Propunerea de Politică Publică

2.Beneficiarii politicii publice

• 
  Producătorii agricoli din Republica Moldova
  

3.Obiectivele politicii publice

Obiectivul general al politicii publice poate fi formulat astfel:

Protecţia sigură a producătorilor agricoli din Republica Moldova contra riscurilor de cădere a grindinii.

Obiectiv 1. Creşterea suprafeţelor protejate de grindină până la 2 mil. ha către anul 2020.

Obiectiv 2. Reducerea suprafeţelor afectate de grindină, recalculate la 100% daune, până la 9 mii ha în anul 2020.

4.Opţiunile de soluţionare a problemei

Opţiunea 1 (statu-quo). SSIAPH rămâne în formula sa prezentă.
Opţiunea 2. SSIAPH este lichidat.
Opţiunea 3. Este creat Fondul Naţional de Asigurări în Agricultură cu introducerea unei prime obligatorii de asigurări în agricultură.
Opţiunea 4. Crearea, sub auspiciile MAIA, a Societăţii de Asigurări Mutuale Agricole.

5.Analiza opţiunilor

Opţiunea 1 (statu-quo).

SSIAPH rămâne în formula sa prezentă ca instituţie publică, subordonată MAIA şi finanţată de la buget. Finanţarea SSIAPH va atinge cifra de 97 mil. lei în anul 2014 comparativ cu 50 mil. lei în anul 2011. Aceasta presupune o creştere anuală a finanţării în mediu cu circa 25% comparativ cu anul precedent pentru perioada 2012-2014. Pentru estimarea volumului de finanţare a serviciului până în anul 2020 a fost asumată o creştere moderată a volumului de finanţare de 10% anual, ceea ce înseamnă că în anul 2020 volumul de finanţare a SSIAPH poate atinge volumul de circa 171 mil. lei. Se presupune că această finanţare va fi suficientă pentru valorificarea potenţialului SSIAPH şi extinderea treptată a suprafeţelor protejate până la 2 mil. ha către anul 2020. Costul de protecţie a unui hectar de teren va ajunge la circa 86 lei în anul 2020.

În baza datelor despre suprafeţele afectate de grindină prin metoda de extrapolare în baza valorii medie pentru ultimii şapte ani s-a obţinut suprafeţele ce ar putea fi afectate de grindină până în anul 2020. Pentru a facilita calculele, suprafeţele afectate au fost recalculate la 100% daune. Astfel în mediu pentru perioada 2012-2020 circa 11 mii hectare de terenuri agricole ar putea fi afectate de grindină cu o distrugere totală a recoltei.

Reieşind din o creştere anuală de 5% a producţiei vegetale globale şi o suprafaţă practic neschimbată a suprafeţelor agricole au fost calculate prognozele pentru producţia vegetală per hectar de teren agricol, ceea ce a constituit în mediu 7,4 mii lei pe hectar în perioada 2012-2020.

Aceste date ne permit prognozarea daunelor ce ar putea fi produse de grindină, care se ridică la circa 80 mil. lei anual pentru perioada calculată (vezi anexele 16-17).
Beneficii.

• 
  Acceptarea acestei opţiuni presupune păstrarea prezentului model, fapt ce nu va modifica semnificativ activitatea serviciului. Aceasta va permite în continuare o reducere de circa 5-6 ori a daunelor pe teritoriile protejate comparativ cu teritoriile de control din aceste teritorii.
  

Dezavantaje.

• 
  Menţinerea modelului actual de activitate a SSIAPH înseamnă păstrarea problemelor şi efectelor existente şi în primul rând a celor legate de finanţarea insuficientă a SSIAPH, fără o soluţie previzibilă pe termen scurt şi mediu.
  
• 
  Creşterea finanţării de la buget, planificată pentru anii 2012-2014, este prevăzută doar pentru salarizare şi nu presupune careva ajustări calitative ale activităţilor SSIAPH. Aceasta presupune că circa 54% din suprafeţele agricole vor fi în continuare neprotejate de grindină, ceea ce nu asigură condiţii echitabile şi sigure de activitate pentru producătorii agricoli şi nu oferă perspective de îmbunătăţire a situaţiei.
  
• 
  Condiţiile diferite din zonele protejate de grindină şi cele neprotejate contribuie la reducerea motivaţiei producătorilor agricoli amplasaţi în zonele protejate de a se asigura contra grindinii, dar şi a companiilor de asigurare de a asigura producătorii agricoli amplasaţi în zonele neprotejate.
  

