Savaş YÖnetiMİ ve yönetiMİn merkeziLEŞmesi

Başkumandanlık Kanunu

1921 yılında merkezileşmenin en üst aşaması Meclis Reisi Mustafa Kemal Paşa’ya, başkumandanlık yetkisinin verilmesidir. 5 Ağustos 1921 tarihinde kabul edilen 144 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Reisi Mustafa Kemal Paşa Hazretlerine Başkumandanlık Tevcihine dair Kanun, düzenli ordunun savaş gücünün arttırılması için Sakarya Savaşı öncesinde verilen fevkalâde bir askeri komuta yetkisi olduğu kadar, savaş koşullarında iktidarın karar alma gücünü arttıracak bir merkezi yönetim oluşumunun da son halkasıdır. Savaş yönetimi, bütün kaynakların sevk ve idaresini gündeme getirdiği ölçüde eşitlenen kuvvetler, bu aşamada askeri karar alma süreciyle de bütünleşmiştir. Savaş yönetimi, siyasal, idari, adli, mali ve askeri karar alma süreçlerini tek elde toplamıştır. Ancak, tek elde toplanan kuvvetler, bu sefer savaşın ilk yıllarında olduğundan farklı olarak Büyük Millet Meclisi’nin elinde değil, tek bir kişide, Meclis Reisinde olacaktır. Büyük Millet Meclisi’nden ayrı bir organ olarak İcra Vekilleri Heyeti’nin varlığının bile tartışıldığı koşullarda bu yetkinin verilmesi dikkat çekicidir. Yetki verilen kişinin bulunduğu makamın Büyük Millet Meclisi’nin açılışından itibaren fiili devlet başkanlığı statüsünü taşıdığı düşünüldüğünde bu karar bir kat daha önem kazanmaktadır.

Başkumandanlık Kanunu’nu doğuran koşullar öncelikle askeridir. 1921 yılının sonuna doğru ordunun durumuna baktığımızda, taarruz yapmak bir yana ayakta kalabilmesi için bile ciddi bir toparlanma içine girmesi gereken bir teşkilâtla karşılaşırız. Bir örnek vermek gerekirse, ordunun belkemiğini oluşturan asker mevcudu her geçen gün azalmaktadır. Önemli bir sorun olan asker kaçakları, Eskişehir-Kütahya savaşları öncesi hat safhaya ulaşmış; 72.000 mevcutlu ordu 28.000’e inmiştir.⁸² İkmaller, geri hizmeti ve subah istihdamı konusunda sıkıntılar yaşanmaktadır.⁸³ Mustafa Kemal Paşa’ya başkumandanlık yetkisinin verilmesinin ilk defa gündeme geldiği 2 Ağustos’taki gizli Meclis oturumunda Sinop Mebusu Dr.Rıza Nur Bey, cepheden dönen diğer mebus arkadaşlarıyla durumu değerlendirirken ordunun sadece çekirdeğinin mevcut olduğunu dile getirmiştir. Mersin Mebusu Salâhaddin Bey’in yetkinin Meclis Reisine verilmesini önerdiği 4 Ağustos’taki gizli Meclis oturumu da, Garp Cephesi Kumandanı İsmet Paşa’nın, savaşın kazanılması için 20.000 efradın cepheye sevkini talep etmesi üzerine gerçekleştirilmiştir. Salahâddin Bey’in, "Herhangi zat ise milletin bütün kuvvetini alsın ve bizi muzaffer etsin." diyerek sarf ettiği sözler de savaşın yakıcılığını göstermiştir.

Kanun, ürünü olduğu fevkalâde koşullar gibi fevkalâde bir yönetim usulünü gündeme getirmiştir. Dr.Rıza Nur Bey (Sinop), "fevkalade zamanlarda fevkalade işler ve gayret lazım" dediği 2 Ağustos’taki konuşmasında yetki devrinin bütün güçlerin vatan savunmasına kanalize edilmesi için gerekli olduğunu söylemiştir.

Usul tartışmaları yetkinin hangi organ veya makamda olacağı, bu organ veya makamın sorumluluğu, yetkinin niteliği, derecesi ve kapsamı üzerinde yoğunlaşmıştır.

