Table des matières

Résumé

Dans un premier temps nous aborderons une politiques publique relativement conforme au modèle partenarial et officiellement présentée non seulement par référence à ce modèle mais de surcroit comme un modèle à suivre pour d'autres politiques publiques. En ce sens on peut parler de politiques partenariale "modèle". Elle se caractère par une prolifération affichée d'activités gouvernementales conventionnelles destinées à aboutir à un résultat précis (implanter une décharge de résidus industriels dangereux en Rhône-Alpes) par la recherche de compromis avec tous les intérêts concernés. Cette politique a été étudiée sous l'angle d'une problématique précise : comment se déroule, en l'absence de règles de procédure prédéterminées, le processus de délibération politique ? Comment prend forme, dans ces conditions, et à quoi aboutit la confrontation de conceptions diverses autour des enjeux évolutifs de cette politique? La collecte, la compilation et le traitement des données ont été réalisés en suivant un ordre strictement chronologique. La présentation conservera cet ordre tout en mettant en évidence la formation d'une structuration des relations entre les différents acteurs intervenant dans le processus. Une "coalition de projet" s'est formée, hiérarchisant les acteurs selon leur degré d'accès à l'information et de possibilité d'influer sur les processus de décisions. Cette coalition concrétise une "distorsion de représentation" c'est à dire un écart entre le projet officiel d'intégrer tous les intérêts concernés au processus décisionnel et la réalité d'un processus délibératif tout à fait discriminant et réservant à des cercles restreints, de composition hybride (Etat, collectivités, entreprises), un pouvoir partagé de décision. L'analyse du processus permet de considérer que cette distorsion de représentation n'est pas le fait du hasard ou d'une erreur de management public, mais constitue une caractéristique inévitable de ce type de politique : en l'absence de règles de procédures, les premiers venus prennent un avantage considérable sur les autres intérêts concernés et surtout tendent logiquement à le conserver cet avantage. Une autre observation peut-être faite : en officialisation la nature partenariale de cette politique, en exposant publiquement les AGC qui lui ont donné forme, les responsables ont informé tous les acteurs intéressés qui n'avaient pas été associés au partenariat de leur position de "tiers-exclus". Ceux-ci se sont mobilisés avec succès contre le projet.

Cette approche du phénomène partenarial permet de revenir à l'étude d'une configuration de politiques classiques en sachant plus précisémment ce que l'on ne devrait pas y observer pour confirmer la théorie managériale : ni prolifération d'AGC, ni coalition de projet. Ces politiques paraissent relativement conforme au modèle thésocratique : elles se caractérisent par la prégnance d'un droit omniprésent dans la formation des institutions et dans les discours des acteurs, mais aussi par une forte centralisation des instances de décision, une structuration bureaucratique des processus de mise en oeuvre et certains traits auxquels renvoit la notion de technocratie. En étudiant cette configuration après la politique partenariale, on pouvait donc s'attendre à des écarts significatifs entre les deux cas. L'analyse montre au contraire que le genre prédominant d'activités gouvernementales demeure celui des AGC qui prolifèrent également dans cette configuration. Le phénomène partenarial apparaîssant ainsi, là où on ne l'attendait pas, la problématique à du être adaptée. Comment les AGC peuvent-elles aquérir une place aussi centrale dans une configuration où la réglementation est supposée régir en détail les relations des acteurs ? Le système de gouvernement conserve-t-il les caractéristiques de celui observé avec la politique partenariale ? L'étude de cette configuration permet d'apporter plus éléments de réponse à la première question : les objectifs de politique publique demeurent relativement indéterminés du fait d'un dilemme politique entre la protection de l'environnement et celle des activités industrielles. Face à ce dilemme les arbitrages politiques ne sont pas rendus en termes généraux et au niveau national mais sont déconcentrés dans les administrations territoriales. Cette déléguation politique est réalisée par un régime juridique non directif formé de normes optionnelles et équivoques ouvrant aux fonctionnaires territoriaux des marges de négociation très larges. Cette déléguation s'accompagne de normes sociales exprimées par les responsables du service ministériel concerné et intériorisées par l'ensemble des fonctionnaires concernés durant leur formation initiale et leur apprentissage professionnel. Ces normes sociales, dont le respect peu affecter l'évolution des carrières, définissent une conception partenariale de la mission de police administrative confiée à ces fonctionnaires. En outre, la pénurie de personnel contribut fortement à la formation d'un système de gouvernement partenarial dans le cadre duquel, la mission de police est conçue sur un mode éducatif qui rend possible la prolifération des AGC informelles avec les industriels. L'analyse de ce système de gouvernement fait apparaître une structure similaire à la précédente : une "communauté gouvernante" associe industriels et fonctionnaires, du niveau local au niveau national, dans un partenariat relativement confiné vis à vis des autres composantes de l''Etat et de la société reléguant aux confins du système de gouvernement les "tiers-exclus".

