Suport de curs

6.1 Principalele teorii ale integrării europene contemporane

Funcţionalismul şi neofuncţionalismul

Conform funcţionaliştilor, Europa unită trebuia să se realizeze prin acţiuni pragmatice şi precise (a se vedea domeniile cărbunelui şi oţelului), care să ducă în timp la o federaţie europeană.

Naşterea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului oferea posibilitatea administrării în comun a resurselor strategice şi crearea unui nucleu comunitar care să se lărgească progresiv şi la alte domenii. Lărgirea progresivă urma jocul interdependenţelor. Ideea comunitară nu avea limite geografice şi viza crearea unei reţele transnaţionale a elitelor europene, puternic convinse de necesitatea integrării. Funcţionaliştii doreau o Europă pragmatică, independentă de verdictele populare, fără constrângeri democratice. Ei nu-şi puneau problema legitimităţii, iar statul, în viziunea lor, era incapabil să facă faţă problemelor sale interne şi externe²⁵.

La baza teoriei funcţionaliste stă gândirea lui David Mitrany, care privilegia virtuţiile cooperării regionale, bazate pe reţele ale elitelor europene. Ordinea mondială – spunea Mitrany – nu mai trebuie gândită în termeni de putere, ci de nevoi, a căror satisfacere trebuia să conducă la cooperare. Prin jocul interdependenţelor, cooperarea trebuia să penetreze toate sectoarele de activitate economică, debordând din câmpul economic în cel politic. Ocupându-se de probleme tehnice, mai puţin politizate, dinamica integrării se propagă către alte sectoare şi conduce la adoptarea de politici comune. La nivel instituţional, funcţionaliştii doreau împărţirea deciziei între organe funcţionale, independente, care să acţioneze sectorial şi care să capteze în cele din urmă cvasitotalitatea competenţelor statului-naţiune²⁶.

Neofuncţionaliştii (Ernst B. Haas, Leon Lindberg, Phillipe C. Schmitter, Joseph Nye) acordă un rol important realităţilor etatice (tehnocraţi, partide politice şi grupuri de interese) chemate să înfrângă rezistenţa statelor. Integrarea este consecinţa firească a reţelei ce se ţese între noii actori. Teoria neofuncţionalistă accentuează legătura dintre interesele individuale şi integrare. Interesele individuale, prin jocul reţelelor, vor deveni interese colective. Acestea vor fi maximizate la nivel supranaţional şi vor fi în acelaşi timp deservite la nivel naţional. Adepţii funcţionalismului şi neofuncţionalismului sunt ataşaţi ideii de federaţie europeană, dar spre deosebire de federalişti, ei acordă un rol mai mare Comisiei Europene. Ei au ignorat importanţa naţionalismelor, obstacolele transferului de competenţe, rolul încă crescut al statului-naţiune pe scena internaţională. Este o realitate că regimurile politice şi sociale diferite, orgoliile naţionale hrănite de o istorie europeană tumultoasă au constituit şi constituie frâne considerabile la integrarea europeană. Totodată, există o rezistenţă a birocraţiei naţionale la transferul de competenţe de la nivel naţional la nivel supranaţional. Trebuie avut în vedere că deciziile statelor nu sunt totdeauna identice cu cele ale grupurilor de interese. Teoriile neofuncţionaliste supraestimează rolul elitelor, ignorând rolul opinie publice, care este mai important pe măsură ce integrarea se politizează şi divergenţele statale se multiplică²⁷.

Toţi specialiştii sunt de acord că în ciuda slăbiciunii statului, acesta rămâne un actor principal al integrării. Este nerealist să credem că statul renunţă, chiar în favoarea unei integrări funcţionale reuşite, la suveranitatea sa în domeniile strategice, apărare şi politică externă. Reţinem pozitiv din teoria funcţionalistă logica de spill-over (a angrenajelor), a extinderii integrării prin voinţa politică de la un sector la altul. Practica construcţiei comunitare a demonstrat acest fapt.

Realismul şi neorealismul în construcţia europeană. Interguvernamentalismul
Dinamica construcţiei europene în teoria realistă şi neorealistă ţine de primatul statului-naţiune în relaţiile internaţionale. Punctul de vedere realist este o reacţie contra idealismului născut în SUA al cărui reprezentant marcant este W. Wilson. Realiştii (Stanley Hoffmann, Robert Keohane, Kenneth Waltz, Andrew Moravcsik) au o viziune pesimistă asupra istoriei, inspirată de teoriile lui Thomas Hobbes. Aceasta insistă asupra stării naturale, a rivalităţii dintre oameni, a luptei permanente pentru putere (ideea omului-lup). Pentru realişti şi neorealişti, statul este actorul principal al scenei internaţionale. Realiştii şi neorealiştii caută să situeze statul în procesul cooperării, care depăşeşte limitele etatice şi naţionale. Crezul realiştilor se ataşează statului ca actor unic al relaţiilor internaţionale şi se bazează pe postulatul suveranităţii, care distinge statul de toate unităţile sociale. Din acest punct de vedere, teoria realistă este incompatibilă cu integrarea europeană²⁸.

Pentru Merton Kelstrup nu există incompatibilitate între metoda realist şi UE. El consideră că societatea internaţională este caracterizată de anarhie (al doile mare postulat al realiştilor) şi, ca urmare, statele acceptă să transfere din suveranitatea lor unor instituţii comunitare în domenii specifice pentru a face faţă efectelor, intereselor şi aversiunilor lor reciproce. Această logică face din UE un forum în care suveranităţile se comunitarizează la nivel supranaţional²⁹.

Interguvernamentalismul, expresie a realismului, permite intereselor naţionale de a prevala la stadiul ultim al deciziei prin jocul unanimităţii. Statele au făcut uz de suveranitatea lor în diferite momente ale construcţiei europene (ex. criza „scaunului gol” - 1965). De la Tratatul de la Roma (1957), prezenţa interguvernamentalismului este evidentă. Consiliul de Miniştri, care reprezintă guvernele Statelor Membre prin prezenţa miniştrilor de externe şi de resort pentru fiecare politică comună este instituţie de decizie în cadrul Uniunii Europene. Neorealiştii consideră că statele păstrează controlul procesului, dar acceptă să delege o parte din puterile lor, menţinând autoritatea în câmpul politic. Având în vedere problemele cu care statele se confruntă, ele sunt obligate să-şi armonizeze politicile pe scena internaţională printr-un proces de ajustare reciprocă³⁰.

