Statut des fonctionnaires : les premières pistes du projet de loi sur leurs droits et devoirs

Pourquoi l'Assurance chômage intéresse tant le monde politique ?

 Par Jean-Christophe Chanut  |  22/01/2016, 9:00  |  1831  mots

Le chômage est dans le collimateur des hommes politiques. Pourtant, la modification des paramètres n'est ni forcément utile ni très aisée. (Crédits : © Eric Gaillard / Reuters)Le Président de la République ainsi que plusieurs autres leaders politiques ont récemment appelé à une modification des règles de l'assurance chômage. Pourtant, la réalité sur l'indemnisation du chômage n'est pas toujours celle que l'on croit. Et une modification des paramètres n'est pas forcément aisée... ni vraiment nécessaire.

Le rendez- vous est traditionnel. C'est dans la première quinzaine de février que va s'ouvrir la délicate négociation sur le renouvellement de la convention d'assurance chômage qui fixe les conditions d'indemnisation des demandeurs d'emploi. Les organisations patronales et syndicales, gestionnaires de l'Unedic, l'organisme paritaire qui gère l'assurance chômage, vont donc s'atteler à déterminer de nouvelle règles, sous l'œil très attentif du monde politique, de gauche comme de droite, qui a des idées très arrêtées sur l'assurance chômage.

L'assurance chômage dans le collimateur des politiques

De fait, depuis plusieurs semaines les déclarations se sont multipliées sur l'indemnisation des chômeurs. A commencer par François Hollande qui, lors de ses vœux aux « acteurs de l'entreprise et de l'emploi » a rappelé que la France avait les durées d'indemnisation les plus longues en Europe... Le sous-entendu était très clair. Ce sont aussi le ministre de l'Economie, Emmanuel Macron, et le secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement Jean-Marie Le Guen qui y sont allés de leurs petites phrases sur un régime qui devrait davantage inciter à la reprise de l'emploi. A droite, Nicolas Sarkozy a aussi enjoint les partenaires sociaux à réduire le déficit de l'assurance chômage. Et s'ils n'y parviennent pas, l'ancien chef de l'Etat propose alors de confier à l'Etat, pour un temps du moins, la gestion de l'assurance chômage. La préparation des esprits joue donc à fond afin de mettre la pression sur les gestionnaires de l'Unedic. Mais, dans la réalité, qu'en est-il de l'état du régime. Tour d'horizon.

Des finances passablement dégradées

Les finances de l'assurance chômage sont victimes d'un redoutable "effet ciseaux". En période de fort chômage, les recettes liées aux cotisations diminuent, alors que les dépenses d'allocation augmentent. Grosso modo, chaque année depuis 2009, l'Unedic enregistre un trou compris entre 3 et 4 milliards d'euros. Ainsi, l'Unedic s'attend à un déficit de 4,4 milliards d'euros en 2015 puis de 3,6 milliards d'euros en 2016. Et la dette cumulée s'établirait à 25,8 milliards d'euros fin 2015 et dépasserait les 29 milliards en 2016, soit un niveau pas très éloigné du montant total des recettes de cotisations (environ 34 milliards d'euros).

Ceci dit, comme le soulignent les responsables de l'Unedic, le déficit du régime pourrait rapidement diminuer si l'emploi repartait durablement et que le chômage diminuait.

Oui mais... Le temps presse car la France s'est engagée auprès de la Commission européenne à ramener en 2017  son déficit public sous la barre des 3% du PIB, comme le prévoit les critères de Maastricht. Or, la dette de l'Unedic fait partie intégrante des déficits publics pris en compte pour le respect de ce critère des 3%... D'où la grande vigilance du Président de la République et du Premier ministre.

Un système trop généreux ?

Beaucoup de fantasmes circulent sur l'indemnisation des demandeurs d'emploi. D'abord, il est important de préciser que seule une minorité de demandeurs d'emploi sont indemnisés. Selon les dernières données connues de la Dares (service statistiques du ministère du Travail), qui portent sur le mois de septembre 2015, 39,9% des demandeurs d'emploi en catégories « A,B,C,D,E » sont indemnisés par l'assurance chômage (hors allocation de formation) et 8% le sont au titre du régime de solidarité nationale (par exemple, les titulaires de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS), après avoir épuisé tous leurs droits à l'assurance chômage... Une minorité donc.

