Problemas e soluções no transporte público e na mobilidade clipping cidade Verde

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para todos os efeitos legais, ela era regra inquebrantável para a qualificação, podendo ter sido, inclusive, motivo para que outras empresas tenham deixado de participar do certame. Por si, essa exigência, mesmo que agora a CBTU alegue que era apenas um pressuposto desejável, é um importante fator de restrição à participação de proponentes, a qual foi, na fase de julgamento, indevida e ilegalmente desconsiderada apenas para um licitante, o Consórcio Trends/Bom Sinal.

Não há qualquer justificativa viável para a ofensa ao Princípio da vinculação ao instrumento convocatório, norma-princípio que se encontra no art. 41, caput, da Lei no 8.666/93: "A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada." Assim, o edital é lei entre as partes e por esse princípio chega-se a outros, tais como: 1) o princípio da inalterabilidade do instrumento convocatório, pelo qual, após publicado o edital, não pode mais a Administração fazer alterações, salvo se assim o exigir o interesse público, e se as fizer, tem que ter antecedência e publicação devidas, de modo a informar todos os possíveis interessados, sendo garantia da moralidade e da impessoalidade administrativa, bem como ao primado da segurança jurídica; 2) o princípio do julgamento objetivo, pelo qual a Comissão só pode considerar os critérios objetivos previamente definidos no edital, sendo decorrência do princípio da legalidade.

Também não prosperam as demais explicações da CBTU quanto à questão de qualificação, alegadas como alguns aspectos importantes, que influenciaram a decisão de contratação pela CBTU, tais como:

1) A dificuldade de licitação do veículo especificado, uma vez que as adaptações para a montagem de uma linha de produção para o Brasil não eram de interesse das grandes montadoras multinacionais, como comprovado pela licitação deserta realizada pela CBTU em 2007, e pelas licitações posteriores da CBTU e da METROFOR.; 2) O caráter de fomento ao desenvolvimento da indústria nacional para a produção desse tipo de equipamento. Ora, se a CBTU planejava o fomento e o desenvolvimento desses projetos, como rejeitar um proponente que estava no caminho do desenvolvimento desse tipo de veículo, como comprovado nos atestados, e in loco na diligência efetuada, demonstrando a sua aptidão para da execução do contrato, uma vez que já para o TRAM do Cariri denotou a capacidade de projeto e articulação com tradicionais fornecedores da área metroferroviária tais como, VOIHT (transmissão), KNORR-BREMSE (freios), HEWITT (truque) e outros. Ressalta-se aqui que a diligência in loco não teve condições de demonstrar a aptidão da Bom Sinal para a execução do contrato, pois, ao ser feita, a empresa ainda não havia entregue os TRAMs do Cariri, os quais, ainda em 2009, estavam sendo avaliados e apresentavam irregularidades a corrigir, bem como não havia qualquer instalação física da montadora que pudesse respaldar a afirmação de que ela dispunha de instalações industriais, máquinas e equipamentos a serem utilizados para a produção dos VLTs e considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação.

É, portanto, inadmissível a mudança de parâmetros durante o julgamento, em detrimento à regra fixada no item 6.4.2 do Edital da CCI-001/2008, que exigiu Atestado(s), em papel timbrado, emitidos em nome da Proponente ou Consórcio, fornecido(s) por pessoas jurídicas de direito público ou privado, registrados no CREA ou na entidade profissional competente, que comprovem a aptidão para desempenho de atividades pertinentes e compatíveis em características e quantidades, com o objeto da licitação, qual seja: A execução de contrato(s) que envolva(m) o projeto, a fabricação, o comissionamento, a entrega e a prestação de assistência técnica de Trens de Passageiros, Metrôs ou VLTs, concluído(s) com sucesso até a data de apresentação da proposta;.

Na justificativa da CBTU são mencionados assuntos relativos a questões específicas do contrato da Metrofor, os quais, concordamos, são aspectos da gestão dos programas dessa instituição cearense e não foram considerados em nossas avaliações, mantendo-se o mesmo procedimento na presente fase de análises.

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achado.

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A CBTU afirma que: Quanto às observações da fiscalização da SECEX, relativas à área e instalações da unidade fabril de Barbalha - Ceará, temos a comentar que a área apresentada permite a realização dos serviços previstos no contrato, uma vez que haverá a subcontratação dos seguintes fornecimentos: Truque (Hewitt); Ar condicionado (Euroar); Freio e Sistema de Portas (Knorr Bremse); Estrutura da Caixa (CAIO / INDUSCAR) e Unidade de Tração Completa (Power Pack) da Voith., seguido por: A Cia Bom Sinal já produz na sua unidade de São Manuel (SP) e Barbalha, (CE), dentre outros, os seguintes componentes: máscara frontal dos VLTs; estrutura da máscara; console da cabine; folhas das portas; luminárias; revestimento interior e exterior (sancas, estribos, saias, etc.); bancos e assentos; piso SMC e balaustres. Concluem afirmando que: Pelo exposto, entendemos que as informações acima relacionadas sugerem que a Cia Bom Sinal possui as condições para a realização dos serviços, ao contrário das considerações apresentadas no item 3.7.2., sub-item 1.2.2.2 - qualificação técnica.

Uma vez que não existe em Barbalha-CE qualquer galpão sequer construído até a data da vistoria dessa equipe que possa abrigar a montagem dos VLTs, etapa que deve ser realizada pela Bom Sinal, não há sentido em afirmar que a empresa dispõe das instalações industriais essenciais para o cumprimento do objeto da licitação. Se isso é atestado pela CBTU, cabe questionar com que grau de precaução foi realizada a CCI-001/2008, uma vez que, de fato, não foram apresentadas quaisquer instalações industriais, máquinas ou equipamentos considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação, pelo simples motivo de eles não existirem no local previsto para as montagens dos VLTS.