Ei explică prezenţa statului în integrarea europeană prin intermediul interdependenţelor economice, al procesului schimburilor şi al rolului grupurilor profesionale, care partajează aceleaşi valori şi opinii faţă de problemele comune. Statele îşi păstrează autoritatea în cele mai importante niveluri de decizie. Instituţiile comunitare sunt acceptate ca instrumente utile pentru a întări puterea statelor membre şi pentru a le ajuta să-şi atingă obiectivele. În opinia lor, integrarea europeană nu este altceva decât expresia schimburilor interstatale. Statele îşi conservă autoritatea nealterată de construcţia instituţională, economică şi socială a procesului comunitar. Adăugarea nivelului suprastatal, internaţional şi comunitar constituie un element de decizie şi de control suplimentar în mâinile guvernelor. Acestea dispun de o mai mare marjă de manevră faţă de presiunile intarstatale. Adepţii neorealismului leagă prezenţa statelor în cooperarea internaţională de raportul dintre integrare, regimul internaţional şi politica internă. Ei introduc în dezbatere rolul grupurilor societale care, prin legea intereselor şi presiunii, influenţează politica guvernelor. Aceste grupuri deleagă guvernelor puterea de a negocia acordurile internaţionale. Reprezentanţii guvernamentali acţionează în virtutea acestui mandat, depăşirea lui putând să atragă după sine sancţiunea votului popular³¹.

Moravcsik este autorul teoriei regimurilor internaţionale, care include nivelul societal. Conform lui, UE este asimilată unui regim internaţional care micşorează costurile de informare şi raţionalizează circuitele deciziei şi negocierii, dar ea furnizează în egală măsură un cadru propice cooperării politice, în sânul căruia guvernele definesc interesele, expresie a presiunlor societale, apoi, în al doilea rând, procedează la un schimb interstatal în scopul realizării lor. Moravscik încearcă o conciliere între neofuncţionalişti şi realişti. Insistând asupra rolului major al statului în sistemul internaţional, marcat de anarhie, autorul consideră că acesta este raţional şi-şi formulează preferinţele în termeni de costuri-beneficii. Statele acceptă constrângerile UE pentru că acestea facilitaeză înţelegerile şi negocierile. Procesul de cooperare colectivă care are loc permite reconcilierea intereselor conflictuale³².

Nimeni nu poate neglija astăzi rolul „comunităţilor epistemice” (încorporat în birocraţii sau corpuri specializate) şi, pe de altă parte, nimeni nu poate contesta nivelul de expertiză al Comisiei. Această instituţie are o reală autonomie. Ea poate să înfrângă rezistenţa statelor recalcitrante, condamnând situaţiile de monopol, fuziunile şi achiziţiile de întreprinderi, contrare concurenţei şi subsidiile abuzive distribuite întreprinderilor necompetitive (telecomunicaţii şi energie). Comisia asigură un adevărat leadership şi duce o adevărată acţiune colectivă în anumite domenii pentru că posedă o experienţă tehnică necesară pentru a mobiliza mediile vizate şi a obţine soluţii comune. Crearea Pieţei interne este un alt domeniu unde cooperarea statelor se îmbină cu procesul comunitar. Condiţiile succesului acestuia depind de acordul prealabil al guvernelor statelor membre şi de impulsul Comisiei, fără a uita de presiunea mediului internaţional³³.

Neomedievalismul

UE este construită dintr-o reţea de actori: Statele Membre, birocraţiile, grupurile de interes, parlamentele naţionale, partidele politice şi instituţiile comunitare. Unii teoreticieni ai integrării europene încearcă să explice construcţia europeană prin apelul la o teorie care ţine cont de rolul fiecărui actor. În limbajul de specialitate, această teorie poartă numele de neomedievalism. Noua ordine instaurată la Maastricht în 1993 nu corespunde nici juxtapunerii de state-naţiune şi nici unei federaţii de state constituite prin abandonul de suveranitate. Situaţia UE este una hibridă, care amestecă state, state-oraşe, regiuni-state, comunităţi şi minorităţi autonome, fără a se putea delimita foarte clar puterea unora sau altora. Realitatea este asemănătoare cu fărâmiţarea politică statală din Evul Mediu³⁴.

Philippe Schmitter consideră că UE constituie un nou tip de guvernare care se articulează pe mai multe niveluri: intrastatal, suprastatal, fără a avea linii de autoritate, de jurisdicţie şi identitate clar definite. Metoda neomedievalistă introduce, alături de state şi instituţiile comunitare, o pluralitate de actori: regiuni, grupuri, ONG-uri, care creează strategii şi luptă pentru a-şi apăra propriile interese. Neomedievalismul pune în lumină raportul dintre identităţile naţionale, regionale, locale şi identitatea comunitară. Este pusă în evidenţă competiţia între elitele statale, comunitare, regionale şi locale, etc. Integrarea nu asigură o progresie liniară, ci încurajează manifestarea unor actori până atunci minimalizaţi, minorităţile etnice şi culturale. Prezenţa lor încurajează dezvoltarea legăturilor intersectoriale, culturale, economice şi sociale³⁵.
6.2 Federalismul european

Federalismul european s-a născut ca o reacţie la naţionalismul radical, care, în opinia partizanilor teoriei federaliste, a fost cauza celor două războaie mondiale. Teoria lor pornea de la ideea slăbiciunii şi compromiterii statului-naţiune. Statul federal pe care aceştia doreau să-l construiască se baza pe o logică instituţională, pe o constituţie europeană care să înglobeze toate moştenirile comune, culturale şi socio-politice. În centrul sistemului instituţional se afla Parlamentul European – numit Adunare Constituantă, care trebuia să pună în funcţiune celelalte structuri ale Casei Comune Europene. Construcţia federalistă este în primul rând una politică. Henri Brugmans este adeptul unei democraţii reprezentative, care să includă instituţii adecvate diferitelor probleme. Ataşat principiului pluralismului de orice fel, Brugmans acordă un loc aparte autorităţilor locale şi funcţionale, care trebuie să aibă un buget propriu. Raportul între autorităţile centrale şi cele locale se bazează pe principiul subsidiarităţii, care permite delegarea de competenţe în ambele sensuri, de la central spre local şi invers³⁶.

Curentul federalist este prezent şi în discursul ţinut de J. Fischer, ministrul de Externe al Germaniei, în faţa Universităţii Humboldt din Berlin, la 12 mai 2000. Conferinţa a debutat cu o analiză a integrării europene şi a importanţei deschiderii UE spre Europa Centrală şi de Est, J. Fischer pronunţându-se pentru necesitatea reformei instituţionale a UE, care să facă faţă unei Europe de aproape 30 de State membre. Ministrul de Externe german consideră că există un răspuns simplu: trecerea de la cofederaţia UE la federaţia europeană. Această federaţie – consideră Fischer – nu trebuie să se realizeze contrar statelor naţionale, ci prin asocierea lor la procesul federal, statul federal european trebuind să fie expresia împărţirii suveranităţii între Europa Unită şi statele-naţiuni. Acest partaj al suveranităţii se exprimă cel mai bine în structura PE. Conform ministrului german, PE trebuie să aibă două camere: una care să reprezinte statele membre şi una care să fie expresia Europei cetăţenilor³⁷.

