T. C. İDari teşKİlati

Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT’ler)

Belediye İktisadi Teşebbüsleri (BİT’ler), belediyeler tarafından kurulan ve sermayesinin yarıdan fazlası belediyeye ait kamu şirketleridir. Belediye Kanunu (m.70), kendi faaliyet alanlarına yönelik ihtiyaç duyulan durumlarda ve “kendilerine verilen görev ve hizmet alanlarında” belediyelerin şirket kurmalarına izin vermektedir. Yine aynı Kanuna göre bu yetki, belediyenin asli karar organı olan Belediye Meclisine aittir (m.18/i).

BİT’ler 233 sayılı KHK’ye yani KİT’lere uygulanan mevzuata tabi değildirler. Ancak Sayıştay denetimi altında oldukları gibi, kural olarak Kamu İhale Kanunu kapsamındadırlar (m.2/d). Ayrıca Kamu İhale Kanunu, belediyelerin görevleri kapsamında yapacakları ihalelere kendi kurdukları BİT’lerin katılmasını yasaklamıştır (m.11). Bu bağlamda belediyelerin Belediye Kanunu m.14/a hükmünde sayılan zorunlu görevlerini BİT’lere yaptırması kanunen mümkün görünmemektedir. Zira bu görevler zorunlu olarak belediye tüzel kişiliğince yürütülmesi ve sunulması gereken veya (kendi efektifleri ile sunulması mümkün olmayan hallerde) hizmet alımı ihalesi ile 3. Kişilere yaptırabilecekleri hizmetler olup, sözkonusu hizmet alımının kendi şirketlerinden (BİT’ler) yapılması kanunla engellenmiştir. Belediye Kanununda öngörülen ihtiyari görevler (m.14/b) açısından ise, bunların hizmet alımı ihalesi suretiyle yapılmadığı sürece BİT’lerce üstlenilmesine hukuki engel görünmemektedir.

Belediyeler, yürütmekle görevli oldukları yerel kamu hizmetlerini kendi şirketlerine “imtiyaz” vermek suretiyle yaptırabilirler mi?

Büyükşehir Belediye Kanunu, normalde belediyenin görevleri arasında sayılan toplu ulaşım hizmetleri, harfiyat sahalarının işletimi, sosyal tesislerin, çay bahçelerinin, büfelerin ve otoparkların işletmesini belediyenin ihalesiz olarak belediye şirketlerine (BİT’lere) verebilmelerine açıkça izin vermektedir (m.26). Ancak BİT’lerin, üstlendikleri bu hizmetleri 3. kişilere gördürmelerinin ihale yoluyla olması zorunludur.

Belediye şirketleri, tıpkı KİT’ler gibi, sermayelerinin yarıdan fazlası kamuya ait olduğundan, yürüttükleri kamu hizmetinin sunumuna ilişkin ve ayrıca kamusal yetki, yükümlülük ve ayrıcalıklar kullandıkları kapsamda, özel hukuk kurallarına ilaveten kamu hukuku (idare hukuku) kurallarına da tabidirler. Yaptıkları bu kapsamdaki faaliyetler, idari yargıda iptal veya tam yargı davalarına konu edilebilir.

26. 
    2. Büyükşehir Belediyeleri
    
27. 
    
    

Toplam nüfusu 750 bini aşan illerdeki¹⁰¹ il merkezi belediyeleri kanunla büyükşehir belediyesine dönüştürülebilir¹⁰². Bu noktada, il toplam nüfusu anılan sayıyı aşan illerin büyükşehir belediyesine dönüşümü otomatik olmadığından, kanun koyucunun nüfusu bu sayıyı aşmasına karşın bir ili büyükşehir belediyesi statüsüne almaması mümkün görünmektedir.

28. 
    Büyükşehir Belediye Kanununa göre büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırları¹⁰³ olup, sınırları içindeki ilçelerin belediyelerinin (büyükşehir ilçe belediyeleri) ayrı tüzel kişilikleri bulunur. Halen 30 büyük ilde büyükşehir belediye idaresi bulunmaktadır. Bu illerde il özel idareleri de kaldırıldığı için, büyükşehir belediyeleri yeni hukuki durumda il özel idarelerinin görevlerini de üstlenmiş olmaktadırlar.
    
