Sammanfattande utvärdering av

Riggen

Anpassad arbetsträning utifrån individuell arbetsplan för personer med psykisk ohälsa som ofta har en mångfasetterad problematik. Samverkansprojekt där arbets-förmedling, socialtjänst, psykiatri och försäkringskassa deltar.

SOPHIE-projektet

En integrerad samverkan mellan socialtjänst, primärvård, försäkringskassan och arbetsförmedlingen. Genom samordnade bedömningar och med en gemensam metodik görs en helhetsbedömning av rehabiliteringsbehov av personer med mångfacetterad och komplex problematik.
Trädgårdslust

Ett samverkansprojekt mellan MedicHus och DELTA för långtidsarbetslösa på Hisingen. Projektet har det övergripande målet att kombinera möjligheterna till förbättring av park- och rekreationsområden för de boende inom äldreomsorgen med skapande av meningsfulla och stimulerande arbetsuppgifter för långtidsarbetslösa på Hisingen.

ViCan

ViCan vänder sig till personer som står utanför arbetsmarknaden och behöver testa sina möjligheter innan de går ut i arbete eller reguljär utbildning. Kartläggning och bedömning av förutsättningar och behov sker i team under åtta veckor

Avslutade aktiviteter

Alternativ Arbetsmarknad

Hisingsbor med nedsatt förmåga som under kortare eller längre tid ges möjlighet att bidra till en ökad samhällsnytta och själva rehabiliteras och utvecklas i anpassad takt. Aktiviteten avslutades halvårsskiftet 2001.

Ungdomsprojektet

Genom samverkan mellan Länsarbetsnämnden och socialtjänsten på Hisingen finna former för att ge arbetslösa ungdomar mellan 20 och 25 år möjlighet att komma in på arbetsmarknaden eller till utbildning. Aktiviteten avslutades årskiftet 1999/2000.

Återbruket

Återbrukets verksamhet har bestått av två delar. Den ena delen har hanterat återanvändning av främst byggnadsmaterial. Den andra delen har varit att erbjuda arbets­platser och arbetsträning för arbetslösa Hisingsbor i avvaktan på återgång till den ordinarie arbetsmarknaden. Ansvaret för att återanvända byggnadsmaterial har under våren 2001 övergått till Kretsloppsförvaltningen medan den övriga verksamheten har avvecklats.

3 Frågeställningar

I detta kapitel kommer vi att redogöra för hur studien är upplagd samt redovisa de frågeställningar som besvaras i rapporten. Frågeställningarna berör fyra områden: Organisation, Personal, Deltagarna och Ersättningssystemet och besvaras i kapitel 5-8. Inledningsvis ska begreppen samarbete, samverkan och samordning ges ett innehåll.

I den här rapporten har ambitionen varit att företrädesvis använda ”samarbete” för informella kontakter i första hand på handläggarnivå. I begreppet samverkan finns en dimension av myndigheter och strukturer och begreppet har därmed en mer formell innebörd än samarbete. I en ”samordning” lägger man samman något, till exempel resurser, som i finansiell samordning. I en mål-medel-diskussion kan då samordning vara ett medel för att nå bättre samverkan.
Modell för utvärderingen

Interventioner (insats/ satsning) av verksamheter som bedrivs i offentlig regi kan ses som ett system med samverkande komponenter. De kan beskrivas i termer av input – process – output eller inflöde – omvandling – utflöde.