Pentru a delimita strict competenţele între federaţia europeană şi Statele membre, demnitarul german propunea elaborarea şi semnarea unui tratat constituţional bazat pe principiul subsidiarităţii. Tratatul va inspira un proiect de Constituţie europeană, la baza căreia vor sta drepturile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, o separaţie echilibrată a puterilor între instituţiile europene şi o delimitare precisă a domeniilor de competenţe ale Europei şi ale statelor. Se pune problema guvernului european, care poate fi reprezentat fie de Consiliul European, ca expresie a statelor naţionale, fie de Comisia Europeană, al cărei preşedinte să fie ales direct şi să beneficieze de vaste puteri executive. Ministrul german pune în discuţie inclusiv metoda de construire a noului stat, interogându-se asupra „metodei Monnet”, care a dominat procesul integrării europene până în prezent. El constată că această metodă este depăşită, făcând apel la ideea lui Jacques Delors, conform căruia o „federaţie de state-naţiuni” trebuie să fie un „traite dans le traite”, adică o constituţie europeană, proiect foarte drag federaliştilor³⁸.

Analiza şi prezentarea făcută principalelor abordări teoretice ale construcţiei europene probează încă o dată faptul că este un loc pentru un pluralism de idei. Cele mai relevante teorii sunt, cel puţin în momentul de faţă, cele care pun accentul pe împărţirea puterii viitorului stat european între statele-naţiune şi instituţiile comunitare. În acelaşi timp, câştigă teren abordările teoretice care pun în evidenţă autonomiile locale şi regionale, principiul subsidiarităţii şi rolul grupurilor de presiune. Tot mai multe opinii insistă asupra rolului regiunii ca expresie a identităţilor culturale, economice şi lingvistice³⁹.

În procesul definirii regiunilor identificăm actori regionali şi actori locali, interesaţi de perspectiva creşterii competitivităţii lor la nivel naţional şi european. În plan local şi regional sunt conştientizate tot mai mult beneficiile reciproce ce rezultă din cooperare, atât la nivel local, între comunităţile locale, dar şi la nivel regional, naţional şi european. Regiunile de dezvoltare din cadrul Uniunii Europene au competenţe pentru dezvoltarea regională, iar relaţiile cu autorităţile locale se bazează pe respectarea principiului autonomiei locale şi a principiului subsidiarităţii, prin dezvoltarea democraţiei locale şi prin folosirea resurselor de care dispun. Acest tip de dezvoltare regională este modelul cel mai răspândit în statele membre, atribuţiile de politică regională fiind exercitate prin intermediul colectivităţilor locale, prin extinderea puterilor sau prin cooperare – prin instituţii descentralizate⁴⁰.

Procesul construcţiei regionale va fi demarat în Europa Centarlă şi de Sud-Est la sfârşitul Războiului Rece, când în aproape toate statele foste comuniste demarează procese de descentralizare şi de conştientizare a nevoilor şi opţiunilor: infrastructură, comerţ, educaţie, protecţia mediului, finanţe, etc. Deseori se afirmă că cerinţele procesului de integrare europeană determină reforme structurale în statele candidate la UE. În acest caz, orientarea de la european spre regional îşi găseşte reversul, deoarece, prin coagularea intereselor la nivel local şi regional, actorii regionali pot acţiona mai coerent, prin cooperare, la nivel european. Regiunile, asociaţiile regionale, ajung să deţină o influenţă tot mai mare asupra politicilor naţionale şi europene. Devine tot mai evident faptul că harta Europei conţine şi actori regionali, iar în interiorul acestora, actori locali importanţi. Astfel se poate vorbi în procesul integrării europene de armonizarea şi coagularea internă a intereselor. O nouă perspectivă analitică ar putea atrage atenţia asupra identificării geopoliticii intereselor regionale, în contextul unei politici europene de securitate. Trebuie evitată confuzia ce apare de obicei între regionalism şi regionalizare, pe de o parte ca un proiect regional de idei şi iniţiative, a căror instituţionalizare determină aranjamentele regionale, iar pe de altă parte, ca procese ce construiesc sisteme concrete de interacţiuni (economice şi sociale) în interiorul unui spaţiu geografic identificat⁴¹.

Principiul subsidiarităţii permite ca deciziile luate să fie cât mai aproape de cetăţeni, indiferent dacă aceasta înseamnă nivel naţional, regional sau local. Este principiul conform căruia Uniunea nu acţionează (cu excepţia domeniilor care cad sub competenţa sa exclusivă) în problemele care se pot rezolva mai bine la nivel regional, local sau naţional. Recunoaşterea principiului subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii Europene, prin Tratatul de la Maastricht, a fost concomitentă cu recunoaşterea formală a regiunilor ca actori pe scena comunitară. Pe parcursul evoluţiei sistemului comunitar, atât statul, cât şi autorităţile regionale sau guvernele locale au fost martore ale unui proces de repoziţionare graduală a puterilor, ca urmare a procesului de integrare europeană. Posibilitatea transferului drepturilor suverane de către state către o organizaţie internaţională este admisibilă, din punct de vedere legal, printr-o clauză „deschisă”, în constituţii, care defineşte procedurile interne privind acest transfer, precum şi limitările aduse suveranităţii, constituind totodată baza aplicării şi implementării legislaţiei comunitare în domeniul naţional. Aceste clauze „deschise” au fost utilizate pentru a permite accesul la calitatea de Stat Membru al Comunităţilor Europene, dar, datorită naturii dinamice a procesului de integrare europeană, au devenit o situaţie constantă. Guvernele centrale au putut fi compensate pentru aceste „pierderi” prin rolul decisiv în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar (prezenţa în Consiliu)⁴².

În 1990, după crearea Pieţei Unice şi ca urmare a accelerării procesului de integrare europeană, implicit transferul unui număr cât mai mare de competenţe şi puteri suverane către nivelul comunitar, problema modalităţilor de organizare internă a participării regiunilor la procesul de luare a deciziilor a devenit tot mai presantă. Acest fenomen a fost resimţit în special de statele cu structură federală sau regională, în special din două motive: competenţele transferate Comunităţii Europene de către guvernele statelor membre afectau, de regulă, şi competenţe ale regiunilor, golindu-le astfel de atribuţii; totodată, implementarea legislaţiei comunitare se realiza, de obicei, în conformitate cu distribuţia internă a puterilor, fiind, de regulă, o obligaţie a entităţilor subnaţionale. De-a lungul timpului, sistemul comunitar a eşuat în acordarea unui rol formal autorităţilor regionale şi locale, în ciuda faptului că autonomia regională, care, în momentul elaborării Tratatului CEE în 1957, era o particularitate a Germaniei, a devenit, la mijlocul anilor 1980, o caracteristică a sistemelor constituţionale pentru cel puţin patru state membre: Germania, Italia, Spania şi Belgia⁴³.