İcra Vekilleri Heyeti’nin bütünüyle vatan savunmasına kanalize olacak şekilde çalışması gerektiğini dile getirmiş; Erkânı Harbiye Riyasetinin takviyesini önermiştir. İstanbul Mebusu Ahmet Ferit Bey, 4 Ağustos’taki gizli oturumda bütün salâhiyetin İcra Vekilleri Heyeti’ne verilmesi gerektiğini savunmuştur. Mersin Mebusu Salâhaddin Bey ise, aynı oturumda milletin bütün kuvvetini bir araya toplamak üzere bütün kuvvetin Başkumandan Vekili sıfatıyla Meclis Reisine verilmesini önermiştir. Bu öneri ile birlikte yetkinin Meclis Riyasetinde olması fikri belirginlik kazanmaya başlamış; tartışma, yetkiyi elinde bulunduracak makamın sorumluluğu, yetkinin niteliği, derecesi ve kapsamı noktasına kaymıştır. Bu bağlamda, bu yetkinin Meclis’in yetkilerini ne oranda sınırlandıracağı ve Kanuni Esasi’ye göre başkumandanlık yetkisini elinde bulunduran makamın yetkisine tecavüz anlamı taşıyıp taşımayacağı da tartışma başlıkları haline gelmiştir. Ahmet Ferit Bey (İstanbul), bu durumda ancak Müdafaai Milliye Encümeni’nin, aynı anlama gelecek şekilde Meclis’in murakabesinde kabul edilebilir olduğunu dile getirmiştir. Bu öneri ile, yetki verilen makamın Meclis’e karşı sorumlu olması istenmişken, Dr.Rıza Nur Bey (Sinop), bu öneri ile yetkinin paylaştırılmak istendiğini ve bunun başarısızlık halinde sorumluluktan kaçmak anlamına geleceğini iddia etmiştir. 5 Ağustos’taki gizli Meclis oturumunda, verilecek salahiyetin derecesi ve ordunun idaresinin ötesine geçip geçmeyeceği, bu noktada Meclis'in salahiyetini ne kadar sınırlandıracağı tartışılmıştır. Tartışmalara son noktayı, fevkalâde durumlarda fevkalâde salahiyetlerin verilmesi gerektiği ve bu olmadığı takdirde İsmet Paşa'nın halihazırda duruma mukayyet olduğunu ifade edenler beyanlar koymuştur.

5 Ağustos’taki gizli oturumda 183 kişinin katılımıyla gerçekleştirilen oylamada 169 kabul oyuna karşı 13 muhalif oy ile kabul edilen kanun, ordunun maddi ve mânevi kuvvetini âzami surette arttırmak, sevk ve idaresini sağlamlaştırmak için Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin buna ilişkin şahsiyeti maneviyesinde bulundurduğu Başkumandanlık vazife ve salâhiyetini Meclis namına fiilen istimal edilmek üzere kendi Reisi Mustafa Kemal Paşa'ya vermesine ilişkin bir düzenleme olarak Meclis’ten geçmiştir. Bu sıfat ve salâhiyet üç ay müddetle sınırlı olacak; Meclis lüzum gördüğü takdirde bu sürenin bitmesini beklemeden dahi bu sıfat ve salâhiyeti ref'edebilecektir.

Saltanat makamının gücü ile dengeli bir güç!-bu çok önemli

Büyük Millet Meclisi Reisi tarafından fiilen üstlenilen devlet başkanlığı da Devlet başkanlığı probleminin by-pass edilmesi-merkezileşmenin son halkası X Yılın sonlarına doğru Harp Encümeni Fevkalâdesi

Memleketin Yönetimi: Devletin Toprak Üzerinde Örgütlenmesi

1921 yılına girildiğinde, devletin toprak üzerindeki örgütlülüğünü 1908 Devrimi ile başlayan II. Meşrutiyet döneminin en önemli idari reformu olarak da adlandırılan 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu Muvakkati belirlemekteydi.⁸⁴ Kanun, “İdarei Umumiyei Vilâyat” ve “İdarei Hususiyei Vilâyat” olmak üzere iki bölümden oluşmakta ve vilâyetin hem mülki-genel hem de mahalli idaresini düzenlemekteydi. Vilâyetlere dair bir düzenleme olmakla birlikte idari taksimatın ve idari birimlerin idare usulünün bütününü belirleyecek hükümleri içermesi nedeniyle devletin toprak üzerindeki örgütlülüğünün bütününü etkileyen bir Kanun olarak yürürlükteydi. Kanun, Kanuni Esasi’yle birlikte devletin toprak üzerindeki örgütlülüğünün Anayasa’sı niteliğindeydi.