Quanto às atividades desempenhadas pela Bom Sinal em São Manuel (SP), tais como máscara frontal dos VLTs, estrutura da máscara, console da cabine, folhas das portas, luminárias, revestimento interior e exterior (sancas, estribos, saias, etc.), bancos e assentos, piso SMC e balaustres, são exclusivamente componentes dos acabamentos, elas não são, nem de longe, comparáveis às atividades que serão desenvolvidas durante os trabalhos de fabricação de todo um veículo, fato impeditivo à consideração dessa unidade fabril como integrante do processo produtivo do objeto do contrato da CBTU em questão.

...

3.8 - Fiscalização ou supervisão deficiente ou omissa. 3.8.1 - Tipificação do achado: Classificação - irregularidades esclarecidas Tipo - Demais irregularidades graves na administração do contrato Justificativa - Considerando o descrito nos achados 3.1 a 3.7. Alterações de classificação

• Contrato 013_2008/DT, 16/01/2009, Fornecimento de 7 (sete) Veículos Leves Sobre Trilhos VLTs para a sua Superintendência de Trens Urbanos de Recife CBTU/STU-REC, para a Linha Cajueiro

Seco Cabo, Consórcio Trends/Bom Sinal.

Classificação alterada para irregularidades esclarecidas.

Foram acolhidos os respectivos esclarecimentos apresentados pela CBTU quanto ao

3.8.2 - Situação encontrada:

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 A) Não aplicação de multas pelo gestor/fiscal do contrato

O item 10.1 do contrato especifica que a contratada estará sujeita a multa de 0,1% (um décimo por cento) ao dia sobre o valor atualizado da parcela do contrato em atraso, considerando-se os prazos e datas estabelecidos para os Fornecimentos e Serviços, tomando-se por base as atividades apresentadas no Programa de Gerenciamento Evolutivo do Contrato, desenvolvido com base no Cronograma contratado, conforme o item 2.2 da Cláusula Segunda.

O contrato apresenta significativo atraso em relação ao cronograma contratado e até o presente momento não houve a aplicação da multa referida no item 10.1 do contrato.

B) Pagamento em desacordo com o especificado em contrato

O item 3.1.4 do contrato especifica que as notas fiscais/faturas deverão ser apresentadas à CBTU acompanhadas do documento técnico de aprovação da realização do evento, emitido pela fiscalização da CBTU.

Em fevereiro de 2009, houve o pagamento do 1o evento do contrato, equivalente 2% do Preço Total apresentado p/ PLANILHA QUANT. e PREÇOS 1-FORNECIMENTO E SERVIÇOS 7VLT's pela entrega do Programa PERT-CPM e da Estrutura Analítica do Projeto (EAP). O pagamento foi realizado baseando-se na emissão de uma nota de débito. Não houve, conforme prescrito em contrato, o pagamento respaldado em nota fiscal emitida pela contratada.

...

3.8.6 - Esclarecimentos dos responsáveis:

A CBTU, em seus esclarecimentos, afirmou:

A) Não aplicação de multas pelo gestor/fiscal do contrato

O cronograma do contrato assinado pelas partes é o instrumento que determina o andamento das ações previstas para o empreendimento contratado e nele se baseiam as aferições e os controles que podem determinar possíveis aplicações de multas e/ou retenções por descumprimento de prazo na execução das tarefas. Com este conceito, ao verificar-se o cronograma vigente do contrato em questão, constatase que a execução dos eventos previstos vem ocorrendo nos prazos estabelecidos.

No cronograma contratual, observa-se o prazo de 13 meses (contados da data de eficácia do contrato emissão da 1a Ordem de Serviço OS, ocorrida em 16/01/2009) para desenvolvimento do Projeto Executivo, que tem data de término prevista para 16/02/2010. Este serviço está em andamento, em conformidade com o previsto. A próxima fase, após a aprovação deste Projeto Executivo por parte da CBTU, refere-se aos Ensaios de Tipo para equipamentos específicos, com previsão de execução a partir do 13o mês até o 16o mês, conforme estabelecido no cronograma firmado entre as partes. ...

Já para o evento ao qual o primeiro pagamento está vinculado Apresentação de Programa Gerencial Evolutivo (PERT CPM) observa-se, com base na data de entrega da correspondência do Consórcio que encaminha a primeira versão do documento, carta CTBS/001/2009 de 09/02/2009, uma ligeira antecipação no cumprimento da obrigação em relação à data prevista contratualmente (16/02/2009).

No programa PERT-CPM apresentado, busca-se, tão somente, um nível de detalhamento que possibilite o gerenciamento evolutivo das atividades de produção do contrato, que podem e devem ser ajustadas, mensalmente, até o limite dos prazos estabelecidos para cada uma das ações indicadas no cronograma contratual em vigor.

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Nesta primeira etapa constatamos todas as ações voltadas para o desenvolvimento do projeto executivo seguido da colocação do pedido junto aos fornecedores dos principais sistemas, como: tração, freio, truque e geração de energia.

Destaca-se, também, que o conceito da fiscalização da SECEX de que o Consórcio deveria despender, em média, 1,1 mês para fabricar e entregar cada carro para poder cumprir o prazo contratual (descrito no 4o § da página 43 do Relatório - obtido pela relação direta dos 25 meses de execução para 21 carros contratados) é equivocado, uma vez que não foram considerados no cálculo as fases de desenvolvimento dos projetos executivos - fabricação e fornecimento de materiais, peças e equipamentos - montagem e teste dos VLTs contratados e previstos no cronograma contratual.