La mijlocul anilor 1980, s-a constituit o „Europă a regiunilor” informală, prin intermediul unor contacte orizontale între instituţiile regionale ale diferitelor ţări. Statele Membre ale Comunităţilor Europene au continuat să subevalueze legăturile instituţionale directe între nivelurile supranaţionale şi cele subnaţionale. Regiunile au început să insiste asupra necesităţii recunoaşterii lor în sistemul instituţional comunitar, printre măsurile luate fiind şi stabilirea unor birouri de reprezentare a intereselor regiunilor la Bruxelles⁴⁴.

În 1991, Tratatul de la Maastricht privind Uniunea Europeană a preprezentat momentul trecerii de la un regionalism funcţional la un regionalism instituţional. Astfel, Tratatul a acordat nivelului subnaţional un rol, deşi limitat, în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar. Această schimbare s-a datorat, în special, insistenţelor landurilor germane şi a fost considerată o dublă victorie: a landurilor în faţa guvernului federal şi a Germaniei în faţa Franţei. Astfel, articolul 5 din Tratat menţionează explicit principiul subsidiarităţii ca principiu general al Uniunii Europene. Totodată, articolul 203 deschide calea participării directe a regiunilor în procesul de luare a deciziilor la nivel comunitar. O altă prevedere importantă a Tratatului vizează constituirea Comitetului Regiunilor, ca organism consultativ, având ca scop implicarea organismelor regionale şi locale: regiuni, oraşe şi municipii, în elaborarea politicilor comunitare. Cu toate acestea, singura cerinţă efectivă a Comunităţii privind implicarea regiunilor la nivel comunitar constă în obligaţia de conformitate şi implementare eficientă a legislaţiei comunitare (principiul responsabilităţii globale privind implementarea efectivă a obligaţiilor comunitare europene – guvernele naţionale nu pot justifica faptul că directivele europene nu au fost complet şi corect implementate argumentând că o regiune nu a întreprins acţiunea necesară)⁴⁵.
Tema 7: Multilevel governance: “new” regionalism, competiţie, actori locali şi regionali, subsidiaritate

7.1 Conceptul de governance şi multi-level governance. Abordare comparativă

Conceptul de governance a fost utilizat până recent în literatura academică cu scopul de a sublinia responsabilităţile administraţiei guvernamentale. Aceasta era justificată, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena internaţională, iar pe de altă parte, în interior majoritatea competenţelor erau concentrate în sarcina guvernului. Reformele introduse la sfârşitul anilor ’80 în cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea şi implementarea politicii de dezvoltare regională au condus la schimbarea semnificaţiei termenului governance.

O primă definiţie pentru governance este dată de Banca Mondială⁴⁶, prin care se subliniază legătura dintre putere şi prosperitatea ţării⁴⁷. Această definiţie este asumată de majoritatea instituţiilor ONU, dar în literatura academică s-a impus formularea propusă de J. Kooimans⁴⁸, ce face referire la relaţiile dintre conducători şi conduşi⁴⁹. Această abordare a conceptului de governance este foarte interesantă deoarece permite cercetătorului, ce studiază relaţiile dintre conduşi şi conducători, să observe asimetria existentă în ceea ce priveşte distribuţia puterii şi resurselor între centru şi periferie, adică între deţinătorii puterii şi societatea în ansamblul ei. În plus, asimetria este extinsă şi la relaţiile dintre alţi actori sub-naţionali cum ar fi, de exemplu, cele dintre autorităţile regionale şi indivizii dintr-o localitate, sau cele dintre două localităţi. J.Kooimans si colaboratorii săi recunosc faptul că governance implică derularea unui întreg proces la care participă nu doar organizaţii de natură guvernamentală ci şi din sectorul neguvernamental. În concepţia acestora, governance reprezintă noua situaţie a relaţiilor autorităţilor cu societatea civilă în ansamblul ei, situaţie apărută la sfârşitul anilor 1980, când pe fondul liberalizării economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al implementării politicilor. În acest context, conceptul de governance depăşeşte graniţele administraţiei publice, sub aspectul ansamblului de relaţii dintre autorităţile publice şi societate⁵⁰. În opinia lui G.Hyden, guvernanţa este o abordare conceptuală, ce poate constitui un cadru evident de analiză comparativă a macro-politicilor, ea include însă elemente importante de natură constituţională privind regulile de conducere politică şi reprezintă în acelaşi timp o modalitate prin care are loc intervenţia creativă a actorilor politici având drept scop optimizarea structurilor astfel încât să nu fie inhibată iniţiativa umană. O altă definiţie a conceptului de governance este dată de Commission on Global Governance, ca fiind “totalitatea modalităţilor prin care instituţiile şi indivizii îşi administrează afacerile comune”⁵¹.

Definiţia cuprinde inclusiv recunoaşterea spiritului de competiţie între actorii participanţi⁵². Definiţia dată de Banca Mondială este însuşită şi de Canadian International Development Agency (CIDA), care asociază definiţiei şi conceptul de good governance pe care îl formulează ca fiind exercitarea puterii de către diversele niveluri administrative în mod eficient, corect, transparent şi responsabil⁵³ (“the exercise of power by various levels of government that is effective, honest, equitable, transparent and accountable”). În plus, Isabelle Johnson consideră redefinirea conceptului de governance ca o lărgire a semnificaţiei acesteia, ca să permită luarea în considerare a tutror interacţiunilor între toţi cei ce sunt implicaţi în luarea deciziilor(decision-making)⁵⁴. În instituţiile ONU conceptul de governance este definit prin luarea în considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de activitate prin care sunt împlinite interesele cetăţenilor (“The exercise of economic, political and administrative authority to manage a country’s affairs at all levels. It is comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their obligations and mediate their differences”)⁵⁵.

Problemele ridicate se referă la tipul cel mai eficient de relaţii ce ar trebui realizat şi menţinut între guvern şi societate, între membrii societăţii dar şi în interiorul guvernului, nu numai între guvern şi sectorul privat. În acest context se apreciază că governance nu este, dar nici n-ar trebui să fie, doar o afacere a guvernului deoarece ea trebuie definită din dublă perspectivă: guvernamentală şi civică. Eliminarea sărăciei, crearea locurilor de muncă, protecţia mediului, integrarea socială, sunt apreciate drept ţinte, obiective, pe care ar trebui să le îndeplinească autorităţile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt situate.

Guvernanţa relevă cum cooperează guvernele cu celelalte organizaţii sociale dar şi cum colaborează acestea cu cetăţenii pentru a lua deciziile ce privesc problemele importante ale societăţii. Conceptul de governance poate fi utilizat în diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naţional, instituţional sau comunitar.