Opţiunea 2.

SSIAPH este lichidat către anul 2012. Pentru lichidarea SSIAPH vor fi necesare mijloace financiare suplimentare în mărime de circa 27 mil. lei. Mijloacele financiare planificate anterior pentru finanţarea SSIAPH ar putea fi redirecţionate pentru subvenţionarea procurării sistemelor de protecţie contra grindinii prin plase şi a asigurării producătorilor agricoli contra riscurilor naturale. Subvenţionarea va fi efectuată prin intermediul AIPA.

Totodată, lichidarea SSIAPH va fi soldată cu creşterea incidenţei căderilor de grindină pe suprafeţele anterior protejate de SSIAPH de cel puţin 5-6 ori. Calculele prezentate în anexa 15 presupun o abordare optimistă de sporire a riscurilor doar de 5 ori comparativ cu perioada anterioară. Respectiv deja în primul an fără SSIAPH suprafeţele vătămate de căderile de grindină, recalculate la 100% daune ar putea creşte până la 24 mii hectare, volumul pierderilor fiind de circa 150 mil. lei şi care ar putea atinge către anul 2020 cifra de 211 mil. lei. În cazul dacă se vor lua în calcul opţiunile mai realiste de sporire a riscurilor de cădere a grindinii de 6-8 ori, volumul anual al pierderilor din cauza grindinii ar putea ajunge la 300 mil. lei către anul 2020 (vezi anexele 18-19).
Beneficii.

• 
  În cazul lichidării SSIAPH se vor elibera pe termen mediu şi lung mijloacele financiare utilizate în prezent pentru finanţarea serviciului, ce ar putea fi utilizate pentru subvenţionarea asigurărilor contra riscurilor naturale în agricultură şi a procurării sistemelor de protecţie antigrindină prin plase.
  

Dezavantaje.

• 
  Lichidarea sistemului actual de protecţie antigrindină va aduce agricultura Republicii Moldova în situaţia anilor 60-70, când suprafeţele afectate de grindină şi respectiv pierderile înregistrate de exploataţiile agricole din această cauză erau de cel puţin 6-7 ori mai mari comparativ cu situaţia actuală. În aceste condiţii nici una din companiile de asigurări din Republica Moldova nu va fi în stare să facă faţă solicitărilor de plată a despăgubirilor pentru daunele aduse de grindină.
  
• 
  Disponibilizarea unui număr mare de specialişti calificaţi, fără o perspectivă clară de angajare a acestora, va avea şi un important impact social negativ.
  
• 
  Mijloacele financiare eliberate ar putea fi utilizate pentru subvenţionarea procurării sistemelor de protecţie antigrindină prin plase, dar impactul acestor sisteme va fi limitat şi nu va soluţiona în întregime problema protecţiei antigrindină.
  

Opţiunea 3.

După un model aplicat în Ungaria, Grecia şi în alte ţări (vezi anexele 28, 29, 30), este creat un Fond Naţional de Asigurări în Agricultură (FNAA). Acest fond va fi format din plăţile obligatorii efectuate de către producătorii agricoli şi o sumă plătită de către stat. Mijloacele acestui fond ar putea fi folosite şi pentru compensarea pierderilor care decurg din dezastrele naturale specifice.

Pentru completarea fondului va fi introdusă o primă obligatorie sau quasi obligatorie de asigurări în agricultură care se va aplica pentru toţi producătorii agricoli în funcţie de suprafaţa terenurilor, culturile practicate sau eventual a şeptelului de animale. Prin sintagma „quasi obligatorie” se subînţelege un set de măsuri întreprinse de stat în vederea condiţionării primirii de către producătorii agricoli a diferitori tipuri de asistenţă financiară, inclusiv, şi în special a serviciilor de creditare, prin asigurarea obligatorie a culturilor agricole, în funcţie de probabilitatea incidenţei diferitori riscuri agricole în aria de producţie agricolă asigurată. De asemenea pot fi condiţionate cu asigurarea obligatorie astfel de servicii oferite de stat precum acordarea subvenţiilor, procurarea cerealelor în fondul de rezervă, eliberarea diferitor certificate, etc. Astfel, producătorii agricoli ar putea alege să se alăture sau nu acestui sistem, dar în caz că ei nu aderă la sistem ei nu vor avea dreptul să primească nici o despăgubire din partea statului în cazurile de incidenţă a riscurilor naturale.