Pelo exposto, ressaltamos que os serviços não apresentam atrasos em seu desenvolvimento, motivo pelo qual não coube, até momento, a aplicação de multas e/ou retenções previstas em contrato.

B) Pagamento em desacordo com o especificado em contrato

Como resultado da reunião com o Consórcio Trends/Bom Sinal, para tratar, especificamente, de assuntos relativos aos faturamentos do contrato, conforme indicado em nossa resposta ao Ofício no 04/Fiscalis 202/2009 - item 1, foram determinados pela CBTU os procedimentos a serem seguidos pela contratada quando da cobrança de pagamento dos eventos contratuais. Dentre os procedimentos definidos, destacou-se a necessidade de substituição imediata da Nota de Débito apresentada na primeira medição do contrato, por Nota Fiscal Fatura NFF e a obrigatoriedade de emiti- las para todos os faturamentos previstos no instrumento contratual firmado.

Atendendo às determinações exaradas pela CBTU, o Consórcio emitiu NFF de no 4.283 para substituição da Nota de Débito anteriormente apresentada, conforme cópia anexa, cumprindo dessa forma a orientação da fiscalização da SECEX. (folhas 20/22 do Anexo 6 - Principal)”

Foi então efetuada proposta de encaminhamento pela unidade técnica no sentido de serem cautelarmente suspensos os pagamentos no âmbito do contrato 013/2008-CBTU, além de ser realizada a oitiva dos responsáveis e da empresa contratada, em razão das seguintes ocorrências:

“1.Irregularidades na habilitação do Consórcio Trends/Bom Sinal na Concorrência Internacional no 001/2008-DELIC-AC/CBTU, CCI-001/2008, que demonstrou que o referido Consórcio não possuía qualificação técnica operacional e profissional, por não ter cumprido os itens 6.4.2, 6.4.3, 6.4.4 e 6.4.5 do Edital, principalmente, uma vez que as empresas que formam o Consórcio concluiram com sucesso até a presente data, e muito menos por ocasião da apresentação da proposta, em 16/06/2008, atividades pertinentes e compatíveis em características e quantidades, com o objeto da licitação, conforme descrito neste relatório;

2.O orçamento utilizado na Concorrência Internacional no 001/2008-DELIC-AC/CBTU, CCI-001/2008, não está fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados, nos termos do art. 6o, alínea f, inciso IX, da Lei no 8.666/1993, bem como não está detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, nos termos do art. 7o, § 2o, inciso II, da Lei no 8.666/1993, resultando no descumprimento do que preceituam os incisos IV e II dos arts. 43 e 48, respectivamente, ambos da Lei n.o 8.666/93 e Acórdãos do TCU, bem como apresenta falhas e imprecisões, especificadas abaixo, conforme descrito neste relatório;

a.ausência do detalhamento da composição do LDI e dos respectivos percentuais praticados no orçamento, resultado do desconhecimento pela CBTU dos itens, valores e percentuais utilizados para encargos, tributos, taxas e lucro;

b.desconhecimento da composição do preço na venda realizada pela Siemens/EUA à TRIMET de Portland/EUA do veículo AVANTO, mediante pesquisa na internet, utilizado como referência para a elaboração do orçamento da CBTU;

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.799/2009-7 c. imprecisões da repercussão nos preços adotados (redução do preço) pelas diferenças

existentes entre os veículos AVANTO fabricado pela Siemens/EUA e o objeto licitado;

d. falhas na fixação dos custos de importação dos VLTs no orçamento;

e. Majoração do orçamento pela inclusão indevida de tributos na base de cálculo dos tributos sobre importação.

3.Ausência da verificação, por parte da comissão de licitação, das premissas tributárias e técnicas adotadas no orçamento da CBTU e na proposta do Consórcio Trends/Bom Sinal, visando adequá-las para um perfeito julgamento do procedimento licitatório, buscando, assim, a obtenção da proposta mais vantajosa, resultou numa contratação com sobrepreço de R$ 26.102.737,77, conforme descrito neste relatório;

4.O Edital de Concorrência Internacional no 001/2008-DELIC-AC/CBTU, CCI-001/2008, não previu critérios de aceitabilidade de preços unitários, resultando na aceitação de variações excessivas de valores unitários de até 2.027%, descumprindo o art. 40, inc. X, da Lei n o 8.666/1993, art. 115 da Lei n.o 11.439/06, art. 115 da Lei n.o 11.514/07 e Acórdão-TCU-Plenário n.o 1317/2006, conforme descrito neste relatório.”

Foi também proposta a suspensão cautelar da Concorrência Internacional no 003/2009 DELIC-AC/CBTU, que trata da aquisição de Veículos Leves sobre Trilhos para a cidade de Maceió/AL, cujo edital estaria maculado pelas mesmas ocorrências apontadas na Concorrência 001/2008-CBTU, bem como proposta determinação para que fossem apuradas as aquisições de VLT’s para a cidade de Fortaleza/CE em razão de suposta inadequada inabilitação da empresa contratada.

Estando os autos em meu Gabinete, foi apresentado memorial pela CBTU a título de esclarecer diversas questões apontadas no relatório de auditoria.

É o Relatório.

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VOTO

Trata-se de Relatório de Levantamento de Auditoria – Fiscobras/2009, decorrente do Acórdão Plenário no 345/2009, realizada na Companhia Brasileira de Trens Urbanos – Ministério das Cidades, responsável pelas obras de restauração do sistema de Trens Urbanos de Recife (PT: 15.453.1295.5754.0026).