İdari Bölümleme Esasında Değişim

1921 yılı, Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 20 Ocak 1921 tarihinde kabul edilmesiyle, devletin toprak üzerindeki örgütlülüğünün değiştiği yıl olmuştur. 1913 tarihinde kabul edilen İdarei Vilâyat Kanunu’ndan beri korunan dört kademeli (vilayet-liva-kaza-nahiye) yönetsel bölümleme, Anayasa’nın 10.maddesinde belirtildiği şekliyle vilayet-kaza-nahiye’den oluşan üç kademeli idari taksimat haline getirilmiştir.⁸⁵ Bu değişiklik, şekilsel gibi görünmekle birlikte önemli bir niteliksel dönüşümü ifade etmekte; devletin toprak üzerinde örgütlenmesini il esasına dayandırarak toprak üzerinde örgütlenmenin felsefesini değiştirmektedir.

Değişikliğin niteliğini anlamak için milli mücadele döneminden başlayarak yapılan düzenlemelere daha ayrıntılı bakmak gerekir.⁸⁶ 1920 yılında Büyük Millet Meclisi açıldığında bugünkü ulusal sınırlar içinde, 15 vilayet, 53 liva (17 müstakil liva ve 36 mülhak liva), 302 kaza ve 679 nahiye bulunmaktaydı.⁸⁷ Milli mücadelenin başladığı dönemden itibaren mülhak (bağlı) livalar müstakil yapılarak ve yeni müstakil livalar kurularak, Osmanlı vilayet sisteminin benimsediği ölçekte küçülmeye gidilmiş, mülhak livaların azaltılmasıyla vilayetlere bağlı sistem ortadan kaldırılmaya çalışılmış⁸⁸ ve liva ölçeği benimsenmeye başlanmıştır.⁸⁹ Bu nedenle, 1921 Anayasası’nda yapılan değişiklik ne sadece dört kademeyi üç kademeye indirmek ne de livaların kaldırılması veya livaların vilayet adını alması olarak yorumlanabilir. Büyük Millet Meclisi’nin yaptığı düzenlemelerle ortaya çıkan bir politikanın anayasal statüye kavuşmasını sağlayan Teşkilâtı Esasiye Kanunu, Osmanlı eyalet / vilayet sistemini ortadan kaldırmış; vilayet adını korumakla birlikte liva ölçeğini esas alan bir örgütlenmeyi benimsemiştir.⁹⁰ Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun kabul edilmesiyle mevcut 15 vilayet ve 1920 yılında yapılan düzenlemelerle sayısı 56’ya çıkan livaların statüsü eşitlenmiş; 7 Temmuz’da 133 sayılı Anavatana İltihak Eden Arazide İcra Edilecek Teşkilâtı Mülkiyeye dair Kanunla Ardahan, Kars ve Artvin müstakil livalarının kurulması ile 74 livalı bir yapıya geçilmiştir. Ölçekteki küçülme ve vilayet / il esasına geçiş, “Fransa modelinin kavramlarıyla province sisteminin terki ve departement sisteminin kurulması” olarak tanımlanabilecek bir “merkezileşme sürecini” başlatmıştır.⁹¹

10 Mart’ta Müstakil Mutasarrıfların Sureti Tayinleri hakkında Kararname çıkarılmıştır. Müstakil mutasarrıfların valiler gibi İcra Vekilleri Heyetince tayin edilmesine karar verilmiş; böylelikle, müstakil mutasarrıflara vali yetkisi verilmiş; valilerin İdarei Umumiyei Vilâyat Kanununda gösterilen bütün yetkilerini mutasarrıfların kullanabilecekleri belirtilmiştir. Böylelikle, müstakil livaların vilayet statüsünde örgütlenmesine ilişkin bir düzenleme yapılmıştır.