29. 
    Büyükşehir belediyelerinin yasal olarak belirlenmiş başlıca görevleri şunlardır (m.7):
    
30. 
    - il sınırları içindeki büyük ölçekli (1/5000-1/25000) imar planlarını yapmak, ilçe belediyeleri tarafından yapılan (1/1000’lik gibi daha alt ölçekli) uygulama imar planlarını inceleyerek onamak veya değiştirerek onamak¹⁰⁴, ilçe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemek ve gerektiğinde eksiklik ve aykırılıkları gidermek (m.11)¹⁰⁵; (kentsel dönüşüm gibi) kendisine rezerve edilen alanlarda diğer imar uygulamalarını ve ruhsatlandırmaları yapmak;
    
31. 
    - il içinde ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini yönetmek, otobüs terminallerini yapmak ve işletmek, ildeki ana yolların yapımı ve bakımı hizmetlerini yürütmek;
    
32. 
    - ildeki çevre koruma, katı atıkların bertaraf edilmesi ve işlenmesi, bunların toplama alanlarının düzenlenmesi, içme suyu ve kanalizasyon, mezarlık ve toptancı hal hizmetlerini yürütmek;
    
33. 
    - hayvanat bahçeleri, kütüphane, amatör spor hizmetleri gibi sosyal ve kültürel hizmetleri sağlamak;
    
34. 
    - 1. sınıf gayrisıhhi müesseseleri¹⁰⁶ ruhsatlandırmak ve denetlemek;
    
35. 
    - doğal afetlere karşı önlemler almak.
    
36. 
    Kanuna göre büyükşehir belediyelerine kanunla verilen bu görevler bunlar için aynı zamanda “imtiyaz” niteliğindedir (m.10). Bunun da anlamı, kural olarak bu hizmetleri büyükşehir belediyeleri dışında başka idari makamların yürütme yetkisinin bulunmamasıdır. Yani bir anlamda, sayılan bu hizmetlerin yürütülmesi kural olarak rekabete açık olmayıp, büyükşehir belediyesinin yasal tekeli altındadır.Fakat, aksine özel bir yasal düzenleme bulunmadığı sürece, büyükşehir belediyelerinin üstlendikleri bu hizmetleri imtiyaz sözleşmeleri ile ve Danıştay’ın da görüşünü alarak 3. bir kişiye (örneğin özel şirketlere) gördürmesi de mümkündür.
    
37. 
    Kanunda büyükşehir belediyelerine sayma yoluyla (numerus clausus) verilmiş görevler dışında kalan yerel kamu hizmetleri, kural olarak ilçe belediyelerinin görevindedir. Örneğin evsel katı atıkları toplamak ve belirlenmiş yerlere atmak; 2. ve 3. sınıf gayrisıhhi müesseseleri ruhsatlandırmak ve denetlemek gibi.
    
38. 
    Bu noktada büyükşehir belediyesi bulunan illerde büyükşehir belediyesi ile ilçe belediyeleri arasında bir hizmet veya faaliyetin hangisinin görev ve yetki alanında olduğuna dair bir ihtilaf çıkması halinde, öncelikle bu konularda Belediye Kanununa göre daha özel kanun (lex specialis) konumunda bulunan Büyükşehir Belediye Kanunu hükümlerine bakmak gerekmektedir. Bu kanundan net bir sonuca ulaşılamaması halinde ise, sözkonusu faaliyetin ilin belli bir parçasıyla sınırlı olmaksızın ilin bütününü, büyük bir kısmını veya birden çok ilçesini etkilemesi durumunda yetkinin büyükşehir belediyesine, aksi durumda ilçe belediyesine ait olduğu sonucunu çıkarmak gerekir.
    

Aslında bu konuda Büyükşehir Belediyesi Kanununun sistematiğinde çelişki bulunmaktadır. Zira Kanun, bir yandan bu Kanunda sayma yoluyla belirlenen görev ve hizmetler dışında kalan faaliyetlerde ilçe belediyelerini görevli görerek, adeta ilçe belediyelerini “genel görevli”, büyükşehir belediyelerini “tali görevli” veya “tamamlayıcı” gibi görmekte; diğer yandan ise büyükşehir belediyelerinin sayma yoluyla belirlediği görevleri arasında akla gelebilecek hemen tüm önemli yerel hizmetleri sayarak, ilçe belediyelerine neredeyse önemli hiçbir bir yerel hizmet bırakmamaktadır.

Sonuçta Kanun, ilk bakışta öyle bir izlenim vermesine karşın, esasında büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasında ilçe belediyeleri lehine bir “sübsidiarite ilkesi¹⁰⁷” öngörmemektedir. Yani yerel hizmetlerde asli yetkili olarak ilçe belediyelerini öngörüp, büyükşehir belediye idarelerine gerektiğinde tamamlayıcı bir fonksiyon biçmemektedir. Kanun daha ayrıntılı irdelendiğinde kanun koyucunun iradesinin bilakis, büyükşehir idaresi bulunan illerde yerel hizmetlerde asli yetkili olarak büyükşehir belediyelerini gördüğü, ilçe belediyelerini ise daha ikincil önemdeki yerel hizmetlerin yürütülmesiyle görevli olarak kurguladığı anlaşılmaktadır.