La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernanţă este frecvent abordat din diverse unghiuri astfel ca este posibilă o anume uzură polisemantică. Ceea ce trebuie însă remarcat în acest caz este faptul comun că toate abordările tratează despre gradul de pluralism instituţional în plan orizontal şi vertical , despre importanţa „fragmentării” procesului pe diferitele sectoare precum şi despre inconsistenţa reprezentării politice, adică despre limitele prerogativelor Parlamentului European şi ale parlamentelor naţionale⁵⁶.

O abordare relativ recentă a Uniunii Europene constă în aprecierea acesteia ca un loc de importanţă majoră ce implică o pluralitate de state şi de actori non-statali aflaţi într-un proces de negociere continuă pentru a rezolva o serie de probleme de ordin funcţional⁵⁷. În fapt este vorba despre multi-level governance ce exprimă relaţiile dintre autorităţile centrale şi ceilalţi participanţi la implementarea politicii, adică relaţiile de cooperare şi ierarhizare administrativă. Din punct de vedere al implementării politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un subiect important prin prisma relaţiilor dintre UE şi nivelurile administrative aflate la niveluri inferioare celui statal, nu numai între nivelul naţional, pe de o parte şi cel regional şi local pe de altă parte. În ultimul deceniu au fost abordate în literatură relaţiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul , dar şi, mai ales, impactul pe care l-a avut instituţionalizarea parteneriatului asupra sistemului naţional de reprezentare politică adică al creşterii gradului de implicare a actorilor sub-naţionali în procesul decizional.⁵⁸

Reformele introduse în 1988 în privinţa managementului Fondurilor Structurale şi crearea pieţii unice în 1993 au avut un impact puternic nu numai asupra relaţiilor dintre Uniunea Europeană şi instituţiile sale, pe de o parte, guvernele naţionale, autorităţile regionale şi locale, pe de altă parte, ci şi asupra conceptualizării UE în literatura academică. Uniunea Europeană este apreciată de unii cercetători şi analişti din domeniul ştiinţelor politice, ca o organizaţie bazată pe tratate, dar în mod distinct de modelul federal deoarece se consideră că este o organizaţie de state centralizate. Argumentul acestor autori constă în faptul că marea majoritate a modificărilor introduse în arhitectura şi funcţionarea instituţiilor UE au avut la bază deciziile adoptate în cadrul Summit-urilor şefilor de stat şi de guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentanţi ai statelor membre, independente şi suverane.

Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptualizată în literatura academică?

Multi-level governance semnifică totalitatea relaţiilor dintre actori, aflaţi pe niveluri teritoriale diferite, din sectorul public şi privat deopotrivă. Conceptul de multi-level governance, ca “sistem de negociere continuă între guvern şi diverse niveluri teritoriale“, este introdus în dezbaterile din literatura academică de către G. Marks⁵⁹ (“a system of continuous negotiation among nested governments at several territorial tiers” ….. in which “supranational, national, regional and local governments are enmeshed in territorially overarching policy networks”), dar abordarea acestui concept, din perspectiva organizaţiei supranaţionale, cum este privită UE, a luat amploare deosebită⁶⁰ în anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce promovează neo-pluralismul, adică admite prezenţa şi participarea la elaborarea deciziilor a diverse reţele şi comunităţi politice pe lângă vechile grupuri de interese, iar problemele sunt rezolvate după realizarea unui compromis prin agregarea intereselor divergente.⁶¹ Divergenţe importante s-au manifestat între Comisia Europeană , pe de o parte, şi guvernele statelor membre UE, pe de altă parte. Astfel, guvernele naţionale au fost nemulţumite de decizia Comisiei⁶² de a considera eligibile, autorităţile sub-naţionale (regionale, locale, agenţi privaţi) ca parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regională. O altă sursă de tensiuni, de astă dată între guvernele naţionale şi Comisia Europeană a apărut din cauza eligibilităţii autorităţilor regionale şi locale precum şi a unor actori privaţi la procesul de planificare, implementare, şi evaluarea programelor de dezvoltare regională .

Competenţele acordate unor comisii , prin deciziile Consiliului⁶³, au constituit o sursă permanentă de tensiune între Parlamentul European şi Comisia europeană, dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competenţe Parlamentului referitoare la activitatea comisiilor⁶⁴. În acest context , al participării largi la elaborarea şi influenţarea deciziilor, se înscrie noua imagine a Uniunii Europene, promovată în literatura academică, drept un sistem multi-level governance, în care instituţiile UE acţionează ca actori în reţeaua guvernării, exercită o anumită influenţă asupra adoptării deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhică⁶⁵. Adăugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirmă T. Börzel, a condus la creşterea complexităţii procesului de elaborare a deciziilor precum şi la necesitatea unei coordonări non-ierarhice a actorilor-participanţi din sectorul public şi privat, a tuturor nivelurilor administrative⁶⁶.

7.2 Principiile bunei guvernanţe(good governance)
În Cartea Albă asupra Guvernanţei Europene, Comisia Europeană defineşte buna guvernanţă(good governance) ca fiind ”modalitatea prin care Uniunea utilizează puterile acordate de către cetăţenii săi şi în folosul acestora”(the White Paper on European Governance concerns the waz in which the Union uses the powers given by its citizens).⁶⁷

La baza bunei guvernanţe, Comisia a apreciat că este necesar să aşeze cinci principii prin care să consacre trăsăturile sistemului democratic şi ale statului de drept specifice statelor membre UE⁶⁸, dar care sunt valabile pentru toate tipurile de guvernanţă(globală, europeană, naţională, regională sau locală). Cele cinci principii sunt următoarele: transparenţa(deschiderea), responsabilitatea, participarea, eficacitatea şi coerenţa. Transparenta(openess), ca prim principiu , proclamă necesitatea adoptării unei maniere deschise , sincere , de către toate instituţiile în activitatea ce le revine fiecăreia.

Participarea(participation), condiţionează obţinerea unei calităţi şi eficienţe ridicate a politicilor promovate în UE, de asigurarea unei participări cât mai largi , de-a lungul întregului proces, de la elaborare până la implementare şi monitorizare. Ori , după cum se ştie, amploarea participării este condiţionată nu numai de încrederea de care se bucură instituţiile, ci şi de rezultatele finale scontate.

Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea clară a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care îl deţine fiecare instituţie şi, cel mai important aspect, asumarea responsabilităţii pentru tot ce se întâmplă în sfera lor de activitate.

Eficacitatea (effectiveness), revendică faptul că politicile promovate trebuie să asigure eficienţa, să fie oportune, adică să se implementeze acolo unde sunt necesare, pe baza evaluării clare a obiectivelor şi a impactului acestora.

Coerenţa (coherence), solicită asigurarea unei coerenţe ridicate a politicilor promovate şi acţiunilor întreprinse în acest sens. Nevoia de coerenţă este cu atât mai evidentă, cu cât a crescut numărul statelor membre ale UE, fiind notorie sporirea gradului de implicare a autorităţilor locale şi regionale în politicile UE şi nu în ultimul rând, trebuie găsite soluţii adecvate la problemele cauzate de creşterea demografică.