Os principais achados de auditoria, foram em relação ao Contrato 012-2008/DT, assinado em 11/12/2008 e resultado da concorrência internacional CCI-001/2008, no valor de R$ 63.693.130,74, cujo objeto constitui no fornecimento de 7 (sete) Veículos Leves Sobre Trilhos VLTs, sendo cada veículo composto de 3 (três) carros, em bitola de 1.000mm e movidos a tração diesel. (fls. 1879/1899, anexo 1, vol. 9)

Pelo fato de terem sido efetuados diversos questionamentos acerca dos valores praticados, farei um breve relato dos procedimentos adotados pela CBTU para estimar o valor de mercado da contratação.

Por se tratar de produto inédito no mercado nacional, em razão da inexistência de fabricação de VLT’s no país, foi efetuada pesquisa de preços no mercado internacional. Consta à fl. 241, anexo 1, vol. 1, que foram analisadas diversas contratações, sendo verificados preços de US$ 1,1 a 2,3 milhões por carro. (fls. 250/251, anexo 1, vol. 1, 871/872, anexo 1, vol. 4, e 45/46, anexo 1 vol. 6).

Assim, adotou-se o menor valor verificado como referência de mercado com o deságio de 5% em razão da adoção de tecnologia menos sofisticada exigida para as aquisições no Brasil, resultando no valor de R$ 38.400.000,00. Em que pese essa apontada tecnologia menos sofisticada, urge ressaltar que o modelo licitado possui capacidade para 600 passageiros, 54 metros de comprimento e velocidade máxima de 80 km/h, enquanto o modelo paradigma internacional possui capacidade para 204 passageiros, 26,5 metros de comprimento e velocidade máxima de 105 km/h. (fl. 1943, anexo 1, vol. 9)

Foi então realizada a Concorrência Internacional 006/2007-DELIC-AC/CBTU, a qual resultou deserta em razão de não ter comparecido nenhuma empresa interessada. (fl. 229, anexo 1, vol. 1).

Tendo em conta o desinteresse do mercado antes demonstrado e a necessidade de serem estabelecidos preços competitivos, adotou-se novo critério para ser estabelecido o preço máximo do certame. Ou seja, adotou-se o valor anterior acrescido dos tributos que incidiriam sobre a eventual importação dos veículos (Imposto de Importação, ICMS, PIS e Cofins), resultando no valor máximo de R$ 63.686.260,00, o qual norteou a segunda concorrência internacional CCI-001/2008. (fl. 275, anexo 1, vol. 1)

A respeito dos procedimentos da CBTU até agora mencionados, observo que a situação ideal para serem apurados os valores de mercado é verificando os valores praticados em outras contratações para aquisições idênticas ou similares. Na inexistência de contratações prévias no mercado nacional, parece-me correta a verificação dos valores praticados no exterior. Contudo a simples internalização de custos praticados no exterior pode não refletir o mercado nacional. Isso porque, são muitos os fatores econômicos que podem levar à prática de valores diversos (ganhos de escala na fabricação, custos diversos de mão-de-obra, logística, tributos, etc.). De qualquer forma, embora não bem sucedida, entendo que foi válida a tentativa da empresa em tentar reproduzir os valores internacionais verificados quando da primeira contratação.

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Verificada a impropriedade da simples internalização de valores, igualmente pareceu-me adequado considerar os tributos eventualmente incidentes sobre os valores verificados no exterior para se estabelecer um parâmetro do mercado nacional. Veja-se que se trata de meras estimativas baseadas em algumas premissas de acordo com as informações disponíveis pela empresa. A realidade mercadológica somente viria a ser desvendada com a efetiva realização da licitação. Não se pode pois considerar nesses valores estimativos atributos que eles não têm.

São contundentes nesse sentido as alegações da empresa (fl. 66, v.p.): “Quando do relançamento da licitação para aquisição dos 7 VLTs para Recife, através da CCI-001/2008, a CBTU constatou que precisava estabelecer um valor estimado superior ao da licitação anterior, condizente com os preços de mercado, de forma a estimular a participação de proponentes estrangeiros, tais como chineses e coreanos, que possuem grande grau de competitividade. ...Não houve, no entanto, a intenção de especificamente se importar o veículo do tipo Avanto, com todas as suas taxas alfandegárias, seguros, fretes, etc., o que certamente elevaria ainda mais o valor estimado da licitação, mas tão somente se prever, no montante do valor estimado, uma atualização de preço que sinalizasse ao mercado a possibilidade de se ter um maior grau de importação dos componentes de tração, freio, ar condicionado, etc.” (grifei)

Nessa linha reputo equivocada a argumentação da unidade técnica de que, pelo fato de o vencedor da licitação ser fabricante nacional, o preço de mercado a ser considerado seria aquele da segunda concorrência excluído dos tributos incidentes na importação. Ora, esse argumento implica que os preços internacionais deveriam simplesmente ser adotados no Brasil, o que, como antes exposto, em razão das peculiaridades de cada mercado, pode não ser adequado, fato aliás demonstrado quando a primeira licitação foi deserta.

Por sua vez, esse entendimento provocaria que em uma licitação internacional deveria haver dois preços de mercado, um para as empresas nacionais e outro para as demais. Além de não haver amparo constitucional e legal para tal entendimento, tal lógica desvirtua a própria essência do Sistema Tributário Nacional e da política dos Estados Soberanos, qual seja, a de proteger as empresas locais em detrimento das estrangeiras, de acordo com as normas e princípios internacionais que regem as relações econômicas entre os países.

A inadequação do entendimento da unidade técnica pode ser bem exposto com um simples exemplo. Caso, na aquisição em tela, uma empresa nacional apresentasse uma proposta no valor de R$ 40.000.000,00 ela deveria ser desclassificada pelo fato desse valor exceder ao valor do orçamento sem os impostos incidentes sobre a importação. Entretanto, uma empresa estrangeira que cotasse o valor de R$ 60.000.000,00 deveria ser classificada porque esse valor estaria abaixo do orçamento previsto, o qual abarcaria os tributos incidentes sobre a importação.