Quant au montant moyen de l'allocation perçue, il atteint 1.057 euros net par mois à la fin 2014 (dernières données connues). Dans le détail, 99% des demandeurs d'emploi indemnisés perçoivent moins de 3.872 euros brut par mois, 95% moins de 2.079 euros et 50% moins de 1.031 euros. Quant à la fameuse allocation maximale de 7.183 euros brut par mois, elle est perçue par... 1.440 allocataires, soit 0,04% des bénéficiaires. Les allocataires concernés sont des personnes qui percevaient un salaire d'au moins 12.516 euros bruts par mois en 2014. Et ils ont droit à une allocation égale à 57% de leur ancien salaire (dans la limite de ces 12.516 euros).

Il y a un grand débat autour de ce plafond considéré comme beaucoup trop élevé. Il convient dès lors d'expliquer pourquoi. En France, à la différence d'autres pays européens, le système d'indemnisation du chômage est en partie basé sur la notion «d'assurance», d'où l'appellation «Assurance chômage» qui, comme son nom l'indique, garantit une prestation résultant du niveau de contribution fixé par la cotisation. Or, effectivement, les allocations sont versées sur la base de 4 fois le plafond mensuel de la Sécurité sociale (12.516 euros en 2014), lorsque l'on a cotisé à hauteur de ce plafond ! Et, de fait, quelques cadres supérieurs cotisent (la cotisation des salariés est de 2,4%) à l'assurance chômage parfois jusqu'à ce plafond. Ils attendent donc une prestation équivalente en retour, en toute logique assurantielle.

La question du plafond de l'allocation

Ce qui signifie que si l'on voulait modifier ce plafond d'indemnisation, comme le réclament de nombreux politiques, il faudrait logiquement modifier proportionnellement le plafond de cotisation. A moins que, à l'instar de ce qui existe en matière de retraites complémentaires, les gestionnaires de l'Unedic décident d'instaurer une sorte de « taux d'appel » des cotisations différent du taux réel. En d'autres termes, une partie de la cotisation ne donnerait pas droit à une allocation supérieure...

Sinon, si l'on diminue le plafond de cotisation, ceci aura pour résultat de diminuer les recettes de l'assurance-chômage. En effet, la proportion de demandeurs d'emploi avec un ancien salaire élevé est notablement plus faible que ceux à basses rémunérations (Smic et travailleurs précaires). Pas certain donc, financièrement parlant en tout cas, que l'Unedic soit gagnante à une modification des règles. Il faudra faire fonctionner les calculettes pour établir intelligemment un nouveau plafond d'indemnisation... et de cotisation.

Le problème de la durée de l'indemnisation

Là aussi, ce n'est pas aussi simple que certains le pensent. En France, l'accès à l'indemnisation est ouvert aux salariés dès 4 mois de travail, contre 6 mois au Luxembourg et aux Pays-Bas et au moins 12 mois dans les autres Etats. Quant à la durée d''indemnisation, la plus longue est observée aux Pays-Bas (38 mois) et en Belgique où elle n'est pas véritablement prédéterminée (elle dépend de l'âge, du sexe et de la région où réside le chômeur). Au Danemark, le pays de la " flexisécurité ", une loi de 2010 a ramené de 48 mois à 24 mois la durée d'indemnisation. En France, cette durée ne peut pas dépasser 24 mois pour les moins de 50 ans et 36 mois pour les plus âgés. La Cour des comptes préconise d'ailleurs de remonter de 50 à 55 ans, l'âge donnant droit à une indemnité durant 36 mois. Mais depuis la dernière convention d'assurance chômage de 2014 et l'introduction du principe des « droits rechargeables », la notion de durée d'indemnisation a quelque peu évolué. En effet, il est possible de percevoir... quasi indéfiniment une allocation. Explication.

