Raportul auditului conformității asociat auditului performanței

SINTEZĂ

Importanța prezentei teme de audit reprezintă o dimensiune însemnată în organizarea și funcționarea serviciilor publice de transport urban de călători, parte indispensabilă a unei economii.

În acest context, Curtea de Conturi și-a propus să evalueze conformitatea și eficiența administrării serviciilor publice de transport urban și a întreprinderilor ce prestează servicii și gestionează patrimoniu public.

Autoritățile publice centrale și locale, deși au realizat competențele acordate în domeniul organizării și monitorizării activităților de transport urban de călători, au unele rezerve de îmbunătățire a cadrului de reglementare, a controlului funcționării serviciului respectiv și a utilizării eficiente a resurselor aferente fondurilor publice.

Printre deficiențele atestate de audit, pot fi menționate următoarele:

• 
  reglementările normative prin care serviciile publice de transport sunt efectuate de persoane autorizate sub supravegherea autorității publice locale nu sunt executate și/sau funcționale, în special în cazul transportului în regim de taxi;
  
• 
  imperfecțiunea cadrului normativ privind administrarea serviciului public de transport local prin delegarea gestiunii acestuia;
  
• 
  datele privind serviciile de transport public nu sunt complete, iar organele de resort nu dețin informații exhaustive și complete privind activitatea operatorilor, nu dispun de indici relevanți privind cererea și volumul serviciilor de transport;
  
• 
  nu a fost atins scopul privind oferirea unor servicii publice la cel mai bun raport preț-calitate, prin modernizarea structurilor care furnizează aceste servicii;
  
• 
  lipsa la nivel local a unor strategii realiste cu obiective etapizate privind dezvoltarea și funcționarea transportului public urban de pasageri, neaplicarea de către autoritățile locale a prevederilor legale de atribuire prin concurs a rutelor;
  
• 
  monitorizarea neadecvată a respectării condițiilor de autorizare și executare conformă a programelor de transport;
  
• 
  neaprobarea conform cadrului regulator fiscal a taxei locale pentru prestarea serviciilor în mun. Chișinău, precum și nefundamentarea economică a cotelor taxelor locale au generat neacumularea unor venituri estimate în sumă de 10,1 mil.lei, iar neaprobarea taxei de autoritățile mun. Chișinău pentru unele rute a rezultat cu venituri ratate de 0,8 mil.lei;
  
• 
  lipsa interacțiunii dintre registrele oficiale de înregistrare/autorizare a mijloacelor de transport în regim de taxi, nelimitarea desfășurării de activități ilicite și eschivării de la plata impozitelor și taxelor în buget, a condiționat un impact fiscal de neîncasare a 0,9 mil.lei;
  
• 
  monitorizarea insuficientă din partea Serviciului Fiscal de Stat a mașinilor de casă și control, ca instrument de control al activității operatorilor în regim de taxi;
  
• 
  în lipsa evaluării impactului economic și social au fost acordate și/sau neraportate facilități la plata taxei locale estimate la 21,5 mil.lei, precum și la plata călătoriei în transport.
  

Starea imperfectă a managementului financiar-contabil și a gestiunii patrimoniului public de către operatorii fondați de autoritățile publice este condiționată de:

• 
  absența și/sau irelevanța supravegherii activității întreprinderilor municipale de transport, precum și managementul corporativ vulnerabil, care au generat un șir de deficiențe și iregularități soldate cu: (i) nerecuperarea creanțelor expirate în sumă de 9,6 mil.lei; (ii) utilizarea neconformă și ineficientă a fondurilor de salarizare în valoare de 19,0 mil.lei; (iii) ineficiența procurărilor de bunuri, lucrări și servicii cu suportarea cheltuielilor suplimentare de 6,6 mil.lei etc.;
  
• 
  nefundamentarea și ineficiența cheltuielilor ÎM PUA în sumă de 11,6 mil.lei pentru procurarea și reparația mijloacelor de transport;
  
• 
  în lipsa sursei de finanțare în valoare de 21,9 mil.lei, ÎM RTEC și ÎM PUA au prestat servicii pentru APL ale mun. Chișinău care nu a reflectat în evidența contabilă aceste datorii;
  
• 
  calcularea subsidiilor din bugetul municipal Chișinău pentru serviciile de transport s-a efectuat în baza unor prevederi contractuale ce nu țin cont de valoarea reală a veniturilor și cheltuielilor, astfel doar în 2016 ÎM RTEC i-au fost calculate subsidii cu 16,8 mil.lei mai mult;
  
• 
  neînregistrarea de APL ale mun. Chișinău ca investiții a mijloacelor financiare în sumă de 227,8 mil.lei alocate pentru asamblarea troleibuzelor (în 2014-2017);
  
• 
  neînregistrarea drepturilor de proprietate și/sau de gestiune asupra bunurilor imobile (RTEC – clădiri în valoare de 43,5 mil.lei, terenuri cu suprafața de 4,96 ha; DTB – clădiri în valoare de 10,7 mil.lei etc.);
  