Tema 8: Caracteristiciile guvernantei multi-nivel: Tipuri de MLG: Tip I si II Concepte : autoritati supranationale, nationale si sub-nationale, Dispersia autoritatii: verticala si orizontala

8.1Trăsăturile modelului multi-level governance

Promotorii recunoscuţi ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks⁶⁹ abordează sistemul multi-level governance, ca model de guvernare în UE, caracterizat, de altfel, de L. Hooghe ca o “Europă cu regiuni”, tocmai pentru a sublinia distincţia de modelul federalist “Europa regiunilor”al lui Delors⁷⁰. Semnificaţia lui multi-level constă în recunoaşterea existenţei unui număr sporit de actori ce participă la luarea deciziilor, la exercitarea influenţei pentru adoptarea acestora, competenţele fiecărui nivel fiind recunoscute prin însăşi participarea acestora la elaborarea şi implementarea politicilor comunitare, naţionale, regionale şi locale. Actorii între care are loc împărţirea competenţelor şi responsabilităţilor nu mai sunt doar statele, ca în cazul modelului interguvernamentalist, ci şi actorii supranaţionali şi subnaţionali, deopotrivă, deoarece interdependenţele vor spori pe măsură ce avansează integrarea, iar cooperarea între actorii situaţi pe diferite niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului, programării şi concentrării , ce stau la baza politicii de dezvoltare regională. Poziţia statelor naţionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat în urma implementării politicii regionale, dar diferă de la un stat la altul funcţie de structura politico-administrativă a acestora.

Spre deosebire de abordarea interguvernamentalistă, ce susţine predominanţa nivelului naţional faţă de cel subnaţional şi supranaţional, sistemul multi-level governance este caracterizat prin existenţa a trei trăsături principale: arhitectura instituţională neierarhizată, caracterul neierarhic al procesului de elaborare a deciziilor si dispersia dinamică a autorităţii. Între nivelul supranaţional, pe de o parte, şi nivelurile naţional si subnaţional, pe de altă parte, există un raport de interdependenţă instituţională şi funcţională, mai degrabă decât unul de ierarhizare, deoarece la baza raporturilor dintre instituţiile UE şi statele membre stau principiile cooperării şi principiul subsidiarităţii. Instituţiile supranaţionale împreună cu toţi actorii ce participă la procesul decizional formează un sistem integrat, caracterizat prin rolul actorilor naţionali la nivel comunitar în ceea ce priveşte negocierea şi luarea deciziilor, dar şi pentru implementarea acestor politici împreună cu actorii subnaţionali, cum ar fi autorităţile regionale, locale şi cele cu caracter privat. La nivel supranaţional, coordonarea politicilor naţionale se realizează prin metoda deschisă de coordonare, aşa cum a fost ea promovată prin Strategia de la Lisabona, consacră caracterul neobligatoriu şi descentralizat al reglementărilor în concordanţă cu principiul subsidiarităţii şi are ca obiectiv implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor, indiferent de nivelul lor(instituţii comunitare, guverne naţionale, autorităţi regionale şi locale sau societatea civilă în ansamblul ei). Cea de a doua trăsătură a sistemului multi-level governance semnifică faptul că majoritatea proceselor de luare a deciziilor se desfăşoară pe baza negocierilor între actorii principali, pe baza consensului şi al votului nemajoritar. În acest context, ierarhia este concurată de competenţă şi calificare, adică atât Comisia cât şi statele naţionale nu sunt decât nişte mediatori ce urmăresc să stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care să se combine sau să se transforme interesele concurente ale actorilor implicaţi, aşa cum susţine şi B.Kohler-Koch într-o lucrare referitoare la evoluţia integrării economice şi politice⁷¹.

Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificată în dezbaterile Consiliului de Miniştri şi ale Consiliului European reprezintă o modalitate de urgentare a luării deciziilor şi, în acelaşi timp, a redus semnificativ domeniile în care deciziile se iau prin consens, restrangându-le doar la cele de importanţă strategică ale Consiliului European.

Cea de a treia trăsătură a sistemului multi-level governance, se referă la faptul că există o impărţire a competenţelor privind luarea deciziilor(decision-making) între actorii situaţi la diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersării autorităţii, L.Hooghe şi G.Marks afirmă că pot fi distinse două tipuri de guvernanţă multi-nivel(multi-level governance) luând în considerare criterii precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le îndeplineste o autoritate, natura mutuală sau exclusivă a competenţelor pe care le exercită autoritatea asupra unei entităţi teritoriale precum şi durata de valabilitate a reglementărilor. Cele doua tipuri, I si II, sunt caracterizate prin existenţa unui anumit număr de autorităţi având sarcini generale sau specializate, un număr de niveluri administrative şi cu competenţe exclusive sau mutuale, după cum se va prezenta în continuare.
8.2 Tipuri de multi-level governance

Subiectul multi-level governance este abordat în alte două lucrări de către L. Hooghe şi G. Marks⁷²,⁷³ accentul fiind pus pe evidenţierea caracteristicilor specifice acestui sistem, pentru a descrie cele două tipuri de multi-level governance .

Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este caracterizat prin: existenţa unui număr limitat de autorităţi, dimensionate astfel încât să fie capabile să îndeplinească mai multe funcţii (multi-task jurisdictions); exercitarea exclusivă a autorităţii peste nivelul territorial respective, adică nu există o suprapunere a acestor autorităţi; un număr limitat de niveluri administrative peste care se produce dispersia autorităţii; numărul optim al nivelurilor administrative într-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate că există şi alte opţiuni privind luarea în calcul şi a unor niveluri adiţionale (provinciale, interlocale), numărul acestor niveluri ajungând la şase, în cazul Findlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii Britanii⁷⁴. Apariţia nivelurilor autorităţii s-a realizat prin descentralizare, cele mai mari schimbări în structura administrativ-teritorială având loc în Franţa, Italia, Spania şi Belgia.

A treia trăsătură, se afirmă în lucrare, constă în existenţa cvasi-permanentă a structurii sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din Germania unde fiinţează trăsăturile implementate în 1949, ce s-au menţinut şi după reunificarea din 1990, cu excepţia Berlinului, care în noua situaţie , include cele două foste sectoare, Berlinul occidental şi respectiv cel răsăritean⁷⁵. Tipul I multi-level governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a fi propriu arhitecturii la nivel naţional.

