor publice, nivelul la care se constituie resursele, titlul cu care se mobilizează şi cel cu care se repartizează resursele între diverşi beneficiari, dimensiunile fondurilor în raport cu produsul intern brut, gradul de redistribuire a fondurilor între membrii societăţii şi modul de asigurare a echilibrului între necesarul de resurse financiare şi posibilităţile de procurare.

Necesitatea funcţiei de control a finanţelor publice decurge din faptul că fondurile financiare constituite se află la dispoziţia statului, şi acesta este interesat de: asigurarea resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale ale societăţii; distribuirea resurselor cu luarea în considerare a priorităţilor stabilite de organele competente; utilizarea resurselor financiare în condiţii de maximă eficienţă economică, socială, ecologică etc.

În acelaşi timp, prin intermediul fondurilor financiare publice se concentrează la dispoziţia statului şi a instituţiilor sale o parte însemnată din produsul intern brut, fapt care impune organizarea unui control strict asupra modului de constituire, distribuire şi utilizare a fondurilor financiare publice.

Controlul statului se efectuează pe toate fazele procesului de reproducţie socială şi cuprinde toate domeniile vieţii sociale care ţin de sectorul public.

Rolul finanţelor publice este alocativ, redistributiv şi de reglare şi se manifestă, în principal, în două direcţii şi anume: în redistribuirea produsului intern brut (P.I.B.) şi în intervenţia statului pentru reglarea vieţii economico-sociale.

Redistribuirea P.I.B. se concretizează în faptul că statul, pe seama veniturilor sale băneşti, sprijină unii agenţi economici, creează o piaţă de stat pentru desfacerea produselor agenţilor economici, dezvoltă forme noi de cooperare cum ar fi societăţile mixte cu capital de stat şi privat etc.

Raporturile între finanţele publice şi sfera politicului se manifestă în următoarele moduri:

- partidele aflate la putere definesc coordonatele politicii financiare a statului în programele lor de guvernare;

- autorităţile publice folosesc instrumentele financiare pentru a interveni în domeniul economic;

- autorităţile publice folosesc instrumentele financiare pentru a interveni în domeniul social;

- autorităţile publice folosesc instrumentele financiare pentru a interveni în domeniul politic;

Intervenţia statului pentru reglarea vieţii economico-sociale constă în folosirea unor instrumente financiare: cheltuielile publice, impozitele, împrumuturile ş.a.

CURSUL NR.2

SISTEMUL BUGETAR

2.1. Conceptul de buget de stat şi buget al economiei naţionale

Din punct de vedere formal, bugetul de stat apare ca un document - program (act) prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice.

Sub aspect juridic, bugetul de stat este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale altor entităţi de drept public (act de previziune). Veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale altor entităţi de drept public (act de previziune). Veniturile şi cheltuielile înscrise în bugetul de stat au caracter obligatoriu deoarece, înainte de a se trece la execuţia lor trebuie primită autorizarea parlamentară. Dar, totodată, acestea au un caracter previzibil, deoarece prin bugetul de stat se cuantifică nivelul veniturilor ce vor fi încasate şi al cheltuielilor de efectuat pe durata de timp pentru care se elaborează bugetul.

Bugetul economic este un document estimativ care reflectă toate resursele societăţii şi destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia, repartiţia şi consumul produsului intern brut, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat.

Bugetul economic nu are putere de lege, ci constituie doar un instrument cu ajutorul căruia guvernul se informează asupra situaţiei economico-financiare a ţării. Pentru fundamentarea politicii sale economice şi financiare din perioadele viitoare, guvernul are latitudinea să ia, sau nu, în considerare informaţiile oferite de bugetul economic, din aceste motive el nu reflectă nevoile de resurse la nivelul societăţii şi posibilităţile de acoperire ale acestor nevoi.

Se poate concluziona că bugetul de stat este singurul plan financiar cu caracter de lege care exprimă fluxurile financiare care iau naştere în procesul repartizării produsului intern brut, ocazionate de formarea resurselor şi efectuarea cheltuielilor publice în concordanţă cu obiectivele de politică economică, socială şi de altă natură ale fiecărei perioade.
2.2. Principiile şi regulile bugetare

Procesul complex al elaborării şi execuţiei bugetului, are la bază mai multe principii şi reguli bugetare.