De qualquer forma, apenas por argumentar, observo que significativos componentes do vencedor da licitação serão importados (módulos de tração e transmissão importados da Alemanha) o que exigiria uma revisão a maior dos valores apontados pela unidade técnica como adequados.

Ainda considerando o valor estimativo do orçamento, não vislumbro falhas na redução de 5% no valor verificado no exterior em razão da exigência de tecnologia menos sofisticada na licitação e da não consideração dos custos com transporte internacional e seguros, pois esses procedimentos tiveram o intento de reduzir o valor máximo da licitação e são compatíveis com as premissas adotadas pela empresa de propiciar a efetiva competição.

Aponta ainda a unidade técnica que o orçamento da empresa não está expresso em planilhas que evidenciem todos os custos unitários, caracterizada a ocorrência ainda pela ausência de detalhamento da composição do BDI, além de não ter sido previsto no edital os critérios de aceitabilidade dos preços unitários. Acontece que tais espécies de exigências são próprias das

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licitações pertinentes a obras e serviços, art. 7, § 2o do inciso II da Lei 8.666/93, sendo que aqui se está a tratar de aquisições de bens.

Até porque, mesmo que assim não fosse, a exigência legal antes mencionada deve ser compatibilizada com as características do objeto licitado. Assim, não seria razoável exigir que a Administração tivesse conhecimento dos diversos custos unitários da fabricação de um VLT para colocá-los em planilhas. Veja que se houve dificuldades para cotar um veículo como um todo, o que dizer da decomposição dessa cotação, a qual muitas vezes está acobertada pelo sigilo comercial dos fabricantes.

De qualquer forma, a empresa decompôs o objeto licitado nos seguintes itens: projeto básico e executivo, livro de dados, catálogo de peças e manuais, fabricação e entrega dos VLT’s, inspeções e testes, treinamento, transporte e recebimento, garantia e assistência técnica, sobressalentes e ferramentas especiais (fl. 84, v.p.). Entretanto, a própria CBTU reconhece a inadequação dessa decomposição de preços ao afirmar em seu memorial:

“Os itens planilhados no edital foram elaborados para se justificar o valor estimado do VLT. No entanto, se esses itens da planilha foram analisados isoladamente, não condizem com a realidade do custo de um VLT ... por não ter [a CBTU] conhecimento suficiente para decompor o valor final estimado do VLT ...”

Essa falha contudo não teve conseqüências práticas. Primeiro, porque a decomposição em custos unitários não era aplicável ao caso por se tratar de compra e não de obras ou serviços. Segundo, porque a licitação de deu pelo menor preço global e os itens planilhados não foram utilizados para se estimar o valor de mercado de aquisição.

Argumenta-se ainda que houve parcelamento inadequado, gerando restrição à competitividade ou prejuízo à Administração por perda da economia de escala. O supedâneo para tal entendimento seria o fato de estarem previstos outras aquisições de VLT’s para diversas capitais do país.

Com as devidas vênias, esse entendimento é diametralmente oposto ao disposto no § 1o do art. 23 da Lei 8.666/93, o qual estabelece que as compras serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis. As supostas perdas de economia de escala, por outro lado, são meras suposições por não serem baseadas em elementos objetivos de convicção. Observo ainda que, em regra, o parcelamento do objeto aumenta a competitividade, pois permite a participação de maior número de interessados, e não o contrário.

O fato de somente uma empresa ter sido habilitada no certame não necessariamente indica que não deveria ter havido o parcelamento do objeto, pois caso ele não tivesse ocorrido, não se pode afastar a hipótese de que a licitação fosse novamente deserta antes às maiores exigências de habilitação que adviriam de uma contratação mais concentrada.

Assim, entendo que os gestores deram adequado cumprimento ao disposto na Lei 8.666/93 e agiram de acordo com a jurisprudência desta Corte no sentido de sempre se estimular uma maior competitividade nos processos licitatórios.

Lembre-se ainda que se estava a tratar de contratação pioneira pela CBTU, de forma que a prudência aconselharia, como está a ocorrer, que as contratações referentes a diversos sistemas metropolitanos se dessem por etapas para que eventuais imperfeições dos procedimentos adotados fossem logo verificadas e sanadas quando das contratações ulteriores. As considerações da CBTU são explícitas nesse sentido: “Ao contrário, podemos dizer que o sucesso do empreendimento inicial, o VLT de Recife, será uma das condições para o prosseguimento da implantação desse tipo de transporte em outras regiões, pelo menos no âmbito de iniciativas do Governo Federal.” (fl. 107, v.p.)

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II

Pelo fato de somente uma licitante ter sido habilitada na concorrência internacional, faço um breve retrospecto dos procedimentos adotados na condução da licitação.

Antes da publicação do edital, foi realizada audiência pública, devidamente divulgada em jornais de grande circulação, em que compareceram representantes de treze empresas (fls. 282/285, anexo 1, vol. 1).

Publicado o Aviso da Licitação, foi solicitado pelas empresas MPE – Montagens e Projetos Especiais e Man Ferrostaal do Brasil prorrogação de prazo para a apresentação das propostas, sendo que tal pleito foi atendido com a publicação do aviso de adiamento. (fls. 340/343 e 353, anexo 1, vol. 1).

Em 12/03/2008, a empresa China Northern Locomotive e Rolling Stock Industry informou que após preparar sua proposta técnica não conseguiu cumprir o preço máximo para a licitação, solicitando assim o aumento desse valor. O pleito da empresa foi indeferido pela CBTU (fl. 370, anexo 1, vol. 1).