Les effets pervers des droits rechargeables

Toute période travaillée par un demandeur d'emploi avant l'épuisement de ses allocations allonge la durée de ses droits à l'Assurance chômage, si la perte de ce nouvel emploi n'est pas volontaire. C'est ce que l'on appelle "les droits rechargeables". Il faut cependant avoir au moins travaillé 150 heures sur l'ensemble de la période d'indemnisation. Si cette condition est remplie, une fois tous les droits initiaux du demandeur d'emploi utilisés, et seulement à ce moment-là, il va être effectué un « rechargement » des droits qu'il a acquis en travaillant pendant la période d'indemnisation. Ce « rechargement » lui ouvre de nouveaux droits, c'est-à-dire une allocation d'un nouveau montant pour une nouvelle durée qui sera calculée sur la base des activités reprises.

Alors certes, le système est ingénieux car il incite les demandeurs d'emploi à reprendre une activité. Mais il a un effet pervers : il pousse les employeurs à multiplier les contrats courts. De fait, les entreprises, avec la complicité en général subie des salariés, ont très bien compris qu'elles pouvaient optimiser leur gestion du personnel peu qualifié en se défaussant sur l'assurance chômage. En d'autres termes, elles utilisent cette main d'œuvre sur des plages horaires les plus courtes possibles, via des CDD très courts puis s'en délestent... puis réembauchent en CDD court quand elles en ont de nouveau le besoin. Pour preuve, selon une note du Conseil d'analyse économique, 70% des embauches en contrat court... sont des réembauches chez un ancien employeur.

Du côté des salariés, certains peuvent trouver un avantage à ce système en alternant de courts épisodes d'emploi et d'inactivité pour prolonger l'indemnisation, puisque chaque nouvelle période de travail donne droit à une nouvelle période d'indemnisation. Or, en période de crise où l'emploi stable est rare, c'est un mode de survie... Mais tout ceci conduit à un paradoxe redoutable : l'indemnisation du chômage, initialement destinée à accompagner des périodes de transition entre deux emplois durables, génère, en réalité, une instabilité constante de l'emploi !

La question de la dégressivité des allocations

Plusieurs pays européens ont institué une dégressivité des allocations. Ainsi, en Espagne, une réduction du montant de l'allocation de 10 points (de 60% à 50%) du salaire de référence a été instituée à partir du 7e mois. La Belgique sert une allocation dégressive par paliers correspondant aux périodes d'indemnisation. Et le Portugal sert une allocation réduite de 10% à partir du 181e jour d'indemnisation depuis le 1er avril 2012. En France, la question de l'instauration de la dégressivité des allocations est également mise régulièrement sur la table. Là aussi, quelques données statistiques s'imposent. En 2014, la durée moyenne d'indemnisation était de onze mois. Et seuls 44% des allocataires sortant de l'indemnisation sont arrivés à la fin de leur droit. En outre, 69% des allocataires ont été indemnisés moins d'un an. Dès lors, on peut s'interroger sur l'utilité de la dégressivité des allocations ? A quel moment devra t-elle intervenir? Sera-t-elle vraiment incitative à la reprise d'un travail ?... Surtout en période de chômage de masse.

On le voit, les règles de l'assurance chômage sont complexes. Il y a certainement des économies à faire et des moyens de rendre le système plus efficient. Cependant, le « y a qu'à - faut qu'on » n'est pas de mise. La modification de certains paramètres peut avoir des conséquences sérieuses. Il faut donc vraiment bien connaître le système pour avancer des propositions sérieuses. Ce qui n'est pas toujours l'apanage du monde politique qui a plutôt tendance à délivrer des lieux communs sur les « abus » afin de caresser l'électeur dans le sens du poil.

 

Plan contre le chômage : les mesures de François Hollande au banc d’essai

SANDRINE FOULON ET VINCENT GRIMAULT

Voeux du président de la République "aux acteurs de l'entreprise et de l'emploi", au CESE, le Conseil économique, social et environnemental, le 18 janvier 2016.