1921 yılının bütün olarak iktidar mücadelesiyle belirlendiği düşünüldüğünde, bu düzenleme de iktidar mücadelesinin fay hatlarından birini oluşturmuş ve bu kırılgan fay hattında mücadelenin seyri doğrultusunda uygulama adımları atılabilmiştir. Dar ölçekli vilayet sisteminin anayasal bir ilke haline gelmesine rağmen; bir, bu ilkenin bütünüyle uygulamaya geçtiğini söylemek zordur; iki, bu ilke anayasanın mahalli idarelere tanıdığı geniş yetkilerle çatışan bir doğaya sahiptir. Teşkilâtı Esasiye Kanununun fiilen uygulanmasını sağlayan genelge Dahiliye Vekâletince ancak 1923 yılında yayımlanabilecek ve uygulamanın kesinleşmesi Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin 8 Mart 1924 tarihli 82 sayılı Kararı ile sağlanabilecektir.⁹² 1921 yılı, tam da bu nedenle, yönetsel birimlerin adlarında dahi değişikliğe gidilmediği, çoklu adlandırmanın yaygın olduğu ve tekil düzenlemelere devam edildiği bir yıl olmuştur. Teşkilâtı Esasiye Kanununun Osmanlı vilayet/eyalet sistemini kaldıran ilkesi ile vilayet şûraları aracılığıyla vilayetlere geniş yerel yetkiler tanıyan hükmü, hem iktidarın kimde olacağının kesinleşmediğinin bir göstergesi olmuş hem de yıl boyu iktidar mücadelesinin bütün canlılığı ile sürmesinin zeminini oluşturmuştur. Yerel güçlerin bir kısmıyla ittifak kurmak ve bir kısmını da bastırmak isteyen Büyük Millet Meclisi Hükümeti, Teşkilâtı Esasiye Kanunu ile yerel yönetimlere geniş yetkiler tanırken bir yandan söz konusu yerel güçleri tanımış; bir yandan da onları denetimi altına almaya çalışmıştır. Büyük Millet Meclisi Hükümeti’nin yerel güçlerle ittifak arayışı, idari bağlılıkların değiştirilmesi örneklerinden yola çıkılarak anlaşılabilir. [Burada bir atıf sorunu olmasın?]

İdari Bağlılıkların Değiştirilmesi

28 Nisan’da Palu kazasının livaya tahviline dair kanun lâyihası reddedilmiştir. Ergani ve Genç sancaklarının lâğvıyla merkezi Palu kasabası olmak ve Palu, Ergani, Osmaniye, Nazimiye, Mazgirt ve Çapakçur kazalarından mürekkep bulunmak üzere bir Palu livası teşkili hakkında Heyeti Vekileden gelen kanun lâyihası Dahiliye Encümenince reddedilmiştir. Dahiliye Encümeni, red gerekçesinde, Dersim livası dahilindeki asayiş sorununun Palu livası oluşturularak çözülemeyeceğini ve Ergani ile Genç sancaklarının kaldırılması ile halkı Hükümete ısındırmak gereken bir zamanda ters adım atılacağını belirtmiştir. Dahiliye Encümeni mazbatasında burada bulunan 12 aşirete dikkat çekilmiştir. Ancak, zamanında müstakil liva yapılarak bağlılığı sağlanmaya çalışılan Genç livasının da içinde bulunduğu bölgede şiddetli bir Koçgiri Aşireti İsyanı yaşanmaktadır. Görüşmelerde söz alan Ergâni Mebusu Emin Bey de, üstü kapalı bu konuya değinircesine, konunun Ergani ve Genç sancaklarının lağvedilmesiyle ilgili olmadığını, nüfusu Türk olan kasabaların Palu altında toplanmasıyla Dersim’den ayrılmasının sağlanacağını ve bu nedenle kanunu desteklediğini söylemiştir. Dahiliye Encümeninin güvenlik önlemlerinin askeri düzenlemelerle güçlendirilmesi görüşü doğrultusunda, Palu kasabasının livaya tahvil edilmesine ilişkin kanun lâyihası oyçokluğu ile kabul edilmiştir.

20 Haziran’da 128 sayılı Hekimhan Kazası Namıyla Bir Kaza Teşkili hakkında Kanun kabul edilmiştir. Kanun gerekçesinde Sivas-Malatya yolunun Kangal ve Malatya kasabaları arasında yakın bir kaza merkezi olmaması nedeniyle, bölgenin kuvvetli hükümet merkezlerinden mahrum olduğu ve eşkiyalığın önlenemediği belirtilmiştir. Hekimhan nahiyesinin kazaya tahvili, Atnalı ve Kütük gibi aşiretlerin hâkimiyeti altında bulunan ve Osmanlı döneminden beri devlet otoritesinin kurulamadığı bölgede inzibatın sağlanması için istenmiştir.⁹³ Kanun görüşmelerinde, inzibati gerekçelerle benzer değişiklikler yapılmasının, Teşkilâtı Esasiye Kanununun uygulanmasını engellediği ve ruhuna aykırı olduğu bazı mebuslarla savunulmuştur.