• 
  administrarea ineficentă de către APL și ÎM RTEC a terenurilor publice a determinat ratarea veniturilor estimate la 10,6 mil.lei;
  
• 
  procesul de examinare a tarifelor de călătorie în mun. Chișinău este netransparent și bazat pe date neveridice;
  
• 
  neasigurarea de întreprinderile municipale a prestării cost-eficiente a serviciilor de transport, ceea ce a cauzat irosirea mijloacelor bugetare alocate pentru subvenționarea activităților de transport;
  
• 
  prezentarea unor date neveridice de 2 operatori privați din mun. Chișinău a condiționat calcularea neargumentată a compensațiilor/subsidiilor de 6,2 mil.lei;
  
• 
  costul serviciului de transport urban de pasageri este incert, deoarece nu există un mecanism viabil de determinare a numărului de pasageri transportați în bază de abonament și scutiți de plata călătoriei.
  

Misiunea de audit își exprimă speranța că constatările formulate în prezentul Raport vor impulsiona autoritățile la consolidarea capacităților de administrare a serviciilor publice în transportul public urban.

În baza constatărilor de audit, au fost înaintate recomandări menite să asigure perfecționarea cadrului regulator, administrarea durabilă și conformă a serviciilor publice de transport public și a patrimoniului public.

I. INTRODUCERE

Dezvoltarea economică și socială a localităților depinde de nivelul de dezvoltare a rețelei transportului public, care exercită o influență considerabilă asupra evoluției economice și sociale a localității, reprezentând un domeniu social de primă necesitate în funcționarea infrastructurii și, prin urmare, factorul de accelerare/încetare a dezvoltării.

Administrarea de stat a sistemului transporturilor se efectuează de către organele centrale de specialitate și autoritățile publice locale în conformitate cu legislația, în limitele competențelor delegate. Sprijinul acordat operatorilor în transport urmează să condiționeze sporirea eficienței utilizării mijloacelor de transport, prin coordonarea necesităților de servicii de transport, a interacțiunii tuturor tipurilor de transport în scopul creșterii rentabilității activității economice a acestora și, nemijlocit, al îmbunătățirii calității serviciilor prestate.

Cadrul instituțional existent nu presupune instituirea unei autorități unice în domeniu, care să soluționeze problemele din sectorul public aferente serviciilor de transport urban.

Politica de stat, conform Planului de acțiuni privind implementarea Strategiei de transport şi logistică pe anii 2013-2022¹, nu include prevederi privind dezvoltarea infrastructurii rutiere şi a prestării unor servicii de transport rutier urban.

Fiecare APL în parte exercită competențe în implementarea politicilor sectoriale de organizare a transportului de persoane, prin asigurarea monitorizării activității operatorilor, iar în cazul celor cu cotă publică locală – prin contractarea directă și subvenționarea cheltuielilor/efectuarea investițiilor. În acest sens, legea abilitează atât autoritatea deliberativă, cât şi autoritatea executivă locală cu importante atribuții de înființare şi organizare a funcționării serviciilor publice. Totuși, realizarea cu succes a rolului de prestator al APL este blocată de insuficiența resurselor financiare și/sau de cadrul normativ care necesită îmbunătățiri.

Prin Legea nr.1402-XV din 24.10.2002², APL li se acordă competența exclusivă privind înființarea, organizarea, coordonarea, monitorizarea și controlul funcționării serviciului public de transport local, precum și crearea, administrarea și exploatarea bunurilor proprietate publică din infrastructura edilitară a unității administrativ-teritoriale. Activitățile specifice fiecărui serviciu public, organizat și realizat prin delegarea gestiunii, urmează să se desfășoare în baza contractului/caietului de sarcini etc.

Organizarea serviciilor de transport se efectuează de către APL prin aprobarea Regulamentului de transportare a călătorilor și bagajelor pe teritoriul localității (inclusiv în regim de taxi) și prin coordonarea acestuia cu organul central de specialitate³. Guvernul, până la data de 1 iunie 2017 (termenul precedent – 01.07.2015), nu a aprobat la nivel național Regulamentul transporturilor rutiere de persoane și bagaje în conformitate cu prevederile art.3 din Codul transporturilor rutiere.

Serviciul public de transport, ca parte indispensabilă a structurii strategice a infrastructurii localității, se înființează, se organizează şi funcționează în baza unor principii⁴, prin care urmează să se asigure: a) dezvoltarea durabilă, prin corelarea cerințelor cu resursele și administrarea eficientă a bunurilor proprietate publică; b) promovarea concurenței loiale între operatorii de transport rutier; c) garantarea accesului egal şi nediscriminatoriu al operatorilor de transport rutier la piața serviciilor de transport rutier; d) rezolvarea problemelor de ordin economic, social şi de mediu ale localităților, prin asigurarea infrastructurii; e) autonomia sau independența financiară a operatorilor de transport rutier; f) satisfacerea prin servicii de calitate a necesităților de transport; g) implementarea tehnologiilor informaționale în vederea optimizării managementului și minimizării implicării factorului uman; h) transparența şi responsabilitatea publică etc.