« Face à un chômage persistant, il y a aussi un état d’urgence économique et social à proclamer », déclarait François Hollande, le 18 janvier. Une urgence également pour le chef de l’Etat qui a fait de l’inversion de la courbe du chômage une condition pour se représenter en 2017. Mais les dernières mesures seront-elles efficaces dans un contexte où « la croissance est encore trop faible pour faire diminuer durablement le chômage », rappelle, « lucide », le président de la république ? Zoom sur cinq annonces élyséennes.

#1 Former 500 000 chômeurs : une bonne idée à plusieurs inconnues

Mesure phare du plan de relance, permettre à 500 000 demandeurs d’emploi supplémentaires de se former est un objectif ambitieux. Il s’agit quasiment de doubler leur nombre, 581 200 chômeurs étant déjà entrés en formation entre septembre 2014 et août 2015, selon les derniers pointages de la Dares. Et pas question de proposer le premier stage venu. Ces formations concerneront les nouveaux métiers du numérique ou de la transition énergétique, mais aussi ceux qui sont en tension (hôtellerie, restauration, tourisme…). Si l’objectif annoncé est atteint en 2016, un chômeur sur six sera en formationPlus longues que celles habituellement suivies par les chômeurs, de l’ordre de 500 à 600 heures, elles devraient en outre concerner des publics plus éloignés de l’emploi. L’Hexagone consacre d'ores et déjà 14,7 % de ses dépenses pour l’emploi à la formation, contre 13,3 % en Allemagne. Tous les demandeurs d’emploi n’ont certes pas besoin de passer par la case formation pour retrouver un boulot, mais cet effort reste insuffisant. Aujourd’hui, un chômeur français sur 12 suit une formation. Si l’objectif annoncé est atteint en 2016, ce sera un sur six.  

Reste à savoir si le financement annoncé, un milliard d’euros, est réaliste. « A supposer que ces 500 000 formations de 500 heures coûtent en moyenne 10 euros de l’heure, nous sommes déjà à un budget de 2,5 milliards d’euros », calcule Michel Abhervé, professeur associé à l’université de Paris-Est Marne-la-Vallée. Enthousiaste sur la mesure, Jean Wemaëre, le président de la fédération de la formation professionnelle (FFP) émet lui aussi des réserves. « Le coût des 500 000 demandeurs d’emploi qui suivent aujourd’hui un programme de formation s’élève à 4 milliards d’euros. L’essentiel est pris en charge par Pôle emploi, mais il y a aussi une partie qui provient du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Il faut aussi savoir que sur les 200 000 comptes personnels de formation (CPF) aujourd’hui validés pour obtenir une formation, les deux tiers concernent les demandeurs d’emploi. »

Les experts de la formation redoutent par ailleurs que trop de transferts vers les chômeurs ne pénalisent les salariés. Car le FPSPP qui sera en première ligne dans ce dispositif n'est pas financé par l'Etat mais par un prélèvement de 10% à 13% sur les plans de formation des entreprises. Plus on augmentera ce pourcentage, moins il y aura d'argent pour la formation des salariés qui en ont bien besoin, aussi, pour se former aux compétences de demain.

« Les organismes de formation vont-ils investir s’ils n’ont pas la garantie que cet effort sera maintenu dans les années à venir ? »

Dernier écueil, la capacité de l’appareil de formation hexagonal à absorber ce doublement des effectifs. Outre les problèmes techniques liés au temps nécessaire pour répondre aux appels d’offre et être mis en concurrence, les organismes de formation ne disposent pas d’autant de places disponibles. Cet afflux inespéré de stagiaires pourrait certes sauver la mise de l’Afpa, mal en point, mais il faudra convaincre des organismes privés d’y consacrer des moyens. Surtout si l’on veut former aux nouvelles compétences du numérique. « Les organismes de formation vont-ils vouloir investir dans du matériel, des locaux et le recrutement de formateurs s’ils n’ont pas la garantie que cet effort sera maintenu dans les années à venir ? Ce type d’annonce est davantage crédible en début de mandat. Un an avant un enjeu électoral majeur, les opérateurs peuvent hésiter à se mobiliser. Ne pas faire de programme pluri-annuel en 2013 ne se rattrape pas en 2016 », juge Michel Abhervé.