7 Temmuz’da 133 sayılı Anavatana İltihak Eden Arazide İcra Edilecek Teşkilâtı Mülkiyeye dair Kanun kabul edilmiştir. Anavatana iltihak eden mahallerde Artvin, Ardahan, Kars livalarının teşkil edilmesine ve Iğdır ile Kulb kazalarının Bayezid sancağına rapd edilmesine karar verilmiştir. Artvin 3, Kars 3 ve Ardahan 4 kazaya ayrılmıştır. Bu teşkilâtın en önemli özelliği, anavatana yeni katılması nedeniyle de özel bir hassasiyet gösterilerek mahalli geleneklere dokunulmamasına karar verilmiştir. Bu nedenle, nevahi ve kura taksimatına ilişkin düzenleme ilerde çıkarılacak bir kanuna bırakılmış olmasına rağmen, nahiyelerdeki mahalli idareler eski şekliyle korunmuş; elviyei selâsede Teşkilâtı Esasiye Kanununa tevfikan nevahi teşkilatı icra edilinceye kadar nevahi müdüranının eskisi gibi ahali tarafından intihap olunmasına karar verilmiştir.

8 Eylül’de Niğde sancağına bağlı Yahyalı nahiyesinin Kayseri’ye bağlı Develi kazasına ilhak etmesine dair kanun teklifi reddedilmiştir. 8 Eylül’de, ayrıca, Konya vilâyetinde, Ilgın kazasına bağlı Argıdhan nahiyesinin lağvedilerek Çekil namıyla bir nahiye teşkil edilmesine dair kanun lâyihası da reddedilmiştir.⁹⁴ Kanun lâyihası, Ilgın kazasında başgösteren isyan esnasında nahiye müdürünün Çekil’de öldürülmesi nedeniyle, Çekil’in nahiye yapılarak Ilgın kazasının inzibati açıdan güçlendirilmesi gerekçesiyle hazırlanmıştır. Kanun lâyihasının görüşmelerinde, kazada düzenin sağlanması için Argıdhan ve Çekil’in ikisinin birden nahiye olarak yönetilmesi gerektiği söylenmiş; kanun lâyihası Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun kabulüyle nahiye teşkilâtının şeklen değiştiği ve yeni bir düzenleme için Nevahi Kanunu’nun kabulünün beklenmesi gerekçesiyle reddedilmiştir.

27 Ekim’de Adana ve Mersin’in idari statülerinde değişiklik yapılmasına dair İcra Vekilleri Heyeti Kararı alınmıştır. Daha önce kaza haline getirilen Adana ve Mersin, Fransa ile imzalanan İtilâfname’den sonra önem kazanmaları nedeniyle sancak haline getirilmiştir.

İdari bağlılıkların değiştirilmesinde görüldüğü gibi asayiş önemli bir gerekçe olmuştur. Asayiş olarak belirtilen gerekçenin altında, bir, ulus-devletleşme sorunu, yani Kürt illerinin kendilerini temsil ettiğine inanarak Büyük Millet Meclisi hâkimiyetini benimseme sorunu; iki, büyük toprak sahipleri ile esnaf ve eşraf olarak belirtilebilecek ticaret burjuvazisinin çıkarlarının korunması sorunu yatmaktadır.⁹⁵ Mustafa Kemal’in Kürdistan meselesine dair genelgesi

İdari bağlılıklarda değişikliğe gidilirken idari birimlerin mali kaynakları göz önünde bulundurulmuştur. Hususi (özel) bütçe ile yürütülmesi gereken idari faaliyetler nedeniyle, idari birimlerin bir üst idari kademeye tahvil ettirilmesinde birimlerin mevcut kaynaklarıyla tahsisatı gerçekleştirebilmeleri esas alınmıştır. Ancak, kimi durumlarda düzenleme yapıldıktan sonra adem-i tahsisatın yapılamadığı görülmüştür. Ankara livasının, müstakil olduktan sonra kaybettiği eyalet gelirleri nedeniyle Darülmuallimin ve Darülmuallimat maaşlarını hususi bütçeden karşılayamaması ve 6 Ocak’ta maaşların Muvazenei Umumiye’den ödenmesinin teklif edilmesi gibi. Müstakil livalara vilayet statüsünde örgütlenmenin bir parçası olarak 1920 yılında alınan karara göre Maarif Müdürleri atanmıştı. 4 Nisan’da Bitlis, Genç ve Muş livaları özelinde verilen istizah takririnde görüldüğü üzere, bu uygulama da, yani mektep olmadığı halde maarif müdürü atanması da söz konusu livalara mali yük getirdiği için eleştirilmiştir.

Diğer idari bağlılık düzenlemeleri de İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile yapılmıştır ve şu şekildedir:

17 Ocak’ta 528 sayılı İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile Rumkale ilçesi Urfa sancağına bağlanmış; 24 Mart’ta ise ilçe tekrar Antep sancağına bağlanmıştır.

13 Şubat’ta 663 sayılı İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile Amasya sancağına bağlı Ilısu ile Yozgat sancağına bağlı Kadışehri ilçe merkezi olmuştur.

