Recomandăm autorilor de a ajusta Analiza de impact prezentată la cerinţele Hotărîrii Guvernului Republicii Moldova nr. 1230 din 24.10.2006 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi de monitorizare a eficienţei actului de reglementare, cu luarea în consideraţie a recomandărilor din prezenta opinie.
Expert GL
Se acceptă. Proiectul AIR a fost ajustat la prevederile HG nr.1230 şi luate în consideraţie majoritatea recomandărilor şi propunerilor din opinia expertului.
Observaţii generale
Ministerul Sănătății a prezentat o analiză extremă fără a avea dovezi științifice solide și în absența unui punct de vedere al Consiliului pentru Competitivitate, cu ignorarea costurilor directe. Pe scurt:
Reglementările propuse perturbează piața internă și interzic categorii întregi de produse din tutun (de ex. Produsele mentolate, țigaretele cu diametru mic, ambalajele distinctive etc.). Abordarea Ministerului Sănătății, care susține că interzicerea sau reducerea activității economice este bună pentru piața internă, este fundamental opusă bazei legale.
Propunerea va cauza prejudicii grave și inutile concurenței libere și loiale, deoarece restricțiile privind design-ul pachetelor, interdicțiile privind ingredientele și supradimensionarea avertismentelor de sănătate reduc posibilitatea producătorilor de a face o distincție între produsele lor și de a concura pentru câștigarea consumatorilor adulți existenți. Piața va deveni din ce in ce mai omogenă prin reglementările care interzic alte produse (sau ambalaje) decât cele tradiționale sau predominante.
Se creează noi oportunități pentru creșterea comerțului ilegal, deoarece categorii întregi de produse vor fi interzise. AIR interzice și ambalajele distinctive, pe care autorii de produse contrafăcute le găsesc greu de copiat. Interdicțiile referitoare la ambalaje vor facilita comercianților ilegali să copieze pachetele. Impunerea unui nou element de securitate este inutilă, mai ales în condițiile în care producătorii majori deja aplică cerințe privind urmărirea și depistarea în colaborare cu instituțiile de aplicare a legii. În schimb, toate aceste lucruri vor conduce la o scădere a veniturilor la buget provenite din vânzarea legală de produse din tutun.
Alegerea consumatorilor va fi limitată. Producătorii nu vor avea voie să comercializeze anumite produse, iar valoarea de marca se va eroda. Acest fapt va conduce la o scădere a comerțului și, în timp ce prețul va deveni din ce în ce mai mult elementul care diferențiază produsele, se vor crea bariere de acces.
- Propunerea încalcă drepturile legale fundamentale (după cum este recunoscut chiar în textul AIR), în special cele de proprietate, libertatea de expresie și comerț, protejate de Constituție și legile internaționale (OMC și tratatele bilaterale de investiții). Producătorii vor fi lipsiți în totalitate de anumite drepturi de proprietate intelectuala (în special drepturile cu privire la mărci și invenții pe care le dețin în legătură cu design-ul pachetelor și anumiți descriptori de produse), iar esența celorlalte drepturi va fi deteriorată în mod nejustificat (în special mărcile înregistrate care apar pe fața și pe verso-ul ambalajelor produselor din tutun).
Amcham (JTI, BAT, PMI)
Nu se acceptă. Analiza a fost efectuată în baza următoarelor cercetări:
Calitatea aerului în localurile de alimentaţie publică, Rezultatele studiului de monitorizare a calităţii aerului în restaurantele, cafenelele şi barurile din mun. Chişinău, Centrul Naţional de Sănătate Publică Ministerul Sănătăţii al Republicii Moldova, 2013;
Studiu CAP, Faza iniţială, Campania naţională orientată spre actualii şi potenţialii consumatori de tutun, Magenta Consulting, Esomar, 2012;
Studiu de Indicatori Multipli în Cuiburi, Raport preliminar MICS, Republica Moldova 2012;
Rezultatele studiului naţional privind consumul de alcool, droguri şi tutun în rîndul elevilor din Republica Moldova, ESPAD, Ministerul Sănătăţii al Republicii Moldova, Centrul Naţional de Management în Sănătate, Observatorul Naţional pentru Droguri, 2011;
Costurile, efectele asupra sănătății și cost-eficacitatea strategiilor de control al tutunului în Republica Moldova, Țurcanu G., Obreja G., Șalaru I. OMS, 2011;
Rezultatele studiului asupra sănătăţii populaţiei în Republica Moldova, Biroul Naţional de Statistică, Chişinău 2006.