Yerel hizmetlerin önemli kısmının daha küçük ölçekteki yerel idare birimi yerine, daha büyük ölçekteki yerel idare birimine verilmesi şeklindeki bir yasal tercihe anayasallık denetimi kapsamında müdahale edilip edilemeyeceği tartışmaya açıktır. Buradaki temel değerlendirme, yerel hizmetlerin en yakın yerdeki yerel idarelerce sunulmasının etkinlik avantajı ile, bu hizmetlerin çok küçük ölçekteki birimlerce sunulmasının kaynak ve personel ısrafına yol açmasının verimsizlik sorunu arasında nasıl bir denge kurulabileceği noktasında yapılmalıdır.

2012 yılındaki önemli yasal değişiklik ile kanun koyucu, büyük kentler için en “optimal” yerel idare birimi olarak “il” ölçeğini kabul etmiş görünmektedir. Böylece yasama organının, il sınırları ölçeğinden daha küçük yerel idareleri (ilçe belediyeleri ve köyler gibi) önemli yerel hizmetleri sunmaya “ehil” olan yerel idareler olarak görmeme eğiliminde olduğu söylenebilir.

Buna karşılık, tarihsel bir bakış açısıyla da bakarak, yerel bazda en “optimal” yerel idarenin “belediye” yani kent merkezi ölçeği olduğu ve Anayasanın da aslında “il” bazındaki yerel idare birimi yerine ayrıca “belediye” idaresine yer vererek ve belediye idaresinin geleneksel anlamının (küçük, orta ve büyük de olsa) belli bir “kent merkezini” ifade ettiği, yani kentsel yerleşim dışı alanları ifade etmediği olgusundan hareketle, Anayasanın asıl iradesinin de aslında bunu desteklediği ileri sürülebilir mi?

Siyaset bilimi ve kamu yönetimi bilimi perspektifinden bakılırsa kuşkusuz son derece tutarlı görünen bu iddiayı hukuki açıdan destekleyecek somut veriler bulmak kolay görünmemektedir. Zira kuşkusuz Anayasada öngörülen “yerinden yönetim” kavramının –her ne kadar sınırlarını tam olarak çizmek güç olsa da- belli bir anlamı ve içeriği vardır ve fazla geniş yorumlarla içinin boşaltılmaması da gerekir. Çünkü “yerinden yönetim” kavramı, hizmetlerin coğrafi olarak “en yakın” ve “o yerdeki”, yani olabildiğince küçük ölçekteki yerel idarelerce yürütülmesinin daha etkin ve verimli olacağını varsaymaktadır. Yerel kamu hizmetleri için de Anayasanın tercihi, “merkezden yönetim” değil “yerinden yönetim” olmuştur.

Ancak yerel hizmetlerin hangi ölçekten büyük “yerel idarelerce” yürütülmesi halinde “yerinden yönetim” kavramıyla bağdaşmayacağını belirlemek o kadar da kolay görünmemektedir. Bu noktada örneğin bir Anayasa değişikliği ile yerel idare birimi olarak “bölge idaresi” kurulması mümkün olsa ve kanun koyucu ülkeyi 7 bölgeye ayırıp her bir bölgede yerel idare olarak bölge idareleri kursa ve (tıpkı şimdi büyükşehir belediyelerine verdiği gibi) tüm önemli yerel hizmetleri yürütme yetkisini bu bölge idarelerine verse ve büyükşehir belediyeleri ve diğer belediyelere son derece tali görevleri bıraksa, böyle bir tercih kanımızca Anayasanın yerel hizmetlerin “yerinden yönetim” ilkesine göre yürütülmesi tercihiyle bağdaşmayacaktır. Zira “ölçeğin” bu kadar büyümesi, “yerinden yönetimden” beklenen etkinlik ve verimliliği bariz biçimde zayıflatacaktır ve bu da Anayasa koyucunun iradesine aykırı olacaktır.

Ancak “il ölçeği” için aynı sonuca ulaşmak kolay görünmemektedir. Her ne kadar Konya ve Sivas gibi coğrafi olarak oldukça büyük iller bulunsa da, geneline bakıldığında “il” ölçeğinin çoğu yerel hizmetin sunumunda “ölçek ekonomisi” anlamında kaynakların heba edilmemesini sağlamak ve yerel ihtiyaçları “yerinde” tespit edebilmek ikileminde makul bir dengeyi karşılamak için yeterli olduğu görülmektedir.

Nitekim pozitif hukuk açısından bakıldığında da Anayasa Mahkemesinin 2013 yılındaki Büyükşehir Belediyelerinin sayı ve görevlerinin artırılması hakkındaki bahsi geçen önemli kanun değişikliğine yönelik verdiği kararında¹⁰⁸ benzer bir bakış açısını paylaşarak, bu noktalardan Anayasa aykırılık görmediğine tanık olunmaktadır.