Condiţiile concrete de aplicare a acestor măsuri vor fi expuse în regulamentul de activitate a FNAA, care trebuie să fie aprobat de Parlamentul Republicii Moldova.

Raporturile dintre FNAA şi SSIAPH se vor baza pe un contract care va prevede indicatori de performanţă (75% de grindină prevenită pe teritoriul protejat) şi divizarea riscurilor dintre FNAA şi SSIAPH în cazul căderilor de grindină pe teritoriul protejat.

Pentru prognozarea procesului de implementare a asigurărilor obligatorii şi de finanţare a SSIAPH prin intermediul FNAA s-a reieşit din creşterea treptată a suprafeţelor asigurate şi a primelor de asigurare. Astfel în anul 2012 suprafeţele asigurate trebuie să atingă la 50 mii ha, comparativ cu circa 19 mii ha în 2011, cu perspectiva creşterii acestora până la 700 mii ha în anul 2015 şi 1600 ha în anul 2020, ceea ce va constitui circa 65 % din total terenuri agricole.

Pentru ca aceste prime obligatorii de asigurare să fie plătite cu regularitate de către agenţii economici este necesar ca să fie respectate câteva condiţii de bază şi anume: a) mărimea acestei prime să fie una suportabilă pentru producătorii agricoli, b) să existe anumite sancţiuni pentru neachitarea acestei prime, şi c) această primă să fie obligatorie pentru toţi producătorii agricoli.

Prima plătită de fiecare producător trebuie să fie mai mare pentru plantaţiile multianuale şi mai mică pentru culturi arabile. Astfel, mărimea primei de asigurare obligatorii se presupune că va fi de 50 lei per hectar de culturi arabile în anul 2012 cu perspectiva creşterii acesteia până la 60 lei/ha în anul 2015 şi 90 lei/ha în anul 2020. Mărimea primei obligatorii pentru plantaţiile multianuale se va calcula reieşind din valoarea producţiei cultivate.

Aceasta va permite acumularea de către FNAA a circa 2,5 mil. lei în anul 2013, 15 mil. lei în anul următor, 42 mil. lei în anul 2015 şi 144 mil. lei în anul 2020.

Finanţarea SSIAPH din partea statului va fi necesar de păstrat pentru asigurarea stabilităţii activităţilor acestui serviciu. Aceasta va creşte până la 70 mil. lei în anul 2014, pentru ca ulterior să se reducă până la 40 mil. lei în anul 2020, ceea ce va permite o trecere treptată şi durabilă de la finanţarea din partea bugetului de stat la finanţare preponderent de la FNAA (vezi anexele 20-21).

FNAA ar putea fi creat şi prin co-participarea mai multor companii agricole, ceea ce ar contribui pozitiv la co-asigurarea şi dispersarea riscurilor agricole, companiile de asigurare participând eventual şi ca reasiguratori ai acestui fond.

SSIAPH va studia posibilităţile de profilare pe mai multe tipuri de influenţe active asupra proceselor hidrometeorologice, cum ar fi cea aviatică, fapt ce va permite acoperirea suprafeţelor predispuse căderilor de grindină, care la moment nu pot fi protejate prin metoda cu rachete.

Finanţarea SSIAPH va fi efectuată din bugetul de stat, din mijloacele FNAA, dar şi din alte surse disponibile.

Introducerea asigurării obligatorii contra grindinii, ar putea întâlni o opunere din partea producătorilor agricoli şi de aceea va necesita o susţinere mediatică şi de extensiune. În acest context va fi oportună colaborarea între structura nou organizată şi instituţiile ce prestează servicii de extensiune rurală cum ar fi ACSA, AGROINFORM, FNFM, Uniagroprotect.

De menţionat că în anii 2002-2003 a fost elaborat Programul naţional de dezvoltare a SSIAPH unde au fost deja incluse propunerile referitor la introducerea unei plăţi obligatorii şi crearea unui fond de susţinere a SSIAPH. Dar acest document nu a fost susţinut la timpul respectiv de guvernul de atunci al Republicii Moldova.
Beneficii.

• 
  Mijloacele financiare acumulate de către FNAA v-or permite co-finanţarea SSIAPH, reducând astfel povara asupra bugetului de stat pe de o parte şi menţinerea viabilităţii scutului de protecţie antigrindină pe de altă parte. Aceasta va permite stabilizarea şi reducerea treptată a suprafeţelor afectate de grindină.
  