23 Şubat’ta 693 sayılı İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile Çankırı’nın Çerkeş ve Koçhisar livalarına bağlı nahiye ve köyler tespit edilmiştir.

22 Mayıs’ta 874 sayılı İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile Çankırı'nın Karacaviran bucağının, Ilgaz ilçesine bağlanmasına dair Karar iptal edilmiştir.

7 Ekim’de 1113 sayılı İcra Vekilleri Heyeti Kararı ile Ardahan livasına bağlı Çıldır kazası kurulmuştur.

İdare Usulünde Adem-i Merkeziyetçilik

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idareler ile mülki ve mahalli idare arasındaki ilişkileri belirleyen 13-23. maddeleri 10 ve 17 Ocak’ta görüşülerek kabul edilmiştir. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idarelerle ilgili maddelerini, 1900’lü yılların başından beri yaşanan merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmaları belirlemiştir. Bir başka deyişle, iki güne sıkıştırılmış olmakla birlikte yaşanan tartışmaların çok geniş ve zengin bir arka planının olduğunu, derinlikten yoksun olmak bir yana her konuşmacının birbirleri tarafından kolaylıkla anlaşılabilen bir takım kodlar üzerinden keskin taraflaşmalar içeren tartışmalar yarattığını söylemek mümkündür. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda merkeziyet usulü sınırlı, hatta istisnai, yerinden yönetim asli ve geneldir.⁹⁶ . Ancak, merkeziyet-ademi merkeziyet taraflaşması metne de yansımış; merkeziyetçi müdahaleler metinde kendine istisnai bir yer bulsa dahi, yerinden yönetimin asli ve genel varlığına önemli sınırlamalar getirmiştir. [Anayasa’nın merkeziyet-adem-i merkeziyet tartışmasında önemli bir yol ayrımına gelindiğini gösterip göstermediği ancak diğer yıl makaleleriyle birlikte genel değerlendirme kapsamında ele alınabilir.]

Merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmalarının yoğunlaştığı 1908-1914 aralığında, idari ademi merkeziyeti savunan Prens Sabahattin idari ademi merkeziyetin Kanuni Esasi’nin 108.maddesinde belirtilen tevsii mezuniyet (yetki genişliği) ve tefriki vezaif (görev ayrımı)’ten farklı bir şey olmadığını, bu iki ilkenin birbirinden ayrı değil birbirini bütünleyen iki ilke olduğunu, hatta tevsii mezuniyetin idari ademi merkeziyetin tarifi olduğunu dile getirmekteydi.⁹⁷ Hatta, bu nedenle, halk tarafından seçilen güçlü bir meclisi umumiyenin (vilayet umumi meclisi) varolduğu koşullarda valinin yetkilerinin arttırılmasının da önemli olduğunu ifade ediyordu. İttihat ve Terakki sözcüsü Hüseyin Cahit, tartışmanın karşı tarafında yer alarak, ademi merkeziyetin Kanuni Esasi’nin çizdiği idare usulü çerçevesinden daha başka bir salâhiyet olduğunu iddia ediyordu.⁹⁸ Ancak, Hüseyin Cahit’in karşı çıkışı aslen ademi merkeziyetçiliğin siyasi ademi merkeziyetçilik olarak yorumlanmasından kaynaklanıyordu. Oysa, Hüseyin Cahit’in temsil ettiği İttihat ve Terakki Fırkası ile Prens Sabahattin’in temsil ettiği Teşebbüs-i Şahsî ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti arasında idari ademi merkeziyet konusunda Kanuni Esasi’nin 108.maddesine atıfla bir uzlaşma vardı.⁹⁹ İttihat ve Terakki Fırkası, ademi merkeziyetçiliğin idare usulünden öte farklı bir siyasal temsil ve karar alma süreci haline getirilmesine karşıydı. [Bu ikisi birbirinden ne kadar ayrılabilir; BAG, bunun İTF’nın yenilgisi olarak yorumladığına göre CR’ın yorumu gerçekle ne kadar örtüşüyor?]