La elaborarea documentului au fost utilizate şi rezultate din mai multe studii internaţionale recente, elaborate în baze de cercetări şi evidenţe ştiinţifice.
Conform CEDO art. 9 al. 2, art. 11 al. 2 și art. 2 din Protocolului nr. 4 la CEDO și jurisprudenţei CtEDO, limitarea unor drepturi și libertăți fundamentale e posibilă prin lege, cu condiţia unei justificări legitime, precum este coordonarea unor interese divergente în cadrul unor colizii de drepturi, balanța fiind de partea interesului public în vederea protecției sănătății publice. Prin urmare, reglementarea va avea drept consecință restrîngerea anumitor drepturi subiective cu stabilirea unui regim pentru exercitarea drepturilor, dar nicidecum nu diminuarea lor.
Observaţii generale
Proiectul Legii propus spre elaborare prevede modificarea şi completarea următoarelor actele legislative:
1. Legea nr. 278 din 14.12.2007 cu privire la tutun şi articolele de tutun;
2. Legea nr.1227 din 27.06.1997 cu privire la publicitate;
3. Legea nr.10 din 03.02.2009 privind supravegherea de stat a sănătăţii publice;
4. Legea nr.320 din 27.12.2012 cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului;
5. Codul contravenţional nr. 218-XVI din 24.10.2008.
În acest context, menţionăm că, este o practică greşită de a întocmi un singur act de AIR în cazul cînd se elaborează (se aprobă) 5 acte normative din diferite domenii. Este recomandabil ca autorii să efectueze o analiză de impact pentru fiecare proiect de act normativ separat, cu evaluarea distinctă a problemelor, costurilor, beneficiilor şi abordărilor alternative, precum şi efectuarea consultărilor separate pe fiecare proiect de lege.
Expert GL
Nu se acceptă. AIR preliminar este elaborat în conformitate cu Legea nr. 780 privind actele legislative, Art.36, alin. (2) care prevede expres: “Printr-un singur act legislativ pot fi modificate sau completate mai multe acte de aceeaşi sau de o forţă juridică inferioară.”
Observaţii generale
Prezentul AIR urmează a fi completat cu compartimentul „Strategia de consultanţa” care, conformprevederilor pct. 9 al Metodologiei urmează să identifice principalele părţi interesate, care pot fi afectate de reglementare şi să explice modul în care va avea loc procesul de consultanţă şi de comunicare cu aceste părţi.
Deşi autorii identifică industria tutunului ca şi grup de interese, în acelaşi timp, din textul analizei de impact se observă că procesul consultativ încă nu a fost lansat, precum şi nu este clar dacă autorii preconizează organizarea dezbaterilor publice pe marginea proiectului, cu toate părţile implicate, inclusiv, consultare constructivă cu agenţii economici ce activează în domeniul producerii, comercializării, import/export al tutunului şi articolelor din tutun.
Expert GL
Nu se acceptă. Conform metodologiei HG Nr. 1230 din 24.10.2006, consultările publice conţin o etapă ce constă în plasarea proiectului actului normativ şi a analizei finale pe pagina web a autorităţii administraţiei publice pentru consultări publice.
Conform art. 9 a Legii Nr. 239 din 13.11.2008 privind transparenţa în procesul decizional, conform HG Nr. 1230 din 24.10.2006 cu privire la aprobarea Metodologiei de analiză a impactului de reglementare şi monitorizare a eficienţei actului de reglementare, conform art. 5, p.3 a CCCT şi conform Legii Nr. 16 din 15.02.2008 cu privire la Conflictul de interese, MS nu este obligat să organizeze consultări, şedinţe separate cu reprezentanţii industriei tutunului.
Dar în scopul facilitării procesului de perfecţionare a documentului și a luării în consideraţie a recomandărilor expertului şi ale GL pentru reglementarea activităţii de întreprinzător reprezentanţii industriei tutunului au fost invitaţi la Şedinţa GL din 19 august 2013, la care au fost prezenţi diverși reprezentanţi ai instituţiilor publice, ale societăţii civile, dar reprezentanţii industriei tutunului nu s-au prezentat. Procesul-verbal al Şedinţei GL e anexat.