I den offentliga administrationen kan vi då se ett inflöde (av beslut) – en omvandling (av detta beslut) – ett slutresultat (i form av bidrag, t ex) - ett antal utfall (förbättrade livsvillkor).
En sådan systemsyn bidrar till att tydliggöra och avgränsa föremålen för en utvärdering. Den ger också grund för viss systematik i datainsamling och analys.
Dahlberg & Vedung (2001, sid 39) har beskrivit följande komponenter i en sådan systemmodell anpassad för utvärdering:

1. 
   Beslut (inklusive beslutstillblivelse)
   
2. 
   Förvaltning
   
3. 
   Slutprestation
   
4. 
   Utfall 1 (Omedelbart)
   
5. 
   Utfall 2 (Mellanliggande)
   
6. 
   Utfall 3 (Slutligt)
   

Enligt en sådan modell kan DELTAs tillkomst, genomförande och resultat studeras. Vi har centrala och lokala beslut om genomförande av DELTA, där beslutsfattare angett vissa mål, medel och ramar (I). Vi har lokala förvaltningsaktörer som i form av ett tjugotal projekt omvandlat dessa beslut (II). Som resultat har vidtagits ett antal åtgärder (III). Dessa åtgärder kan ha inneburit att klienter/brukare/deltagare blivit friskare (IV), att de sedan fått arbete (V), att de därefter sluppit bidragsberoende (VI), osv. Alternativt kan arbete ses som ett omedelbart mål som kan bidra till det slutliga målet – förbättrad hälsa.

Utfallen (IV, V och VI) ses alltså som effekter av DELTA/den offentliga interventionen (I, II och III) (Men utfallen kan naturligtvis också komma som följd av annat än berörda åtgärder.) Slutligen finns i DELTA en process för efterkontroll och återkoppling av de olika leden.
Till stöd för DELTA-projektens självvärderingar fanns en vägledning – också i form av en systemmodell – som visade vad man borde uppmärksamma när man utvärderade sin verksamhet. Projekten har skrivit sina självvärderingsrapporter efter den modellen (se även bilaga 3):

Figur 2, DELTAs utvärderingsmodell

	Projektets förutsättningar	Hur processen drivs	Resultat / Effekter
Deltagarna
Personalen
Organisationen

Med stöd av bl a självvärderingsrapporterna analyserar vi i den här rapporten hela DELTA-samverkan och vad som skett med avseende på Deltagare, Personal och Organisation och i samspelet dem emellan. Vi gör det genom att besvara följande frågeställningar:

Under rubriken Organisation tas frågor upp som syftar på punkterna I och II, ovan. Under rubriken Personal behandlas frågor som väsentligen ligger under punkterna II och III. Frågeställningar under Deltagare syftar på punkterna III och IV – VI. Vad gäller rubriken Effekter på ersättningssystemet, slutligen, rör frågeställningarna här punkten III och specifika slutprestationer i form av utgifter och bidrag.
Nedan redovisas frågeställningar för de fyra områdena: Organisation, Personal, Deltagarna och Ersättningssystemen. Frågeställningarna besvaras i motsvarande ordning i kapitel 5-8.

3.1 Organisation
De flesta aktiviteterna i DELTA är organiserade som projekt. I vilken omfattning projekten integreras med den ordinarie verksamheten beror både på det specifika projektet och vilken huvudman som är ansvarig för projektet. Det som är nytt inom DELTA är dock inte projektformen, utan ambitionen och försöken att organisera samverkan mellan offentliga organisationer. Det är en samverkan som bedrivs både operativt inom projekten och strategiskt på ledningsnivån inom olika styrgrupper. De olika huvudmän som medverkar i DELTA har dock inte enbart sett samverkan som en enskild projektaktivitet skild från den ordinarie verksamheten utan samverkan har också i olika grad varit en del av hela verksamheten även om den initialt skett i projekt. Det centrala för den genomförda organisationsstudien är hur samverkan har organiserats. De övergripande frågeställningarna är:

• 
  Vilka organisationsformer för samverkan utvecklas genom aktiviteterna i DELTA?
  
• 
  Vilka förutsättningar för samverkan föreligger?
  
• 
  På vilket sätt har hemmaorganisationerna integrerat samverkan i sin ordinarie verksamhet?
  