În ţara noastră, conform Legii privind finanţele publice, la baza elaborării şi executării bugetelor stau: principiul universalităţii, principiul publicităţii, principiul unităţii bugetare, principiul anualităţii, principiul specializării bugetare şi principiul unităţii monetare.

a) Principiul universalităţii, potrivit căruia veniturile şi cheltuielile se includ în buget în totalitate, în sume brute; veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.

b) Principiul publicităţii, potrivit căruia sistemul bugetar este deschis şi transparent, acestea realizându-se prin:

a) dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul aprobării acestora;

b) dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;

c) publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora;

d) mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de lege.

c) Principiul unităţii presupune că veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un singur document, pentru a asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar, sub diverse forme şi denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând regulile şi principiile acestui buget, cu excepţia veniturilor proprii şi subvenţiilor acordate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, după caz, precum şi a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimulare a personalului şi după o schemă unitară de clasificare. Aplicarea unei astfel de reguli oferă o imagine globală mai clară a resurselor publice şi a utilizării lor, iar puterea legislativă poate să emită judecăţi de valoare asupra structurii bugetelor propuse de guvern, pe baza cărora exercită un control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice.

De la principiul unităţii bugetare au apărut în practică, unele derogări ce facilitează operaţiunea de debugetizare, ceea ce înseamnă că pe lângă bugetul general sau ordinar al statului, se întocmesc şi alte categorii de bugete: bugete anexe, bugete extraordinare, bugete autonome, conturi speciale de trezorerie etc.

Bugetele anexe sunt bugete distincte de bugetul general al statului, votate separat de Parlament şi supuse controlului puterii legislative, iar conturile speciale de trezorerie se întocmesc pentru încasări şi plăţi care nu constituie propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget.

Bugetele extraordinare sunt bugete distincte de cele ordinare în care se înscriu cheltuielile excepţionale (crize economice, calamităţi naturale, situaţii de război, etc.) şi veniturile necesare acoperirii acestora, încasate din impozite special instituite, din împrumuturi sau surse cu caracter inflaţionist.

Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivităţilor locale şi a unor organisme publice (înteprinderi industriale, comerciale etc.) care au autonomie funcţională.

d) Principiul anualităţii are în vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativă aprobă veniturile şi cheltuielile statului, iar pe de altă parte, intervalul de timp în care puterea executivă realizează veniturile şi efectuează cheltuielile aprobate (durata execuţiei bugetului).

În practica financiară apar frecvent situaţii când unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi încasate până la finele acestuia sau unele cheltuieli angajate în anul respectiv nu pot fi lichidate decât în anul următor.

Operarea veniturilor şi cheltuielilor restante ridică problema dacă ele trebuie incluse în rezultatele executării bugetului anului în care au fost prevăzute sau a celui în care au fost realizate.

Această problemă este soluţionată diferit, astfel:

a) în unele ţări, durata executării bugetului este limitată strict la un an, încât la finele anului bugetar operaţiile bugetare încetează în mod automat. Veniturile restante şi cheltuielile neefectuate se includ în anul următor, procedeu numit "sistem de gestiune".

b) în alte ţări, durata execuţiei bugetului este mai mare de un an deoarece se lasă o perioadă (3-6 luni) din momentul expirării anului bugetar până la încheierea propriu-zisă a bugetului pentru a se lichida operaţiile aferente, perioadă numită "exerciţiu bugetar" în carul acestuia putându-se realiza micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, iar sistemul se numeşte "de exerciţiu".

Sistemul de exerciţiu are avantajul că oferă posibilitatea cuprinderii într-o măsură mai mare a veniturilor şi cheltuielilor efectuate într-un an bugetar, decât sistemul de gestiune, dar prezintă unele dezavantaje datorită faptului că presupune funcţionarea paralelă pentru o anumită perioadă de timp a două bugete, întârzie încheierea bugetului, temporizează efectele controlului.

În practica ţărilor Uniunii Europene s-a trecut la dimensionarea multianuală a cheltuielilor publice şi la reflectarea acestora în bugete pe programe.

În România, exerciţiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic şi se încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.

e) Principiul specializării bugetare. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentară nu se dă în mod global, ci se aprobă veniturile pe surse şi creditele bugetare pe destinaţii de cheltuieli.

Clasificaţia bugetară trebuie să fie astfel concepută încât să grupeze veniturile după provenienţă, iar cheltuielile pe destinaţia lor efectivă şi în funcţie de conţinutul economic.

f) Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor operaţiunilor bugetare în monedă naţională.