1900’lü yılların ilk yirmi yılını belirleyen merkeziyet-ademi merkeziyet tartışmalarında baskın ademi merkeziyetçilik tarafı 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Kanunu Muvakkati’ni belirlemişti.¹⁰⁰ 1913 düzenlemesi, bir bütün olarak genel idarenin taşra örgütlenmesini değil vilâyet yönetimini düzenlemeyi tercih ederek, yetkileri arttırılan vilâyet kademesinin merkezi yönetim karşısında özerk hale getirilmesini ve bu vesileyle idari ademi merkeziyeti hükme bağlamaktaydı.¹⁰¹ Kanun, giriş bölümünde Kanuni Esasi’nin 108.maddesine atıfta bulunarak “vilâyetin usul-ı idaresi tevsi-i mezuniyet (yetki genişliği) ve tefrik-i vezaif (görev ayrımı) kaidesi üzerine” dayandığını vurgulamaktaydı. 1921 yılında, Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun mahalli idarelerle ilgili maddeleri kabul edildiğinde Kanuni Esasi’nin ilgili maddesi ve bu Kanun hala yürürlükteydi. 1913 tarihli bu Kanun’un memleket yönetimine esas teşkil edecek şekilde yürürlükte olması, Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif ilkelerine dair doğrudan bir gönderme olmasa da yönetimde bu ilkelerin benimsendiğini göstermektedir. Kanuni Esasi’nin 108.maddesinde ve 1913 Kanunu Muvakkati’nde benimsenen tevsii mezuniyet ve tefriki vesaif ilkeleri de, ademi merkeziyetin somutlanma biçimleri olarak kabul edilmektedir.¹⁰² Ancak, madde tartışmaları, daha önce de belirtildiği üzere anayasal ilke olarak idari ademi merkeziyet usulü kabul edilmiş olsa da Meclis içerisindeki tartışmanın henüz bitmediğini belgelemektedir.

1920 yılında kabul edilen 12.madde ile 13.madde (ilk haliyle 14.madde) Vilâyet Şûrası’nı halkın seçmesini, icra âmiri olacak Reis’in de halk tarafından seçilen Vilâyet Şûrası âzası arasından seçilmesini ve daimi icra salâhiyetine sahip olacak İdare Heyeti’nin de Vilâyet Şûrası tarafından seçilmesini öngörmüştür. Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nda kabul edilen Vilâyet Şûrası düzenlemesi, ademi merkeziyeti güçlendirecek şekilde 1913 tarihli İdarei Umumiyei Vilâyat Kanunu’nda belirtilen vilâyet yönetiminin karar organlarını değiştirmiştir. İdarei Vilâyat Kanunu’nun 62.maddesinde tanımlanan Meclis-i İdare, vilâyetin genel idaresi içinde valinin ya da vali yardımcısının başkanlığında naip, defterdar, mektupçu, maarif müdürü, bayındırlık başmühendisi, ziraat müdürü, müftü ve diğer ruhani liderlerle seçilmiş üyelerden oluşacak bir organ olarak düzenlenmişti.¹⁰³ Meclis-i İdare’den ayrı olarak vilâyet umumi meclisi kendi içinden seçeceği dört âzadan oluşacak bir karar organı olarak vilâyet encümeni oluşturulmuş; Meclis-i İdare’nin vilâyet umumi meclisi ile vilâyet encümenine verilen görevlere karışamayacağı belirtilmişti.¹⁰⁴ Teşkilâtı Esasiye Kanunu, vali başkanlığındaki Meclis-i İdare’den hiç bahsetmeyerek ve İdare Heyeti’nin doğrudan Vilâyet Şûrası tarafından seçilmesini sağlayarak Meclis-i İdare ile Vilâyet Encümeni’ni birleştirmiş ve tek icrai organ haline getirmiştir. İdare Heyeti’nin başkanı da vali değil Vilâyet Şûrası içinden seçilecek Reis’tir. Böylelikle, Teşkilâtı Esasiye Kanunu vilâyetin hususi idaresini, vilâyetin umumi idaresi önüne geçecek şekilde düzenlemiş ve onu asli duruma getirmiştir.

Bolu Mebusu Tunalı Hilmi Bey, 10 Ocak’ta görüşülen tadil takriri ile, Reis’in Büyük Millet Meclisi’nce munsap (nasb olunmuş, memur edilmiş) olmasını ve vali olarak adlandırılmasını önermiştir. Tunalı Hilmi Bey, bu vali’nin 14.maddede (ilk haliyle 15.madde) Büyük Millet Meclisi’nin vekili ve mümessili olmak üzere bulunacak “merkezin valisi”nden farklı bir “mahalli vali” olacağını söylemiştir.¹⁰⁵ Nafıa Vekili Ömer Lütfi Bey de “vali, mahallinden Hükümeti merkeziyeyi temsil etmek üzere müntehap olsun ve burası [Meclis] tasdik etsin” diyerek iki vali tartışmasına vali’nin de doğrudan halk tarafından seçilmesi önerisi ile katkı koymuştur.¹⁰⁶ Tunalı Hilmi Bey’in “mahalli valilik”in teşkili hakkındaki önerisi, takririnde belirttiği Vilâyet Şûrası’nın yetkilerinin vilâyetin hususi umuru yanında Devlet umuru’nu da kapsayacak şekilde genişletilmesi önerisi ile tutarlıdır. Ayrıca, Vilâyet Şûrası içinden seçilecek Reis’in vali karşısındaki görev, yetki ve sorumluluklarının belirlenmesi açısından da önemli bir boşluk doldurma işlevine sahiptir.