As empresas Man Ferrostaal do Brasil, China Northern e IESA – Projetos, Equipamentos e Montagens S/A formularam novo pedido para a prorrogação de prazo para a apresentação das propostas, sendo que tal pleito foi atendido mediante nova publicação de aviso de adiamento da data para recebimento das propostas (fls. 683, anexo 1, vol. 3).

Com o objetivo de redução dos custos dos proponentes, foram efetuadas revisões de algumas definições técnicas, referentes a acoplamentos e transmissão, que poderiam representar uma redução de 15% do preço final. Tais alterações provocaram novo adiamento da licitação, devidamente comunicado aos interessados mediante a publicação de novo aviso, o qual alertou que foram revistas algumas especificações técnicas. (fl. 722, anexo 1, vol. 3)

Do exposto, verifica-se que a CBTU buscou estimular a competitividade do certame e que esse teve uma divulgação adequada no mercado. Entretanto, somente duas empresas acudiram à licitação e somente uma foi habilitada.

Embora, fosse desejável que houvesse tido uma maior participação no certame, em que pesem os esforços da CBTU, houve um desinteresse do mercado na licitação. Um dos motivos para tanto, teria sido o baixo limite dos valores máximos admitidos, consoante afirmado por um dos licitantes, associado às seguintes ponderações dos gestores: “É importante ressaltar que há fatores que podem ter ocasionado o desinteresse do mercado, nessa licitação, com a presença de somente dois proponentes, e apenas um deles foi qualificado. Esses fatores são: a bitola métrica, utilizada no VLT nacional, diferente das bitolas dos VLTs europeus e asiáticos que são de dimensões 1.435mm e 1.600mm; a tração diesel e a escala demandada.” (fl. 68, v.p.)

A respeito, as principais diferenças de especificações entre o VLT licitado e aquele dos padrões internacionais (bitola métrica e tração diesel) deveu-se à decisão de aproveitamento das linhas férreas já existentes e não eletrificadas, de forma a reduzir o custo do empreendimento como um todo.

Registro ainda o reduzido número de empresas instaladas no Brasil potencialmente aptas a fornecer o objeto licitado: duas empresas, incluindo a vencedora da licitação, e uma terceira que estava em fase de implantação de seu parque fabril quando da realização da licitação (fl. 109, v.p., e 2029, anexo 1, vol. 10)

A restrita participação no certame, por sua vez, parece indicar a modicidade dos preços orçados. São relevantes a respeito as ponderações da empresa: “Entretanto, se o valor estimado pela CBTU estivesse acima dos valores praticados no mercado, haveria a participação de concorrentes

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estrangeiros, mesmo que para participar tivessem que modificar os seus projetos nos pontos citados no parágrafo anterior. A ausência de participação dos tradicionais fabricantes de VLT indica que apesar da majoração do valor estimado da licitação, essa majoração ainda não corresponde a realidade da fabricação e entrega desses veículos pelos fabricantes tradicionais.” (fl. 68, v.p.)

Entretanto, considerando que o referido modelo de VLT será adotado em outras capitais, entendo pertinente que seja apresentado para cada projeto de implantação do sistema um adequado estudo da viabilidade econômica financeira do empreendimento em comparação com a hipótese que abarque veículos mais compatíveis com o mercado internacional (v.g. contemplando alterações da bitola e eletrificação das vias).

No caso concreto, registro que consta de memorial apresentado pela CBTU resultado de estudo comparando as duas opções - Projeto CBTU Diesel, Bitola 1,0 m versus Projeto Elétrico Bitola 1,435 m – sendo que a segunda hipótese redundaria em dispêndios adicionais de cerca de R$ 125 milhões com obras de : infraestrutura, superestrutura, obras de arte especiais e eletrificação.

III

São efetuados ainda questionamentos acerca da habilitação da consórcio Bom Sinal/Trends vencedor da licitação.

O item 6.4.2 do edital assim dispunha:

“6.4.2 - Atestado(s), em papel timbrado, emitidos em nome da Proponente ou Consórcio, fornecido(s) por pessoas jurídicas de direito público ou privado, registrados no CREA ou na entidade profissional competente, que comprovem a aptidão para desempenho de atividades pertinentes e compatíveis em características e quantidades, com o objeto da licitação, qual seja: A execução de contrato(s) que envolva(m) o projeto, a fabricação, o comissionamento, a entrega e a prestação de assistência técnica de Trens de Passageiros, Metrôs ou VLTs, concluído(s) com sucesso até a data de apresentação da proposta;” (fl. 1146, anexo 1, vol. 5) (grifei)

Para atender a exigência desse item, a empresa Bom Sinal apresentou atestado técnico emitido pela Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos afirmando que a referida empresa “concluiu com sucesso, o projeto, a fabricação, o comissionamento, conforme padrões técnicos definidos no edital, e a entrega de dois veículos leves sobre trilhos denominados TRAM.” (fl. 1138, anexo 1, vol. 5)

Entretanto, aponta a unidade técnica que após a emissão do referido atestado ainda foram realizados diversos testes e ensaios nos referidos VLTs fornecidos para a companhia do Ceará, sendo apontadas diversas inconsistências a serem sanadas. Assim, não se poderia afirmar que a referida contratação tivesse sido concluída com sucesso, de forma que teria sido indevida a habilitação do consórcio.

Efetivamente, em uma interpretação restritiva e literal, poderia caber o entendimento de que se havia pendências a serem sanadas, não se poderia considerar que a contratação estivesse concluída com sucesso. É de se ver contudo que a própria entidade contratante atestou a conclusão com sucesso do empreendimento, o que poderia levar ao entendimento de que as pendências não eram significativas frente ao total da contratação.