Tipul II multi-level governance, conform aprecierii autorilor, se caracterizează prin: existenţa unor multiple şi independente autorităţi specializate (task-specific jurisdicţions), care se suprapun territorial (territorially overlapping jurisdictions); un număr mare de autorităţi (large number of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase(many jurisdictional levels) şi, în fine, existenţa unei flexibilităţi a sistemului (flexible jurisdictional system). Funcţia specializată a autorităţii derivă din faptul că există o multitudine de servicii publice cum ar fi, de exemplu, producţia de bunuri industriale, protecţia muncii, asistenţa socială, transporturile publice, furnizarea de energie electrică, de gaze naturale, ce îndeplinesc funcţii distincte.

Nivelurile peste care are loc dispersia autorităţii, nu sunt limitate ca în cazul tipului I multi-nivel, ci peste un număr mai mare deoarece, afirmă susţinătorii acestei abordări, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de către autoritatea care suportă costurile şi încasează profiturile, indiferent că sunt actori publici sau privaţi.⁷⁶ Tipul II de multi-level governance este răspândit mai ales la nivel local, dată fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilităţilor.

8.3Distribuţia verticală a competenţelor între autorităţi

Multi-level governance relevă modul cum sunt transferate anumite competenţe din “portofoliul” statului naţional către nivelul supranaţional şi respectiv spre autorităţile sub-naţionale, publice sau private. Actorii ce participă la elaborarea şi implementarea politicilor Uniunii Europene sunt situaţi, deci, pe diferite niveluri administrative, relaţiile dintre aceştia fiind caracterizate prin parteneriat şi competiţie .

Actori supranaţionali

La nivel supranaţional, principalul actor este Comisia Europeană – guvernul UE – poziţia sa, stabilită prin tratate, produce încă tensiuni, atât din partea statelor naţionale cât şi a Parlamentului European. Comisia are competenţe largi în sfera legislativă, fiind unica instituţie ce are iniţiativa legislativă. Este adevărat, totuşi, că în prezent propunerile Comisiei pot fi formulate şi la cererea PE sau a Consiliului Uniunii. În cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au fost delegate patru tipuri de competenţe prin Tratatul de la Roma⁷⁷ (art.211-219 EC): a) asigurarea aplicării prevederilor tratatelor şi actelor adoptate de către instituţiile comunitare; b) emiterea de directive, regulamente şi decizii în baza art.249-TCE, de exemplu, în sfera uniunii vamale, agriculturii sau execuţiei bugetului UE; c) îndeplinirea atribuţiilor conferite Comisiei, în baza art 211, de către Consiliu; d) formularea unor recomandări şi opinii .

Propunerile legislative ale Comisiei sunt înaintate Consiliului Uniunii şi Parlamentului European. Procesul pregătirii şi adoptării legislaţiei este unul foarte fragmentat⁷⁸, deoarece în toate domeniile, propunerile ajung la Comisie ca recomandări ale grupurilor de lucru, iar înainte de a fi aprobate de Consiliu proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul unor negocieri între Comisie şi Consiliu⁷⁹.

În sfera controlului respectării legislaţiei comunitare, Comisia are dreptul să sancţioneze orice firmă care nu respectă regulile referitoare la concurenţă şi exercită controlul şi asupra subvenţiilor publice, pe acest teren venind în competiţie cu statele naţionale.

Deciziile luate la nivelul UE reprezintă interesele comunitare, sintetizate fie prin combinarea, fie prin transformarea(redefinirea) intereselor statelor membre sau a regiunilor, sunt de părere K. Eberlein şi D. Kerwer⁸⁰, în timp ce N.Bernard consideră că şi societatea civilă are o anumită contribuţie la elaborarea multor decizii, dat fiind fluxul continuu de informaţii referitoare la problemele supuse reglementării pe care le furnizează comitetelor de lucru, astfel că se poate afirma că această procedură reprezintă o “doză de participare democratică la procesul de luare a deciziilor”⁸¹.

În literatura academică au fost propuse diverse modele privind justificarea delegării competenţelor către o organizaţie supranaţională, unul dintre acestea fiind modelul promovat în literatura politică americană, de factură funcţionalistă, care explică alegerea unui agent împuternicit să îndeplinească anumite funcţiuni pe baza prezumţiei că instituţia astfel aleasă va fi performantă, pe de o parte, şi se vor reduce costurile afacerii(transaction costs) aferente adoptării politicii publice⁸², pe de altă parte.

Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor exprimate în literatura americană se referă la costuri informaţionale, aferente obţinerii unor informaţii tehnice şi expertize de specialitate, necesare partenerilor pentru a propune politici publice eficiente, şi la costurile legate de problema angajamentului credibil(credible commitment), cele două tipuri de costuri şi proiectele privind reducerea acestora constituind piese de bază în argumentarea teoriei funcţionaliste de către Keohane.

Ceea ce trebuie menţionat în legătură cu puterile delegate Comisiei Europene este că, prin acordul statelor membre, au fost instituite unele mecanisme în vederea limitării puterii ei discreţionare, cunoscute fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de către comitetele reprezentanţilor statelor membre, atribuţiile Curţii Europene de Justiţie(ECJ) în domeniul aplicării legii şi al controlului judiciar precum şi rolul Parlamentului European în legătură cu alegerea Comisiei şi dreptul de cenzură, prevăzut dar nu şi utilizat până în present.⁸³

Domeniul politicii regionale evidenţiază destul de bine cadrul relaţiilor dintre Comisie şi statele membre, în ceea ce priveşte coordonarea verticală între Comisie, statele membre şi autorităţile regionale. Cele mai frecvente dificultăţi care au apărut în procesul de coordonare verticală s-au datorat priorităţilor diferite între statele membre şi Comisie. S-a constatat, de exemplu, tendinţa demnitarilor din statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare regională, circumscripţiile în care au fost aleşi, tocmai pentru a-şi menţine popularitatea şi susţinerea electoratului pentru alegerile viitoare⁸⁴. Ca urmare, politica statelor membre s-a diferenţiat de cea prevăzută de UE, cu toate că Uniunea Europeană a avut mereu ca obiectiv schimbarea acestor practici. Deşi art.15 din Directiva 1260/1999 specifică doar că aprobarea planului de dezvoltare de către Comisie este condiţionată de conţinutul acestuia, nu şi de modul în care a fost elaborat, în practică lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervată în a aproba planurile de dezvoltare regională care au fost elaborate cu încălcarea principiului parteneriatului, adică fără colaborarea între statele membre şi autorităţile sub-naţionale⁸⁵, fiindcă parteneriatul se referă la toate fazele procesului, nu doar la implementarea politicii de dezvoltare regională.

Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el având atât rolul de a reprezenta interesele statelor membre cât şi ale Uniunii, de aici rezultând caracterul său dublu, interguvernamental – federal. Fiind principalul organ legislativ al UE, Consiliul este apreciat de către susţinătorii modelului federalist drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu Bundesrat-ul. Competenţele Consiliului se exercită doar în baza prevederilor tratatului, adică pe baza propunerilor Comisiei, dar acoperă întregul spectru de activitate a Uniunii, excepţie constând în acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-şi îndeplini rolul său de organ legislativ, Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul Afacerilor Generale, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) şi grupurile de lucru.