Karar Organları:

39. 
    Büyükşehir belediyelerinin karar organları, diğer belediyelerle paralel biçimde, büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve büyükşehir belediye başkanıdır.
    
40. 
    Büyükşehir belediyelerinin asli karar organı olan büyükşehir belediye meclisi, ilçe belediye meclislerinin seçilmiş üyeleri arasından seçilir. Ayrıca ilçe belediye başkanları büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidirler. Meclise büyükşehir belediye başkanı başkanlık eder.
    
41. 
    Büyükşehir belediye meclisi kararlarının idari yönden kesinleşmesi, 7 gün içinde büyükşehir belediye başkanı tarafından veto edilmemesi veya veto edilirse de Meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararında ısrarı ile gerçekleşir (m.14). Veto ettiği kararın Mecliste ısrar edilmesi üzerine büyükşehir belediye başkanının bu kararı idari yargıya götürme yetkisi bulunmasına karşın¹⁰⁹, bu durum, meclis kararının idari açıdan kesinleşmesine engel teşkil etmez¹¹⁰.
    
42. 
    Büyükşehir belediye meclisi kararlarının yürürlüğe girmesi ise, bu kararların 7 gün içinde mahalli en büyük mülki amire (yani valiye) gönderilmesi şartına bağlanmıştır (m.14). Kanunun orijinal halinde valiye, bu şekilde gönderilen meclis kararlarına karşı, idari vesayet yetkisi kapsamında, idari yargıda iptal davası açma yetkisi öngörülmüştü. Ancak bu hüküm Anayasa Mahkemesi tarafından, idari vesayet yetkisinin nitelik ve niceliğinin bu kadar zayıflatılmasının idarenin bütünlüğü ilkesine aykırı olacağı gerekçesiyle iptal edilmiştir¹¹¹. Yüksek Mahkeme, içeriği, gerekçesi ve sonuçları açısından oldukça sorunlu bu kararında, mahalli idareler üzerinde merkezi idarenin idari vesayet yetkilerinin sadece hukukilik denetimiyle sınırlı değil, yerindelik denetimini de içermesi gerektiğine ve salt dava açma yetkisinin yeterli bir idari denetim sağlamayacağına ve mahalli idareler üzerinde daha fazla idari denetim öngörülmesi gerektiğine vurgu yapmıştır¹¹².
    
43. 
    Bu noktada, Anayasa Mahkemesinin sözü edilen iptal kararı, kanımızca valinin kendisine gönderilen Meclis kararlarından özellikle de Anayasada öngörülen idarenin bütünlüğü ilkesine aykırı gördüklerine, mahalli müşterek ihtiyaç niteliğinde olmayıp ulusal kamu hizmetleri niteliğinde bulunan ve dolayısıyla merkezi idarenin görev ve yetki alanında olan hizmetlere ilişkin olanlarına ve bu bağlamda örneğin, milli eğitim, milli savunma ve kamu düzeniyle bağdaşmazlık bulunanlarına karşı idari yargıda iptal davası açmasına engel bulunmamaktadır.
    
44. 
    Nitekim 2577 İdari Yargılama Usulü Kanununa göre bir idari işleme karşı iptal davalarını o işlemden dolayı hukuki menfaati etkilenen her özel veya tüzel kişi açabilir. İptal davası açılması hukukumuzda somut “hak ihlali” ile sınırlandırılmamıştır ve devlet tüzel kişiliği dahil kamu tüzel kişilerinin diğer bir kamu tüzel kişisi işlemine karşı iptal davası açmasına yasal engel bulunmamaktadır. Bu noktada, devlet tüzel kişiliğini ilde temsil eden ve yetki genişliği ilkesinden anayasal olarak yararlanan tek makam olarak valinin, bu tür konularda (devlet tüzel kişiliği adına) dava açma menfaati bulunduğunun kabulü gerekmektedir. Aksi halde valinin, temsil ettiği devlet tüzel kişiliğinin hukuki menfaatlerini savunması görevi önemli biçimde sekteye uğratılmış olur. Kaldı ki Anayasa Mahkemesinin sözkonusu iptal kararı, valinin devlet tüzel kişiliği adına mahalli idare işlemine karşı dava açma yetkisinin olmaması gerektiği yönünde değil, bilakis bu yetkiye ilaveten başka yetkilerin de bulunması gerektiği (“yetmez ama hayır” içtihadı!) yönündedir.
    