Introducere
Timpul extrem de scurt (4 - 22 aprilie, doua săptămâni) alocat consultărilor publice face ca procesul de discuții să fie strict formal, iar mențiunea precum că ”conform CCCT, industria tutunului nu poate fi consultată” vine în contradicție cu principiile fundamentale ale Constituției Republicii Moldova. Acest aspect reflecta lipsa de considerație a autorilor față de părțile interesate, care vor fi afectate de modificările prevăzute. Domeniile abordate în Analiza Impactului de Reglementare (AIR) sunt de importanță majoră atât pentru industria tutunului, cât și pentru întreg lanțul comercial conex acesteia (punctele de vânzare cu amănuntul etc.) și pot duce la lipsa de stabilitate și predictibilitate economică, precum și la perturbări majore ale procesele de producție sau la alterarea rețetelor de fabricație (acestea includ împachetarea, inscripționarea, avertismentele, ingredientele, aditivii, conținutul produselor etc.).
Actele legislative propuse spre modificare de prezenta Analiza impactului de reglementare (AIR) cuprind o arie destul de extinsa, iar cuantumul modificărilor care se doresc este semnificativ. Toate acestea indică asupra necesității dezvoltării unei noi legi.
Propunere: Se impune prelungirea duratei consultărilor publice datorită complexității prezentului document precum și extinderea listei celor consultați, inclusiv includerea reprezentanţilor industriei tutunului în procesul de consultare a AIR.
Se impune reducerea cuantumului modificărilor la mai puțin de 2/3 din textul actualei legi. În cazul în care autorii insistă asupra modificărilor esențiale (mai mult de 2/3) este necesară elaborarea unei legi noi.
Amcham (JTI, BAT, PMI)
Nu se acceptă, reiterarea răspunsului precedent.
Definirea problemei
La Secțiunea „Definirea Problemei” se menţionează că, necesitatea intervenţiei statului se bazează in linii mari doar pe două aspecte de bază - executarea prevederilor Legii nr. 124 din 11.05.2007 pentru ratificarea Convenţiei-cadru a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii privind controlul tutunului şi Hotărârii Guvernului nr. 100 din 16.02.2012 cu privire la aprobarea Programului naţional privind controlul tutunului pentru anii 2012-2016, care conţine norme privind necesitatea “armonizării 100% a legislaţiei naţionale în domeniul controlului tutunului, cu dispoziţiile Convenţiei-cadru a Organizaţiei Mondiale a Sănătăţii privind controlul tutunului (CCCT) şi aquis-ului comunitar”.
Expert GL
A fost completat cu prevederi din Programul de guvernare 2013-2014 şi Hotărîrea Parlamentului nr.82.
Definirea problemei
Componenta juridică
Republica Moldova nu a ratificat încă Protocolul cu privire la comerțul ilicit aprobat în cadrul Conferinței Părților la Convenția Cadru cu privire la Controlul Tutunului, desfășurată la Seoul, Coreea (12-17 noiembrie, 2012). Documentul menționat va intra în vigoare în 90 de zile după prezentarea dovezii de ratificare a acestuia de către al 40-lea stat semnatar.
Ghidurile de implementare a Convenției Cadru cu privire la Controlul Tutunului (CCCT) au statut de recomandări. Acest fapt a fost confirmat inclusiv de Comisia Uniunii Europene în contextul procesului de consultări publice pe marginea proiectului Directivei privind Produsele din Tutun (vezi ANEXA 2).
Propunere:Se impune excluderea oricăror referințe la acte și documente inexistente, fără putere juridică, precum și armonizarea legislației naționale cu astfel de documente.
Se impune excluderea oricăror referințe la aceste Ghiduri precum și armonizarea legislației naționale cu acestea.
Amcham
(JTI, BAT, PMI)
Se acceptă. Toate aceste trimiteri din AIR au fost excluse.
Definirea problemei
Componenta juridică
- Protocolul cu privire la comerţul ilicit aprobat în cadrul Conferinţei Părţilor la Convenţia Cadru cu privire la Controlul Tutunului, desfăşurată la Seoul, Coreea (12-17 noiembrie, 2012)- acest document va intra în vigoare în 90 de zile după prezentarea dovezii de ratificare a acestuia de către toate cele 40 de stat semnatare ale CCCT. La moment R. Moldova nu a ratificat acest Protocol.