• 
  Trecerea treptată a ponderii de la finanţarea din bugetul de stat la finanţarea din FNAA va permite asigurarea unei activităţi stabile şi durabile a sistemului de protecţie antigrindină.
  
• 
  Crearea Fondului Naţional de Asigurări în Agricultură va permite distribuirea riscurilor între diferite companii de asigurare prin co-asigurarea riscurilor, astfel fiind reduse riscurile de incapacitate de achitare a despăgubirilor în situaţiile extreme.
  
• 
  Reprofilarea SSIAPH v-a permite o acoperire mai largă a suprafeţelor predispuse căderilor de grindină cu diferite sisteme de protecţie, cu perspectiva extinderii scutului antigrindină asupra întregului teritoriu a Republicii Moldova.
  

Dezavantaje.

• 
  Introducerea primei obligatorii de asigurări în agricultură ar putea fi perceputa de către producătorii agricoli, şi în special de cei de scară medie şi mică drept o taxa nouă impusă producătorilor agricoli.
  
• 
  În noul sistem raportarea pierderilor ar fi un punct slab din cauza dificultăţilor de verificare a daunelor şi a costurilor de tranzacţie înalte pentru semnarea şi efectuarea contractelor de asigurare cu un număr mare de producători agricoli de scară mică.
  
• 
  FNAA va trebui să ţină cont în activitatea sa de diferenţele în cererea pentru asigurări agricole din diferite zone ale ţării şi între diferite grupuri de producători agricoli.
  
• 
  Completarea sistemelor actuale de protecţie şi implementarea metodelor alternative presupune perioade extinse de timp, ceea ce poate reduce eforturile de asigurare a protecţiei antigrindină pe întreg teritoriul Republicii Moldova.
  
• 
  Este necesară modificarea cadrului legislativ si anume elaborarea regulamentului privind crearea şi utilizarea mijloacelor FNAA, care trebuie să fie aprobat prin hotărârea Parlamentului Republicii Moldova.
  
• 
  Modificările necesare în cadrul legal, instituţional, profesional şi de monitorizare vor creşte considerabil costurile de funcţionare a fondului.
  

Opţiunea 4.

Sub auspiciile MAIA se creează, după modelul care funcţionează începând cu anul 1947 în Austria (vezi anexa 31), o societate de asigurări mutuale (reciproce) agricole. O astfel de societate - „Die Osterreichische Hagelversicherung” activează în prezent în Austria, Cehia, Slovacia şi Ungaria. Acest model se implementează de curând şi în România. Societatea de asigurări mutuale agricole (SAMA) este creată preponderent prin participarea companiilor de asigurări interesate, dar şi cu aportul altor părţi cum ar fi producătorii agricoli, SSIAPH, APL şi APC. În cadrul acestui model cei care se asigură pot fi şi asiguratori. Compania mutuala de asigurări este stabilită pentru a efectua asigurarea membrilor, care astfel primesc toate beneficiile din profituri. Aceasta poate fi formata de un grup de producători agricoli care ar prefera sa plătească fiecare o primă într-un fond pe care l-ar controla, decât sa plătească această primă unei companii de asigurări. Ideea de bază a sistemului de asigurare mutual constă în combinarea riscurilor cu care se confruntă un număr mare de persoane şi care contribuie prin prime la un fond comun, ce este folosit pentru a acoperi pierderile suferite de orice individual din cadrul acestui sistem de asigurare.

Societatea de asigurări mutuale agricole poate fi axată pe anumite scheme de asigurări, cum ar fi de exemplu asigurarea calităţii produselor agricole. Aceasta ar acoperi pierderile rezultate din daunele (de exemplu, de la grindină) aduse producţiei de fructe şi legume, care reduc calitatea produsului mai jos decât standardele comerciale stabilite pe pieţele de referinţă.

SAMA va avea drept rezultat nu obţinerea profitului, ci a unui excedent care se va distribui între participanţii la societatea de asigurări mutuale agricole in conformitate cu aportul adus la volumul primelor de asigurare. Astfel în cazul de întoarcere a primei fiecare participant beneficiază de o parte din aceasta în raport cu contribuţia adusă.

Activitatea SAMA va fi bazată pe un parteneriat dintre industria de asigurări şi producătorii agricoli. Spre exemplu în Austria, 50% din costul asigurării este achitat de fermier, 25 % de administraţia publică locală şi restul, de guvernul federal. În cadrul SAMA toţi participanţii vor avea drepturi egale (vezi anexa 12).