Büyükşehir belediye encümeni, büyükşehir belediye meclisinin kendi üyeleri arasından seçtiği 5 üye ile büyükşehir belediye başkanının büyükşehir belediyesi bürokratları (birim amirleri) arasından seçtiği 5 üyeden¹¹³ oluşur. Bu 5 üyeden ikisinin büyükşehir genel sekreteri ile mali hizmetler amirinin olması kanunen zorunludur (m.16). Encümene büyükşehir belediye başkanı, yokluğunda büyükşehir genel sekreteri başkanlık eder. Encümen üyeleri bu görev için ayrıca maaş alırlar. Belediye bürokratları kontenjanından gelen encümen üyeleri, kendi asıl maaşlarına ek olarak bu maaşın yarısını alırlar.

Büyükşehir belediye başkanı ise büyükşehir belediyesinin tüzel kişiliğini temsil eder. Gerek doğrudan seçimle gelmesi, gerekse büyükşehir belediye meclisine ve encümene başkanlık etmesi ve bu bağlamda toplantı gündemlerini belirleyebilmesi kendisine gerek hukuki gerekse siyasi açıdan ildeki belki de en önemli kamusal şahsiyet niteliği sağlamaktadır.

Büyükşehir ve ilçe belediye başkanlarının görevlerine son verilmesi, görev yapmalarına engel kesinleşmiş ceza mahkumiyeti dışında, ancak fiilleri ile büyükşehir belediye meclisinin feshine neden olmaları halinde mümkün olmaktadır. Sözkonusu göreve son verme kararı ise sadece Danıştayca verilebilmektedir (m.19).

Kanunen büyükşehir belediye başkanlarının yardımcısı bulunmamaktadır. Yani hukukumuzda “büyükşehir belediyesi başkan yardımcılığı” şeklinde bir idari görev yoktur. Başkanın yokluğunda Encümene başkanlık etme yetkileri bulunması dikkate alındığında, büyükşehir genel sekreterinin resmen değilse de fiilen (de facto) başkan yardımcısı olarak görülmesi yanlış olmayacaktır.

Kanuna göre büyükşehir belediyesi genel sekreteri, büyükşehir belediye başkanının teklifi üzerine içişleri bakanı tarafından atanır (m.21). Bunun anlamı, halk tarafından doğrudan seçilen büyükşehir belediye başkanının kendisine vekalet de edebilen ve büyükşehir belediyesindeki en yakın çalışma arkadaşını sonuçta kendisinin değil, merkezi idarenin belirleyecek olmasıdır. Kanundaki bu hükmü Anayasanın yerel idarelere ilişkin temel hükümleriyle ve yerel idarelerin idari özerkliği ile bağdaştırmak mümkün değildir. Kaldı ki özellikle de hükümet ile büyükşehir belediye başkanının (ve meclisinin) farklı siyasi partilerden oluştuğu hallerde bu durum siyasi yönden de önemli sakıncalar doğurabilecektir.

İlçe Belediyeleri Üzerinde Büyükşehir Belediyesinin İdari Vesayet Yetkileri:

İlçe belediye meclislerinin imar konularındaki kararları, üst ölçekli planlara uygunluk açısından denetlenmek üzere onay için büyükşehir belediye meclisine sunulur. Büyükşehir belediye meclisi 3 ay içinde bu kararları onama veya değiştirerek onama yetkisine sahiptir. 3 ay içinde büyükşehir belediye meclisinde görüşülmeyen ilçe belediye meclisinin imara ilişkin kararları onanmış sayılır (m.14).

Aynı şekilde ilçe belediye meclislerinin bütçenin karara bağlanmasına ilişkin kararları da büyükşehir belediye meclisinin onayına tabidir. Büyükşehir belediye meclisinin bu kararlar hakkında onama veya değiştirerek onama yetkisi vardır. Büyükşehir belediye meclisinin ilçe belediyesi bütçesini onamama ya da değiştirerek onama hakkındaki kararlarına karşı 10 gün içinde Danıştay’a itiraz edilebilir (m.25).

Büyükşehir belediyelerinin imar ve bütçe konularında ilçe belediyeleri üzerinde yasal olarak sahip oldukları bu denetim yetkileri “idari vesayet” niteliğindedir. Zira bir kamu tüzel kişiliğinin kendisine göre daha üstte yer alan diğer bir kamu tüzel kişiliğince kamu hizmetlerinde koordinasyonu, bütünlüğü, etkinliği ve verimliliği sağlamak üzere idari yönden denetlenmesi söz konusu olup, bu denetimin mutlaka devlet tüzel kişiliği tarafından yapılması şart değildir. Nitekim Kanunda, büyükşehir belediyelerinin ilçe belediyelerine mali yardımda bulunabileceğine dair hüküm (m.27) dahi büyükşehir belediyeleri ile ilçe belediyeleri arasında “eşitler arası” bir konumlandırma öngörülmediğinin kanıtıdır.