- Ghidurile de implementare a Convenţiei Cadru cu privire la Controlul Tutunului (CCCT) au statutul de recomandări, şi nu au forţă legală.
- Proposal for a Directive of the European Parliament and the Council on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning the manufacture, presentation and sale of tobacco and related products - aceasta este doar un proiect de Directivă ce nu a fost adoptat de Parlamentul European.
Expert GL
Se acceptă. Toate aceste trimiteri din AIR au fost excluse.
Definirea problemei
Componenta juridică
Proiectul Directivei Uniunii Europene cu privire la Produsele din Tutun (Tobacco Product Directive) nu a fost adoptat nici de Parlamentul European, nici de Consiliul European.
Propunere: Se impune eliminarea oricăror referințe la acte legislative inexistente sau viitoare precum și armonizarea legislației naționale cu astfel de acte.
Amcham (JTI, BAT, PMI)
Se acceptă. Această trimitere din AIR a fost exclusă
Definirea problemei
Componenta juridică
Pagina web la care se face referire nu există.
Datele cu privire la incidența fumatului sunt învechite (Biroul Naţional de Statistică. Rezultatele studiului asupra sănătăţii populaţiei în Republica Moldova, Chişinău 2006). În 14.12.2007 a fost adoptată Legea nr.278 cu privire la tutun și articolele din tutun, în vigoare din 07.03.2008. Astfel, datele din 2006 nu pot fi folosite pentru definirea problemei în 2013, situația fiind schimbată prin impactul Legii nr. 278.
Efectul secundar neintenționat al măsurilor propuse de autori este descris greșit, fiind de natură să prejudicieze veniturile din acciza și TVA la bugetul de stat, precum şi activitatea economică a producătorilor din domeniul tutunului.
Propunere: Întrucât autorii definesc problema actuală a societății, se impune prezentarea unor date actualizate și care să poată fi accesate conform link-urilor oferite. În cazul reglementării unui domeniu precum tutunul este foarte important ca dovezile, studiile, opiniile și exemplele ce se aduc să fie fundamentate științific și să prezinte teorii credibile în ceea ce privește comportamentul consumatorilor.
Este oportună consultarea experților Ministerelor Finanțelor, Economiei și Agriculturii și Industriei Alimentare în ceea ce privește impactul propunerilor ce se doresc asupra veniturilor la bugetul de stat, precum și asupra crescătorilor de tutun (Asociația producătorilor de tutun) și a producătorilor de produse din tutun locali și internaționali.
Amcham (JTI, BAT, PMI)
AIR a fost completat cu date din studii recente (anul 2012) privind consumul de tutun, cu toate că opinia că datele din 2005 sunt învechite este greşită. Astfel efectele consumului de tutun sunt cumulative şi se realizează în timp. Modificările în mortalitatea legată de tutun urmează schimbările în prevalenţă şi consum la un interval substanţial de timp (17-20 ani) după stăvilirea consumului de tutun (The global burden of disease:2004 update. Geneva, WHO, 2008).
Definirea problemei
Componenta juridică
Termenul ”produse din ierburi pentru fumat” trebuie redefinit drept ”produse asociate cu tutunul” pentru a evita confuzia ce o denotă expresia ”ierburi pentru fumat”.
În ceea ce privește publicitatea, promovarea și sponsorizarea tutunului acestea sunt deja reglementate de Legea publicității (1997) și de Legea cu privire la tutun și produse din tutun (2007), care prevăd interzicerea publicității și promovării țigaretelor la radio, TV, presa scrisă, precum și în spațiile publice, la locurile de muncă etc., sponsorizarea fiind și ea explicit interzisă.
Domeniul indicat de autori de “abordarea altor măsuri de reducere a cererii şi ofertei prevăzute în CCCT şi legislaţia comunitară neacoperite de legislația naţională existentă” este vag și nespecific.
Propunere: Se impune enumerarea măsurilor propuse ce nu se regăsesc în legislația națională existentă sau eliminarea din AIR a acestei propuneri.