Coordonarea activităţii tuturor felurilor de transport în hotarele UAT se efectuează de comisiile pentru coordonarea funcţionării transportului, care activează în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale. Bazele activității economice a întreprinderilor de transport le constituie prestarea de servicii pe bază de contract și comenzi de transport al călătorilor (art.4 și art.7 din Legea cu privire la transporturi nr.1194-XIII din 21.05.1997).

Transporturile rutiere de persoane și bagaje contra cost, în raport cu tipul acestora, pot fi realizate prin servicii regulate și în regim de taxi. În funcție de zona geografică deservită, transportul rutier în trafic național poate fi efectuat la nivel: local, municipal, raional⁵ și interraional⁶.

APL, în contextul necesității organizării transportului rutier contra cost în trafic local, are următoarele competențe și obligații⁷: să stabilească subvenții acordate de la bugetul local, pentru acoperirea diferenței dintre costurile înregistrate de operatorul de transport rutier și facilitățile acordate călătorilor; să elaboreze, să aprobe și să actualizeze, conform competenței, programele de transport rutier locale în conformitate cu necesitățile de transport ale populației; să autorizeze activitatea de transport rutier de persoane contra cost prin serviciile regulate în trafic local, după caz, și să monitorizeze desfășurarea acesteia; să aprobe tarifele pentru serviciile regulate de transport rutier de persoane în trafic local contra cost; să gestioneze direct sau prin delegare serviciul public de transport local de pasageri; să promoveze reabilitarea infrastructurii din sectorul utilităților publice; să asigure continuitatea serviciilor publice de transport local.

În anul 2016, din activitatea în transportul public urban de pasageri cu autobuze şi microbuze (fără taximetre) la nivelul UAT au fost înregistrate statistic venituri totale (fără TVA) în sumă de 193,7 mil.lei, ceea ce constituie cu 9,9 mil.lei mai mult față de aceeași perioadă a anului precedent (183,8 mil.lei), fapt ce indică un ritm de creștere de +101,3% (Anexa nr.4 la prezentul Raport de audit).

Numărul total, raportat statistic în anul 2016, al pasagerilor transportați cu autobuze şi microbuze a constituit 101898,7 mii, inclusiv transportului în trafic urban i-au revenit 65598,7 mii de pasageri, sau 64,4% din total, fiind în creștere cu 3998,5 mii (+106,5%) faţă de anul 2015 (61600,2 mii de pasageri), iar cei mai mulți pasageri au călătorit cu autobuze şi microbuze în transport public local.

Din totalul pasagerilor înregistrați în transportul public local, 62078,0 mii de pasageri (49754,1 mii – în trafic urban), sau circa 61% din totalul pe republică, au călătorit cu autobuze şi microbuze în mun. Chișinău.

II. SFERA ȘI ABORDAREA AUDITULUI

Prezenta misiune de audit a fost inițiată⁸ și a avut drept scop oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului dacă administrarea serviciilor publice de transport urban și a întreprinderilor ce prestează servicii publice a fost realizată de către APL și APC conform clauzelor sistemului de management corporativ și financiar, precum și în spiritul eficacității și legalității administrării patrimoniului public.

Obiectivul general al auditului a constat în evaluarea conformității și eficienței organizării și monitorizării serviciilor publice de transport urban de către autoritățile publice locale, precum și în evaluarea conformității și eficienței gestiunii patrimoniului public de către întreprinderile prestatoare de acest serviciu.

Pentru realizarea obiectivului general, au fost stabilite următoarele obiective specifice:

1. 
   Managementul sistemelor de transport public urban este reglementat și organizat de autoritățile publice locale conform și în mod eficient și este asigurat un impact fiscal bugetar pozitiv?
   
2. 
   Operatorii serviciilor publice de transport urban au înregistrat, gestionat și raportat în mod adecvat și eficient patrimoniul administrat?
   
3. 
   Serviciile de transport urban au fost prestate de operatorii economici în mod cost-eficient și la tarife adecvate?
   

Sfera auditului. Misiunea de audit a cuprins activitățile și măsurile realizate în anul 2016 (cu extindere, în caz de necesitate, în anii anteriori și ulteriori) de către factorii decizionali din cadrul ÎPS, APL și APC privind asigurarea corespunzătoare a procesului de administrare a fondurilor publice de către entități.

Abordarea de audit a fost axată pe probleme și rezultate.

Metodologia de audit a constat în acțiuni de colectare a probelor prin metoda examinării documentelor, proceduri de fond și analitice, eșantionări, solicitarea explicațiilor de la persoanele cu funcții de răspundere.

Criteriile de audit. Având în vedere aplicarea procedurilor de audit în aspect de conformitate, se relevă indispensabilitatea evaluării unor aspecte asociate performanței, precum și caracterul obiectiv, relevant și realizabil. Drept surse ale criteriilor au servit actele normative.

Metodologia auditului și cadrul normativ sunt prezentate în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.
III. CONSTATĂRILE AUDITULUI