3) İl Özel İdareleri
2005 yılında çıkarılan 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, Cumhuriyet öncesinde çıkarılmış olup uzun süre uygulanan 13 Mart 1329 tarihli Kanunu yürürlükten kaldırmış ve il özel idarelerini yeniden düzenlemiştir. Bununla birlikte yeni Kanun, önceki Kanunun öngördüğü sistemde –Valinin konumu dışında- ciddi bir değişiklik yapmamış ve kural olarak önceki sistemi devam ettirmiştir. Ne var ki 2012 yılında çıkarılan 6360 sayılı Kanun ile büyük illerde (en büyük 30 ilde) il özel idareleri bütünüyle kaldırılıp büyükşehir belediyeleri sınırları il sınırlarıyla birleştirilince, sadece küçük illerde varolmaya devam eden il özel idarelerinin önemi ve etkinliği büyük ölçüde zayıflamıştır.

Halen nüfus durumuna göre en büyük 30 il dışındaki tüm illerde faaliyet gösteren il özel idareleri, kamu tüzel kişiliğine sahip olup, belediye sınırları dışında kalan tüm il sınırları içinde yerel kamu hizmetlerini yürütmekle görevlidirler.

İl özel idaresinin organları, il genel meclisi, il encümeni ve validir.

İl genel meclisinin asli karar organı olan il genel meclisinin üyeleri, genel seçimlerde (5 yılda bir) o ilde yaşayanlar tarafından seçilir. İl genel meclisi başkanını meclis üyeleri kendi aralarından seçer (m.11). Öncesinde il genel meclisine vali başkanlık etmekteydi. Ancak yeni kanun bu noktada ciddi ve önemli bir reform yaparak, seçimle işbaşına gelmiş yerel meclise merkezden atanmış valinin başkanlık etmesi sistemine son vererek daha demokratik bir tercihte bulunmuştur. Valinin il genel meclisi toplantılarına ilişkin yetkisi, meclisin toplantı gündemine madde önerebilme ile sınırlanmış olup (m.13), Kanunda bu yönde bir hüküm bulunmadığından valinin meclis toplantılarına yasal olarak katılabileceği dahi kuşkuludur.

İl genel meclisinin toplantı yeter sayısı, üye tam sayısının dörtte biri, karar yeter sayısı toplantıda hazır bulunanların salt çoğunluğudur.

İl genel meclisi kararlarının idari yönden kesinleşmesi özel bir usule tabi tutulmuştur. Buna göre tüm il genel meclisi kararları, kararın alınmasını izleyen 5 gün içinde valiye gönderilmek zorundadır. Valinin, 7 gün içinde bu kararı veto etmek (bir kez daha görüşülmek üzere geri göndermek) yetkisi vardır. Vali 7 gün içinde kararı veto etmezse ya da bu süre içinde veto etmesine karşın meclis aynı kararı almakta ısrar ederse, meclis kararı idari yönden kesinleşir ve yürürlüğe girer (m.15)¹¹⁴. Valinin burada belirtilen veto yetkisi, devlet tüzel kişiliğinin (merkezi idarenin) ildeki temsilcisi sıfatıyla idari vesayet yetkisi kapsamında kullandığı bir yetkidir.

Kanunun aynı maddesinde (m.15) bulunan ve veto üzerine mecliste ısrar edilen kararlara karşı valinin idari yargıda dava açabileceğine dair hüküm, Anayasa Mahkemesi tarafından, yetersiz bir idari vesayet yetkisi olarak görülerek ve bu hususta valiye daha etkin yetki tanınması gerektiği düşüncesiyle, kanımızca hatalı bir değerlendirme sonucu iptal edilmiştir¹¹⁵.

İl genel meclisinin denetim yollarından Genel Görüşme, en az 1 meclis üyesinin teklifi üzerine meclis kararıyla gerçekleşir. Vali tarafından sunulan yıllık Faaliyet Raporunun Değerlendirmesi sonucunda mecliste ¾ çoğunlukla yetersizlik kararı verilirse, bu karar meclis başkanı tarafından gereği yapılmak üzere İçişleri Bakanına gönderilir. Meclisin feshi, İçişleri Bakanının bildirisi üzerine Danıştay kararı ile olur. Meclis üyeliğinin düşmesi kararı ise valinin bildirisi üzerine yine Danıştay tarafından alınabilir.

İl özel idaresinin diğer bir organı olan İl Encümeni, Valinin başkanlığında, il özel idaresi genel sekreteri ile il genel meclisince kendi aralarından seçilen 3 üye ve vali tarafından birim amirleri arasından seçilen 2 üyeden (toplam 7 üye) oluşur (m.25/1). Genel sekreterin, valinin teklifi ve İçişleri Bakanının onayı ile atandığı dikkate alındığında, meclis kadar asli bir karar organı olmamasına karşın, aşağıda belirtildiği üzere yine de karar organı olduğu tartışmasız olan encümende çoğunluk seçilmiş değil atanmış üyelerdedir. Bu durum ise yerel idarelerin karar organlarının seçimle gelmesini zorunlu tutan Anayasa hükmüne (m.127/1) kanımızca açıkça aykırıdır.