Amcham (JTI, BAT, PMI)
Nu se acceptă, termenul „produse din ierburi pentru fumat” este menţinut, deoarece nici aspectul, nici componenţa, nici metoda de consumare şi nici asocierile nu sunt neapărat similare produselor care conţin tutun. Termene similare sunt utilizate în reglementările altor țări.
La cap. „Elementul analitic”
La cap. „Elementul analitic”, deşi este menit să explice motivul apariţiei problemei şi dimensiunea acesteia, autorii se bazează în această analiza pe date vechi, incomplete şi chiar eronat percepute. Datorită acestui fapt este posibil ca, identificarea problemei să fie inexactă iar dimensiunea acesteia – exagerată.
Spre exemplu: Studiile despre consumul de tutun de pe pag. 2, 5, etc. sunt din 2005, adică anterioare adoptării Legii nr.278/2007 cu privire la tutun și la articolele din tutun, care, intuim, a schimbat situaţia din R.M. astfel, se propune revizuirea acestui element structural pe baza datelor reactualizate, inclusiv a calculelor bazate pe aceste date.
Expert GL
Capitolul „Elementul analitic” a fost modificat şi completat, inclusiv prin descrierea problemei şi a dimensiunei acesteia.
AIR a fost compleat cu date din studii recente (anul 2012) privind consumul de tutun, cu toate că opinia expertului că datele din 2005 sunt învechite este greşită. Astfel efectele consumului de tutun sunt cumulative şi se realizează în timp. Modificările în mortalitatea legată de tutun urmează schimbările în prevalenţă şi consum la un interval substanţial de timp (17-20 ani) după stabilirea consumului de tutun (The global burden of disease:2004 update. Geneva, WHO, 2008)
La cap. „Elementul analitic”
Motivul apariţiei problemei şi estimarea dimensiunii acesteia.
Poziția ocupată de Moldova, în ceea ce privește rata prevalenței fumatului printre bărbați este eronată, nefiind indicată atât sursa studiului sau sondajului care să ofere atare date, fiind speculativă, deoarece nu ia în calcul traficul ilicit de țigarete, Moldova fiind o sursă pentru contrabanda cu țigări în Uniunea Europeană.
Propunere: Expresia ”interese voalate ale industriei tutunului” este una speculativă. Impunându-se excluderea ei.
Amcham (JTI, BAT, PMI)
Capitolul „Elementul analitic” a fost modificat şi completat, inclusiv prin descrierea problemei şi a dimensiunei acesteia.
AIR a fost completat cu date din studii recente (anul 2012) privind consumul de tutun, cu toate că opinia că datele din 2005 sunt invechire este greşită. Astfel efectele consumului de tutun sunt cumulative şi se realizează în timp. Modificările în mortalitatea legată de tutun urmează schimările în prevalenţă şi consum la un interval substanţial de timp (17-20 ani) după stpvilirea consumului de tutun (The global burden of disease:2004 update. Geneva, WHO, 2008)
Expresia ”interese voalate ale industriei tutunului” a fost exclusă.
La cap. „Elementul analitic” Oferta
Un șir de calculele ale autorilor se bazează pe cifra de 10 miliarde 713 milioane de țigarete, consumate în 2010. De fapt această cifră indică volumul (importuri+producere-export) din care s-au încasat taxele și nu volumul pieții locale.
Datele prezentate nu iau în calcul comerțul ilicit din R. Moldova.De exemplu, în ce privește comerțul ilicit în România se poate consulta studiu Novel Research Study realizat în România începând cu anul 2008. Conform acestui studiu pentru perioada de referința 2010, comerțul ilicit cu produse din tutun a atins cota alarmantă de 36,2 %, iar Republica Moldova deținea primul loc între sursele de contrabandă (32,3%).
Astfel, volumul pieții locale este mult mai mic (circa 4. miliarde).
De asemenea, ultimele date prezentate sunt pentru anul 2010, chiar dacă sunt deja disponibile și datele pentru 2011 și 2012.
Atât datele cu privire la ofertă, cât și cele din cerere, de altfel și datele / perioadele selectate necesită clarificări suplimentare, fiind vagi și dificil de interpretat. Bunăoară consumul este incomparabil diferit de datele producție + import – export, deoarece trebuie luat în calcul și traficul ilicit.