Le taux de retour à l’emploi après une formation mérite enfin d’être examiné. Selon un bilan de Pôle emploi sur le plan 100 000 formations prioritaires de 2014, 57 % des demandeurs d’emploi sont en emploi six mois après être sortis du programme. Trois emplois retrouvés sur quatre sont des emplois durables (CDI, CDD ou mission d’intérim de 6 mois ou plus). « Ces bilans à six mois sont trop courts pour véritablement démontrer l’efficacité de ces programmes », nuance Christine Erhel, spécialiste des politiques de l’emploi1. 

« Cela peut accélérer le retour à l’emploi lorsqu’il y a reprise de l’activité »

« Mais cet effort de formation va dans le bon sens, surtout en période de faible croissance, ajoute la chercheuse au Centre d’économie de la Sorbonne. C’est ce qu’ont pu montrer des études internationales, notamment en Suède. Ce n’est pas la formation qui va créer des emplois, mais cela peut accélérer le retour à l’emploi lorsqu’il y a reprise de l’activité. On sait que ces programmes sont efficaces à moyen et long terme, a fortiori lorsqu’ils sont qualifiants. Or en France, on a toujours eu du mal à faire entrer les demandeurs d’emploi dans des formations qualifiantes. »

Former à des postes précis selon les besoins identifiés des entreprises entraîne de bons résultats à court terme. Mais, à l’inverse d’une formation qualifiante, cela ne permet pas toujours de rebondir lorsqu’on se retrouve à nouveau à Pôle emploi. Le niveau des créations d'emploi reste donc déterminant : tant qu'il restera aussi bas en France, il ne faut pas attendre de miracle sur le front du chômage. 

#2 Accompagner les jeunes : bonnes mesures mais un point noir

François Hollande a depuis longtemps fait de l’apprentissage une arme contre le chômage, et maintient sa volonté d’atteindre 500 000 apprentis en 2017. Mais au 1^er décembre dernier, il y en avait seulement 381 000, après trois ans de baisse consécutives. Et cela malgré la multiplication des aides financières à l’embauche en apprentissage. Le chef de l’Etat a donc décidé de s’attaquer aux freins non-financiers de l’apprentissage. Désormais, les apprentis pourront commencer un contrat à différentes périodes de l’année, et plus seulement en septembre. De nouvelles formations seront  créées, soit par les entreprises et les branches qui le désirent, soit par l’Education nationale, qui en ouvrira 500 (1 000 postes y seront affectés).

« Ces mesures sont positives, parce qu’elles ouvrent la voie à un plus faible contrôle de l’apprentissage par l’Education nationale »

Autre innovation : les titres professionnels, qui sont des qualifications reconnues par les branches professionnelles et le ministère du Travail, seront accessibles via l’apprentissage. Actuellement, les apprentis obtiennent seulement un diplôme délivré par le ministère de l’Education nationale. Pour Michel Abhervé, spécialiste de l’apprentissage, « toutes ces mesures sont positives, parce qu’elles ouvrent la voie à un plus faible contrôle de l’apprentissage par l’Education nationale, qui néglige souvent ce système car elle le considère encore comme une voie de garage pour élèves en difficultés. ».

Mais ne faut-il pas redouter l’apparition d’une alternance au rabais, avec de nouvelles formations courtes et de faible niveau pédagogique ? « Le risque n’est pas là car il y a déjà beaucoup de formations peu remplies », balaie Michel Abhervé. « Des formations supplémentaires au rabais ne trouveraient personne. Je crains surtout que les bonnes formations n’aient pas le temps de voir le jour et que l'esprit de ces réformes ne survive pas à François Hollande, s’il est battu en 2017.».