För att besvara dessa frågor räcker det inte att granska aktiviteterna i DELTA utan fokus bör istället vara hur de deltagande organisationerna hanterar samverkan. Det nya är, som sagt, inte att försöksverksamheten bedrivs i projektformen utan den förändrade organisering som framträder i samband med aktiviteterna i DELTA. Studien i kapitel 5.1 visar hur de samverkande organisationerna påverkats av aktiviteterna i DELTA och på vilket sätt de har integrerat samverkan i sin ordinarie verksamhet.

3.2 DELTAs effekter på personal/ de professionella
Tre övergripande frågeställningar har valts för att belysa personalen/projektmedarbetarna dvs de lokala förvaltningsaktörerna och deras åtgärder enligt systemmodellen, ovan:

1. 
   Har projektmedarbetarnas kompetens breddats, fördjupats eller på annat sätt förändrats som följd av att de arbetat inom nya organisations- och samverkansformer?
   
2. 
   Har projektmedarbetarna - som ett resultat av att de arbetat inom nya organisations- och samverkansformer - förbättrat sina förutsättningar att genom sin yrkesutövning bidra till ökad välfärd?
   
3. 
   Vilka villkor föreligger för möjligheten att höja de professionellas kompetens och hur relaterar dessa villkor till den politiska och finansiella samordningen?
   

I de tre frågeställningarna finns ett par centrala moment. Ett sådant moment gäller samverkan/ samordning och den kunskapsintegration som förväntas kunna bli fallet vid utövning av de nya former för organisation och samverkan som DELTA utgör. Ett närliggande moment gäller den möjliga kompetensutveckling som skett och som kan komma fram i yrkesutövningen.

Avsikten är därför att i kapitel 5.2 först behandla samverkan i relation till den möjliga kunskapsintegration som skett och den organisatoriska kompetens som utvecklats. Därefter skall den individuella kompetensutvecklingen och yrkesrollen fokuseras. Slutligen kommer vi att med stöd av dessa avsnitt besvara frågeställningarna ovan.

3.3 Effekter för DELTAs brukare
Förändringar i myndigheters arbetssätt måste till syvende och sist framför allt gagna brukarna av offentlig service. En viktig utvärderingsfråga är därför vilka effekter försöksverksamheten haft för de som deltagit i DELTAs projekt.
Värderingen av deltagardimensionen utgår från en anpassning av systemmodellen som beskrivits ovan. Analysen belyser vem som deltagit (”input” eller ”förutsättningar”), vad dessa personer erhållit i projektet (”slutprestation” för projektet eller ”process” för deltagaren), samt hur projektets påverkat deltagarnas hälsa, välbefinnande och möjlighet till egen försörjning (”output” eller ”resultat”).
Inledningsvis i kapitel 7.1 analyseras vad som karaktäriserar deltagarna i DELTA i relation till:

• 
  tänkta målgrupper för DELTA-projektet
  
• 
  kända behovsgrupper/målgrupper för liknande verksamheter utanför projektet.
  
• 
  Hisingens invånare.
  

Som en del av denna inledande analys värderas i vilken utsträckning tänkta målgrupper har deltagit i projektet samt i vilken utsträckning andra målgrupper än de som ursprungligen identifierats för DELTA har kommit att delta. Projektets omfattning och inriktning vad gäller deltagarna värderas således. Analysen utgör samtidigt grund för värderingen av DELTAs effekter på deltagarna i och med att förändringar på individ- och befolkningsnivå kopplas till antal och typ av deltagare.

Två huvudsakliga frågeställningar har formulerats för att belysa projektinsatser för deltagarna (kapitel 7.2):

• 
  Vilka nya typer av insatser har deltagarna erhållit inom de nya organisations- och samverkansformerna?
  
• 
  Skiljer sig omfattningen och innehåll i den tvärprofessionella bedömning och insats som deltagarna erhållit jämfört med konventionella modeller?
  

Analysen syftar till att beskriva hur insatser för deltagarna i DELTA skiljer sig från ”konventionell” verksamhet, i synnerhet när det gäller samverkan mellan myndigheter och yrkesgrupper. Beskrivningen av projektinsatserna kompletterar analysen av målgrupper och deltagande för värderingen av effekter för deltagarna genom att belysa det specifika och unika för DELTAs insatser.