Faţă de principiile şi regulile bugetare existente, de-a lungul timpului s-au impus şi altele, complementare acestora, a căror punere în practică este destul de dificilă, în condiţiile actuale. Este vorba de: principiul neafectării veniturilor, potrivit căruia veniturile încasate la buget se depersonalizează, astfel încât veniturile în totalitatea lor se utilizează pentru acoperirea tuturor cheltuielilor. Acest principiu interzice ca un anumit venit bugetar să fie afectat acoperirii unei anumite cheltuieli; principiul realităţii, potrivit căruia veniturile şi cheltuielile înscrise în buget trebuie stabilite pe baze reale astfel încât statul să nu aibă dificultăţi financiare în cursul anului după aprobarea bugetului; principiul echilibrului bugetar, potrivit căruia veniturile publice trebuie să acopere cheltuielile publice, în scopul asigurării echilibrului dintre nevoile colective şi resursele financiare publice.

În prezent, majoritatea ţărilor îşi întocmesc bugetele cu un deficit care variază ca procent din PIB, în funcţie de politicile bugetare aplicate de fiecare în parte. Totodată, conform legislaţiei româneşti în vigoare, singurul buget care se poate întocmi, aproba şi executa cu deficit bugetar este bugetul de stat.
2.3. Structura sistemului bugetar. Bugetul general consolidat al României

La nivelul fiecărui stat se elaborează mai multe categorii de bugete corelate care formează un sistem.

Structura sistemului bugetar al unui stat este determinată de structura organizatorică a acestuia.

În statele de tip unitar există un buget al administraţiei centrale de stat şi bugetele locale corespunzătoare unităţilor administrativ-teritoriale.

Structura sistemului bugetar în statele de tip federal cuprinde: bugetul federaţiei, bugetele statelor (provinciilor, landurilor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale federaţiei şi bugetele locale.

Repartizarea veniturilor şi cheltuielilor între verigile sistemului bugetar, în fiecare stat, se face în funcţie de modul de repartizare a sarcinilor (atribuţiilor) între organele puterii şi administraţiei de stat centrale şi locale. În majoritatea statelor veniturile cele mai importante şi principalele categorii de cheltuieli sunt cuprinse în bugetul central sau federal, iar în bugetele statelor membre ale federaţiei şi în bugetele locale sunt cuprinse veniturile şi cheltuielile de importanţă mai mică.

Având în vedere prevederile Legii finanţelor publice, în România, constituirea şi gestionarea resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete, care cuprinde: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituţiilor publice autonome, bugetele instituţiilor publice indiferent de sistemul de finanţare, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat, bugetul fondurilor externe nerambursabile, bugetele locale.

Acest sistem unitar şi corelat de fonduri formează bugetul general consolidat rezultat în urma eliminării transferurilor între bugete şi prin care se dimensionează şi se compară, la nivelul unui an, veniturile şi cheltuielile statului şi ale celorlalte instituţii publice.

Pe baza procesului de consolidare bugetară se determină efortul financiar public, precum şi identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resurse şi necesităţile acoperite şi, deci, dimensionarea datoriei publice.

Bugetul de stat (BS), bugetul asigurărilor sociale de stat (BASS) şi bugetele locale (BL) constituie bugetul public naţional.

Bugetul de stat este conceput şi elaborat ca un buget consolidat, caracter ce decurge din tehnica întocmirii acestuia, adică prin eliminarea transferurilor dintre diferite categorii de bugete.

Veniturile ce alimentează bugetul de stat sunt evidenţiate pe surse de provenienţă, fiind grupate în: venituri curente (fiscale şi nefiscale), respectiv: impozitul pe profit, TVA, accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, vărsămintele din profitul net al regiilor autonome, vărsăminte ale instituţiilor publice centrale etc.; venituri din capital (cuprind veniturile obţinute din valorificarea bunurilor statului).

Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate pe domenii economice, iar în cadrul acestora pe cheltuieli curente şi de capital.

Bugetul asigurărilor sociale de stat şi cel al asigurărilor pentru şomaj se elaborează şi se aprobă în acelaşi cadru şi în aceleaşi condiţii în care se întocmeşte şi se aprobă bugetul de stat, însă este distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament prin lege separată.

Este de reţinut faptul că deşi legea care le aprobă poartă denumirea de "Legea bugetului asigurărilor de stat", această lege aprobă şi abordează atât problema bugetului asigurărilor sociale de stat, cât şi pe cea a asigurărilor pentru şomaj.

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe şase resurse principale, din care patru sunt venituri de natură fiscală (contribuţii pentru asigurări sociale datorate de angajatori, angajaţi, alte persoane asigurate şi persoane aflate în şomaj), iar două sunt de natură nefiscală (contribuţia pentru bilete de tratament şi odihnă şi încasări din alte surse).

Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală destinaţie pensiile de asigurări sociale de stat, cheltuielile pentru creşterea copiilor până la doi ani, trimiterile la tratament balnear şi odihnă, indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale.

Veniturile bugetului asigurărilor pentru şomaj se constituie din contribuţia angajatorilor, angajaţilor şi contribuţii datorate de persoanele care încheie contracte de asigurări de şomaj, precum şi din alte surse.

Cheltuielile bugetului asigurărilor pentru şomaj sunt reprezentate de indemnizaţiile de şomaj, contribuţia pentru asigurările sociale de stat pentru şomeri, plăţile compensatorii, alocaţiile de sprijin etc.

Bugetele locale sunt alimentate cu venituri proprii (venituri din impozite, taxe şi venituri cu destinaţie specială) şi cu mijloace de echilibrare de la bugetul de stat sub forma cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit şi sumelor defalcate din TVA.

Bugetele fondurilor speciale se întocmesc şi se aprobă în fiecare an ca anexe la bugetul de stat. Acestea vizează rezolvarea unor probleme de natură economică şi socială apărute în economie şi sunt alimentate din resurse special afectate acestor scopuri (exemplu, Fondul de asigurări sociale de sănătate).

Bugetul trezoreriei statului este documentul în care sunt înscrise veniturile şi cheltuielile trezoreriei privind activitatea desfăşurată de aceasta în scopul îndeplinirii funcţiilor sale.

Bugetele instituţiilor publice în funcţie de sistemul de finanţare şi modul de subordonare, includ veniturile şi cheltuielile, sau după caz, numai cheltuielile anuale ale instituţiilor publice centrale, care nu sunt subordonate nici unei alte autorităţi de drept public.

Bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat cuprinde veniturile şi cheltuielile fondurilor externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice.

Bugetul fondurilor externe nerambursabile cuprinde veniturile şi cheltuielile fondurilor externe care nu sunt rambursabile.

2.4. Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Elaborarea unui buget modern presupune folosirea tehnicilor de previziune şi a analizei macro-economice, care permit o corectă dimensionare a veniturilor şi a cheltuielilor înscrise în buget astfel încât statul să nu aibă dificultăţi financiare în cursul anului după aprobarea bugetului, în condiţii considerate normale din punct de vedere economico-financiar.

În practica financiară se folosesc atât metode clasice, cât şi metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje sau cost-eficienţă.

Metodele clasice de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare sunt: metoda automată, metoda majorării (diminuării) şi metoda evaluării directe.

a) Metoda automată sau a penultimei, constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare pentru anul (t+1) pe baza rezultatelor obţinute în penultimul an (t-1). Cifrele din anul de bază (t-1) se corectează în funcţie de eventualele modificări determinate de schimbarea legislaţiei sau de alte măsuri luate până la acea dată.

b) Metoda majorării sau diminuării porneşte de la rezultatele executării bugetului pe cinci sau mai mulţi ani consecutivi expiraţi. Pe baza acestora se stabileşte ritmul mediu anual de creştere (descreştere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Prin aplicarea acestui ritm la cifrele bugetului în curs, se obţin indicatorii bugetari pentru anul următor.

c) Metoda evaluării directe se referă la determinarea fiecărei surse de venit şi a fiecărei categorii de cheltuială în parte în funcţie de realizările sau preliminările pentru anul în curs şi de perspectivele de dezvoltare a economiei în anul următor în strânsă legătură cu evoluţia PIB.

Metodele moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari se bazează în principal pe analiza cost-avantaje sau cost-eficacitate, a cărei aplicabilitate este condiţionată de existenţa a două sau mai multe soluţii de realizare a unui obiectiv, cu costuri diferite:

a) Metoda „planificare, programare şi bugetizare” (PPBS) are la bază parcurgerea mai multor etape: identificarea şi cuantificarea obiectivelor ce urmează a se finanţa de la buget, estimarea costurilor şi avantajelor soluţiilor propuse pentru realizarea obiectivului, determinarea mărimii creditelor bugetare, alegerea soluţiei optime care presupune maximizarea rezultatelor sau minimizarea costurilor;

b) Metoda managementului prin obiective (MBO) a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel încât să permită o coordonare a obiectivelor între ministere.