Consiliul Afacerilor Generale reprezintă principala formaţiune şi este format din miniştrii de externe ai statelor membre, având competenţa de a coordona activitatea tuturor celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOFIN, Consiliul Agriculturii, ale industriei şi energiei, etc. Preşedinţia Consiliului are competenţa de a stabili calendarul adoptării propunerilor Comisiei. COREPER are sarcini în domeniul adoptării deciziilor deoarece el analizează propunerile Comisiei şi pregăteşte pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. În scopul armonizării opiniilor reprezentanţilor statelor membre, COREPER este sprijinit de mai multe grupuri de lucru, formate din funcţionari publici şi experţi tehnici, ca reprezentanţi ai fiecărui stat membru.Adoptarea deciziilor de către Consiliu implică unanimitatea voturilor sau majoritatea (simplă sau calificată). Unanimitatea, ca singura regulă până la sfârşitul anilor ’70, a fost unul din principalele argumente ale interguvernamentaliştilor în disputele cu adversarii lor, pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptării deciziilor cu majoritate calificată s-a impus ulterior adoptării Actului Unic European . Totuşi procedura adoptării deciziilor cu unanimitate de voturi a rămas valabilă pentru anumite situaţii.⁸⁶

Parlamentul European constituie o instituţie cu atribuţii de natură legislativă şi a primit, de-a lungul anilor, noi competenţe, din care unele au reprezentat acţiuni ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu competenţele Parlamentului în privinţa aprobării bugetului, procedura codeciziei, care afectează aproximativ trei sferturi din actele legislative. Responsabilităţile legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare, cooperare, codecizia şi avizarea. Alte atribuţii importante ale PE ce denotă natura sa de organ legislativ constă în dreptul de a interpela Comisia, Consiliul şi Preşedinţia, aprobarea numirii preşedintelui Comisiei şi a comisarilor, aprobarea bugetului (împreună cu Consiliul UE), iniţierea de proceduri la CEJ împotriva Comisiei şi Consiliului dacă se apreciază că acestea nu-şi îndeplinesc misiunile conform tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele două instituţii. Parlamentul European se aseamănă tot mai mult cu o cameră parlamentară naţională, constituirea lui pe baza scrutinului proporţional funcţie de populaţia statelor membre şi prin structurarea pe baza apartenenţei politice. A.Benz apreciază că într-adevăr PE a devenit un partener pentru Consiliul UE în privinţa puterii legislative.⁸⁷ Din acest punct de vedere, PE este o instituţie supranaţională de tip federal.

Curtea Europeană de Justiţie (ECJ) a obţinut, în special prin Actul Unic European şi Tratatul de la Amsterdam, noi competenţe faţă de cele stabilite prin Tratatul de la Roma. Cele două funcţii importante ale ECJ se referă la respectarea uniformă a dreptului comunitar şi respectiv la constrângerea statelor membre să respecte obligaţiile ce decurg din tratate, acţiunea fiind declanşată la solicitarea Comisiei, a celorlalte instituţii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau Banca Centrală, dar şi a persoanelor fizice . Curtea Europeană de Justiţie a reuşit să transforme, conform opiniilor lui L. Hooghe şi G. Marks, “ordinea legală europeană în direcţia supranaţională“⁸⁸, tratatele UE consfiinţând superioritatea legii europene faţă de legea naţională. Activitatea Curţii s-a remarcat în domenii ca drepturile cetăţenilor, protecţia socială şi a consumatorului, prin care a avut impact asupra autorităţilor naţionale şi sub-naţionale.

Activitatea celor trei instituţii ce conferă UE caracterul de organizaţie supranaţională este sprijinită de o serie de comitete⁸⁹, ce reprezintă adevărate laboratoarede pregătire a deciziilor luate de instituţiile Uniunii Europene⁹⁰ dintre care menţionez aici doar câteva:

1) Comitetul Economic şi Social, compus din reprezentanţi ai instituţiilor economice şi sociale din ţările membre, ponderea lor naţională respectând oarecum pe cea din Parlamentul European, cu menţiunea că numără în total 222 membri, iar structura profesională include muncitori, agricultori, meşteşugari, comercianţi sau transportatori, are un rol consultativ, dreptul său la iniţiativă fiind consacrat prin Tratatul de la Maastricht⁹¹. În 2005, de exemplu, în timpul când preşedinţia a fost deţinută de Marea Britanie, priorităţile legislative ale Comitetului Economic şi Social au fost orientate spre probleme de mediu şi dezvoltare durabilă, în special pentru reglementarea regimului chimicalelor⁹².

2) Banca Centrală Europeană a fost proiectată să acopere domeniul politicii monetare unice, inclusiv dirijarea intervenţiilor pe piaţa schimburilor faţă de monedele concurente, în special yenul japonez şi dolarul american .

3) Banca Europeană de Investiţii are, conform at 198, pct. D şi E, din Tratatul de la Maastricht, atribuţii în domeniul susţinerii financiare a ţărilor europene cele mai defavorizate precum şi a ţărilor din Europa centrală şi de est în vederea integrării în economia mondială .

4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol consultativ în probleme ce aparţin domeniilor Culturii, Sănătăţii Publice, cel al Educaţiei, tineretului şi formării profesionale precum şi în cele legate de Fondurile Structurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. 265 din tratat. În anumite situaţii, Comitetul îşi poate exprima opinia din proprie iniţiativă referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit “paznic al principiului subsidiarităţii”⁹³.

În afară de aceste comitete, instituţiile UE sunt beneficiarele activităţii celor 17 agenţii, marea lor majoritate înfiinţate în 1994-1995, pe baza unei decizii a Consiliului European din 1993. Fiecare dintre aceste agenţii, având domeniul de activitate stabilit în momentul înfiinţării, ori modificat ulterior, este unică în domeniul respectiv. Aceste agenţii, ce poartă denumiri diferite cum ar fi, de exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din primele două agenţii înfiinţate înainte de 1993, European Agency for Safety and Health at Work, sau Office for Harmonisation in the Internal Market, pot fi grupate în patru categorii, după scopul activităţii: centre de monitorizare(de exemplu, Agenţia Europeană de Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra Rasismului şi Xenofobiei), agenţii pentru facilitarea funcţionării pieţei interne(7 agenţii, printre care, Office for Harmonisation in the Internal Market, European Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal Products), precum şi agenţii cu scopul de a promova dialogul social la nivelul Uniunii Europene(European Centre for the Development of Vocational Training sau European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions) şi agenţii care execută programe şi sarcini, în interesul UE , în domeniul lor de expertizare ca de exemplu, Translation Centre for the Bodies of the European Union⁹⁴