Karesi Mebusu Vehbi Bey, takririn bütününe, vilâyetin yetkilerini 1920 yılında kabul edilen 11.madde ile sınırladıklarını, vilâyete tam salâhiyet vermek yerine vilâyetin sadece mahalli umurda manevi şahsiyete ve muhtariyete haiz kılındığını hatırlatarak karşı çıkmış; Vali ile Belediye Reisi’nin ayrı olduğunu söylemiş ve vilâyet, Meclis’in yapacağı düzenlemeler dahilinde hareket edecek ve kendilerine terk ettiğimiz hizmetleri yerine getirecektir, demiştir.¹⁰⁷ 14.madde (ilk haliyle 15.madde) ile vali, Devletin umumi ve müşterek vezaifini rüyet etmekle görevlendirilmiş ve kendisine Devletin umumi vezaifi ile mahalli vezaifi arasında taaruz olması halinde müdahale yetkisi verilmiştir. Müdahale yetkisi, Devlet umuru söz konusu olduğunda idari vesayetin varolduğu anlamına gelir.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu’nun 15.maddesinde (ilk haliyle 16.maddesi) düzenlenen kaza’ya, idari birim olarak manevi şahsiyet verilmemiştir: Kaza yalnız idari ve inzibati cüzü olup manevi şahsiyeti haiz değildir. Yönetimi de Büyük Millet Meclisi tarafından atanacak valinin emri altındaki bir kaymakam tarafından gerçekleştirilecektir. Ancak, 21.madde (ilk haliyle 22.madde) ile nahiyelere manevi şahsiyet verildiği ve her kasaba da bir nahiye olarak addedildiği için, kasaba olarak adlandırılan kaza merkezlerine manevi şahsiyet verilmiştir.¹⁰⁸ Köy, kırsal alan ve nahiyeleri kapsayan kaza’ya Karesi Mebusu Vehbi Bey’in de açıklamalarının netleştirdiği üzere manevi şahsiyet verilmemiştir.¹⁰⁹ Dolayısıyla, vilâyetlerle nahiyeler arasında mahalli bir birim tarif edilmemiş; ancak, kaza merkezine nahiye statüsü verilmiştir. Bu nedenle, kaza merkezinde kaymakamın genel idaresinin yanında bir nahiye örgütlenmesi öngörülmüş; ancak, Kastamonu Mebusu Dr.Suad Bey’in 10 Ocak’ta görüşülen kaza’nın “nahiyelerle vilayetler arasındaki muamelatı ve münasebatı tavsil” etmesine ilişkin takriri, kaymakamın mahalli görevlere müdahalesi doğru bulunmayarak kabul edilmemiş ve kaymakama idari vesayet yetkisi de tanınmamıştır.¹¹⁰

Kaza merkezlerine, yani kasabalara manevi şahsiyet verilirken 21.madde (ilk haliyle 22.madde) görüşmelerinde şehrin de kasaba gibi ayrı bir nahiye olup olmadığı ve ona ayrıca manevi şahsiyet verilip verilmeyeceği tartışma konusu olmuştur.¹¹¹ Şehrin statüsünün ne olacağı netlik kazanmamış; Tunalı Hilmi Bey’in, İstanbul gibi İzmir’in de devairi belediyelere ayrılması halinde belediyelerin mi nahiye olacağı sorusu cevapsız kalmıştır.

Teşkilâtı Esasiye Kanunu, 1920 yılında kabul edilen 16.maddesi (ilk haliyle 17.madde) ile vilâyetin yanı sıra nahiyelere de manevi şahsiyet vermiştir. Nahiye’nin karar organları, doğrudan halk tarafından seçilecek Nahiye Şûrası ile Nahiye Şûrası tarafından seçilecek Nahiye İdare Heyeti ve Nahiyet Müdürü’nden oluşmaktadır. Nahiye Şûrası ve İdare Heyeti kazai, iktisadi ve mali salahiyeti haizdir.