Pentru prognozarea activităţilor de finanţare a SSIAPH prin intermediul societăţii de asigurări mutuale agricole s-a reieşit din consideraţia că drept membri fondatori şi participanţi ai SAMA vor fi în primul rând companiile de asigurări şi producătorii agricoli mari, profilaţi preponderent, dar nu exclusiv, pe plantaţii multianuale cum ar fi livezile şi viile. În prezent întreprinderile agricole dispun de circa 82 mii hectare de plantaţii perene. Se propune că participanţii la SAMA vor asigura începând cu anul 2012 circa 24 mii ha de terenuri agricole, comparativ cu 19 mii ha în anul 2011. Treptat aceste suprafeţe se vor extinde până la 30 mii ha în anul 2015, pentru ca în 2020 ele să atingă 40 mii hectare. Prima de asigurare s-a calculat reieşind din valoarea medie a primei pe ultimii ani şi o creştere moderată de 7% anual. Primele de asigurarea vor fi subvenţionate de către AIPA în proporţie de 76%, în corespundere cu valoarea medie a subvenţiilor pentru ultimii ani, cealaltă parte fiind achitată de către producătorii agricoli. Colectarea primelor de asigurare de către SAMA va permite acumularea începând cu anul 2012 a sumei de circa 33 mil. lei, cu o creştere treptată a acesteia până la circa 88 mil. lei către anul 2020. Cea mai mare parte din aceste acumulări – 70 % vor fi utilizate pentru măsuri de prevenire a riscurilor naturale şi în particular de finanţare a SSIAPH, iar celelalte 30% - pentru crearea unui fond de despăgubiri, care va fi accesat în cazurile de incidenţă a situaţiilor de risc. Finanţarea directă de la bugetul de stat va rămâne ca un element de siguranţă, statul fiind, prin MAIA, participant la SAMA. Finanţarea de la bugetul de stat se va menţine la nivelul a circa 65 mil. lei anual în perioada 2014-2020. Finanţarea suplimentară, necesară pentru perfecţionarea şi extinderea activităţilor SSIPAH va fi efectuată din sursele SAMA. Impactul cumulativ al acestor activităţi de finanţare va permite menţinerea suprafeţelor afectate de grindină, recalculate la 100% daune, la nivelul de 9-10 mii hectare anual (vezi anexele 22-23).

SSIAPH va deveni membru fondator şi beneficiar al SAMA. Finanţarea SSIAPH va fi efectuată din bugetul de stat, din mijloacele SAMA şi din alte surse.

SSIAPH va studia posibilităţile de profilare pe mai multe tipuri de influenţe active asupra proceselor hidrometeorologice, cum ar fi cea aviatică, fapt ce va permite acoperirea suprafeţelor predispuse căderilor de grindină, care la moment nu pot fi protejate prin metoda cu rachete.

Beneficii.

• 
  Crearea Societăţii de Asigurări Mutuale Agricole va permite co-participarea benevolă a tuturor părţilor interesate în formarea societăţii de asigurări mutuale.
  
• 
  Participarea în SAMA va permite distribuirea riscurilor între participanţi.
  
• 
  Mijloacele financiare acumulate de către SAMA v-or permite co-finanţarea SSIAPH, reducând astfel povara asupra bugetului de stat.
  
• 
  Reprofilarea SSIAPH v-a permite o acoperire mai largă a suprafeţelor predispuse căderilor de grindină cu diferite sisteme de protecţie, în perspectiva protecţiei întregului teritoriu a Republicii Moldova.
  
• 
  Reprofilarea SSIAPH v-a permite o acoperire mai largă a suprafeţelor predispuse căderilor de grindină cu diferite sisteme de protecţie, cu perspectiva extinderii scutului antigrindină asupra întregului teritoriu a Republicii Moldova.
  

Dezavantaje.

• 
  Ca şi în cazul opţiunii 3 finanţarea SSIAPH, cel puţin la etapa iniţială, va fi efectuată la limita necesarului pentru o activitate eficientă.
  
• 
  Posibilităţile de creştere rapidă a volumelor de finanţare sunt destul de reduse.
  
• 
  Inerţia structurilor existente poate reduce semnificativ eforturile de asigurare a protecţiei antigrindină pe întreg teritoriul Republicii Moldova.
  
• 
  Este necesară modificarea cadrului legislativ si anume elaborarea regulamentului privind crearea şi utilizarea mijloacelor SAMA, care trebuie să fie aprobat prin hotărârea Parlamentului Republicii Moldova.