Les contrats de service civique remplacent souvent des emplois salariés

Autre mesure annoncée, la généralisation du service civique qui permet à un jeune de 16 à 25 ans de s’engager pour une période de 6 à 12 mois dans une association ou un établissement public, 24 heures par semaine minimum, et pour une rémunération de 573 euros par mois. En 2018, il devra concerner chaque année la moitié d’une classe d’âge, soit près de 400 000 jeunes par an, contre 70 000 actuellement. Pour le collectif Génération précaire, la mesure est dangereuse car ces contrats de service civique remplacent souvent des emplois salariés, notamment parce qu’une large part du salaire de l’engagé est payée par l’Etat. Par ailleurs, alors que nombreux jeunes ne trouvent pas de missions, on mesure mal comment le raz-de-marée attendu pourra être endigué. Et comment les jeunes seront accueillis et accompagnés décemment, notamment dans des associations déjà fragilisées par la baisse des subventions publiques.

#3 Proposer une aide à l’embauche : une efficacité limitée

Toute entreprise de moins de 250 salariés qui recrutera un salarié rémunéré jusqu’à 1,3 smic recevra une prime de 2000 euros par an, pendant deux ans. « Pourquoi deux ans ? C’est le temps du basculement du CICE – crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi - en baisse définitive de charge », a précisé François Hollande. Les employeurs ne recrutent que si leurs carnets de commande les y autorisent. Cette incitation budgétée à hauteur d’un milliard d’euros poussera-t-elle les employeurs à embaucher ? C’est peu probable. Les employeurs ne recrutent que si leurs carnets de commande les y autorisent. Et ce type de subventions, déjà accordées par le passé, n'est pas de nature à inverser durablement la courbe du chômage.

Il est par exemple trop tôt pour dire si l’aide de 4000 euros accordée aux TPE depuis juin 2015 portera ses fruits mais les résultats ne sont guère visibles dans les chiffres mensuels de Pôle emploi. Sous le mandat de Nicolas Sarkozy, une aide à l’embauche d’un an avait également mise en place en 2009 dans les entreprises de moins de 10 salariés, pour un coût estimé au départ à 700 millions d’euros.

Les économistes Pierre Cahuc et Stéphane Carcillo ont estimé qu’elle avait permis la création de 30000 emplois. Ils ont conclu à une élasticité très forte entre les exonérations de cotisations patronales et l’emploi. « Les études micro-économiques sur le marché du travail sont intéressantes, explique Mathieu Plane, économiste à l’OFCE. Mais d’une manière générale, elles ne tiennent pas compte des sommes qu’il a fallu retrancher ailleurs pour financer ces dispositifs. Or il faut aussi évaluer le solde net de ces mesures. Pour x emplois créés, combien d’autres ont été détruits ? »

Fallait-il en outre cibler cette prime sur les bas salaires pour doper l’emploi ? « Sur le fond, c’est plutôt une bonne idée, poursuit Mathieu Plane. Les études montrent que concentrer la baisse du coût du travail autour du smic produit davantage d’effet et enrichit la croissance en emploi. Et même s’il y a effet d’aubaine, l’employeur comptant de toutes façons embaucher, c’est un moindre mal puisque les 2000 euros sont réinjectés dans les TPE-PME qui sont les entreprises qui ont le plus souffert de la crise.» 

« Cette aide à l’embauche d’un milliard résonne comme un aveu d’échec du CICE et du Pacte de responsabilité »

Mais la mesure peut avoir des effets pervers. Outre son caractère temporaire, elle concerne à la fois les CDI mais aussi les CDD de plus de six mois, ce qui pourrait conduire l’employeur à faire des arbitrages en faveur de ces derniers. Enfin, elle questionne l’efficacité du CICE et du Pacte de Responsabilité, soit 30 milliards d’allégements du coût du travail pour les salaires compris entre 1 et 3,5 SMIC (2,5 SMIC pour le CICE) « Si on est convaincu que la baisse de cotisations sur les bas salaires est la solution pour l’emploi, il fallait orienter le CICE et le Pacte en le concentrant plus sur les bas salaires. Et pour améliorer la compétitivité, il fallait soutenir l’investissement et l’industrie. En réalité, avec le même instrument fiscal, le gouvernement a voulu poursuivre deux objectifs : créer de l’emploi et améliorer la compétitivité. Or, sur ces deux plans, les résultats se font attendre. Aujourd’hui, cette mesure d’aide à l’emploi d’un milliard supplémentaire résonne comme un aveu d’échec.»