İl encümeni, il özel idaresi adına kamulaştırma kararları almak, idari cezalara karar vermek ve belediye sınırları dışındaki umuma açık yerlerin açılış ve kapanış saatlerini belirlemek gibi görevleri yürütür.

İl genel meclisi kararlarında olduğu gibi il encümeni kararlarının idari yönden kesinleşmesi de özel bir usule tabi tutulmuştur. Vali, başkanı olduğu ve gündemini kendisinin belirlediği il encümeni kararlarını veto (bir sonraki toplantıda tekrar görüşülmek üzere geri çevirme) edebilir. Veto üzerine encümen aynı kararında ısrar ederse karar idari yönden kesinleşir. Bu takdirde ise valinin, bu kararın derhal “uygulanmasını durdurarak” 10 gün içinde yürütmeyi durdurma talepli olarak idare mahkemesine “başvurma” yetkisi vardır (m.27/6).

Tıpkı belediye başkanının belediye encümeni kararları hakkındaki idari denetim yetkilerinde olduğu gibi, burada da valiye il encümeni kararlarına karşı tanınan bu yetkilerin niteliği tartışmaya açıktır. Valinin burada –belediye başkanından farklı olarak- merkezi idarenin ildeki temsilcisi sıfatı devam etse de, kendi başkanı olduğu ve kendisinin de oy kullandığı bir kurulun kararına karşı kullandığı bu yetkinin idari vesayet yetkisi kapsamında görülmesi yine de güç görünmektedir. Bir kimsenin bir şapkayla kendisinin de parçası olduğu bir idari makamın işlemine karşı o şapkayı çıkarıp anında başka bir şapka takarak idari denetim makamı konumuna dönüşüvermesi ciddiyet sorunu bir yana, bu denetim yetkisinin objektif ve tarafsız kullanımı yönünden de sorunludur. Aşağıda da vurgulandığı üzere bu sistematik sorunu gidermenin çözümü, valinin il özel idaresi organlarının parçası olma konumuna son vererek, salt idari vesayet makamı konumuna gelmesini sağlamak ve gerekirse bu konumunu biraz daha güçlendirmektir.

Kanundaki il encümeni kararlarına karşı valinin veto ve başvuru yollarını düzenleyen hükmünün (m.27/6) son derece özensiz hazırlandığı görülmektedir¹¹⁶. Zira Kanunun lafzından, sanki valinin veto üzerine ısrar edilen encümen kararlarına karşı idari yargıya başvurusunun zorunlu olduğu gibi bir anlam çıkmaktadır. Oysa burada idari yargıya başvurunun vali için zorunluluk değil “seçenek” olduğu tartışmasızdır. İfadenin özensizliğine karşın bu hükmün bu şekilde yorumlanması ve anlaşılması gerekir.

Öte yandan aynı hükümdeki, “İtiraz Danıştayca en geç altmış gün içinde karara bağlanır.” ifadesindeki “itiraz”dan, valinin “başvurusu” üzerine idare mahkemesi tarafından verilen nihai karara (kanun yolu kapsamında) itirazın mı, yoksa idare mahkemesince yürütmeyi durdurma hakkında verilen karara itirazın mı kastedildiği belirsizdir. İdari yargılama usulü sistemimizde idare mahkemeleri tarafından yürütmeyi durdurma hakkında verilen kararlara itirazın –bölge idare mahkemeleri atlanarak- doğrudan Danıştaya yapılması şeklinde bir sistem benimsenmemektedir. Ayrıca genel hükümlerde (İYUK m.27) yürütmeyi durdurma hakkındaki kararlara itirazın karara bağlanması için 7 günlük süre öngörülmüşken, Kanunun burada acil olduğu izlenimi vermesine karşın karara bağlamada 60 günlük süre öngörmesi de çelişki oluşturacaktır. O halde, her ne kadar idari yargılama usulümüzde kanun yolu olarak “itiraz” terimi prensip olarak Danıştaya değil bölge idare mahkemelerine yapılan kanun yolu başvuruları için kullanılsa da, burada belirtilen “itiraz”dan idare mahkemesinin nihai kararına kanun yolu olarak itirazı anlamak daha tutarlı görünmektedir.