Följande frågeställningar har använts för att belysa effekter av DELTA för deltagarna:

• 
  Hur värderar deltagarna kvaliteten och övergripande effekt av de insatser de erhållit?
  
• 
  Hur värderar projektpersonalen övergripande effekter för deltagarna?
  
• 
  Vilken effekt har projektinsatserna haft på deltagarnas hälsa?
  
• 
  Vilken effekt har projektinsatserna haft på arbetsförmåga, försörjning och sysselsättning?
  

I kapitel 7.3 redovisas inledningsvis hur deltagarna subjektivt värderar kvaliteten på de insatser de erhållit samt vilka effekter de upplever att projektet haft. Även personalens subjektiva värderingar av effekter för deltagarna redovisas. Effekten av projektinsatserna på deltagarnas hälsa värderas utifrån data på förändring över tid av hälsorelaterad livskvalitet (mätt med instrumentet EuroQol). En ytterligare dimension som relaterar till DELTAs effekter på hälsa är ett försök till analys av DELTAs eventuella effekt på deltagarnas och Hisingsbornas läkemedelsanvändning.

Förändring av arbetsförmåga, egenförsörjning och sysselsättning analyseras med hjälp av finansiella indikatorer som beskriver utbetalningar från de offentliga försörjningssystemen till personer som deltagit i DELTA. Redovisning av dessa indikatorer görs i kapitel 8 (se nedan), då indikatorerna även knyter an till samhällsekonomiska effekter.
Vad som bör utgöra ”omedelbara”, ”mellanliggande” och ”slutliga” mål för utvärdering av effekter för deltagarna är en svår och delvis irrelevant fråga. DELTA-projektet är tvärsektoriellt till sin natur och tar fasta på att det finns ett antal kopplingar mellan för olika myndigheter specifika slutmål. Insikten om växelverkan mellan olika typer av mål inom olika delar av välfärdssystemet där utfall i ett system ofta är determinant för utfallen i ett annat är en hörnsten för DELTA projektet. Effekter/ utfall ses i denna utvärdering i stället som olika dimensioner utan inbördes rangordning eller flödesriktning.

3.4 Samhällsekonomiskt perspektiv
Av centralt intresse är att ta reda på vilka samhällsekonomiska effekter DELTA haft. Inom ramen för denna utvärdering kan vi bara belysa detta indirekt, men några analyser har gjorts för att belysa DELTAs effekter på de offentliga försörjningssystemen.
I kapitel 8 redovisas inledningsvis förändring av offentlig försörjning för deltagarna i DELTA. Denna analys belyser frågan om deltagarna i DELTA har fått ett minskat beroende av offentlig försörjningsstöd och om detta i så fall kan förklaras av DELTAs insatser. Som nämnts ovan är kan denna analys även ses som en dimension på effekter för deltagarna.
Detsamma gäller den specifika samhällsekonomiska analys av projektet Arbetsmarknadstorget som beskrivs och diskuteras i kapitel 8.2, i vilken den huvudsakliga frågeställningen är om projektet har haft någon effekt på samhällets produktion.
Slutligen diskuteras i kapitlet en undersökning vars syfte var att beskriva kostnadsutvecklingen över tid för respektive försörjningsstöd. Hisingen har jämförts med övriga Göteborg med målsättningen att ta reda på om DELTA-projektet fört med sig att kostnadsutvecklingen på Hisingen avviker från den i övriga Göteborg. Följande frågeställningar belyses i den undersökningen:

• 
  Hur skiljer sig kostnadsutvecklingen för sjukpenning, socialbidrag och
  A-kassa mellan Hisingen och i övriga Göteborg?
  
• 
  Har DELTA lett till minskade kostnader (eller mindre ökning av kostnader)
  på Hisingen jämfört med övriga Göteborg?