A questão foi suscitada no âmbito da Comissão de Licitação da CBTU, de forma que, nos termos do art. 43, § 3o, da Lei 8.666/93 foi realizada inspeção nas instalações da empresa Bom Sinal para “comprovar características e aptidões relacionadas à execução e projeto dos VLT’s produzidos pela Cia Bom Sinal, denominado por sua operadora Metrofor, de Tram do Cariri.” (fl. 766, anexo 1, vol. 3)

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A equipe composta por cinco técnicos, dentre os quais o Superintendente de Estudos e Projetos da CBTU, analisou as características técnicas do VLT já fornecido incluindo: truque reboque, truque motor, freios, motorização, transmissão, suprimento de energia, acoplamento entre carros, estrutura, acabamento interno, cabine, de desempenho de aceleração e desaleração. Como conclusão da inspeção concluiu-se que: “o diligenciamento efetuado permite comprovar a aptidão dessa empresa, em conjunto com a Trends Engenharia e Tecnologia Ltda., para desempenho do objeto da Concorrência.” (fl. 765, anexo 1, vol. 3).

Ciente desse resultado da diligência, a Comissão de Licitação entendeu que o consórcio possuía as habilitações técnicas exigidas. (fl. 777, anexo 1, vol. 3)

Destaco ainda que a unidade técnica apóia diversas de suas conclusões acerca da inadequada habilitação do consórcio em relatório preliminar de membro da Comissão de Licitação. Esse relatório questionou a capacidade técnica do consórcio e motivou a realização da diligência antes mencionada. Ou seja, as conclusões desse relatório preliminar não eram desconhecidas da comissão de licitação, a qual, entretanto, acatou as conclusões devidamente fundamentadas de uma junta de técnicos da CBTU.

Desta feita, considerando que a Lei 8.666/93 busca estimular a competição e evitar exigências técnicas descabidas ou desarrazoadas, entendo que foi dada interpretação correta ao referido dispositivo editalício no sentido que seu objetivo era verificar a aptidão do proponente em fornecer o objeto licitado.

Foi ainda, atendendo ao item 6.4.3 do edital, apresentado pelo consórcio certidão de acervo técnico, emitida pelo Crea/CE, constando que havia nos quadros da empresa Bom Sinal engenheiro mecânico responsável pelo projeto, elaboração e fabricação de dois veículos leves sobre trilhos.

Questionou-se também o fato de os Trams objeto do atestado serem qualitativa e quantitativamente inferiores aos licitados. Isso porque parte do item editalício antes transcrito, reproduzindo trecho do inciso II do art. 30 da Lei 8.666/93, exigiu “aptidão para desempenho de atividades pertinentes e compatíveis em características e quantidades, com o objeto da licitação” (grifei)

Acontece que o referido dispositivo legal, e nesse sentido trilha a jurisprudência do TCU (v.g. Acórdãos 1284/2003 e 2088/2004, ambos do Plenário), não exige a execução prévia de objetos qualitativa e quantitativamente idênticos ou superiores aos licitados, mas sim que permitam a verificação da aptidão para desempenhar o objeto licitado. Foi nessa linha a atuação da CBTU, a qual, a meu sentir, não merece reparos.

Quanto às instalações do consórcio vencedor, é certo que a unidade técnica efetuou inspeção em uma das unidades fabris do consórcio e apontou a inadequação das instalações para o fornecimento do objeto.

Por outro lado vale registrar que, em posição diversa, a CBTU, também amparada em inspeção in loco, ponderou que as instalações da empresa vencedora do certame seriam suficientes para a fabricação dos carros. Apoiou-se a CBTU no conjunto das seguintes constatações:

- diversos sistemas serão fornecidos por terceiros exigindo uma menor capacidade técnico- operacional das instalações, consoante documentos às fls. 1187/1189, anexo 1, vol. 5 (v.g. truque - Hewitt; Freio e sistema de portas - Knorr Bremse; e unidade de tração completa - Voith), hipótese essa, destaco, aparentemente não considerada pela unidade técnica;

- os atestados fornecidos pelo membro do Consórcio a Trends Engenharia e Tecnologia Ltda., indicavam a execução de serviços de assistência técnica para a realização de supervisão e testes estáticos e dinâmicos, inspeção de recebimento e estudos de tecnologia empregadas no material

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rodante, TUEs,(Trens Unidade Elétrica) da Série 3000, em contrato com a empresa Companhia paulista de Trens Metropolitanos- CPTM e também serviços de apoio técnico à manutenção corretiva e preventiva para a operação comercial dos respectivos trens, em contrato firmado com a empresa MITSUI (fls. 1103/1121, anexo 1, vol. 5);.

- a Cia Bom Sinal já produz nas suas unidades de São Manuel (SP) e Barbalha, (CE), dentre outros, os seguintes componentes: máscara frontal dos VLTs; estrutura da máscara; console da cabine; folhas das portas; luminárias; revestimento interior e exterior (sancas, estribos, saias, etc.); bancos e assentos; piso SMC e balaustres.

Em relação a essa controvérsia, observo que o edital assim exigiu: “apresentação das instalações industriais, máquinas e equipamentos... consideradas essenciais para o cumprimento do objeto, mediante relação explícita...”. Há portanto um certo grau de subjetividade na questão para avaliar o que deve ser considerado essencial. Entretanto, além de considerar bastante sólidos os argumentos da CBTU, observo que, em passado recente, a empresa forneceu composições ferroviárias, de forma que estaria permitida a conclusão de que ela possui instalações pelo menos adaptáveis para tanto.

Em situações como a do caso concreto, destaco, não parece ser o espírito da Lei 8.666/93, art. 30, § 6o, que a proponente possua uma linha de montagem pronta e acabada para o início da produção dos carros, mas sim que detenha os requisitos mínimos para a implantação dessa linha de produção.