Diğer yandan, aynı hükümde valinin idari yargıya “başvurusu” ifadesi kullanılması da teknik olarak sorunludur. Bu “başvuru” ile “iptal davası” açılması mı kastedilmektedir, yoksa idari vesayet yetkisinin spesifik bir kullanım şekli olarak sui generis bir yargısal yol mu kurgulanmak istenmiştir?

İptal davası kastediliyorsa kaçınılmaz olarak dava açmada ehliyet sorunu gündeme gelecektir. Zira burada valinin kendi üyesi ve hatta başkanı bulunduğu bir kurulun kararına dava açmasında sübjektif ehliyet sorunu ortaya çıkacağı gibi, Kanunen il özel idaresinin “başı” (m.29) konumunda olan valinin açacağı bu davada husumet sorunu da doğabilecektir. Yukarıda değinildiği üzere valinin burada kullandığı yetkiyi teknik olarak idari vesayet kapsamında görmek mümkün görünmediğinden, bu başvuruyu spesifik bir idari vesayet kullanım yolu olarak nitelemek aynı şekilde güç görünmektedir. Ancak valinin il özel idaresi organlarının parçası olma vasfına son verilmesi ve salt idari vesayet makamı konumuna getirilmesi halinde bu tür bir başvurunun spesifik ve sui generis bir idari vesayet yolu olarak görülmesi pekala mümkün olacaktır.

İl özel idaresinin organı olarak vali, il özel idaresinin icra makamı konumundadır. Bu kapsamda başlıca görevleri, il genel meclisi ve il encümeni kararlarını yürütmek, bütçeyi uygulamak ve il genel meclisine rapor sunmak ve il özel idaresi personelini atamaktır (m.29).

Görüldüğü üzere Kanunun yeni sistematiğinde vali bir yandan il özel idaresi üzerinde ilde merkezi idare adına ve onu temsilen bir idari vesayet makamı olarak kurgulanmış; diğer yandan ise il özel idaresinin asli karar organı olan il genel meclisinin başkanı olma sıfatına son verilmekle birlikte bu meclisin kararlarını uygulama ve hatta bu bağlamda bu meclise hesap veren bir konuma indirgenmek suretiyle, adeta “tenzil-i rütbe”ye uğratılarak il özel idaresi içinde daha alt bir konuma itilmiştir. Zira bir makamın (il genel meclisi)kararlarında söz sahibi olmaksızın kararlarını uygulamak ve hatta ona yıllık rapor sunmak zorundaysanız, o makamın “astı” bir konumdasınız demektir. O halde başka bir “şapkayla” da olsa, astı olduğunuz makam üzerinde nasıl bir objektif denetim fonksiyonu icra edebilirsiniz?

Daha da vahimi, vali il özel idaresi organı olarak il özel idaresi personelini atamak gibi birtakım görevleri kapsamında aynı zamanda karar organı olduğundan, seçilmiş değil atanmış olması anayasal açıdan (m.127/1) da ciddi bir hukukilik sorunu doğurmaktadır. Kaldı ki yerel idarelerin güçlendirilmesi ve yerel demokrasinin ön planda olduğu günümüzde, yerel idare olan il özel idaresinin icra organının o yörede yaşayanlarca seçilmiş değil merkezden atanan biri olması ayrı bir çelişkidir. Eğer buradaki amaç, valiyi il özel idaresinin icra organı yaparak ülke bütünlüğünü korumak ve bu yolla ülkedeki etnik ve coğrafi bölünmeyi engellemek ise, zaten en büyük 30 ilde yerel bazda icra organı artık seçilmiş büyükşehir belediye başkanı olduğuna ve valilerin bu illerde böyle bir konumu artık bulunmadığına göre, böyle bir amacın da hiçbir rasyonel temeli kalmadığı kuşkusuzdur.

Valilik kurumunun devletin ve hükümetin ildeki en üst temsilcisi ve merkezi idare adına genel ve asli idari denetim makamı olma fonksiyonuyla bağdaşmayan, hatta bu fonksiyonuyla çelişki oluşturan bu tutarsızlığa son vermek adına, yeni bir yasal düzenleme ile valinin il özel idaresi organı olma sıfatına son verilerek sadece merkezi idarenin ildeki idari vesayet makamı olarak kurgulanması çok daha doğru ve tutarlı bir yaklaşım olacaktır. Uygulamada valilerin, il özel idaresi olanaklarını kullanmada mali yönlerden biraz daha esneklik; kamuya dönük hizmetlerin finansmanında ve ilave gelir kaynaklarına ulaşmada biraz daha kolaylık adına, sözkonusu tenzil-i rütbe olgusunu görmezden geldikleri ve sorun etmedikleri anlaşılmaktadır. Ancak bu pragmatik yaklaşımın bu noktadaki statükonun tutarsızlığını ve sürdürülemezliğini telafi etmesi mümkün olmayacaktır.

45.