Spre deosebire de PPBS, ea permite identificarea opţiunilor orizontale de realizare a creditelor bugetare între ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de utilizator, decidentul fiind diferit de acesta. Deşi, oficial s-a renunţat la această metodă, principiile sale esenţiale se menţin în contextul elaborării bugetelor program şi aplicării metodei ZBB;

c) Metoda baza bugetară zero (ZBB) constă în examinarea critică a cheltuielilor finanţate de la un buget, inclusiv a celor anterior aprobate şi înscrise în bugetele anilor precedenţi, prin discutarea utilităţii şi oportunităţii lor. Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate în aşa numitele "decizii pachet". Opţiunea pentru unul sau altul dintre programele propuse depinde de efectele (beneficiul net) ce pot fi obţinute la un nivel dat al cheltuielilor (raportul avantaj-cost);

d) Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare presupune parcurgerea următoarelor etape: stabilirea obiectivelor posibile de finanţat de la buget şi analiza posibilităţilor reale de procurare a resurselor necesare; analiza eficienţei economico-sociale a cheltuielilor bugetare; luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi a altor studii de eficienţă; realizarea efectivă a obiectivului ales, care implică efectuarea unei anumite cheltuieli bugetare; controlul bugetar, care presupune confruntarea opţiunilor cu rezultatele, după efectuarea cheltuielilor bugetare.

În cadrul metodei raţionalizării opţiunilor bugetare, un rol deosebit de important îl au bugetele-program; acestea oferă informaţii necesare asupra rezultatelor ce pot fi obţinute la un anumit nivel al cheltuielilor. În bugetele program cheltuielile sunt detaliate pe feluri de cheltuieli, într-o perspectivă plurianuală astfel: cheltuieli de personal, cheltuieli de investiţii şi cheltuieli de funcţionare. Bugetele-program nu constituie instrumente de decizie, ci au numai rolul de a informa asupra soluţiilor posibile de luat în considerare.

CURSUL NR.3

PROCESUL BUGETAR. PARTICULARITĂŢI ÎN ROMÂNIA
3.1. Conţinutul, trăsăturile şi etapele procesului bugetar

Procesul bugetar reprezintă ansamblul acţiunilor şi măsurilor întreprinse de instituţiile specializate ale statului în scopul aplicării politicii financiare promovate de autoritatea guvernamentală.

Procesul bugetar poate fi definit ca ansamblul operaţiunilor succesive pe parcursul unui an şi care privesc elaborarea şi aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului, încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi controlul bugetar.

Procesul bugetar, indiferent de modul de desfăşurare, prezintă o serie de caracteristici comune, care-i conferă acestuia trăsăturile specifice unui proces:

a) decizional, deoarece resursele bugetare sunt limitate comparativ cu nevoile de bunuri şi servicii publice ale societăţii;

b) democratic datorită faptului că, pe parcursul derulării etapelor procesului bugetar, se manifestă atât atribuţiile statului de drept (separaţia puterilor în stat), cât şi posibilitatea diverselor grupuri de cetăţeni, deţinători ai majorităţii politice decizionale, de a-şi impune interesele economico-sociale;

c) preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de politică financiară, monetară, de credit, de preţuri reflectă în general orientarea şi interesele forţelor politice din care este alcătuit Parlamentul;

d) cu continuitate ciclică, pentru că etapele procesului bugetar sunt stabilite prin legi specifice, cu precizarea termenelor concrete de derulare şi finalizare a fiecărei faze, în baza principiilor anualităţii şi publicităţii bugetare;

e) de larg impact public, prin aceea că prevederile bugetare influenţează direct şi indirect, atât evoluţia creşterii economice, a nivelului preţurilor, a şomajului, cât şi dinamica ratei dobânzii şi a soldului contului curent al balanţei de plăţi.

În România, conform Legi finanţelor publice nr.500/2002, procesul bugetar se desfăşoară în următoarele etape: elaborarea proiectului de buget, aprobarea bugetului, executarea bugetului, controlul execuţiei bugetului, raportarea execuţiei bugetului, aprobarea contului general de execuţie a bugetului.

3.2. Elaborarea proiectelor de buget

La elaborarea proiectului de buget se au în vedere obiectivele programului de guvernare al partidului şi analizele efectuate de Ministerul Finanţelor sau alt organ de specialitate, privind evoluţia economiei, factorii care au determinat sau pot genera schimbări în mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare etc.