Já em relação ao itens referentes à metodologia de execução, efetivamente o consórcio vencedor apresentou documento que seria cópia das especificações técnicas constantes do edital. Ou seja, teria havido um mero endosso do documento editalício. Acontece que tal documento aparentemente, e assim também entendeu a CBTU, contempla as exigências contidas nos itens 6.4.5.1 e 6.4.5.2 do edital, pois contém os métodos de produção, o cronograma de execução e as normas técnicas aplicáveis. Assim, em razão da falta de maiores detalhamentos do edital, entende-se que os referidos requisitos podem ser considerados atendidos.

No que diz respeito à habilitação econômico-financeira, observo que a empresa cumpriu os requisitos editalícios. Assim agiu correto a comissão ao habilitar o consórcio. As ponderações da unidade técnica, por sua vez, são baseadas em reflexões não amparadas em requisitos editalícios, o que caracterizaria violação ao princípio da vinculação ao edital. Ademais não há nos autos elementos aptos a afastar as seguintes considerações da CBTU:

“No tocante à comprovação da saúde financeira dos proponentes, a exigência de apresentação do Índice de Endividamento, existente na licitação anterior, foi suprimida, uma vez que as empresas no exterior, via de regra, apresentam maiores índices de endividamento, face às baixas taxas de juros praticadas no mercado externo. O objetivo da supressão deste índice foi exatamente permitir uma maior participação de proponentes internacionais.

Por outro lado, além das exigências previstas na Lei 8.666/93, no seu artigo 31 incisos I, II e III, a CBTU optou pela exigência de capital mínimo, combinada com a apresentação de Índice de Liquidez Geral igual ou maior do que 1,1, entendendo que esses requisitos seriam suficientes para a comprovação da saúde financeira necessária ao atendimento dos futuros compromissos contratuais decorrentes da licitação.”

Registre-se ainda que, segundo a CBTU, o consórcio contratado vem cumprindo adequadamente as suas obrigações (consoante memorial apresentado).

No tocante à inabilitação técnica do consórcio desclassificado observo que ele não apresentou atestado que comprovasse a construção de qualquer trem de passageiros, metrô ou VLT,

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como expressamente exigido no edital, mas somente de reformas, de modo que sua desclassificação pode ser considerada adequada. Mais uma vez considero ponderáveis as assertivas da empresa:

“É importante observar que há sempre em um processo de fomento, de desenvolvimento, um certo risco inerente ao mesmo. Esse risco no entender da CBTU está minimizado pela aptidão comprovada da contratada na realização do objeto do contrato.

No caso do outro proponente o Consórcio MPE, não havia comprovação mensurável de aptidão do mesmo para a execução do fornecimento. O risco nesse caso seria insuportável pela CBTU uma vez que não havia nenhum indício de comprovação de sua capacidade operativa, conforme exige a lei, e dessa forma o proponente em questão foi desclassificado na sua habilitação técnica.” (grifei)

Já quanto à inabilitação econômico-financeira desse consórcio, considero desnecessária a sua análise por considerá-la prejudicada ante a inabilitação técnica antes mencionada. Entretanto, a unidade técnica bem apontou que diversos atos da comissão de licitação não estavam adequadamente fundamentados, de forma que entendo pertinente a realização de determinação para que a falha não mais ocorra.

IV

Foi ainda apontado o descumprimento de determinações desta Corte (Acórdão 1.797/2008- Plenário), referentes às Concorrências 003/2008 e 004/2008, as quais, insta ressaltar, não dizem respeito à contratação de VLT’s antes tratada.

A respeito, observo que a única determinação constante do referido acórdão dirigida à CBTU consistiu em “9.1. determinar, cautelarmente, à Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, com fundamento no art. 45 da Lei no 8.443/92 e no art. 276 do Regimento Interno deste Tribunal, que se abstenha de adotar quaisquer medidas que representem a continuidade das Concorrências Nacionais n.os 003/2008-DELIC-AC/CBTU e 004/2008-DELIC-AC/CBTU, até que esta Corte de Contas se pronuncie definitivamente a respeito da regularidade dos procedimentos até agora adotados;”

Após a ciência do conteúdo dessa determinação, a empresa anulou ambas as concorrências, de forma que não vislumbro a ocorrência de descumprimento de determinação.

Entretanto, para a execução dos objetos dessas licitações, foram firmados dois termos de compromissos com o Estado de Pernambuco, o qual se responsabilizou pela execução das obras. Esse termos de compromisso, destaco, explicitaram que deveriam ser sanadas as diversas ocorrências que teriam motivado a adoção da medida cautelar.

Argumenta a unidade técnica que os valores repassados mediante o termo de compromisso deveriam ser menores em razão do suposto sobrepreço decorrente das ocorrências mencionadas no Acórdão 1.797/2008-Plenário. Contudo, tal proposição não encontra sustentáculo pelo fato de não haver manifestação definitiva desta Corte acerca da existência ou não desse sobrepreço. Ademais, como lucidamente expôs a CBTU, em trecho a seguir transcrito, a licitação será realizada pelo Estado de Pernambuco, o qual terá de devolver os recursos eventualmente excedentes:

“No que se refere aos valores a serem transferidos a título de transferência obrigatória, por meio de Termo de Compromisso, pela CBTU para as obras e serviços, serão objeto de licitação pelo Estado de Pernambuco, que podem apurar preços maiores ou menores daqueles estimados pela CBTU, independente de eventual irregularidade na sua determinação. Os recursos destinados àquelas obras estavam incluídos no orçamento/PAC-2008 e foram arrolados em Restos a Pagar, limitá-los poderia inviabilizar a execução dos serviços face à indisponibilidade de recursos para essas obras no orçamento do exercício de 2009, ao passo que os recursos que não forem aplicados pelo Estado

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2009.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 12 de agosto de

BENJAMIN ZYMLER Relator

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