Les données ainsi réunies ont ensuite été retraitées afin de comprendre comme se forme le système de gouvernement apparu dans les deux configurations et d'expliquer les différences apparues entre elles. Dans les deux cas, la prolifération des AGC est avérée mais elle donne lieu à un publicité importante dans le premier cas et non dans le second. Cette observation justifie de considérer leur degré d'officialisation comme un critère pertinent pour construire une classification des AGC. En étendant la portée de ce critère, un modèle de "reconnaissance sociale" des AGC a été élaboré : cette reconnaissance n'est effective que lorsque les partenaires qui ont connaissance d'une AGC peuvent et souhaite en faire état devant des tiers, c'est à dire re-connaître l'existence de cette activité. Selon ce modèle, un comportement rationnel de reconnaissance est expliqué par l'existence dans une configuration donnée de normes sociales hiérarchisées (juridiques > politiques > professionnelles > restreintes) permessives voire incitatives. Plus les normes propices au partenariat sont élevées dans la hiérarchie des normes sociales, plus l'assistance devant laquelle les AGC sont reconnues peut être large. Par suite, l'officialisation ou "reconnaissance publique" des AGC est expliquée par l'apparition de normes politiques favorables au partenariat - comme c'est le cas dans une politique partenariale - ou de normes juridiques formalisant des AGC. En l'absence de telles normes les AGC restent confidentielles. Ainsi peut-on comprendre que deux configurations de politiques publiques puissent se caractériser par une prédominance des AGC alors que l'une apparaît officiellement comme tel et l'autre non. En cohérence avec les observations empiriques et le modèle d'analyse, la formation du lien partenarial est rapporté à deux conditions nécessaires : l'existence d'un droit non directif et de normes sociales (autres que juridiques) favorables au partenariat. Sous ces conditions, le phénomène partenarial peut apparaître sous la forme d'une prolifération des AGC par imbrication (une convention en génère une autre) et propagation (une convention en inspire une autre). L'analyse de phénomène permet de soutenir qu'il est de nature en toutes circonstances à renforcer et institutionnaliser les distorsions de représentation. Enfin, en considérant le phénomène sous sa manifestation la plus visible (prolifération des AGC) on cherchera à apprécier le degré de spécifité des observations empiriques réalisées sur le secteur de l'environnement industriel : la bibliographie utilisée suggère, sous réserves d'investigations approfondies de chaque configuration, que le phénomène n'est ni spécifique à ce secteur ni absent des domaines de compétence régalienne de l'Etat notamment la police et la justice. La même démarche a été entreprise pour apprécier le degré de spécificité des observations empiriques faites en France : sous les mêmes réserves, le phénomène semble refreiné aux Etats-Unis par les caractéristiques du système judiciaire et présent en Allemagne où il s'accompagne de l'émergence d'un "principe de coopération" tendant à l'officialisation des AGC notamment non formalisées en droit. L'ensemble de ces analyses conduit à penser que le phénomène partenarial n'est pas nouveau sauf en ce qui concerne ce processus d'officialisation qui le rend plus visible. L'explication de processus reste à apporter.