Procedura de elaborare a proiectului bugetului de stat impune parcurgerea mai multor etape, cu unele particularităţi de la o ţară la alta, astfel:

ETAPA 1: Ministerul Finanţelor Publice (MFP) elaborează o primă variantă de buget cuprinzând indicatorii macroeconomici, determinând astfel nivelul veniturilor ce vor fi încasate, propune noi surse de venituri bugetare şi evaluează cuantumul cheltuielilor ce vor fi efectuate.

ETAPA 2: Conducătorii agenţiilor guvernamentale şi ceilalţi miniştri care sunt de fapt beneficiarii alocaţiilor bugetare, elaborează propuneri privind cheltuielile ce se estimează a se efectua în anul pentru care se elaborează bugetul.

ETAPA 3: Dacă între agenţiile guvernamentale şi ministerele de resort, pe de o parte, şi MFP, pe de altă parte, apar divergenţe, acestea se soluţionează într-o primă fază, la nivelul specialiştilor instituţiilor respective, în a doua fază la nivelul Ministerului Finanţelor şi al fiecăruia dintre miniştrii de resort, iar în a treia fază la nivelul primului-ministru sau al guvernului.

ETAPA 4: După rezolvarea divergenţelor, proiectul de buget se analizează şi avizează de către Guvern, apoi se înaintează Parlamentului pentru examinare şi aprobare împreună cu un set de documente ce cuprind: expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea bugetului, anexele la proiectul de lege, materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de buget.

Derularea procesului bugetar este reglementată de Constituţia României, Legea finanţelor publice şi de alte legi.

Elaborarea proiectului bugetului de stat se desfăşoară pe baza unui calendar prin care sunt stabilite termenele limită pentru fiecare fază a acestuia.

Proiectul bugetului de stat depus Parlamentului în vederea aprobării cuprinde: la venituri: estimările anului, structurate pe capitole şi subcapitole; la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conţinute în legi specifice, atât în structură funcţională, cât şi în structură economică, fiind structurae pe părţi şi articole; deficitul sau excedentul, după caz.

Totodată, se vor selecta pentru fiecare domeniu obiectivele bugetare prioritare: în domeniul social, în domeniul economic, asigurarea cerinţelor de apărare a ţării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, finanţarea administraţiei publice centrale şi locale etc.

Prognozele indicatorilor macroeconomici şi sociali se elaborează de către Comisia Naţională de Prognoză, până la data de 1 iunie a anului curent. Aceste prognoze vor fi actualizate, după caz, pe parcursul desfăşurării procesului bugetar şi vor fi publicate pe site-ul Comisiei Naţionale de Prognoză.

Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului, până la data de 31 iulie a fiecărui an, limitele de cheltuieli pentru anul bugetar următor, precum şi estimările pentru următorii 3 ani, stabilite pe ordonatorii principali de credite.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Ministrul finanţelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data de 1 august a fiecărui an, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Limitele de cheltuieli aprobate şi stabilite pe ordonatori principali de credite pot fi redimensionate de către Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei Naţionale de Prognoză sau în cazul modificării ulterioare a legislaţiei din domeniu, în funcţie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului.

Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca, până la data de 1 septembrie a fiecărui an, să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli şi estimările pentru următorii 3 ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

Proiectele de buget şi anexele la acesta, refăcute, se depun la Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 septembrie a fiecărui an.

Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern pentru prima lectură, până la data de 30 septembrie a fiecărui an.

Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Ministerul Finanţelor Publice, pe baza prognozelor de toamnă ale Comisiei Naţionale de Prognoză, definitivează proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite şi al bugetului propriu şi proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, până la data de 1 noiembrie a fiecărui an.

După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai târziu până la data de 15 noiembrie a fiecărui an.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #În cazul în care alegerile generale parlamentare sunt organizate în ultimele 3 luni ale anului, calendarul este următorul:

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #a) Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor pe anul următor, pe care le depune la Guvern în termen de 15 zile de la învestirea noului Guvern;

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #b) după însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului cel mai târziu în 20 de zile de la învestire, fără a depăşi data de 31 decembrie a anului în curs.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Bugetele se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de angajament pentru acţiuni anuale şi multianuale.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Creditele bugetare şi creditele de angajament estimate pentru următorii 3 ani sunt prezentate Parlamentului şi publicate în Monitorul Oficial al României, având valoare orientativă.

C:\sintact 4.0\cache\Legislatie\temp197808\00057056.HTML - #Estimările pentru următorii 3 ani reprezintă informaţii privind necesarul de finanţare pe termen mediu şi nu vor face obiectul autorizării pentru anii bugetari respectivi.

În cadrul aceluiaşi calendar Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei elaborează proiectul bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului pentru şomaj.